Вход
Купить систему ГАРАНТ
Получить демо-доступ
Узнать стоимость
Информационный банк
Подобрать комплект
Семинары
- Главная
- Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 15 октября 2020 г. N 213/5 на проект федерального закона N 1027743-7 "О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" (внесенный Правительством Российской Федерации) (не действует)
Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 15 октября 2020 г. N 213/5 на проект федерального закона N 1027743-7 "О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" (внесенный Правительством Российской Федерации) (не действует)
Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 15 октября 2020 г. N 213/5
на проект федерального закона N 1027743-7 "О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов"
(внесенный Правительством Российской Федерации)
Досье на проект федерального закона
Комитет Государственной Думы по финансовому рынку (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 1027743-7 "О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - Законопроект), и отмечает следующее.
1. Проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов", внесен Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства с учетом значительных и неоднократных изменений Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), в том числе и в отношении сроков и условий рассмотрения проекта федерального бюджета.
Так, только в 2020 году в Бюджетный кодекс были внесены изменения законами от 01.04.2020 N 71-ФЗ, от 07.04.2020 N 114-ФЗ, от 22.04.2020 N 120-ФЗ, от 25.05.2020 N 155-ФЗ, от 08.06.2020 N 173-ФЗ, от 13.07.2020 N 192-ФЗ, от 20.07.2020 N 216-ФЗ, от 31.07.2020 N 263-ФЗ.
Помимо этого продолжается реализация Федерального закона "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2020 году" от 12 ноября 2019 года N 367-ФЗ (с учетом позднее внесенных федеральными законами правок от 01.04.2020 N 103-ФЗ, от 22.04.2020 N 120-ФЗ, от 25.05.2020 N 155-ФЗ, от 31.07.2020 N 263-ФЗ) (далее - Федеральный закон N 367-ФЗ). В частности, в рамках этих изменений были фактически отменены временные рамки, определяющие этапы и содержание бюджетного процесса.
Как было отмечено в заключении Комитета на проект федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2019 год" (законопроект N 1020025-7): приостановление обязательных требований в части сроков внесения, рассмотрения и, как итог, утверждения "бюджетных" законопроектов на сегодняшний день привело к объективному ограничению доступности информации для заинтересованных участников, включая отсутствие позиции Счетной палаты Российской Федерации, экспертных и научных организаций, субъектов экономической и хозяйственной деятельности, Банка России (в том числе в форме официальных заключений, мнений и отзывов). Например, если при рассмотрении проекта федерального закона об исполнении федерального бюджета за 2018 года искомые материалы были доступны задолго до установленной даты представления соответствующих заключений комитетами Государственной Думы, то в 2020 году - вследствие того, что отчет об исполнении федерального бюджета за 2019 год был внесен в Государственную Думу только 10 сентября 2020 года - соответствующее рассмотрение осуществлялось без необходимых материалов и документов.
Целесообразно указать, что Законопроект внесен в Государственную Думу вне предварительного обсуждения основных подходов, принципов и условий реализации бюджетной, налоговой, долговой и таможенно-тарифной политики на очередной финансовый год и на плановый период.
В частности, если в прошлых периодах Государственная Дума рассматривала совместно с Правительством Российской Федерации и при участии представителей экспертного и научного сообщества проект основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на очередной финансовый год и плановый период, то в рамках Законопроекта содержательное обсуждение данного документа, определяющего, разъясняющего и детализирующего позицию по проекту федерального бюджета, предложения в части фискальной политики, фактически не состоялось.
Комитет отмечает, что в силу как объективных, так и субъективных причин, особенно принимая во внимание то, что, начиная с 2014 года, был отменен такой институт как Бюджетное послание Президента Российской Федерации, неопределенность целей, задачей и конкретных элементов Законопроекта значительно возросли.
Важно учесть, что 21 июля 2020 года был подписан Указ Президента Российской Федерации "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года", в соответствии с которым должны быть изменены значимые элементы, цели и задачи на стратегическую перспективу. Это подразумевает не только учет необходимых финансовых ресурсов в Законопроекте, но и формирование соответствующей институциональной среды, включая корректировку и актуализацию государственных программ Российской Федерации и национальных проектов, что, по результатам анализа материалов, представленных одновременно с Законопроектом не обеспечено с должной степенью точности и реализуемости.
В связи с этим, конкретные направления, принципы и подходы к использованию федерального бюджета в 2021 - 2023 годах остаются не вполне определенными.
Дополнительная неопределенность отчасти привносится находящимися на рассмотрении законопроектами.
В частности, ряд специальных норм вводится в соответствии с проектом федерального закона N 1022818-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2021 году".
Принимая во внимание это обстоятельство, а также действующий (с учетом поправок) указанный ранее Федеральный закон N 367-ФЗ, в значительной мере утрачивается содержательная разница между правилами формирования и исполнения федерального бюджета, установление и соблюдение которых должно осуществляться без ограничения срока действия, и нормами, определяемыми ежегодными законами о бюджете. Например, в соответствии с приложением 1 к Законопроекту устанавливаются нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, которые, в основной части, вполне заслуживают регулирования на безвременной основе.
Напротив, норма проекта федерального закона N 1022818-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2021 году", касающаяся остатков средств федерального бюджета на 1 января 2021 года, вполне заслуживает разового регулирования в том числе в виде элемента закона о федеральном бюджете на соответствующий год 1, поскольку имеют ограниченный период действия по своей сути.
Характерной особенностью Законопроекта является достаточно высокая степень неопределенности исполнения федерального бюджета в текущем, 2020 году. В частности, ожидаемая оценка исполнения федерального бюджета по расходам отличается в большую сторону от утвержденных соответствующим законом показателей на 2,9 трлн. рублей. При этом в соответствии с пояснительной запиской к Законопроекту данные сведения не учитывают перенесенные остатки 2019 года, не использованные на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с профилактикой и устранением последствий COVID-19 2.
В данном случае следует указать, что, как то было отражено и в заключении Комитета по проекту федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2019 год", общий объем указанных остатков в 2019 году составил 1 121 млрд. рублей. Следовательно, можно предположить, что потенциальный объем "оценки" расходов федерального бюджета в 2020 году может составить величину, существенно превышающую указанную в материалах к Законопроекту сумму 22,6 трлн. рублей.
Комитет считает важным подчеркнуть, что в ранее утвержденных заключениях на проекты федеральных бюджетов в предшествующие периоды, а также законопроекты о внесении в них (утвержденные бюджеты) изменений, неоднократно высказывалась позиция относительно недостаточной обоснованности внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период (два и более раз в ходе его исполнения), что обосновывалось Минфином России, в первую очередь изменениями в оценке (прогнозах) социально-экономического развития Российской Федерации относительно показателей, принятых при разработке (утверждении) ранее принятого бюджета.
В этой связи, как раз в 2020 году, когда по причине пандемии снижения мировых цен на энергоресурсы, при реализации мер, направленных на поддержку экономики в данных условиях, соответствующие изменения (поправки) не были предложены к рассмотрению Государственной Думой. При этом, на сегодняшний день общие расходы федерального бюджета (не говоря уже о бюджетной системе в целом), утвержденные на 2020 год (2 декабря 2019 года N 380-ФЗ) в размере 19 666,0 млрд. рублей, почти на 2,9 трлн. рублей меньше оценки расходов федерального бюджета текущего года, указанных в пояснительной записке к Законопроекту (22 561,7 млрд. рублей). Аналогичным образом (более чем существенно) в отношении 2020 года были уточнены и оценки основных социально-экономических показателей.
Несмотря на указанные обстоятельства, именно в отношении бюджетных показателей на 2020 год, Правительством Российской Федерации не была реализована возможность внесения изменений, уточнений и дополнений в федеральный бюджет до сегодняшнего дня 3.
Кроме того, приведенные факты объективно затрудняют возможность сопоставления как основных характеристик, так и более детальных показателей федерального бюджета в текущем году и периоде 2021 - 2023 годов, в виду высокой степени неопределенности оперативных данных.
Дополнительными, не менее важными особыми условиями работы над Законопроектом могут быть также признаны утвержденные в последнее время, а также внесенные в Государственную Думу Федерального Собрания проекты федеральных законов об изменении законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.
Так, например, в 2020 году в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации были внесены изменения законами от 28.01.2020 N 5-ФЗ, от 26.03.2020 N 68-ФЗ, от 01.04.2020 N 70-ФЗ, от 01.04.2020 N 102-ФЗ, от 20.07.2020 N 219-ФЗ, а во вторую часть - от 18.03.2020 N 55-ФЗ, от 18.03.2020 N 62-ФЗ, от 18.03.2020 N 65-ФЗ, от 26.03.2020 N 68-ФЗ, от 01.04.2020 N 102-ФЗ, от 22.04.2020 N 121-ФЗ, от 24.04.2020 N 129-ФЗ, от 21.05.2020 N 150-ФЗ, от 08.06.2020 N 172-ФЗ, от 13.07.2020 N 191-ФЗ, от 13.07.2020 N 195-ФЗ, от 13.07.2020 N 204-ФЗ, от 31.07.2020 N 265-ФЗ.
