Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Удмуртия (опубликовано 26 апреля 2010 г.) (ключевые темы: жилищное строительство - совет депутатов - согласование места размещения объекта - предоставление земельных участков - комплексное освоение)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Удмуртия
(опубликовано 26 апреля 2010 г.)

Комиссия Удмуртского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: - председатель Комиссии, заместитель руководителя Удмуртского УФАС России, члены Комиссии: ,

рассмотрев дело N ТГ 08-02/2010-12, по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон "О защите конкуренции") в отношении Совета депутатов МО "Красногорский район" Удмуртской Республики (ул. Ленина, 64, с. Красногорское, Удмуртская республика, 427650),

в отсутствии представителя ответчика по делу - Совета депутатов МО "Красногорский район", уведомленного о дате и месте рассмотрения настоящего дела надлежащим образом, о чем свидетельствует почтовое уведомление N42605123134777, установила:

В рамках осуществления контроля соблюдения органами местного самоуправления требований Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", проведен анализ Положения "О порядке предоставления земельных участков и прав на них гражданам и юридическим лицам в Красногорском районе", утвержденного решением Красногорского районного Совета депутатов от 11.03.2005 г. N 216г. (далее - Положение, Положение о порядке предоставления земельных участков).

В результате проведенного анализа установлены признаки несоответствия подпункта г. пункта 2.1.2., пункта 2.1.5., пункта 2.2. статьи 2 данного нормативного правового акта требованиям земельного и антимонопольного законодательства.

В связи с наличием в действиях Совета депутатов МО "Красногорский район" признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", на основании приказа Удмуртского УФАС России от 19.02.2010 г. N 53 о возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, в соответствии с частью 6 статьи 44 Закона "О защите конкуренции", пунктом 3.34 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного Приказом ФАС России от 25.12.2007 г. N 447, Удмуртским УФАС России было возбуждено дело N ТГ 08-02/2010-12 и назначено к рассмотрению на 23 марта 2010 года.

Согласно определению о назначении дела к рассмотрению, ответчику по делу, надлежало представить документы и информацию. Запрошенные документы и информация представлены.

В ходе рассмотрения дела Комиссией Удмуртского УФАС России были исследованы следующие документы и материалы:

1. копия Устава МО "Красногорский район";

2. копия свидетельства о постановке на налоговый учет Совета депутатов МО "Красногорский район";

3. копия свидетельства о внесении записи в Единый государственный реестр юридических лиц;

4. копия решения Совета депутатов МО "Красногорский район" от 11.03.2005 г. N216;

5. копия решения Совета депутатов МО "Красногорский район" от 28.05.2008 г. N172;

6. копия решения Совета депутатов МО "Красногорский район" от 07.05.2009 г. N 251.

Положение о порядке предоставления земельных участков было частично отменено решением Совета депутатов МО "Красногорский район" от 28.05.2008 г. N172 и полностью отменено решением Совета депутатов МО "Красногорский район" от 07.05.2009 г. N 251.

Рассмотрев представленные материалы, Комиссия приходит к выводу о наличии в действиях Совета депутатов МО "Красногорский район" нарушения антимонопольного законодательства, на основании следующего.

Согласно статье 22 Устава муниципального образования "Красногорский район", принятого решением Красногорского районного Совета депутатов 10.06.2005 N 226, Районный Совет депутатов является представительным органом муниципального района, обладающим правом представлять интересы населения района и принимать от его имени решения, действующие на всей территории муниципального района. Районный Совет депутатов является постоянно действующим органом. Положение о порядке предоставления земельных участков, в соответствии с п. 1.1. статьи 1 данного Положения, регулирует отношения по выделению гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности МО "Красногорский район", а до разграничения государственной собственности на землю - на все земельные участки в границах района, за исключением официально закрепленных в собственности Российской Федерации, Удмуртской Республики, граждан и юридических лиц. В рамках осуществления контроля соблюдения органами местного самоуправления требований Закона "О защите конкуренции", проведен анализ Положения о порядке предоставления земельных участков, и установлено следующее: 1. Пунктом 2.1. статьи 2 Положения установлен порядок предоставления земельных участков для строительства гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду без предварительного согласования мест размещения объектов. При условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предполагаемых для такой передачи земельных участков подп. г) п. 2.1.2. Положения определяет возможность предоставления земельного участка для строительства в аренду без проведения торгов. Согласно пункту 2.1.5. Положения в случае, если поступила только одна заявка, на основании постановления главы Администрации района осуществляется передача земельного участка в аренду без проведения торгов и заключение Комитетом по управлению имуществом договора аренды земельного участка.

При этом в Положении не предусмотрен различный порядок предоставления земельных участков без предварительного согласования мест размещения объектов для жилищного строительства (для юридических лиц) и для индивидуального жилищного строительства (для физических лиц), а также для комплексного освоения в целях жилищного строительства (для юридических лиц).

