Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 15 апреля 2016 г. (ключевые темы: участники закупок - антимонопольный орган - заявка на участие в аукционе - единицы измерения - техническое задание)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 15 апреля 2016 г.

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - Ростовское УФАС России) по контролю соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок:

Председатель Комиссии:	М.А. Благодарев
Члены Комиссии:	Т.С. Акопян Ю.В. Моргунова,

по итогам рассмотрения жалобы ИП Бухмина Д.А. (далее - Заявитель) на действия Заказчика - МКУ "Отдел заказчика" Кашарского района при проведении электронного аукциона N 0358300213116000006 "Строительство подъездной автомобильной дороги к х. Новоселовка Кашарского района" (далее - аукцион) по признакам нарушения Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон), в присутствии представителя Заказчика (Бондаренко Н.А.),

УСТАНОВИЛА:

В Ростовское УФАС России поступила жалоба Заявителя на действия Заказчика.

Заявитель указывает, что документация по аукциону размещена в формате PDF. Данное обстоятельство исключает возможность поиска и копирования отдельных фрагментов текста.

По данному вопросу Заказчику задан вопрос о разъяснении положений документации. В ответе Заказчика содержатся указания на нормативные акты, в силу которых размещение документации в формате PDF допустимо. Заявитель с данным ответом не согласен.

Заявитель также указывает на отсутствие в Инструкции по заполнению заявок расшифровки символов "(_)", "[_]". По данному вопросу Заказчику задан вопрос о разъяснении положений документации. Ответ не удовлетворил Заявителя, поскольку Заказчик сослался на "общепринятые нормы и правила".

Заказчик представил письменные пояснения по существу жалобы; просил признать ее необоснованной.

Заказчик пояснил, что правомерность действий Заказчика по размещению документов заказа в формате PDF подтверждена судебной практикой.

Символы "(_)", "[_]" используются при описании товара - асфальтобетонная мелкозернистая смесь. Формулировка, содержащая оспариваемые символы, являются выдержкой из соответствующего ГОСТа на товар.

Комиссией Ростовского УФАС России при рассмотрении жалобы проведена в соответствии с частью 15 статьи 99 Закона и п. 3. 31 Регламента, утвержденного Приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14, внеплановая проверка соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при определении поставщика (подрядчика, исполнителя).

24.03.2016 г. в единой информационной системе размещено извещение о проведении аукциона. Согласно извещению начальная цена контракта составляет 1 969 906.00 рублей.

1) Согласно ч. 2 ст. 65 Закона документация об электронном аукционе должна быть доступна для ознакомления без взимания платы.

ФАС России в Письме от 30.06.2014 N АЦ/26237/14, в частности, отмечает: информация в виде текста размещается на официальном сайте в формате, обеспечивающем возможность поиска и копирования фрагментов текста средствами веб-обозревателя (гипертекстовый формат) (п. 3 Требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти, утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 16.11.2009 N 470). Файлы долнсны иметь распространенные и открытые форматы и не должны быть зашифрованы или защищены иными средствами, не позволяющими осуществить ознакомление с их содержанием без дополнительных программных или технологических средств (п. 8 Положения о пользовании официальным сайтом Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанным сайтом, утвержденного Приказом Минэкономразвития России N 646, Казначейства России N 21н от 14.12.2010.

Информация в виде текста размещается на официальном сайте в формате, обеспечивающем возможность их сохранения на технических средствах пользователей и допускающем после сохранения возможность поиска и копирования произвольного фрагмента текста средствами соответствующей программы для просмотра (документ в электронной форме).

Техническая часть документации размещена в формате PDF. Данный формат является распространенным и открытым форматом, позволяет осуществлять ознакомление с содержанием документации без дополнительных программных или технологических средств.

Арбитражный суд Северо-Западного округа от 11.09.2015 N Ф07-6410/2015 по делу N А66-15075/2014 в постановлении отметил: судебными инстанциями установлено и антимонопольным органом не оспаривается, что аукционная документация размещена Учреждением в формате PDF, то есть в формате, допустимом для загрузки файлов на официальном сайте размещении заказов, данная информация была доступна для ознакомления всеми потенциальными участниками размещения заказа.