Помимо этого, немалая часть решений об изменении законодательства Российской Федерации о налогах и сборах должна быть принята одновременно (не позднее конца текущего финансового года). Так, в пояснительной записке к Законопроекту указываются, например, изменения, уже учтенные в основных характеристиках проекта федерального бюджета на 2021 - 2023 гг., но не утвержденные законодательно (в частности, проект федерального закона N 1023276-7 "О внесении изменений в главы 25.4 и 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", N 1023277-7 "О внесении изменений в статью 343.2 части второй Налогового кодекса Российской Федерации) 4.
Следует отметить и проект федерального закона N 1022669-7 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части налогообложения доходов физических лиц, превышающих 5 миллионов рублей за налоговый период", в зависимости от результатов рассмотрения которого расходы федерального бюджета на 2021 - 2023 гг. могут не только измениться с формальной точки зрения, но и повлиять на общую эффективность бюджетной, налоговой и долговой политики.
За счет этого формируются определенные риски в отношении доходной части федерального бюджета.
Комитет считает целесообразным указать, что 23 сентября 2020 года Правительство Российской Федерации рассматривало вопрос о проекте общенационального плана действий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения в экономике, целями которого (позиция Минэкономразвития России) является "выход на траекторию устойчивого роста экономики, обеспечение восстановления занятости и доходов населения, долгосрочные структурные изменения в экономике на основе использования новых технологий, возможностей рынка труда и образования, быстрого и качественного строительства жилья, экспортной ориентации и активного импортозамещения" 5.
В то же время, сроки, условия и дата рассмотрения этого документа не позволяют рассчитывать на полноценный учет искомого плана в Законопроекте.
В дополнение к сказанному, Комитет не может не отметить, что и в части государственных программ Российской Федерации, как минимум, в части государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" можно также выявить недостаточную точность и определенность предлагаемых в рамках Законопроекта решений, концепций и методологии.
Так в соответствии со "Сводной информацией" по указанной государственной программе Российской Федерации 6 значение показателей (индикаторов) данной программы в части отношения государственного долга Российской Федерации к валовому внутреннему продукту сохраняются неизменными на протяжении периода 2020 - 2023 гг. (не более 20 процентов). С другой стороны, в соответствии с Законопроектом предусматривается наращивание объемов государственного долга Российской Федерации уже в 2021 году до пределов 20,4 процентов по отношению к валовому внутреннему продукту, а в 2022 и 2023 - соответственно - 20,8 и 21,4 процентов к ВВП.
Тем самым, нельзя не учесть существенное расхождение только по указанному показателю между данными государственной программы и Законопроектом.
Аналогичные, но еще большие отклонения обнаруживаются в части сопоставления Бюджетного прогноза Российской Федерации и Законопроекта, при том, что расхождения первого документа, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2019 года N 558-р, увеличены не только количественно, но и качественно, с учетом "перевнесения" все той же версии бюджетного прогноза (без каких-либо изменений или уточнений), которая входила в состав материалов к проекту федерального бюджета на 2020 - 2022 гг.
Комитет также считает нужным указать на то, что, несмотря на неоднократно поднимаемые вопросы, в том числе на пленарных заседаниях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, о необходимости системных решений, Законопроект внесен одновременно с проектами следующих федеральных законов:
Следовательно, указанные вопросы в текущем году подлежат очередному рассмотрению в рамках работы над Законопроектом, несмотря на неоднократные обещания Минфина России по решению проблемы ежегодного изменения одних и тех же законов.
В подтверждение недостаточного уровня подготовки Законопроекта может служить и следующая цитата из пояснительной записки к нему:
"В Государственную Думу внесен проект Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2020 году" и установлении особенностей исполнения федерального бюджета в 2021 году", которым предусмотрено установление в Бюджетном кодексе учтенных при формировании прогноза по доходам федерального бюджета нормативов зачисления в федеральный бюджет поступлений".
Представляется, что вопросы такого порядка должны готовиться и решаться заблаговременно, но не одновременно с рассмотрением проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
2. Законопроект сформирован в рамках "базового" варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов.
Важно отметить, что данный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2021 - 2023 гг. был разработан задолго до рассмотрения на заседании Правительства Российской Федерации проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" 16 сентября 2020 года.
Уже неделю спустя (23 сентября текущего года) Правительством Российской Федерации был одобрен (с учетом обсуждения) Общенациональный план действий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения в экономике.
Есть основания полагать, что базовые показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации в пределах планового периода, использованные для расчета доходов, расходов и иных показателей федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации не учитывали конкретные, окончательные решения позднейших периодов.
Следует отметить, что в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, основные показатели разработаны в двух вариантах - "базовом" и "консервативном". Первый из них - на основе которого сформирован Законопроект - "описывает наиболее вероятный сценарий развития российской экономики с учетом ожидаемых внешних условий и принимаемых мер экономической политики". Второй основан на худших оценках в части внешних факторов, в том числе по причине и последствий распространения коронавирусной инфекции.
С другой стороны, несмотря на указание на существенную неопределенность прогнозной траектории роста до конца 2020 года и в 2021 году 7, сам прогноз отнюдь не предполагает "второй волны" новой коронавирусной инфекции, рассматривая ее только в качестве ключевого источника риска для параметров прогноза (без учета последствий).
Тем самым, особенно с учетом фактически наблюдаемых явлений, включая и отдельные решения, связанные с введением новых ограничений других странах, в г. Москве и иных субъектах Российской Федерации, представляется возможным оценить прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов в качестве недостаточно актуального.
В целом, параметры указанного прогноза можно продемонстрировать в следующей таблице.
Таблица 1. Основные показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов в рамках "базового" варианта
|
показатель |
2020 год |
2021 год |
2022 год |
2023 год |
|||
|
оценка |
("базовый" вариант) |
||||||
|
Цены на нефть Urals, долл./барр. |
57,0 |
57,7 |
41,8 |
45,3 |
46,6 |
47,5 |
|
|
Цены на газ (среднеконтрактные включая страны СНГ), долл./тыс. куб. м |
183,7 |
192,5 |
129,1 |
156,3 |
159,8 |
160,6 |
|
|
ВВП, млрд. руб. |
112 863 |
113 631 |
106 974 |
115 533 |
124 223 |
132 822 |
|
|
Рост ВВП, % |
1,7 |
1,9 |
-3,9 |
3,3 |
3,4 |
3,0 |
|
|
Инвестиции, млрд. руб. |
20 985 |
21 280 |
19 144 |
20 895 |
23 048 |
25 350 |
|
|
Объем импорта (по кругу товаров, учитываемых ФТС России), млрд. долл. США |
249,0 |
259,3 |
225,7 |
239,8 |
256,5 |
273,2 |
|
|
Объем экспорта (по кругу товаров, учитываемых ФТС России), млрд. долл. США |
412 |
423 |
325 |
358 |
386 |
407 |
|
|
Прибыль прибыльных организаций, млрд. руб. |
28 343 |
27 895 |
25 698 |
28 178 |
30 462 |
32 646 |
|
|
Инфляция (ИПЦ), % к декабрю пред. года |
3,0 |
3,0 |
3,8 |
3,7 |
4,0 |
4,0 |
|
|
Курс доллара, рублей за доллар США |
65,7 |
63,9 |
71,2 |
72,4 |
73,1 |
73,8 |
|
|
Фонд заработной платы, млрд. руб. |
25 909 |
26 087 |
26 055 |
27 890 |
29 815 |
31 904 |
|
|
Объем экспорта нефти, млн тонн |
270,2 |
272,3 |
225,0 |
231,0 |
256,6 |
266,2 |
|
|
Объем экспорта природного газа, млрд. куб. м. |
223,6 |
225,0 |
184,5 |
220,2 |
238,4 |
240,5 |
|
|
Объем экспорта нефтепродуктов, млн тонн |
152,0 |
152,0 |
143,0 |
141,0 |
140,5 |
140,0 |
|
|
Объем добычи нефти, млн тонн |
564,0 |
564,0 |
507,4 |
517,8 |
552,4 |
560,0 |
|
|
Объем добычи газа, млрд. куб. м. |
748,6 |
747,3 |
690,8 |
728,4 |
770,1 |
795,6 |
|
источник: пояснительная записка к Законопроекту, материалы к федеральным законам (проектам) 380-ФЗ и 52-ФЗ
Приведенные данные дают основание для констатации достаточно существенных отклонений между различными версиями прогнозов даже по базовым показателям, в первую очередь в отношении прогнозируемых в законах о федеральном бюджете в части 2020 года данных и оперативной оценке исполнения текущего года. Фактически, почти половину 2020 года исполнение федерального бюджета осуществлялось в условиях, существенно отличных от учтенных при его формировании, как в части общего объема доходов и расходов, сбалансированности бюджета, так и в части объемов и приоритетов финансового обеспечения расходных обязательств, возникновения новых проектов и объектов финансирования, а также структуры и объема государственного долга.
Кроме того, с учетом содержащегося в прогнозе на 2021 - 2023 гг. и оценке текущего года допущения об отсутствии "второй волны" при фактически наблюдаемом ухудшении эпидемиологической обстановки, конкретные показатели заслуживают дополнительного обоснования.