Подпункт г) пункта 2.1.2., пункт 2.1.5. Положения о порядке предоставления земельных участков не соответствуют нормам Земельного кодекса Российской Федерации в связи со следующим.

Положения подпункта 3 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) допускают предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка, при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемого для такой передачи земельного участка в случае, если имеется только одна заявка, для целей строительства, не связанного с жилищным и комплексным освоением территории в целях жилищного строительства. Статьями 30.1 и 30.2, пунктами 4 и 5 статьи 38, статьями 38.1 и 38.2 ЗК РФ установлен особый порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства и их комплексного освоения в целях жилищного строительства, предполагающий обязательную аукционную форму предоставления земельных участков для указанных целей, критерием которой является цена предмета аукциона (земельного участка либо права на заключение договора его аренды).

При этом, в соответствии с пунктом 2 статьи 30.1 ЗК РФ установлен исчерпывающий перечень допускаемых случаев предоставления земельных участков для жилищного строительства без проведения аукциона, установленных подпунктом 5 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 ЗК РФ.

Случай предоставления земельного участка под жилищное строительство и (или) под его комплексное освоение в целях жилищного строительства без предварительного согласования места размещения объекта без проведения аукциона при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемого для такой передачи земельного участка при наличии только одной заявки согласно подпункта 3 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ не относится к установленным пунктом 2 статьи 30.1 ЗК РФ случаям, при которых аукцион не проводится.

На основании вышеизложенного, предоставление земельного участка для жилищного строительства и (или) для его комплексного освоения в целях жилищного строительства без предварительного согласования места размещения объекта без проведения аукциона при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемого для такой передачи земельного участка при наличии только одной заявки согласно подпункта 3 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ, является незаконным.

2. Пунктом 2.2. статьи 2 Положения установлен порядок предоставления земельных участков для строительства гражданам и юридическим лицам в собственность, в аренду, в постоянное (бессрочное) пользование с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Пунктом 2.2. статьи 2 Положения не предусмотрен различный порядок предоставления земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов для жилищного строительства (для юридических лиц) и для индивидуального жилищного строительства (для физических лиц), а также для комплексного освоения в целях жилищного строительства (для юридических лиц).

Пунктом 2.2.2. статьи 2 Положения установлено, что "при затрагивании в результате предполагаемого строительства на выделяемом земельном участке интересов населения, в том числе при необходимости изъятия земли для государственных и муниципальных нужд, архитектор района информирует через районную газету землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков о предстоящем строительстве (адрес, назначение объекта, площадь, сведения о заявителе) и о возможном выкупе земельных участков, а также сроки и место приема предложений по данному вопросу".

Иных информационных сообщений, в том числе о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов, Положение о порядке предоставления земельных участков не содержит.

Пункт 2.2. статьи 2 Положения не предусматривает предоставление земельного участка на торгах в случае, если имеется более одного заявления на предоставление земельного участка для целей строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Данной статьей, также как и всем Положением, не определены действия органов местного самоуправления по рассмотрению более одного заявления на предоставление земельного участка для целей строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

Пункт 2.2. статьи 2 Положения о порядке предоставления земельных участков не соответствует нормам Земельного кодекса Российской Федерации в связи со следующим.

В соответствии со ст. 30 ЗК РФ, которой предусмотрен порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, земельные участки предоставляются в порядке предварительного согласования места размещения объекта или без предварительного согласования места размещения объекта. Согласно п. 5 ст. 30 ЗК РФ, предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном ст. 31 ЗК РФ, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 ЗК РФ.

В силу п. 3 ст. 31 ЗК РФ органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Таким образом, органы местного самоуправления обязаны информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

По смыслу этой нормы такая информация направлена не только на защиту интересов населения, но и на выявление наличия потенциальных претендентов на данный земельный участок.

Кроме того, одним из принципов, на которых основывается земельное законодательство, является сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (пп. 11 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса). Порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта в случае наличия нескольких заявок Земельным кодексом Российской Федерации не предусмотрен.

Между тем, с учетом необходимости обеспечения законных прав и интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере предпринимательской деятельности, которые подали заявки на предоставление земельного участка, предоставление земельного участка должно проводиться на торгах. При этом проведение торгов в данном случае положениям ст. 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации не противоречит.

Субъектами земельно-правовых отношений в случае предоставления земельного участка для жилищного строительства и (или) для его комплексного освоения в целях жилищного строительства могут являться исключительно юридические лица и (или) индивидуальные предприниматели. Деятельность указанной категории лиц по осуществлению жилищного строительства и (или) комплексного освоения земельного участка в целях жилищного строительства является предпринимательской (осуществляемой систематически на свой страх и риск с целью извлечения прибыли) и предопределяется содержанием их правового статуса, определенного в соответствии с гражданским законодательством.

