Правовые проблемы кадастровой оценки недвижимости: решения законодателя по их урегулированию и новые вопросы (С.А. Липски, журнал "Гражданин и право", N 11, ноябрь 2017 г.)

Правовые проблемы кадастровой оценки недвижимости: решения законодателя по их урегулированию и новые вопросы

С.А. Липски,

заведующий кафедрой земельного права

Государственного университета по землеустройству,

действительный государственный советник

Российской Федерации 3-го класса,

доктор экономических наук, доцент

Журнал "Гражданин и право", N 11, ноябрь 2017 г.

Государственная кадастровая оценка объектов недвижимости проводится в целях налогообложения последних. В отношении земельных участков это предусмотрено еще с 2005 г. - налоговая база земельных участков определяется исходя из их кадастровой стоимости (согласно главе 31 "Земельный налог" НК РФ). Для зданий, строений, сооружений, помещений и иных объектов недвижимости, принадлежащих гражданам, это стало возможным с 2015 г., когда нормы главы 32 НК РФ "Налог на имущество физических лиц" сблизили исчисление соответствующего налога с земельным, т.е. создали сравнительно унифицированный режим налогообложения недвижимости. Впрочем, до 2020 г. действует переходный период*(1) - по усмотрению законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (кроме городов федерального значения) в течение этого периода может продолжать использоваться в качестве расчета налоговой базы инвентаризационная стоимость.

Первое решение о необходимости проведения государственной кадастровой оценки было принято в 1999 г. (тогда - только в отношении земель)*(2), т.е. сначала была проведена оценка и лишь спустя пять лет ее результаты стали применяться в целях налогообложения. Утвержденные в 2000 г. Правила проведения такой оценки*(3) с некоторыми изменениями действуют и сейчас.

Как показала практика, важнейший вопрос - кто выполняет оценочные работы. Сначала выполнение указанной оценки (тогда - только земель) было возложено на Госкомзем России, а после его реорганизации - на иные федеральные органы исполнительной власти - его правопреемники (Росземкадастр, Роснедвижимостестр, в настоящее время это Росреестр), а также на находившиеся в их ведении предприятия и организации.

С 2007 г. к земельно-оценочным работам стали привлекаться оценщики или юридические лица, имеющие право на заключение договора об оценке, в соответствии с требованиями, установленными законодательством*(4). Их деятельность регулировалась как Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"*(5) (далее - Закон об оценочной деятельности), так и вышеназванными Правилами. Нормы указанного закона придали должную легальность профессии "оценщик", установили требования к оценщикам, их права, обязанности, а также определили случаи, когда проведение оценки являлось обязательным (вовлечение в сделки объектов, принадлежащих публичным образованиям). Но при этом единственным упоминанием процесса налогообложения была возможность контроля за правильностью уплаты налогов в случае возникновения спора об исчислении налогооблагаемой базы.

В 2010 г. Закон об оценочной деятельности был дополнен главой III.1 "Государственная кадастровая оценка"*(6), согласно которой порядок проведения оценки существенно изменился. Во-первых, кадастровой оценке теперь подлежали не только земли и земельные участи, но и другие объекты недвижимости, учтенные в государственном кадастре недвижимости. Это был необходимый подготовительный шаг для того, чтобы перейти к взиманию на основе кадастровой стоимости налога не только на землю, но и на другую недвижимость.

Во-вторых, основная часть работ по проведению государственной кадастровой оценки была передана независимым оценщикам, определяемым конкурсным путем. Что касается Росреестра и подведомственных ему учреждений, то за ними сохранилась лишь функция определения кадастровой стоимости только вновь учтенных объектов, а также таких, характеристики которых изменялись между турами кадастровой оценки*(7).

Однако опыт исчисления земельного налога в зависимости от кадастровой стоимости (которую с 2010 г. определяли независимые оценщики) выявил значительные недостатки в данной сфере. Так, в 2015 г. было подано почти 50 тыс. заявлений по оспариванию результатов оценки. И в большинстве случаев был осуществлен пересмотр стоимости - исходя из данных об их рыночной стоимости, которая оказалась ниже кадастровой*(8).