Важно учесть, что прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2021 - 2023 года, составленный в двух вариантах, как указывалось выше, "базовом" и "консервативном", отнюдь не учитывает какие-либо иные факторы, кроме "менее благоприятной санитарно-эпидемиологической ситуации в мире, затяжном восстановлении мировой экономики и структурном замедлении темпов ее роста в среднесрочной перспективе из-за последствий распространения новой коронавирусной инфекции" 8. Там же прямо указывается, что "прогнозная траектория роста до конца 2020 года и в 2021 году по-прежнему характеризуется существенной неопределенностью".
При этом в Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации прямо утверждается, что его (прогноза) "построение" осуществлено "с учетом необходимости достижения национальных целей развития Российской Федерации на период до 2030 года", но - в том же абзаце 9 сказано, что "меры и инструменты их достижения будут конкретизированы в рамках Единого плана по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года".
В то же время, указанный Единый план не вошел в состав материалов к Законопроекту, несмотря на то, что те или решения (сроки, порядок, условия, расходы на их реализацию) должны прямо и непосредственно воздействовать на основные социально-экономические показатели, что справедливо и в отношении расходов проекта федерального бюджета на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов. Следовательно, возникают и иные риски, связанные уже с вопросами о достаточности и необходимости соответствующих бюджетных ассигнований в рамках Законопроекта.
Комитет считает также важным указать, что ряд прогнозируемых социально-экономических показателей на 2020 - 2023 гг. сформирован таким образом, что их значение на плановый период непосредственно определяется точностью оценки данных по текущему, 2020 году. Так, например, в этой связи целесообразно отметить "разовые" колебания физических объемов экспортируемого природного газа.
Важной особенностью прогноза является учет различных ожидаемых вариантов развития экономики, в том числе и в рамках ожиданий Банка России, сформированных в проекте Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2021 год и период 2022 и 2023 годов 10.
Как минимум, уровень расхождений даже в отношении показателей "базовых" вариантов прогноза на плановый период - 2021 - 2023 гг. - в частности, мировых цен на нефть, - демонстрирует неопределенность, несогласованность решений и оценок Правительства Российской Федерации и Банка России.
Таблица 2. Отдельные прогнозируемые показатели социально-экономического развития Российской Федерации на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов
|
показатель |
вариант прогноза (оценки) |
2021 |
2022 |
2023 |
|
Прогноз Минэкономразвития России | ||||
|
Цена на нефть марки "Юралс", долл. США за баррель |
"базовый" вариант |
45,3 |
46,6 |
47,5 |
|
"консервативный" вариант |
45,3 |
44,1 |
45,0 |
|
|
Курс доллара, рублей за доллар США |
"базовый" вариант |
72,4 |
73,1 |
73,8 |
|
"консервативный" вариант |
73,4 |
73,9 |
74,5 |
|
|
Индекс потребительских цен, в % к декабрю |
"базовый" вариант |
3,7 |
4,0 |
4,0 |
|
"консервативный" вариант |
3,5 |
4,0 |
4,0 |
|
|
Валовой внутренний продукт, % |
"базовый" вариант |
3,3 |
3,4 |
3,0 |
|
"консервативный" вариант |
2,7 |
2,9 |
2,5 |
|
|
Прогноз Банка России | ||||
|
цена на нефть марки "Юралс", долл. США за баррель |
"базовый" вариант |
40,0 |
45,0 |
50,0 |
|
"проинфляционный" вариант |
35,0 |
37,0 |
41,0 |
|
|
"дезинфляционный" вариант |
35,0 |
40,0 |
45,0 |
|
|
"рисковый" вариант |
25,0 |
30,0 |
35,0 |
|
|
Индекс потребительских цен, в % к декабрю |
"базовый" вариант |
3,3-4,0 |
4,0 |
4,0 |
|
"проинфляционный" вариант |
4,5-5,0 |
4,0 |
4,0 |
|
|
"дезинфляционный" вариант |
3,5-4,0 |
2,0-3,0 |
3,0-4,0 |
|
|
"рисковый" вариант |
5,5-6,5 |
2,0-3,0 |
2,5-3,5 |
|
|
Валовой внутренний продукт, % |
"базовый" вариант |
3,5-4,5 |
2,5-3,5 |
2,0-3,0 |
источник: прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, проект Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2021 год и период 2022 и 2023 годов
В частности, Комитет считает необходимым отметить, при отсутствии различий в базовой аргументации формирования соответствующих прогнозных оценок, необоснованные и, в долгосрочной перспективе, способные оказать существенное влияние на финансовый рынок, курсовую политику, кредитные организации, отклонения в части основных показателей на очередной финансовый год. Так, представляется требующим дополнительных обоснований, разъяснений различные результаты прогнозируемого Банком России и Минэкономразвития России темпов роста валового внутреннего продукта в 2021 году (3,3 и 3,5-4,5 процентов соответственно), цен в долларах США за баррель нефти (40 и 45,3 соответственно).
Комитет полагает важным указать и на то обстоятельство, что, как и в предшествующих периодах, прогнозируемые показатели социально-экономического развития Российской Федерации, применяемые для формирования проекта федерального бюджета, ограничиваются - в произвольном режиме - разовыми решениями.
В частности, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов формировался в трех вариантах: базовый, целевой и консервативный. При прочих равных условиях данный подход, во-первых, давал возможность оценивать общий вектор социально-экономического развития Российской Федерации при том или ином (благоприятном или негативном сценарии изменения внешних, не зависящих от действия или бездействия органов государственной власти Российской Федерации, факторов), а, во-вторых, автоматически определял выбор "базовой" версии прогноза в качестве наиболее вероятной.
Здесь нужно указать на то, что до сих пор основными документами, регулирующими процесс формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, не определен механизм выбора того или иного варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на соответствующий период. В связи с этим, ежегодно (с учетом поправок в закон о федеральном бюджете - гораздо чаще), такой показатель, например, как предельный размер расходов федерального бюджета на очередной финансовый год может рассчитываться, практически произвольно.
С другой стороны, ограничение состава самих вариантов только "базовым" и "консервативным" автоматически делает непредсказуемым (с официальной точки зрения) возможное развитие событий в более благоприятных условиях.
Приведенные в таблице 2 расхождения между оценкой цен на экспортируемую нефть представляются особенно важными, не только с точки зрения точности и достоверности гипотез и прогнозов, положенных в основу формирования проекта федерального бюджета на 2021 - 2023 гг., хотя и этот фактор существенно влияет на налогово-бюджетную и долговую, таможенно-тарифную политики, но и в отношении вопросов, находящихся в компетенции Банка России, включая, например, курс российского рубля по отношению к основным мировым валютам, состав и объемы золотовалютных резервов, условия функционирования и развития финансового рынка и осуществления денежно-кредитной политики в целом.
Комитет при этом, не может не обратить внимание на то, что во всех основных вариантах прогноза социально-экономического развития Российской Федерации Минэкономразвития России и Банка России цена на нефть в 2021 году отличается более чем на 5 долларов США за баррель. Учитывая это, а также наличие иных, еще бльших расхождений, в том числе в части 2022 и 2023 годов, представляется важным указать на недостаточное качество, согласованность прогнозов и, следовательно, самого Законопроекта.
Дополнительно отмечается, что официальная оценка председателя Счетной палаты Российской Федерации относительно базовых макроэкономических показателей, включая ожидаемые итоги текущего года, также существенно расходится с материалами Минэкономразвития России 11, что дает дополнительное основания для проверки точности и обоснованности прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2021 - 2023 гг. и ожидаемой оценки в части 2020 года.
3. Основные характеристики проекта федерального бюджета на 2021 - 2023 годов существенно отличаются от параметров текущего и отчетного годов.
При этом главные отличия отмечаются именно в отношении ожидаемого исполнения федерального бюджета в текущем году при относительно стабильном развитии ситуации в последующих периодах.
Так, начиная с 2020 года (на основе ожидаемого исполнения, но не норм действующего федерального закона о федеральном бюджете на 2020 - 2022 гг.) федеральный бюджет становится дефицитным.
Таблица 3. Основные характеристики федерального бюджета с 2019 по 2023 гг.
|
показатель |
2019 год (отчет) |
2020 год (закон) |
2020 год (оценка) |
2021 год |
2022 год |
2023 год |
||
|
|
млрд. рублей |
млрд. рублей |
млрд. рублей |
млрд. рублей |
в % к 380-ФЗ |
в % к оценке 2020 г. |
млрд. рублей |
млрд. рублей |
|
доходы |
20 188,8 |
20 593,6 |
17 852,4 |
18 765,1 |
91,1 |
105,1 |
20 637,5 |
22 262,7 |
|
расходы |
18 214,5 |
19 666,0 |
22 561,7 |
21 520,1 |
109,4 |
95,4 |
21 885,0 |
23 671,3 |
|
профицит/ дефицит |
1 974,3 |
927,6 |
-4 709,3 |
-2 755,0 |
-297,0 |
58,5 |
-1 247,5 |
-1 408,6 |
источник: пояснительная записка к Законопроекту, Федеральный закон N 380-ФЗ "О федеральном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов", проект федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2019 год"
Суммарный профицит федерального бюджета за период с 2020 по 2022 гг. на основе 380-ФЗ, с учетом поправок внесенных в текущем году, составлял более 2 трлн. рублей. Общий дефицит федерального бюджета за тот же период, определяемый в рамках ожидаемой оценки результатов исполнения в 2020 году и положений Законопроекта в части 2021 и 2022 гг., определяется, соответственно, уже в размере 10 120,4 млрд. рублей, их которых 4,7 трлн. рублей приходится только на 2020 год.