Исходя из этого, предоставление земельного участка для жилищного строительства и (или) для его комплексного освоения в целях жилищного строительства без предварительного согласования места размещения объекта без проведения аукциона может привести к недопущению, ограничению, устранению соперничества хозяйствующих субъектов на рынке жилищного строительства, создать более выгодные условия деятельности отдельным хозяйствующим субъектам.

Деятельность юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей в сфере строительства, не связанного с жилищным и комплексным освоением территории в целях жилищного строительства также является предпринимательской. Таким образом, предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта в целях строительства, не связанного с жилищным и комплексным освоением территории в целях жилищного строительства, без торгов, при наличии более одной заявки, может привести к недопущению, ограничению, устранению соперничества хозяйствующих субъектов на рынке строительства, и созданию более выгодных условий деятельности отдельным хозяйствующим субъектам.

Исходя из смысла статей 2 и 3 ЗК РФ, иные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также ведомственные правовые акты, регулирующие земельные отношения (акты земельного законодательства), должны соответствовать ЗК РФ и применяются в части, ему не противоречащей.

Положение "О порядке предоставления земельных участков и прав на них гражданам и юридическим лицам в Красногорском районе", утвержденное решением от 11.03.2005 г. N 216. Совета депутатов Красногорского района, содержит условия (подпункт г. пункта 2.1.2., пункт 2.1.5., пункт 2.2. статьи 2.), которые противоречат Земельному кодексу Российской Федерации и действие которых, в части предоставления земельного участка для жилищного строительства и (или) для его комплексного освоения в целях жилищного строительства без предварительного согласования места размещения объекта без проведения аукциона при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемого для такой передачи земельного участка при наличии только одной заявки; а также предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта в целях строительства, не связанного с жилищным и комплексным освоением территории в целях жилищного строительства, без торгов, при наличии более одной заявки, может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов) на рынке жилищного строительства, создать более выгодные условия деятельности отдельным хозяйствующим субъектам.

Решением Совета депутатов МО "Красногорский район" от 28.05.2008 г. N172 отменены статьи 1, 3, 4 Положения "О порядке предоставления земельных участков и прав на них гражданам и юридическим лицам в Красногорском районе". Решением Совета депутатов МО "Красногорский район" от 07.05.2009 г. N 251 отменено решение N 216 от 11.03.2005 г. об утверждении Положения "О порядке предоставления земельных участков и прав на них гражданам и юридическим лицам в Красногорском районе".

26 октября 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Статья 15 Закона "О защите конкуренции" устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов исполнительной власти, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, предоставляющие отдельному хозяйствующему субъекту государственное имущество в приоритетном порядке.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции" Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Таким образом, Комиссия приходит к выводу, что бездействие Совета депутатов МО "Красногорский район" в период с 26.10.2006 г. по 07.05.2009 г. по неприведению подпункта г) пункта 2.1.2., пункта 2.1.5., пункта 2.2. статьи 2 Положения "О порядке предоставления земельных участков и прав на них гражданам и юридическим лицам в Красногорском районе", утвержденного Решением от 11.03.2005 г. N 216, в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства, что могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, является нарушением части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции". Учитывая, что на момент рассмотрения дела Положение О порядке предоставления земельных участков, решением Совета депутатов МО "Красногорский район" от 07.05.2009 г. N 251, отменено, Комиссия приходит к выводу об отсутствии необходимости выдавать ответчику предписание.

В связи с тем, что бездействие Совета депутатов МО "Красногорский район" допущено до введение в действие статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в редакции Федерального закона от 17.07.2009 г. N 160-ФЗ "О внесении изменений в кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации", Комиссия приходит к выводу об отсутствии необходимости передавать материалы дела уполномоченному должностному лицу Удмуртского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении за нарушение статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-3 статьи 41, пунктом 1 статьи 48, пунктом 1 статьи 49 ФЗ "О защите конкуренции", пунктами 3.40, 3.41, 3.43 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного Приказом ФАС России от 25.12.2007 г. N 447 Комиссия, решила:

1. Признать Совет депутатов МО "Красногорский район" нарушившим часть 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", в части бездействия в период с 26.10.2006 г. по 07.05.2009 г. по неприведению Советом депутатов МО "Красногорский район" подпункта г) пункта 2.1.2., пункта 2.1.5., пункта 2.2. статьи 2 Положения "О порядке предоставления земельных участков и прав на них гражданам и юридическим лицам в Красногорском районе", утвержденного Решением от 11.03.2005 г. N 216, в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства, что могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

2. Прекратить рассмотрение дела в отношении Совета депутатов МО "Красногорский район" в связи с добровольным устранением нарушения антимонопольного законодательства и его последствий.

Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председатель Комиссии

Члены Комиссии