Принимая во внимание, что ни нормы Закона N 44-ФЗ, ни Положения N 646/21н не устанавливают требований к форматам размещаемых файлов и их функциональным характеристикам, а наличие/отсутствие возможности печати и копирования фрагментов текста аукционной документации не ограничивает пользовательский доступ и не препятствует ознакомлению с ней, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильному выводу об отсутствии со стороны Учреждения нарушений порядка и способа размещения информации об аукционе.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа от 11.06.2015 N Ф04-20306/2015 в постановлении отметил: возможность копирования текста средствами веб-обозревателя не оказывает влияния на процесс непосредственного ознакомления с размещенной на сайте информацией; п. 3 Положения о пользовании сайтом установлена обязанность размещения информации для ознакомления, а не для поиска и копирования фрагментов текста средствами веб-обозревателя. Слово "ознакомление" означает получение сведений, приобретение каких-либо знаний, получение представлений о чем-нибудь. Ни Положение о пользовании сайтом, ни Закон N 44-ФЗ не содержат обязательных требований к формату документации об аукционе.

Довод Заявителя в данной части необоснован.

2) В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 64 Закона документация об электронном аукционе должна содержать, в том числе, наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 Закона.

Пунктом 2 части 1 статьи 33 Закона предусмотрено, что заказчик при составлении описания объекта закупки использует, если это возможно, стандартные показатели, требования, условные обозначения и терминологию, касающиеся технических и качественных характеристик объекта закупки, установленные в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.

В ГОСТе 9128-2013 "Межгосударственный стандарт. Смеси асфальтобетонные, полимерасфальтобетонные, асфальтобетон, полимерасфальтобетон для автомобильных дорог и аэродромов. Технические условия" применены следующие термины с соответствующими определениями:

3.1. асфальтобетонная смесь: Рационально подобранная смесь минеральных материалов [щебня (гравия) и песка с минеральным порошком или без него] с битумом, взятых в определенных соотношениях и перемешанных в нагретом состоянии.

3.4. полимерасфальтобетонная смесь: Рационально подобранная смесь минеральных материалов (щебня, песка и минерального порошка), взятых в регламентированных настоящим стандартом соотношениях, с ПБВ и перемешанных в нагретом состоянии.

Описание товара - асфальтобетонной смеси, приведенное в Технической части документации, соответствует приведенным нормам Закона, положениям ГОСТа.

Учитывая изложенное, довод Заявителя в данной части необоснован.

Согласно Технической части документации Заказчику к поставке/использованию необходима, в том числе, грунтовка ГФ-021.

К данному товару установлен показатель "предельно допустимая концентрация в воздухе рабочей зоны производственных помещений". Заказчик установил к данной характеристике единицы измерения - "мг/м".

Однако, согласно таблицы N 2 ГОСТа 25129-82 "Грунтовка ГФ-021. Технические условия" показатель "предельно допустимая концентрация в воздухе рабочей зоны производственных помещений" измеряется в "мг/м3".

Таким образом, единицы измерения по показателю "предельно допустимая концентрация в воздухе рабочей зоны производственных помещений", указанные в Технической части документации, не соответствуют единицам измерения по данному показателю, указанному в ГОСТе.

В документации о закупке обоснование необходимости использования показателей, требований, обозначений, отличных от указанных в ГОСТе, не содержится.

При таких обстоятельствах, Заказчиком объект закупки описан не объективно.

Заказчиком нарушена ч. 1 ст. 64 Закона.

3) Ростовское УФАС России полагает, что действия Заказчика по разработке и размещению в ЕИС документации об аукционе, с учетом метода формирования Технического задания и Инструкции по заполнению заявок на участие в торгах, нарушают принцип открытости и прозрачности закупок; затрудняют участникам торгов подготовку заявок на участие в аукционе; имеют своей целью ограничение количества потенциальных участников.

Позиция Ростовского УФАС России основана на следующем:

Требования к содержанию документации об аукционе установлены ст.64 Закона.

Согласно п.1 ч.1 ст.64 Закона документация об аукционе должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона.

Частью 2 статьи 33 Закона предусмотрено, что документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться. Указание на то, что включение в документацию показателей должно осуществляться в соответствии с требованиями ч.1 ст. 33 Закона, означает, что показатели должны носить объективный характер, представлять собой функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки, устанавливаться в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.

В соответствии с п.2 ч.1 ст.64 Закона документация об электронном аукционе должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3-6 статьи 66 настоящего Федерального закона и инструкцию по ее заполнению.

Также пункт 2 части 1 статьи 64 Закона предусматривает запрет на установление требований к содержанию заявок, которые ограничивают круг участников.

Согласно положениям ст.66 Закона для участия в электронном аукционе участник закупки подает заявку, состоящую из двух частей. Первая часть такой заявки должна содержать конкретные показатели товаров, предполагаемых к использованию при выполнении работ, соответствующие значениям, установленным документацией о таком аукционе.