В пояснительной записке к Законопроекту (стр. 22), как ранее отмечалось в настоящем заключении, при этом указано, что расходы федерального бюджета 2020 года приведены "без учета перенесенных остатков 2019 года", которые не были использованы на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с профилактикой и устранением последствий COVID-19. С учетом данного фактора, фактические расходы федерального бюджета в текущем году могут превысить и без того значимую, рекордную величину.
Важно учесть, что ожидаемое превышение расходов федерального бюджета над его доходами прогнозируется при достаточно высоком уровне ресурсов Фонда национального благосостояния.
Как видно из таблицы, в номинальном выражении объем Фонда национального благосостояния будет увеличиваться ежегодно, несмотря на значительный суммарный дефицит федерального бюджета за 2020 - 2023 гг. Данная позиция заслуживает дополнительных обоснований по ряду причин.
Таблица 4. Динамика средств Фонда национального благосостояния, млрд. рублей.
|
показатель |
2019 год |
2020 год |
2021 год |
2022 год |
2023 год |
|
отчет |
оценка |
||||
|
Объем ФНБ на начало года |
4 036,0 |
7 773,1 |
12 447,5 |
12 487,3 |
12 638,2 |
|
%% к ВВП |
3,7 |
7,3 |
10,8 |
10,1 |
9,5 |
|
Пополнение ФНБ |
4 122,2 |
3 349,9 |
- |
- |
712,3 |
|
в том числе: |
|
|
|
|
|
|
- за счет нефтегазовых доходов |
4 261,4 |
2 956,8 |
- |
- |
702,7 |
|
- за счет курсовой разницы |
-139,3 |
393,1 |
- |
- |
9,6 |
|
Использование средств ФНБ |
4,7 |
342,1 |
95 |
3,8 |
3,8 |
|
Курсовая разница и переоценка активов |
-380,4 |
1 666,70 |
134,7 |
154,7 |
127,7 |
|
Объем ФНБ на конец года |
7 773,1 |
12 447,5 |
12 487,3 |
12 638,2 |
13 474,4 |
|
%% к ВВП |
7,1 |
11,6 |
10,8 |
10,2 |
10,1 |
|
Объем средств ФНБ, размещенных на счетах в Банке России |
6 137,8 |
8 197,0 |
8 238,2 |
8 402,1 |
9 252,7 |
|
Объем средств ФНБ, размещенных в иные (помимо счетов в Банке России) финансовые активы |
1 635,3 |
4 250,5 |
4 249,1 |
4 236,2 |
4 221,8 |
|
Справочно: в % к ФНБ на конец года |
21,0 |
34,1 |
34,0 |
33,5 |
31,3 |
источник: пояснительная записка к Законопроекту
Так, при прочих равных условиях отказ от использования средств Фонда национального благосостояния в качестве источника финансирования дефицита федерального бюджета и, следовательно, привлечение дополнительных заимствований, с необходимостью повлечет за собой расходы будущих периодов на погашение и обслуживание этих займов.
Кроме того, учитывая достаточно пессимистические оценки перспектив экономического развития, начиная уже с текущего года, представляется, что основания для использования данных резервов также имеются.
С другой стороны, важной особенностью текущего периода является резкое повышение доли средств Фонда национального благосостояния, размещенных в иные финансовые активы. Тем самым, отмечается увеличение размера финансовых ресурсов, направляемых на решение государственных задач вне закона о федеральном бюджете, что может привести к общему снижению прозрачности управления общественными финансами.
Комитет также отмечает, что по официальной информации Минфина России актуальный по состоянию на 1 сентября 2020 года, размер средств Фонда национального благосостояния уже составляет 13 256,7 млрд. рублей (177,6 млрд. долларов США), в связи с чем, данные, предложенные в составе материалов к Законопроекту могут нуждаться в уточнении, причем в отношении всего планового периода.
Важно указать, что размер дефицита федерального бюджета в рамках Законопроекта определяется в условиях недостаточной определенности и обоснованности планируемых расходов, что обусловлено качеством государственных программ Российской Федерации, а также ожидаемым процессом приведения основных документов стратегического планирования в соответствие с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года". Тем самым вопрос о достаточности и необходимости соответствующих расходных обязательств нуждается в дополнительной проработке и, возможно, уточнении.
Кроме того, необходимо отметить, что уже на сегодняшний день и в соответствии с прогнозируемыми показателями на 2021 год отмечается разовая корректировка "бюджетных правил". Так, в 2021 году предельные расходы будут увеличены на 875 млрд. рублей за счет "дополнительных заимствований, в целях продолжения реализации отдельных антикризисных мер" 12. Реализация такого подхода, особенно с учетом продемонстрированного номинального роста Фонда национального благосостояния на протяжении всего планового периода также нуждается в разъяснениях с точки зрения финансово-экономической целесообразности, а также рассмотрения вопроса о возможной корректировке самих "бюджетных правил" (вместо их разового нарушения) в будущих периодах.
4. В 2021 - 2023 годах существенные изменения (относительно данных прошлых лет) наблюдаются как в части общего объема доходов федерального бюджета, так и их структуры.
Таблица 5. Данные о доходах федерального бюджета, млрд. рублей.
|
показатель |
2019 год |
2020 год |
2021 год |
2022 год |
2023 год |
2023 г. к 2019 г. |
|||||
|
отчет |
в % |
оценка |
в % |
в % |
в % |
в % |
|||||
|
Доходы, всего |
20 188,8 |
100,0 |
17 852,4 |
100,0 |
18 765,1 |
100,0 |
20 637,5 |
100,0 |
22 262,7 |
100,0 |
1,1 |
|
в том числе: |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Нефтегазовые доходы |
7 924,3 |
39,3 |
5 127,0 |
28,7 |
5 987,2 |
31,9 |
6 884,3 |
33,4 |
7 489,8 |
33,6 |
0,9 |
|
из них базовые нефтегазовые доходы |
|
|
5 508,7 |
30,9 |
6 078,3 |
32,4 |
6 181,6 |
30,0 |
6 702,5 |
30,1 |
|
|
Ненефтегазовые доходы |
12 264,5 |
60,7 |
12 725,5 |
71,3 |
12 777,9 |
68,1 |
13 753,2 |
66,6 |
14 772,9 |
66,4 |
1,2 |
|
Связанные с внутренним производством |
6 389,6 |
31,6 |
5 924,8 |
33,2 |
6 685,0 |
35,6 |
7 221,4 |
35,0 |
7 719,6 |
34,7 |
1,2 |
|
НДС внутренний |
4 257,8 |
21,1 |
4 032,6 |
22,6 |
4 475,7 |
23,9 |
4 876,7 |
23,6 |
5 337,5 |
24,0 |
1,3 |
|
Акцизы |
946,7 |
4,7 |
904,6 |
5,1 |
951,5 |
5,1 |
891,4 |
4,3 |
827,0 |
3,7 |
0,9 |
|
Налог на прибыль |
1 185,0 |
5,9 |
987,6 |
5,5 |
1 197,8 |
6,4 |
1 289,2 |
6,2 |
1 383,7 |
6,2 |
1,2 |
|
НДФЛ |
|
|
|
|
60,0 |
0,3 |
164,1 |
0,8 |
171,5 |
0,8 |
|
|
Связанные с импортом |
3 638,4 |
18,0 |
3 488,3 |
19,5 |
3 913,9 |
20,9 |
4 220,9 |
20,5 |
4 534,5 |
20,4 |
1,2 |
|
НДС ввозной |
2 837,4 |
14,1 |
2 808,5 |
15,7 |
3 107,1 |
16,6 |
3 355,3 |
16,3 |
3 606,4 |
16,2 |
1,3 |
|
Акцизы |
90,3 |
0,4 |
95,0 |
0,5 |
105,7 |
0,6 |
112,6 |
0,5 |
120,1 |
0,5 |
1,3 |
|
Ввозные пошлины |
710,8 |
3,5 |
584,9 |
3,3 |
701,1 |
3,7 |
753,0 |
3,6 |
808,0 |
3,6 |
1,1 |
|
Прочее |
2 236,6 |
11,1 |
3 312,3 |
18,6 |
2 179,0 |
11,6 |
2 310,8 |
11,2 |
2 518,8 |
11,3 |
1,1 |
источник: пояснительная записка к Законопроекту, материалы к отчету об исполнении федерального бюджета за 2019 год
Наиболее значимые изменения касаются, в первую очередь, снижения доли нефтегазовых доходов: с почти 40 процентов в 2019 году до 28-34 процентов в плановом периоде, что объяснимо, в значительной пере, сохранением прогнозируемых мировых цен на нефть ниже уровня 2019 года.
Кроме того, начиная с 2021 года, возникают дополнительные поступления в части ненефтегазовых доходов, обусловленные не столько экономическим ростом, сколько решениями в области законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.