Основным же фактором, потребовавшим уточнения порядка проведения государственной кадастровой оценки, стал вышеуказанный переход (с 2015 г.) к налогообложению по ее результатам квартир и других рукотворных объектов недвижимости.

Следует отметить, что отбор исполнителя работ по государственной кадастровой оценке путем конкурсных процедур (в период 2010-2016 гг.) был сопряжен с несколькими недостатками:

1) органы государственной власти как заказчики этих работ не несли ответственности за неверные результаты оценки;

2) победителями конкурсов становились те, кто предлагал выполнить оценку на более дешевых условиях (экономия бюджетных средств - это хорошо, но следствием этого становилась экономия на всем самих оценщиков; кроме того, за меньшую плату брались выполнить работу менее квалифицированные оценщики);

3) выполнивший предусмотренные контрактом оценочные работы оценщик в дальнейшем не участвовал в возможном уточнении их результатов, исправлении ошибок;

4) государственная кадастровая оценка должна базироваться на непрерывном мониторинге уровня рыночных цен на недвижимость, постоянном накоплении данных как о самих объектах оценки, так и о ценообразующих факторах в данной сфере, что для отдельного оценщика не всегда было возможно.

Поэтому в целях обеспечения единого методологического подхода к государственной кадастровой оценке, повышения ответственности государственных органов за ее результаты правила проведения такой оценки летом 2016 г. вновь изменились. С 1 января 2017 г. вступил в силу Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке"*(9) (далее - Закон о кадастровой оценке), согласно которому определять кадастровую стоимость объектов недвижимости будут бюджетные учреждения, специально создаваемые для этого субъектами Российской Федерации (далее - БУ); причем они не могут выполнять какие-либо другие оценочные работы. К числу других ключевых новаций этого закона относятся следующие.

1) Впервые в Законе определены специфичные принципы государственной кадастровой оценки: единство методологии, непрерывность актуализации необходимых для проведения оценки сведений, независимость и открытость процедур каждого этапа оценки, экономическая обоснованность и проверяемость полученных результатов.

2) Периодичность проведения государственной кадастровой оценки осталась прежней: не реже одного раза в 5 лет, но не чаще одного раза в 3 года (в городах федерального значения - раз в 2 года). Однако начиная с 2020 г. возможно проведение внеочередной оценки в случаях снижения на 30% и более индекса рынка недвижимости в регионе или если в отношении 30% и более учтенных объектов недвижимости, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, оспорены результаты оценки. То есть внеочередная оценка может привести лишь к снижению текущих величин кадастровой стоимости.

3) Для выявления необходимости в проведении внеочередной оценки органы Росреестра ежеквартально будут рассчитывать и публиковать для каждого субъекта Российской Федерации индекс рынка недвижимости.

4) Решение о проведении государственной кадастровой оценки, как и ранее, будут принимать исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации (прежнего указания на возможность передавать это полномочие региональным законом на уровень органов местного самоуправления больше не имеется). Однако поскольку проводить оценку будут БУ, создаваемые исключительно для целей такой оценки, то не требуется такой важный в прежние годы этап, как отбор исполнителя оценочных работ.

5) Одним из существенных отличий новых правил проведения государственной кадастровой оценки является то, что теперь не требуется предусмотренной Законом об оценочной деятельности экспертизы отчета об определении кадастровой стоимости. Прежнее указание на невозможность принятия заказчиком отчета без положительного экспертного заключения заменено на невозможность утверждения результатов определения кадастровой стоимости, если не устранены нарушения, выявленные органом Росреестра.

6) Определение кадастровой стоимости вновь учтенных объектов недвижимости (а также таких, характеристики которых изменились), которую и ранее осуществляли не независимые оценщики, а органы Росреестра (подведомственные ему государственные учреждения), в период 2017-2020 гг. может выполняться как указанными органами (учреждениями), так и БУ, а по истечении этого срока - только последними.