При этом, ч.4 ст.67 Закона, определяя порядок рассмотрения первых частей заявок на участие в аукционе, возлагает на аукционную комиссию обязанность по проверке соответствия предложенных участниками закупки товаров требованиям документации. В случае, несоответствия предложения участника аукциона о товарах требованиям документации, такому участнику аукционная комиссия отказывает в допуске к участию в аукционе, и как следствие указанный участник лишается возможности претендовать на заключение контракта, путем снижения начальной цены контракта.

Процесс подготовки участника закупки к участию в аукционе состоит из следующих этапов:

изучение документации об аукционе - ознакомление с условиями контракта, анализ требований к используемым материалам;

подготовкой предложения о товарах, с учетом характеристик, указанных в документации - выбор товаров, соответствующих требованиям документации об аукционе, перечисление характеристик таких товаров.

Следовательно, создание необоснованных препятствий для совершения указанных выше действий участника по подготовке заявки, способствует созданию дополнительных, не связанных с удовлетворением потребности заказчика, условий для отклонения заявок участников закупки, что имеет своим последствием ограничение круга участников закупок.

Исполнение требований указанных норм должно быть направлено на достижение целей законодательства о контрактной системе, установленных в ч. 1 ст. 1 Закона, а именно, повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, а также соблюдение принципов, на которых основывается контрактная система (открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок).

Учитывая прямые запреты Закона, а также цели и принципы законодательства о контрактной системе, Комиссия Ростовского УФАС России считает, что включение Инструкции по заполнению заявок в состав документации об аукционе должно осуществляться с целью создания дополнительных условий для более четкого и ясного понимания участниками потребностей Заказчика в работах, услугах, товарах. Не допускается, посредством составления инструкции по заполнению заявок и применения ее при разработке требований к материалам, создавать необоснованные препятствия для заполнения заявок участникам закупок, тем самым ограничивая круг участников закупок.

При этом, оценка содержания Инструкции по заполнению заявок осуществляется совместно с оценкой содержания требований к товарам, в отношении которых участники закупки должны дать свое предложение в первой части заявки.

Из фактических обстоятельств дела следует следующее:

Требования к закупаемым товарам (Техническое задание) размещены в отдельном файле, размещенном в формате PDF. Техническое задание размещено на 126 листах. Данный файл содержит много одинаковых товаров, незначительно отличающиеся между собой. К каждому отдельному товару установлены одинаковые показатели, отличающиеся между собой либо значениями, либо единицами измерения. Помимо этого, с целью определения конкретного вида, либо типа, либо модели товара Заказчиком установлены различные показатели данного товара. Указав одну из характеристик товара, участник уже определяет конкретный вид (тип, марку) товара. Однако, Заказчик помимо прочего обязывает дать предложения и по иным характеристикам данного товара. Подобные действия создают дополнительные трудности для участников торгов.

В составе документации представлена Инструкция по заполнению заявок. Данная Инструкция представляет собой четыре с половиной листа текста. Обязанность Заказчика по подготовке данного раздела документации (инструкции) обусловлена необходимостью достижения упорядочения и приведения к единообразию в понимании требований Заказчика как к составу и содержанию заявки на участие в аукционе, так требований к самому товару (показателям его характеризующим). Инструкция по данной закупке не отвечает названным принципам Закона.

При описании товаров Заказчиком применяются различные методы:

в одной строке одновременно используются разные знаки пунктуации и союзы. Например, знаки ",", ";", имеющие различное значение ("," означает перечисление всех необходимых заказчику характеристик товара, а знак ";" - означает "или") и союз "или". Такой подход используется при описании товара - электрода: электроды с тонким; средним, толстым или особо толстым покрытием. При подобном указании, в частности, не ясно что разделяет знак препинания ";" (какие именно характеристики), а что соединяет знак ",".

Необходимо отметить, что ГОСТ 9466-75 (СТ СЭВ 6568-89) "Электроды покрытые металлические для ручной дуговой сварки сталей и наплавки. Классификация и общие технические условия" для описания данной характеристики электрода использует один знак препинания - ";".

