Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по транспорту и строительству на проект федерального закона N 1129501-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации. (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по транспорту и строительству
на проект федерального закона N 1129501-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитетом Государственной Думы по транспорту и строительству рассмотрен проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации.

Законопроектом в соответствии с Федеральным законом "Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации" предусматривается установление специального регулирования в отношении отдельных требований ряда федеральных законов программой экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций в целях разработки и внедрения в Российской Федерации новых технологий, апробации цифровых инноваций в медицинской деятельности, телекоммуникации, проектировании, производстве и эксплуатации высокоавтоматизированных транспортных средств, включая беспилотные летательные аппараты, при предоставлении транспортных и логистических услуг и организации транспортного обслуживания, при продаже товаров, работ, услуг дистанционным способом.

Нормы законопроекта направлены на реализацию Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 15 января 2020 года (подпункт "а" пункта 2 Перечня поручений), которым Правительству Российской Федерации совместно с Государственной Думой поручено обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих реализацию начиная с 2020 года механизма применения экспериментальных правовых режимов для разработки и внедрения в Российской Федерации новых технологий.

Концепция законопроекта, по мнению Комитета, полностью соответствует указанной задаче.

Комитет поддерживает внедрение новых технологий в транспортную отрасль, позволяющих повысить эффективность и конкурентоспособность транспорта.

В то же время, статьи законопроекта в отношении законодательства как в сфере автомобильного, так и воздушного транспорта носят рамочный характер, и не позволяют оценить последствия их реализации

При этом, статья 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации, относит транспортные средства к источникам повышенной опасности, что обуславливает необходимость предварительной тщательной отработки условий их допуска в эксплуатацию, установления для них особого правового режима.

Соответственно, представляется, что устанавливаемые законопроектом полномочия по отмене или изменению базовых норм Федеральных законов "О безопасности дорожного движения", Воздушного кодекса Российской Федерации программой экспериментального правового режима должны быть детально обоснованы и ограничены указанием только тех случаев, к которым действительно необходимо применение специального правового регулирования.

При этом, в отношении автомобильного транспорта, имеющийся опыт проведения более чем двухлетнего эксперимента (с 1 декабря 2018 года), предусмотренного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2018 года N 1415, позволяет предложить более конкретные, чем указано в законопроекте формулировки в отношении правового регулирования продвижения инновационных технологий.

Также Федеральным законом от 3 июля 2016 года N 291-ФЗ "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации", подзаконными актами Правительства Российской Федерации были установлены базовые принципы и механизмы по вводу в эксплуатацию и эксплуатации беспилотных авиационных систем и воздушных судов, что, с учетом, в том числе накопленного опыта, а так же имеющихся полномочий Минтранса России по утверждению федеральных авиационных правил позволяет для дальнейшего развития воздушных инновационных систем вносить более конкретные и ясные нормы по законодательному регулированию как в законы, таки и уже принятые подзаконные акты.

Предоставление указанных в законопроекте полномочий по изменению или отмене всех определений Федерального закона N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" или требований ко всем объектам сертификации, указанным в пункте 3 статьи 8 и пункте 1 статьи 37 Воздушного кодекса Российской Федерации, большинство из которых не могут иметь отношения к указанным в пояснительной записке к законопроекту инновациям, представляется избыточным.

Допуск к участию в дорожном движении транспортных средств при изменении или отмене требований об обязательной сертификации, декларирования или их государственного учета, возможность чего предусматривается пунктами 3а и 3б статьи 1 законопроекта, несет прямую угрозу безопасности граждан, также как и изменение требования об обеспечении технического состояния транспортного средства требованиям по безопасности дорожного движения, что допускается пунктом 4а законопроекта.

Возможность отмены или изменения требования обязательного страхования своей ответственности владельцем транспортного средства (пункт 4б законопроекта), также представляется недопустимым.

Не представляется обоснованным предоставление полномочий по изменению редакции статей 20, 23, 23.1, пунктов 3, 5, 6, 7, 8, 9-20 статьи 25, 26 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" в отношении требований к водителям транспортных средств с учетом декларируемых целей регулирования деятельности беспилотного транспорта. В отношении же водителя высокоавтоматизированного транспортного средства, осуществляющего контроль за его движением при управлении в автоматизированном режиме и непосредственно управляющем им при переходе на ручное управление, указанные в приведенных нормах требования не могут быть изменены или отменены.

Законопроектом предлагается дополнить статью 5 Федерального закона N 170-ФЗ "О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" новой частью, которая предусматривает возможность отмены или изменения требований части 2 указанной статьи в отношении участников экспериментального правового режима. Вместе с тем, в части 2 статьи 5 предоставляются полномочия Правительству Российской Федерации по установлению правил проведения технического осмотра транспортных средств. Предоставление права на изменение или отмену указанной нормы полагаем нецелесообразным, поскольку ей уже предоставляются те же полномочия Правительству Российской Федерации, что и предлагается законопроектом в отношении введения особого правового режима для инновационных транспортных средств.

Исходя из пояснительной записки, предлагаемые законопроектом изменения требований Воздушного кодекса Российской Федерации необходимы для развития рынка грузовых перевозок с использованием беспилотных авиационных систем, в частности указывается на отсутствие сертификационных требований, отвечающих современному виду указанных систем, как препятствующий такому развитию фактор. В связи с чем неясно, какое отношение имеет отсутствие указанных сертификационных требований к действующим требованиям Воздушного кодекса Российской Федерации к медицинским осмотрам авиационного персонала (пункт 3.1 статьи 52 Воздушного кодекса Российской Федерации), допуску лиц из числа авиационного персонала к деятельности (пункт 1 статьи 53 Воздушного кодекса Российской Федерации) и требованиям к командиру воздушного судна (пункт 1 статьи 57 Воздушного кодекса Российской Федерации), в отношении которых предлагается предоставление полномочий по изменению или исключению. Кроме того, приоритет безопасности полетов при управлении пилотируемым или беспилотным воздушным судном имеет одинаково важное значение. Учитывая большое значение уровня подготовки авиационного персонала, включая контроль состояния здоровья, представляется спорным и требует дополнительного обоснования распространение специального регулирования на требования о прохождении специалистами авиационного персонала обязательных медицинских осмотров (пункт 3.1 статьи 52 Воздушного кодекса Российской Федерации), о допуске лиц из числа авиационного персонала к деятельности (пункт 1 статьи 53 Воздушного кодекса Российской Федерации), на требования к командиру воздушного судна (пункт 1 статьи 57 Воздушного кодекса Российской Федерации).

Также имеются отдельные замечания юридико-технического характера.

При этом, Комитет хотел бы обратить внимание на то, что в настоящее время в соответствии с поручением Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.Р. Белоусова от 12 марта 2021 года N 2189п-П50, Минтрансом России совместно с федеральными органами исполнительной власти, Банком России, Российским союзом автостраховщиков, заинтересованными организациями осуществляется подготовка проектов федеральных законов, которые направлены на регулирование всего спектра отношений в сфере высокоавтоматизированных и инновационных транспортных средств со сроком исполнения в четвертом квартале 2021 года. Данное обстоятельство, по мнению Комитета, может привести к возможной коллизии правовых норм и требует их синхронизации в указанном и готовящемся законопроектах.

В тоже время, учитывая актуальность решения проблемы установления экспериментального законодательного регулирования инновационных решений, в том числе в сфере транспорта, Комитет Государственной Думы по транспорту и строительству рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 1129501-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, с учетом его доработки ко второму чтению с учетом указанных замечаний и условий.

Председатель Комитета

Е.С. Москвичев