В пояснительной записке к Законопроекту сказано что "в 2021 - 2023 годах ожидается поступление дополнительных доходов федерального бюджета за счет принятия ряда мер по их мобилизации (модификация параметров режима НДД, актуализация параметров предоставления льгот нефтегазовому сектору, повышение НДПИ на ряд прочих полезных ископаемых (многокомпонентные руды, руды черных и цветных металлов), повышение ставки акциза на табачную продукцию, переход к дополнительному обложению повышенного дохода физических лиц, введение НДФЛ с доходов в виде процентов по вкладам и зачисление соответствующих дополнительных доходов от уплаты НДФЛ в федеральный бюджет, изменение законодательства в части налога на прибыль организаций за счет внесения изменений в соглашения об избежание двойного налогообложения между Правительством Российской Федерации и другими государствами)".
Важно отметить, что данные решения, несмотря на то, что результатами их осуществления должны стать дополнительные поступления доходов в федеральный бюджет, включая снижение размеров ненефтегазового дефицита, имеют также и ряд дополнительных последствий.
Во-первых, как отчасти упоминалось и ранее немалая часть поступлений в федеральный бюджет ожидается исключительно в результате принятия ряда проектов федеральных законов, но не уже действующих решений. В их числе следует указать на законопроект N 1023276-7 "О внесении изменений в главы 25.4 и 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", N 1023275-7 "О внесении изменений в статью 3.1 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе", N 1023277-7 "О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", N 984546-7 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части введения обратного акциза на этан, сжиженные углеводородные газы и инвестиционного коэффициента, применяемого при определении размера обратного акциза на нефтяное сырье", N 1022669-7 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части налогообложения доходов физических лиц, превышающих 5 миллионов рублей за налоговый период".
Соответственно, существенные изменения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах рассматриваются одновременно с самими Законопроектом. Вследствие этого, соответствующие хозяйствующие субъекты не имеют объективной возможности подготовиться к действию данных новых фискальных условий. Помимо этого, и сам процесс формирования проекта федерального бюджета на 2021 - 2023 гг. вынужденно зависит от параллельного процесса работы Парламента над указанными законопроектами, в связи с чем повышаются риски снижения достоверности даже основных характеристик федерального бюджета.
Комитет считает целесообразным отметить необходимость предварительного рассмотрения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах задолго до внесения в Государственную Думу проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Во-вторых, существенная часть дополнительных доходов, ожидаемых к поступлению в федеральный бюджет, связана с изменением (ростом) фискальной нагрузки в части налога на доходы физических лиц: в результате перехода к дополнительному обложению повышенного дохода физических лиц и доходов в виде процентов по вкладам.
Данная мера, без учета ее воздействия на прочие социально-экономические параметры, внешние признаки недостаточного уровня проработанности, наличия необходимых расчетов 13, по мнению Комитета, может оказать непосредственное воздействие на привлекательность для физических лиц банковских депозитов. Вследствие этого, требуется получение и учет позиции Банка России, в компетенцию которого входят вопросы обеспечения устойчивости банковской системы.
Аналогичным образом и, учитывая неоднократно отмечаемые в заключениях Комитета факторы недочетов в планировании поступлений акцизов, следует дополнительно оценить точность ожидаемых доходов от акцизов на табачную продукцию с учетом "ускоренной индексации" (на 20 процентов специфической и минимальной ставок акцизов), что может оказать значимое воздействие на объем спроса на данную продукцию в натуральном выражении.
Учитывая, что налог на доходы физических лиц, хотя и является федеральным налогом, однако имеет исключительно важное значение с точки зрения сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (особенно высокодотационных), введение дополнительных условий его начисления, учета, "расщепления" по бюджетам бюджетной системы Российской Федерации также нуждается в выверенных решениях.
5. Расходы федерального бюджета на 2021 - 2023 гг. в соответствии с пояснительной запиской к Законопроекту формировались с учетом целого ряда факторов.
Так, например, в приложении 7 к указанной пояснительной записке приведены следующие сведения.
Таблица 6. Влияние отдельных факторов на изменение расходов федерального бюджета в 2021 - 2023 гг., млрд. рублей.
|
показатель |
2021 год |
2022 год |
2023 год |
|
Уточнение законодательно установленного объема бюджетных ассигнований, всего: |
858,9 |
19,0 |
1 168,8 |
|
на прогнозный уровень инфляции (индекс роста потребительских цен) |
23,7 |
19,5 |
262,3 |
|
по мероприятиям, реализация которых завершается |
-8,1 |
-15,7 |
-173,1 |
|
на реализацию мероприятий "длящегося" характера, расходные обязательства по которым приняты после утверждения Закона N 380-ФЗ |
997,5 |
702,6 |
781,0 |
|
на предоставление межбюджетных трансфертов, передаваемых из федерального бюджета бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации |
720,6 |
858,6 |
716,6 |
|
на обслуживание государственного долга Российской Федерации |
166,8 |
209,4 |
455,3 |
|
на реализацию национальных проектов в соответствии с паспортами национальных проектов |
-66,4 |
-73,9 |
-23,2 |
|
обусловленное оптимизацией расходов в целях реализации мероприятий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения |
-991,4 |
-1 700,5 |
-916,8 |
|
прочие факторы |
16,2 |
19,0 |
66,7 |
источник: пояснительная записка к Законопроекту
Комитет считает целесообразным отметить, что изложенные в приведенной таблице факторы нуждаются в целом ряде разъяснений по следующим причинам.
Так, общая величина "оптимизации" расходов федерального бюджета в период 2021 - 2023 гг., как минимум, вызывает вопросы. Учитывая, что полученная экономия вследствие данной оптимизации в рамках планового периода составляет порядка 3,6 трлн. рулей, а также неоднократно в прошлые годы проводимые процедуры повышения эффективности и сокращения расходных обязательств, полученный в Законопроекте эффект выглядит исключительно масштабным. То есть, на основе приведенных данных имеются основания предполагать, что и в 2020, и в 2019 году те же расходы федерального бюджета могли были быть "оптимизированы" вне значимого эффекта относительно темпов и качества социально-экономического развития Российской Федерации.
Не представляется возможным не отметить расчетное влияние такого фактора как "прогнозный уровень инфляции", значение которого в отношении расходов федерального бюджета на 2023 год составляет более трлн. рублей. В то же время, базовые, прогнозируемые, причем в различных вариантах, уровни изменения цен на основные товары, работы и услуги, в том числе в части компетенции Банка России (таргетирование инфляции на уровне 4 процентов), оставались в последние годы в пределах данного значения. Наконец, в соответствии с "базовым" вариантом прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2021 год и на плановый период 2020 и 2023 годов, а также в оценках Банка России 14, индекс потребительских цен остается стабильным на протяжении всего планового периода и не выходит за пределы 4 процентов годовых. Исходя из этого, указанная позиция о росте расходов федерального бюджета на 262,3 млрд. рублей не вполне соответствует прочим материалам, расчетам и данным Законопроекта.
Комитет подчеркивает, на основе данных Таблицы 6, что из общего объема прироста расходов федерального бюджета в 2021 - 2023 гг. (2 046,7 млрд. рублей), причем, без учета условно утвержденных расходов, 40,6 процентов составляют дополнительные затраты на обслуживание государственного долга Российской Федерации, конкретное (расчетное) значение которых непосредственно связано как с "бюджетными правилами", отчасти нарушаемыми в текущем и последующем годе, так и в связи с решением о не использовании средств Фонда национального благосостояния в целях финансирования дефицита федерального бюджета в прогнозируемых условиях.
Значительная сумма "дополнительных" расходов федерального бюджета также связывается с реализацией мероприятий "длящегося" характера, с указанием на том, что оные были приняты "после утверждения закона N 380-ФЗ", причем с учетом изменений, внесенных Федеральным законом N 52-ФЗ. Однако тем более важно иметь конкретные сведения, оценки, формальные и нормативно-правовые основания для учета данных дополнительных расходов (общей величиной равной в ближайшие три года почти 2,5 трлн. рублей), что не вполне "раскрыто" в составе материалов к Законопроекту.
Вопрос о достаточной обоснованности расходов тем более актуален, если учесть данные по проекту Федеральной адресной инвестиционной программе на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов (письмо Минэкономразвития России от 28 сентября 2020 года N 31745-СН/Д17и).
Так, несмотря на неоднократно подтверждаемые Минфином России обязательства о минимизации случаев включения в состав Федеральной адресной инвестиционной программы объектов капитального строительства в отсутствие проектно-сметной документации, предлагаемых к финансовому обеспечению в проекте федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, Комитет не имеет возможности подтвердить наличие качественного прогресса в этой области.
Так, в указанном письме непосредственно сказано следующее:
"В связи с включением в проект адресной программы объектов капитального строительства без наличия необходимой документации Минэкономразвития России направляет также обоснование необходимости включения объекта капитального строительства без наличия необходимой документации с указанием причин ее отсутствия и сроков разработки.
При этом обращаем внимание, что в связи с ограниченностью по времени направляемые материалы подготовлены частично без соответствующей проработки с главными распорядителями средств федерального бюджета".
По результатам анализа предлагаемых решений в части формирования проекта Федеральной адресной инвестиционной программы на 2021 - 2023 гг. однозначно подтверждается наличие значительной части объектов капитального строительства, включенных в состав программы в отсутствие необходимой документации. В частности, в указанном письме Минэкономразвития России от 28 сентября 2020 года N 31745-СН/Д17и из 668 страниц 342 страницы занимает документ под названием "Обоснование необходимости включения в проект федеральной адресной инвестиционной программы на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов объектов капитального строительства без наличия необходимой документации с указанием причин ее отсутствия и сроков разработки".