7) Большой проблемой последних лет стала сложность оспаривания результатов государственной кадастровой оценки, в том числе связанных с ошибками, допущенными оценщиками при определении кадастровой стоимости. Одна из причин этого заключается в том, что отобранный по конкурсу независимый оценщик (как и саморегулируемая организация таких оценщиков) по завершении тура оценки как бы отстранены от этой проблемы (неясно, кто будет проводить следующий тур). Создание же БУ, занимающихся такой оценкой на постоянной основе и не имеющих конкурентов в данной сфере, позволяет исправлять допущенные ошибки и после завершения очередного тура.

В частности, согласно Закону о кадастровой оценке, БУ, осуществившие определение кадастровой стоимости, должны рассматривать обращения граждан и юридических лиц, чьи права или обязанности затрагивают результаты такого определения, а также органов государственной власти и местного самоуправления об исправлении допущенных указанными учреждениями ошибок. На БУ также возложена обязанность давать разъяснения, связанные с определением кадастровой стоимости. Причем, если в ходе рассмотрения обращения о предоставлении таких разъяснений будут выявлены ошибки, допущенные при ее определении, они подлежат исправлению по решению самого же БУ (изменение кадастровой стоимости при этом допускается только в сторону понижения).

Впрочем, прежний механизм оспаривания результатов определения кадастровой стоимости также сохранен (наряду с возможностью обратиться в БЮ об исправлении ошибок). Такое оспаривание возможно как в суде, так и в комиссиях по рассмотрению споров, которые теперь будут создаваться не Росреестром, а уполномоченным органом субъекта Российской Федерации (для его территории). Причем создание такой комиссии вообще больше не является обязательным, так же как и предварительное рассмотрение спора в комиссии перед тем, как обратиться в суд (до 2017 г. юридические лица, органы государственной власти и местного самоуправления прежде чем обратиться в суд, должны были пройти через комиссию). Впрочем, основания для оспаривания не изменились, и, как и ранее, для конкретного объекта недвижимости нужны сведения о его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую определена его кадастровая стоимость (т.е. требуется наличие альтернативного отчета об оценке рыночной стоимости)*(10).

8) Важной новацией Закона о кадастровой оценке стало установление и достаточно подробное регламентирование в нем вопросов осуществления федерального государственного надзора за проведением государственной кадастровой оценки (ранее надзор осуществлялся лишь за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков). Указанный надзор предусматривает деятельность по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений порядка проведения государственной кадастровой оценки, а также принятие мер по устранению выявленных нарушений. Он возложен на органы Росреестра.

Перечисленные выше новации призваны упорядочить процедуру государственной кадастровой оценки, а единые методические подходы, большая организованность и дисциплинированность в едином для региона учреждении - обеспечить требуемую прозрачность, обоснованность и прогнозируемость налоговых начислений. Также упрощается оспаривание результатов определения кадастровой стоимости. То есть они должны надежнее защитить права обладателей объектов недвижимости и повысить собираемость имущественных налогов (благодаря совершенствованию определения налоговой базы).

Однако переход к новым правилам оценки оказался совсем не таким, как ожидалось.

Так, согласно ст. 24 Закона о кадастровой оценке, на срок до 1 января 2020 г. установлен переходный период, в течение которого по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации государственная кадастровая оценка может проводиться либо в соответствии с данным законом, либо в соответствии с Законом об оценочной деятельности (ч. 1-3). Такой подход по своей сути и срокам полностью соответствует подходу, установленному для перехода к налогообложению зданий, помещений и иной недвижимости исходя из их кадастровой стоимости.

Но Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 360-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(11), который рассматривался палатами Федерального Собрания параллельно с Законом о кадастровой оценке (оба приняты Государственной Думой 22 июня 2016 г. и одобрены Советом Федерации 29 июня 2016 г.), эту возможность для региональных органов власти исключает. Так, статьей 18 данного закона приостановлено действие ст. 24.12-24.17 Закона об оценочной деятельности, которые и определяют прежний (и допускаемый на переходный период) порядок проведения государственной кадастровой оценки.