Одновременное предъявление требований как к величине характеристики, получаемой в результате испытания, так и к значению группы, которая присваивается в зависимости от значения такой характеристики. По позиции "раствор готовый цементный" указано, что марка по подвижности должна быть Пк4, далее по тексту указано, что норма подвижности по погружению конуса должна соответствовать: св.12 до 14 включ. При этом, п.4.3 ГОСТ 28013-98 "Растворы строительные. Общие технические условия" установлено: в зависимости от подвижности растворные смеси подразделяют в соответствии с таблицей:

/----------------------------------------------------------------\ |Марка по подвижности П | Норма подвижности по погружению конуса,| | к| см | |-----------------------+----------------------------------------| | П 1 | От 1 до 4 включ. | | к | | | П 2 | Св. 4 " 8 " | | к | | | П 3 | " 8 " 12 " | | к | | | П 4 | " 12 " 14 " | | к | | \----------------------------------------------------------------/

Пунктом 4.15.3 ГОСТа 28013-98 предусмотрено, что в документе о качестве на указанный товар указывается именно марка по подвижности; сведения о норме подвижности в указанный документ не включается. Следовательно, названным стандартом установлено, что информацией достаточной для подтверждения соответствия товара предъявляемым требованием является информация о марке по подвижности. Норма подвижности определяется по испытаниям и используется для определения марки. Вместе с тем, необходимость указания дублируемых сведений создает дополнительные возможности для ошибок, не влияя на качество предлагаемого товара.

В отдельных случаях Заказчик дублирует положения стандартов, перечисляя все характеристики, не предъявляя требований относительно допустимости применения только отдельных материалов, при этом создавая необоснованную предметом закупки необходимость подробного перечисления таких характеристик.

При разработке документации, техническое задание, то есть перечень товаров и требований к ним, в отношении которых участникам необходимо сделать свое предложение, составлено в формате, не позволяющем осуществлять поиск и копирование, также создает дополнительные условия для совершения ошибок. При этом, остальные части документации, не требующие включения в состав первой части заявки, не ограничивают такие (поиска и копирования) возможности.

Совокупность используемых Заказчиком методов, не обусловлена целью обеспечить более высокое качество закупаемых работ, не соответствует требованию об объективности и стандартности описания объекта закупки, создает дополнительные препятствия для подготовки заявки на участие в аукционе, связанные с необходимостью расшифровки содержания инструкции и требований к товарам, повторным указанием сведений, необходимостью набора текста. Такими действиями лишь увеличивает трудозатраты на подготовку заявок на участие в аукционе, и объем таких заявок.

Единственным доводом, который привел Заказчик в обоснование правомерности такого подхода к составлению инструкции и требований к товарам, является отсутствие прямого запрета на совершение таких действий. Заказчик не пояснил чем обусловлена необходимость расставления знаков препинания в документации в хаотичном порядке. Также Заказчик не назвал потребность, в связи с которой в документации об аукционе указаны дублирующие друг друга сведения.

Данный довод отклонен Комиссией Ростовского УФАС России, как на основании вышеизложенного, так и по следующей причине.

Действительно, Заказчику предоставлено право самостоятельно формировать свою потребность относительно объекта закупки. Вместе с тем, реализация данного права не должна противоречить целям и принципам законодательства о контрактной системе, противоречить положениям отдельных норм Закона о контрактной системе, а именно: ч.2 ст.8 Закона, запрещающей совершение заказчиками действий, которые приводят к ограничению конкуренции, в частности, к необоснованному ограничению количества участников закупки, ч.1 ст.64 Закона, устанавливающей допустимость требований к содержанию заявок, и необходимость соблюдения правил описания объекта закупки, куда не должны включаться требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки (п.1 ч.1 ст. 33 Закона).

Исходя из изложенного, Комиссия Ростовского УФАС России пришла к выводу, что действия Заказчика, связанные с установлением необоснованных потребностью Заказчика требований к описанию товаров, подлежащих применению при выполнении работ, способом изложения данных требований, имеют своим последствием определение требований к содержанию заявок, которые ограничивают круг участников, путем создания дополнительных препятствий для подготовки заявки на участие в аукционе, тем самым ограничивают круг участников, нарушают ч.1 ст.64 Закона.

В этой связи, на основании Постановления Правительства РФ от 26.08.2013 г. N 728, Комиссия Ростовского УФАС России,

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу ИП Бухмина Д.А. необоснованной.

2. Признать Заказчика нарушившим ч. 1 ст. 64 Закона.

3. Выдать Заказчику, комиссии Заказчика предписание об отмене сформированных протоколов (в случае наличия таковых) и аннулировании аукциона.

4. Электронной торговой площадке обеспечить Заказчику, комиссии Заказчика возможность исполнения выданного предписания.

5. Рассмотреть вопрос о привлечении должностного лица Заказчика к административной ответственности.

Председатель Комиссии Ростовского УФАС

России по контролю в сфере закупок М.А. Благодарев

Члены Комиссии Ростовского УФАС

России по контролю в сфере закупок Т.С. Акопян

Ю.В. Моргунова

В силу ч. 9 ст. 106 Закона решение, принятое по результатам рассмотрения жалобы по существу, может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев с даты его принятия.

Исп. Моргунова Ю.В.; тел.: (863) 240-86-88