В целом существуют и иные основания для констатации определенных рисков реализации Федеральной адресной инвестиционной программы по аналогии как с отчетными данными прошлых лет, так и последним заключением Комитета по проекту федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2019 год".
Так, например, в соответствии с указанными материалами "адресно распределены бюджетные ассигнования по более 870 объектам капитального строительства, из которых более 180 объектов подлежат вводу в эксплуатацию в 2021 году". Исходя из этого, как минимум, даже на стадии формирования проекта федерального бюджета на 2021 - 2023 гг., немногим менее 4/5 строек даже не ожидается к завершению в очередном финансовом году, что, вполне вероятно, отражает недостаточный уровень планирования конкретных сроков реализации и финансового обеспечения данных объектов.
Кроме того, основываясь на материалах к Законопроекту можно указать, что из 810,1 млрд. рублей, предусмотренных в Федеральной адресной инвестиционной программе на 2021 год, только 347,3 млрд. рублей учтены (распределены) в "разрезе" национальных проектов и программ, вследствие чего 57 процентов расходов по объектам капитального строительства не отнесены к программным документам. В 2022 и 2023 году доля объектов, не включенных в национальные проекты (программы), в общем объеме расходов по Федеральной адресной инвестиционной программе составляют, соответственно, 47 и 46 процентов.
Вследствие этого и основываясь на цитате из приведенного письма Минэкономразвития России о том, что "в связи с ограниченностью по времени направляемые материалы подготовлены частично без соответствующей проработки с главными распорядителями средств федерального бюджета", Комитет считает необходимым обеспечить тщательную оценку с точки зрения необходимости, достаточности и эффективности значительной части расходов федерального бюджета на 2021 - 2023 гг., при условии обязательной координации данного процесса с актуализацией национальных проектов и государственных программ Российской Федерации.
6. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "О стратегическом планировании в Российской Федерации" бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период является обязательной частью материалов, представляемых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период (статья 192 Бюджетного кодекса).
При внесении проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2036 года, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2019 года N 558-р, был впервые внесен в составе материалов к проекту федерального бюджета, что, в том числе, позволило на качественно иной основе оценить основные финансовые параметры бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на долгосрочный период, потенциал финансового обеспечения государственных программ Российской Федерации, национальных проектов и иных документов стратегического планирования.
В перечне материалов к Законопроекту указанный долгосрочный бюджетный прогноз также присутствует, однако его редакция, финансово-экономические показатели, содержательная и текстовая части остались неизменными относительно прошлого года.
Таблица 7. Сравнительная таблица показателей Бюджетного прогноза Российской Федерации на период до 2036 года и Законопроекта, млрд. рублей.
|
показатель |
2020 год |
2021 год |
2022 год |
2023 год |
|
доходы | ||||
|
17 852 |
18 765 |
20 638 |
22 263 |
|
|
20 219 |
20 978 |
21 800 |
22 862 |
|
|
88,3 |
89,5 |
94,7 |
97,4 |
|
|
расходы | ||||
|
22 562 |
21 520 |
21 885 |
23 671 |
|
|
18 994 |
20 026 |
21 143 |
22 565 |
|
|
118,8 |
107,5 |
103,5 |
104,9 |
|
|
дефицит/профицит | ||||
|
-4 709 |
-2 755 |
-1 248 |
-1 409 |
|
|
1 225 |
952 |
657 |
297 |
|
|
-384,4 |
-289,4 |
-189,9 |
-474,3 |
|
источник: распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 марта 2019 года N 558-р, пояснительная записка к Законопроекту
Представляется очевидным, что внесенный в составе Законопроекта Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2036 года не соответствует даже в целом параметрам проекта федерального бюджета на 2021 - 2023 гг. и даже оценке текущего года.
Учтенные в период с 2020 по 2023 год доходы федерального бюджета оказались на 6,3 трлн. рублей меньше соответствующих показателей Бюджетного прогноза, а расходы - с другой стороны - на 6,9 трлн. рублей больше прогнозируемых (в Бюджетном прогнозе).
Предложенная таблица также демонстрирует, что - при практически полностью сопоставимых показателях оценки темпов роста цен в рамках указанных четырех лет - изменения в расходах федерального бюджета без учеты динамики цен на товары, работы и услуги, по сути являются определяющим фактором 16.
В связи с этим выявленным уровнем достоверности данных основных характеристик федерального бюджета на период до 2036 года, а также данных по бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в целом, можно поставить вопрос о целесообразности использования такого документа в рамках формирования проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов.
С другой стороны, одна из важнейших задач долгосрочного прогнозирования состоит в обеспечении достоверности и предсказуемости финансового обеспечения государственных программ Российской Федерации, рассмотрение, оценка эффективности реализации, качества целей, задач, мероприятий, сроков и условий, ожидаемых результатов которых непосредственно входит в сферу компетенции соответствующих комитетов Государственной Думы. Исходя из этого, уровень надежности прогнозируемых показателей государственных программ Российской Федерации, национальных проектов, иных документов стратегического планирования Российской Федерации вызывает обоснованные сомнения.
7. Крайне актуальным вопросом, относящимся к концепции Законопроекта, является позиция Правительства Российской Федерации относительно объемов, сроков и условий привлечения, обслуживания и погашения заимствований.
С учетом указанных выше сведений о сохранении практически в неприкосновенности Фонда национального благосостояния, но, одновременно, увеличении объемов расходных обязательств в условиях прогнозируемых ценах на экспортируемые энергоресурсы, эффективность реализации долговой политики Российской Федерации в плановом периоде имеет существенное значение не только в качестве базы обеспечения сбалансированности федерального бюджета в рамках планового периода, но и на стратегическую перспективу.
Таблица 8. Сведения о государственном долге Российской Федерации на период до 2023 года, млрд. рублей
|
Показатель |
2019 год |
2020 год |
2021 год |
2022 год |
2023 год |
Разница между 2023 и 2019 гг. |
|
(отчет) |
(оценка) |
|||||
|
Объем государственного долга Российской Федерации, всего |
13 567,4 |
20 398,6 |
23 552,8 |
25 883,9 |
28 407,4 |
14 840,0 |
|
в % к ВВП |
12,3 |
19,1 |
20,4 |
20,8 |
21,4 |
9,1 |
|
Объем государственного внутреннего долга Российской Федерации |
10 171,9 |
15 492,7 |
18 315,3 |
20 519,2 |
22 946,9 |
12 775,0 |
|
по государственным гарантиям Российской Федерации |
840,5 |
1 542,3 |
1 572,3 |
1 602,3 |
1 632,3 |
791,8 |
|
Объем государственного внешнего долга Российской Федерации |
3 395,4 |
4 905,9 |
5 237,5 |
5 364,6 |
5 460,5 |
20 65,1 |
|
по государственным гарантиям Российской Федерации |
820,4 |
1 946,9 |
2 021,6 |
2 079,5 |
2 149,5 |
1 329,1 |
|
Справочно: Расходы на обслуживание государственного долга Российской Федерации |
730,8 |
897,0 |
1 203,9 |
1 365,1 |
1 611,0 |
880,2 |
источник: пояснительная записка к Законопроекту
Так, исходя из оценки сведений об изменении уровня государственного долга Российской Федерации на период до 2023 года следует указать, что только за 4-летний период уровень долговых обязательств возрастет почти на 15 трлн. рублей. Если в 2019 году государственный долг Российской Федерации составлял только 67 процентов от доходов федерального бюджета, то в 2023 году, как то следует из Законопроекта, объем долга уже будет в 1,28 раза превышать доходы.
При этом за период с 2021 по 2023 гг. расходы федерального бюджета на обслуживание государственного долга Российской Федерации составят порядка 4,2 трлн. рублей.
Такая стратегия финансового обеспечения расходных обязательств Российской Федерации нуждается в дополнительных оценках, обосновании и рассмотрении, как принимая во внимание ранее указанные прогнозируемые параметры Фонда национального благосостояния Российской Федерации, так и с учетом взвешенной позиции Банка России.
К тому же, несмотря на мнения, высказанные как в заключениях Комитета, так и в официальных позициях Счетной палаты Российской Федерации, Законопроект предусматривает исключительно формальное применение такого источника получения дополнительных финансовых ресурсов как поступления от приватизации. Конкретно (в соответствии с Законопроектом) поступления от приватизации должны составить в 2021 - 2023 гг. величину порядка 10,5 млрд. рублей или 0,047 процентов от оценки расходов федерального бюджета в 2020 году. Тем самым, нельзя не учесть достаточно противоречивую стратегию, предусмотренную Законопроектом в части, с одной стороны, наращивания долговых обязательств, но, в то же самое время, сохранения имеющихся активов в форме Фонда национального благосостояния и федерального имущества.
Комитет считает тем более важным учесть мнение Банка России по данному вопросу, в том числе в рамках работы над проектом Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2021 год и период 2022 и 2023 годов, если принять во внимание, что значительная часть данных финансовых ресурсов, планируемых к привлечению для финансового обеспечения расходов федерального бюджета, не может не оказать влияние на состояние финансового рынка и доступность кредитных ресурсов для экономических субъектов.