Указанная несогласованность нелогична сама по себе. Кроме того, она затрудняет выполнение требований Закона о проведении государственной кадастровой оценки там, где срок очередного тура уже наступает, а БУ еще не создано или создано, но не готово к полноценной деятельности (поскольку Закон о кадастровой оценке вступил в силу только 1 января 2017 г., то до этой даты возложение на БУ оценочных функций было невозможно).

Еще одной проблемой последних лет было длительное отсутствие единообразных методических указаний о проведении государственной кадастровой оценки. Разрабатывать их сначала взялись саморегулируемые организации оценщиков, затем этим занялось Минэкономразвития России (как орган, уполномоченный осуществлять нормативное правовое регулирование в данной сфере). Возможно даже, что если бы такие указания своевременно были разработаны и утверждены, то не пришлось бы отказываться от прежней практики выполнения оценочных работ силами независимых оценщиков.

Такие указания были утверждены только 7 июня 2016 г. приказом Минэкономразвития России N 358*(12), который вступил в силу 1 ноября 2016 г. Однако он не только утратил актуальность к указанной дате, но и больше не имеет соответствующего правового основания, поскольку в его преамбуле указано, что он издан в соответствии со ст. 19 Закона об оценочной деятельности, нормы которого, как отмечено выше, в настоящее время не применяются при проведении государственной кадастровой оценки.

Также весьма вероятными отрицательными последствиями передачи оценочных работ бюджетным учреждениям будут трудности в профессиональной среде тех оценщиков, которые не будут приняты на работу в указанные учреждения и столкнутся с необходимостью поиска нового места работы, а также с утратой большого объема работ, обеспеченных надежным бюджетным финансированием.

Таким образом, на основании решения законодателя уходит в прошлое сложившаяся за почти десятилетний период система выполнения работ по государственной кадастровой оценке силами независимых оценщиков (под руководством своих саморегулируемых организаций). Как сложится новая система оценочных учреждений, пока судить преждевременно.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Федеральный закон от 4 октября 2014 г. N 284-ФЗ "О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "О налогах на имущество физических лиц" // Российская газета. 2014. 8 октября; см. также: Липски С.А. Кадастр и оценка земель в системе земельных платежей: Монография. М., 2001; он же. Новый шаг в развитии законодательства о налогообложении недвижимости // Налоги. 2015. N 4. С. 9-13.

*(2) См.: Постановление Правительства РФ от 25 августа 1999 г. N 495 "О государственной кадастровой оценке земель" // Российская газета. 1999. 2 сентября.

*(3) См.: Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. N 316 "Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель" // Российская газета. 2000. 22 апреля.

*(4) См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (утратил силу с 1 января 2014 г.) // Российская газета. 2005. 28 июля.

*(5) См.: Российская газета. 1998. 6 августа.

*(6) См.: Федеральный закон от 22 июля 2010 г. N 167-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 2010. 26 июля.

*(7) См.: Липски С.А., Гордиенко И.И. Правовое обеспечение землеустройства и кадастров: актуальные проблемы земельного законодательства: Учеб. пособие. М., 2013.

*(8) См.: www.gazeta.ru/business/2016/03/11/8118341.shtml; см. также: Меринов В.М. О важных изменениях в процедуре государственной кадастровой оценки и порядке оспаривания кадастровой стоимости объектов недвижимости. // Правовые вопросы недвижимости. 2014. N 2. С. 18-20; Стрельцова А. Оценка недвижимости: оспаривание результатов кадастровой оценки // Жилищное право. 2015. N 6. С. 71-78; Липски С.А. Проблемы и перспективы законодательного регулирования проведения государственной кадастровой оценки // Правовые вопросы недвижимости. 2016. N 2. С. 33-36.

*(9) См.: Российская газета. 2016. 6 июля.

*(10) См.: Корнеева С.Ю. Судебная практика рассмотрения дел об установлении кадастровой стоимости земельного участка равной рыночной // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. N 7. С. 93-98.

*(11) См.: Российская газета. 2016. 12 июля.

*(12) См.: Приказ Минэкономразвития России от 7 июня 2016 г. N 358 "Об утверждении методических указаний о государственной кадастровой оценке".