Следует указать, что в условиях потенциального ужесточения "санкций", приводящих к снижению привлекательности государственных долговых обязательств, сокращения (ожидаемого, прогнозируемого) спроса на основные товары российского экспорта, вопрос об эффективном привлечении заемных средств является, по сути, ключевым элементом налогово-бюджетной, долговой и таможенно-тарифной политик.
Принимая во внимание достаточно активное обсуждение данной темы в средствах массовой информации 17, представляется принципиальным рассмотреть основные подходы Минфина России в части расширения объемов привлекаемых долговых ресурсов в условиях, одновременно, наращивания бюджетных расходов и ухудшения социально-экономических показателей.
Кроме того, представляется стратегически верным, чтобы расходы, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет новых долговых обязательств, направлялись в первую очередь (и исключительно) на капитальные вложения, проекты и направления, непосредственно обеспечивающие поддержку экономического роста, что обеспечит возможность покрытия обязательств будущих лет за счет формируемых таким образом дополнительных доходов.
8. Функциональная классификация расходов федерального бюджета рассматривается в условиях недостаточной определенности.
Так, как неоднократно демонстрировалось ранее в рамках настоящего заключения, конкретные объемы расходов федерального бюджета (даже по разделам, подразделам функциональной классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации) в 2020 году определяются не нормами федеральных законов N 380-ФЗ, 52-ФЗ, государственными программами, национальными проектами, но "оценкой" исполнения федерального бюджета.
Одновременно Комитет напоминает об "оговорке" в части не учета в отношении 2020 года показателей сумм неиспользованных остатков 2019 года, общий размер которых превысил 1,2 трлн. рублей.
Кроме того, следует также указать и на недостаточную прозрачность и предсказуемость с точки зрения возможностей эффективного использования финансовых ресурсов, направляемых на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы, включая отсутствие подготовленной документации.
Таблица 9. Расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, млрд. рублей
|
Показатель |
2019 год |
2020 год |
2021 год |
2022 год |
2023 год |
||
|
бюдж-я роспись |
факт |
оценка |
|||||
|
ВСЕГО |
19 335,5 |
18 214,5 |
19 503,3 |
23 734,2 |
21 520,1 |
21 885,0 |
23 671,3 |
|
Условно утвержденные |
|
|
|
|
|
547,1 |
1 183,6 |
|
ВСЕГО (без учета условно утвержденных) |
19 335,5 |
18 214,5 |
19 503,3 |
23 734,2 |
21 520,1 |
21 337,9 |
22 487,7 |
|
Общегосударственные вопросы |
1 596,7 |
1 363,5 |
1 555,4 |
3 639,1 |
1 582,8 |
1 458,5 |
1 617,2 |
|
Национальная оборона |
3 233,5 |
2 997,4 |
3 100,8 |
3 308,9 |
3 113,2 |
3 231,7 |
3 257,5 |
|
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность |
2 182,8 |
2 083,2 |
2 458,2 |
2 359,1 |
2 456,7 |
2 408,9 |
2 544,5 |
|
Национальная экономика |
3 079,3 |
2 827,1 |
2 638,3 |
3 190,7 |
3 326,6 |
3 004,2 |
3 119,7 |
|
Жилищно-коммунальное хозяйство |
336,9 |
282,2 |
251,6 |
384,0 |
322,2 |
296,1 |
417,3 |
|
Охрана окружающей среды |
215,5 |
197,6 |
348,4 |
301,7 |
335,7 |
358,1 |
382,7 |
|
Образование |
887,4 |
826,5 |
911,6 |
1 011,2 |
1 082,7 |
1 052,1 |
1 094,8 |
|
Культура, кинематография |
139,4 |
122,4 |
138,4 |
144,9 |
135,1 |
125,0 |
121,6 |
|
Здравоохранение |
746,0 |
713,0 |
1 022,1 |
1 264,7 |
1 129,4 |
1 134,8 |
1 100,9 |
|
Социальная политика |
4 899,6 |
4 882,8 |
5 010,6 |
5 767,1 |
5 594,5 |
5 762,1 |
6 073,9 |
|
Физическая культура и спорт |
89,0 |
81,4 |
69,9 |
74,4 |
65,3 |
63,8 |
53,9 |
|
Средства массовой информации |
103,6 |
103,5 |
92,4 |
101,2 |
102,8 |
102,2 |
102,4 |
|
Обслуживание государственного (муниципального) долга |
777,7 |
730,8 |
897,0 |
897,0 |
1 203,9 |
1 365,1 |
1 611,0 |
|
Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации |
1 048,0 |
1 003,1 |
1 008,7 |
1 290,3 |
1 069,2 |
975,1 |
990,4 |
источник: пояснительная записка к Законопроекту, Федеральный закон N 380-ФЗ "О федеральном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов", проект федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2019 год"
Как следует из приведенной таблицы, оценка изменения распределения расходов по основным направлениям (функциям) является исключительно затруднительной, в первую очередь по причине существенных изменений в объемах и приоритетах использования бюджетных средств в 2020 году. В то же время, учитывая опыт оценки отчета об исполнении федерального бюджета в 2019 году 18, сложность данной задачи еще более возрастает, поскольку помимо рисков неполного расходования имеющихся бюджетных ресурсов в текущем финансовом году, имеет место исключительно серьезное отклонение между данными "ожидаемой оценки" и показателями, утвержденными федеральным законом о федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов (с учетом изменений на основе Закона N 52-ФЗ).
То есть, если по отношению к законодательно утвержденным расходам федерального бюджета на 2020 год общие расходы федерального бюджета возрастают на 2,0 трлн. рублей, то при сопоставлении с ожидаемой оценкой исполнения в текущем году следует, напротив, ожидать сокращения затрат на 2,2 трлн. рублей.
Следует обратить внимание на то, что и при таких, более чем серьезных колебаниях в конкретных направлениях использования бюджетных ресурсов, проект федерального бюджета на 2021 - 2023 гг. не сопровождается адекватной и выверенной оценкой последствий подобных изменений. В значительной части случаев в пояснительной записке к Законопроекту рост расходов объясняется буквально "увеличением бюджетных ассигнований", а их сокращение - "уменьшением бюджетных ассигнований" в отсутствие планов, гипотез и оценок того, как данные финансовые корректировки повлияют на результаты расходования общественных финансов.
Можно предположить, что односторонние - по большинству проектов - изменения объемов финансового обеспечения скажутся на ожидаемых (планируемых, целевых, заданных) результатах осуществления соответствующих проектов и задач, что, к сожалению, не может быть подтверждено в отсутствие соответствующих сведений в составе материалов к Законопроекту.
Вместе с тем, сокращение объемов расходов в отношении конкретных, подчиненных достижению предметных целей направлений, по мнению Комитета, нуждается в специальном рассмотрении с точки зрения воздействия данных изменений на социально-экономические параметры в целом и на долгосрочную перспективу.
Таблица 10. Изменение расходов федерального бюджета на реализацию национальных проектов в 2021 - 2023 гг. (суммарно), млн. рублей
|
показатель |
плановые показатели (380-ФЗ и паспорта проектов) |
в % от плановых значений |
|
|
ВСЕГО на реализацию национальных проектов |
7 960 322 |
7 634 808 |
95,9 |
|
в том числе: |
|
|
|
|
Национальный проект "Демография" |
2 131 139 |
2 360 822 |
110,8 |
|
Национальный проект "Здравоохранение" |
733 920 |
706 414 |
96,3 |
|
Национальный проект "Образование" |
463 776 |
512 001 |
110,4 |
|
Национальный проект "Жилье и городская среда" |
489 551 |
406 677 |
83,1 |
|
Национальный проект "Экология" |
432 447 |
380 234 |
87,9 |
|
Национальный проект "Безопасные и качественные автомобильные дороги" |
171 828 |
177 741 |
103,4 |
|
Национальный проект "Производительность труда и поддержка занятости" |
22 222 |
20 535 |
92,4 |
|
Национальный проект "Наука" |
229 313 |
228 905 |
99,8 |
|
Национальная программа "Цифровая экономика Российской Федерации" |
669 205 |
551 974 |
82,5 |
|
Национальный проект "Культура" |
65 418 |
71 058 |
108,6 |
|
Национальный проект "Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы" |
229 636 |
195 915 |
85,3 |
|
Национальный проект "Международная кооперация и экспорт" |
555 940 |
496 528 |
89,3 |
|
Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры |
1 765 928 |
1 526 006 |
86,4 |
источник: приложение 8 к пояснительной записке к Законопроекту
Данное замечание тем более важно, если принять во внимание, что значительное сокращение расходов предполагается как раз в части проектов - потенциальных "локомотивов" развития, как то "Жилье и городская среда", "Цифровая экономика", а также развития транспортной инфраструктуры.
Следует подчеркнуть, что при недостаточной точности прогнозирования показателей социально-экономического развития, а также в связи с ожидаемым уточнением в части целеполагания, расходы, их распределение по отдельным направлениям, программам, проектам объективно нуждаются в дополнительной верификации и проверке. В частности, следует указать, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года" Правительству Российской Федерации поручено до 30 октября 2020 года представить предложения по соответствующим корректировкам нормативных правовых актов, включая Указ от 7 мая 2018 года N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года", скорректировать (разработать) необходимые проекты.
9. В Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов, представленных в составе материалов к Законопроекту, говорится о необходимости развития института государственных программ Российской Федерации и проектных принципов управления.
В частности, на странице 53 указанного документа отмечено, что "В целях дальнейшего развития системы госпрограмм, в том числе на проектных принципах управления, в 2021 году планируется принятие акта Правительства "О системе управления государственными программами Российской Федерации", предусматривающего синхронизацию подходов к разработке и управлению госпрограммами и национальными (федеральными) проектами.".
По мнению Комитета, частично повторяющему соответствующие позиции, утвержденные и в заключениях Комитета по проектам федерального бюджета на 2019 - 2021 гг. и на 2020 - 2022 гг., данное решение, обеспечивающее эффективное и прозрачное одновременное использование в системе документов стратегического планирования и государственных программ Российской Федерации и национальных проектов, должно было быть принято и апробировано задолго до внесения Законопроекта в Государственную Думу.
В отсутствии такого механизма ссужаются не только возможности контроля за достижением тактических стратегических задач, но и возникают дополнительные риски недостижения поставленных целей, избыточного или недостаточного финансового обеспечения тех или иных мероприятий.
Кроме того, и на сегодняшний день приходится констатировать сохранение концептуального недостатка государственных программ Российской Федерации в части корреляции объемов финансового обеспечения и значениями (а также сроками и условиями) целевых показателей и индикаторов, в том числе и в части базовых программ, непосредственно влияющих на и определяющих качество налогово-бюджетной, долговой политик, как то программа "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков".
Таблица 11. Расходы федерального бюджета в 2020 - 2023 годах на реализацию государственной программы "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", млн. рублей
|
показатель |
2021 год |
2022 год |
2023 год |
|
Всего |
1 601 208 |
1 674 767 |
1 920 052 |
|
в том числе: |
|
|
|
|
Подпрограмма "Повышение качества управления бюджетным процессом" |
174 089 |
74 051 |
72 656 |
|
Подпрограмма "Развитие налоговой и таможенной системы и регулирование производства и оборота отдельных видов подакцизных товаров" |
148 030 |
143 037 |
145 798 |
|
Подпрограмма "Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами, повышение результативности от участия в международных финансовых и экономических отношениях" |
1 274 027 |
1 453 274 |
1 697 121 |
|
Подпрограмма "Развитие законодательства Российской Федерации в сфере финансовых рынков, валютного регулирования и валютного контроля, отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней" |
5 061 |
4 406 |
4 478 |
источник: пояснительная записка к Законопроекту
Во-первых, в рамках государственной программы "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" широко используется институт "резервирования". Так, в пояснительной записке к Законопроекту указано, что "зарезервированные при формировании Законопроекта... бюджетные ассигнования будут направлены на реализацию мероприятий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики...".
Тем самым, вместо конкретных, обоснованных, распределенных по срокам, ответственным исполнителям и ожидаемым результатам ресурсов, что и является неотъемлемой частью государственной программы, практикуется использование неких "страховых резервов", которые уже автоматически не подлежат должному контролю, оценке в силу своей неопределенности.
В части описания изменений по мероприятию "Формирование института развития проектного финансирования" - сообщается, что бюджетные ассигнования, предусмотренные на указанные цели в 2023 году, в объеме 90 000,0 млн. рублей отнесены к условно утвержденным расходам. Однако условно-утвержденные расходы по определению не учитываются в составе финансовых источников программных мероприятий, поскольку возможность их осуществления - в соответствии с "бюджетными правилами" - зависит от достаточности соответствующих доходов федерального бюджета в будущих периодах.
Законопроект предполагает и сокращение (относительно "паспортных" показателей) бюджетных ассигнований в связи "с принятыми решениями по оптимизации (уменьшению) в целях приоритизации мероприятий, направленных на социальную поддержку граждан, рост экономики и долгосрочные структурные изменения". Но данные изменения не вполне отражаются на плановых показателях реализации как государственной программы в целом, так и ее подпрограмм и отдельных мероприятий.
В 2021 и 2022 годах по основному мероприятию "Развитие финансового рынка, регулирование деятельности финансовых институтов и субъектов финансового рынка" предусматривается увеличение расходов на 539,5 и 554,0 млн. рублей соответственно на реализацию мероприятий второго этапа Стратегии повышения финансовой грамотности в Российской Федерации на 2017 - 2023 годы. В то же время, содержание этих мероприятий, необходимость в их осуществлении, особенно в условиях дефицитного федерального бюджета в течение всего планового периода не предлагалась к обсуждению, рассмотрению, анализу Комитету, в связи с чем, эффективность этих дополнительных затрат не может быть подтверждена.
Как указывалось ранее, в соответствии с Законопроектом ожидается, что уже с 2021 года размер государственного долга Российской Федерации будет превышать 20 процентов валового внутреннего продукта, достигнув к 2023 году 21,4 процентов ВВП.
Однако в представленной вместе с проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" "сводной информации" по государственной программе Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" сохраняется, помимо прочего, в качестве показателей (индикаторов) госпрограммы значение показателя "Государственный долг Российской Федерации по отношению к валовому внутреннему продукту, не более" 20 процентов для каждого из четырех лет, начиная с текущего.
В связи с этим, указанная государственная программа даже по формальным основаниям не соответствует Законопроекту, в связи с чем, а также на основе ранее приведенных данных, нуждается в существенной корректировке.
Недостаточная степень проработанности Законопроекта, доказательно подтверждается и сохранением механизма "резервирования" значительных объемов бюджетных ресурсов. Так, соответствующий резерв по направлению "Реализация функций иных федеральных органов государственной власти", составит в 2021 году 1 198 939,7 млн. рублей, в 2022 году - 532 611,0 млн. рублей, в 2023 году - 688 398,6 млн. рублей, использование которого планируется, в числе прочего, на:
- реализацию мероприятий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения в объеме 897,8 млрд. рублей;
- совершенствование системы материальной мотивации федеральных государственных гражданских служащих в объеме 658,5 млрд. рублей;
- реализацию решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в объеме 131,5 млрд. рублей.
Данное обстоятельство, особенно с учетом практики 2020 года, когда фактическое (ожидаемое) исполнение федерального бюджета исключительно отличалось от показателей, утвержденных соответствующим законом, нуждается в дополнительном обсуждении, в том числе с точки зрения повышения точности прогнозов и оценок, заблаговременной подготовки соответствующих решений и проектов, нормативных правовых актов.
10. Учитывая изложенное Комитет считает, что как Законопроект, так и условия его внесения и рассмотрения комитетами Государственной Думы нуждаются в совершенствовании и корректировке, в первую очередь в части обоснованности и проработанности конкретных предложений и проектов, наличия готовых решений и механизмов реализации (в том числе в отношении объектов капитального строительства), обеспечения безусловного учета изменений финансовых параметров целевых результатов осуществления государственных программ Российской Федерации и иных документов стратегического планирования, выявления резервов повышения сбалансированности федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целом без существенного роста долговых обязательств.
Вместе с тем, исходя из необходимости финансового обеспечения расходных обязательств Российской Федерации, содействия ускоренному социально-экономическому развитию при сохранении надежности денежно-кредитной системы и стабильности финансового рынка, Комитет рекомендует проект федерального закона N 1027743-7 "О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов", внесенный Правительством Российской Федерации, к принятию в первом чтении.
|
Председатель Комитета |
А.Г. Аксаков |
------------------------------
1 Установить, что остатки средств федерального бюджета на 1 января 2021 года (за исключением остатков, указанных в абзацах втором - восьмом пункта 4 статьи 94 Бюджетного кодекса Российской Федерации), образовавшиеся в связи с неполным использованием бюджетных ассигнований в ходе исполнения федерального бюджета в 2020 году, направляются в 2021 году на увеличение сверх объемов, установленных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов".
2 Страница 23 пояснительной записки к Законопроекту
3 Без учета Федерального закона от 18.03.2020 N 52-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" (далее -Федеральный закон N 52-ФЗ), содержание которого, в целом, ограничивалось необходимостью учета (в расходной части) положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 15 января 2020 года.
4 По состоянию на 1 октября 2020 года
5http://government.ru/news/40477/
6https://sozd.duma.gov.ru/bill/1027743-7
7 Цитата из прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов", стр. 2
8 Страница 2 Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2021 год и на период 2022 и 2023 годов
9 Там же
10 Одобрен Советом директоров Банка России 9 сентября 2020 года
11 http://www.finmarket.ru/main/news/5326105
12 Страница 25 пояснительной записки к Законопроекту
13 В пояснительной записке к Законопроекту указывается (страница 41, Таблица 3.2., что ожидаемая величина дополнительных поступлений НДФЛ - в федеральный бюджет - составит в 2021 году 60,0 млрд. рублей, а в 2022 - 100,0 млрд. рублей без каких-либо уточнений даже в "миллионной" размерности)
14Проект Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2021 год и период 2022 и 2023 годов
15 В отношении данных по 2020 году приводятся данные оценки, приведенные в пояснительной записке к Законопроекту
16 Сведений об актуализации долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период в составе материалов к Законопроекту не обнаружено.
17 https://www.vedomosti.ru/ecoNomics/articles/2020/10/04/842055-miNfiNu-resursov, https://www.ng.ru/economics/2020-10-05/4_7981_economics2.html
18 Заключение Комитета от 16 сентября 2020 года
Вы можете открыть актуальную версию документа прямо сейчас.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.