Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 6 апреля 2004 г. N 089-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 42 Устава Санкт-Петербурга в части определения полномочий Губернатора Санкт-Петербурга на подписание договоров от имени Санкт-Петербурга (договоров Санкт-Петербурга)"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе Председателя Н.М. Кропачева, судей Н.Ф. Гуцан, В.Г. Ильинской, А.А. Ливеровского, А.И. Осоцкого,

с участием представителей депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга С.А. Анденко, А.И. Белоусова, В.И. Еременко, А.И. Кущака, И.П. Михайлова, И.С. Риммера, адвокатов Г.Н. Одабашяна и И.А. Смирнова, представителя Губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.В. Митяниной, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.К. Смирновой,

руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пунктом "б" статьи 3, статьями 30, 63, 76 и 77 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о толковании отдельных положений статьи 42 Устава Санкт-Петербурга в части определения полномочий Губернатора Санкт-Петербурга на подписание договоров от имени Санкт-Петербурга (договоров Санкт-Петербурга).

Поводом к рассмотрению дела явился запрос депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга С.А. Анденко, А.И. Белоусова, В.И. Еременко, А.И. Кущака, И.П. Михайлова, И.С. Риммера о толковании Устава Санкт-Петербурга в части определения полномочий Губернатора Санкт-Петербурга на подписание договоров Санкт-Петербурга.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании отдельных положений статьи 42 Устава Санкт-Петербурга в части определения полномочий Губернатора Санкт-Петербурга на подписание договоров от имени Санкт-Петербурга (договоров Санкт-Петербурга).

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.И. Осоцкого, объяснения представителей заявителя Г.Н. Одабашяна и И.А. Смирнова, выступления представителя Губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.В. Митяниной и представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.К. Смирновой; заключения специалистов: доктора юридических наук, профессора кафедры коммерческого права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета О.А. Городова; кандидата юридических наук, доцента кафедры гражданского права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета А.А. Иванова; кандидата юридических наук, доцента кафедры государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета М.В. Кустовой; доктора юридических наук, профессора кафедры государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета Е.В. Гриценко; показания свидетелей: вице-губернатора Санкт-Петербурга М.Э. Осеевского, заместителя председателя Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга А.Б. Чичканова, начальника организационно-правового управления Комитета финансов Санкт-Петербурга В.А. Винокурова, заместителя руководителя Управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Санкт-Петербургу М.П. Мокрецова, депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.И. Амосова; исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. 22 сентября 2003 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил запрос депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга С.А. Анденко, А.И. Белоусова, В.И. Еременко, А.И. Кущака, И.П. Михайлова, И.С. Риммера о толковании Устава Санкт-Петербурга в части определения полномочий губернатора Санкт-Петербурга на подписание договоров от имени Санкт-Петербурга (договоров Санкт-Петербурга), далее - договор Санкт-Петербурга. В заключительной части указанного обращения содержится требование, обращенное к Уставному суду Санкт-Петербурга, о даче официального толкования положений статей 45, 46 и 47 Устава Санкт-Петербурга, находящихся, по мнению заявителя, в системной взаимосвязи, применительно к определению полномочий губернатора Санкт-Петербурга подписывать договоры Санкт-Петербурга, в том числе договоры об осуществлении инвестиционной деятельности. 1 октября 2003 года данный запрос был принят к рассмотрению Уставным судом Санкт-Петербурга.

В ходе судебного заседания запрос был уточнен. По смыслу уточнения, изложенного представителем заявителя Г.Н. Одабашяном, в запросе содержится требование дать официальное толкование подпунктов 1 и 11 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга в их системной связи с пунктом 1 статьи 3, подпунктом 9 пункта 1 статьи 11, пунктом 1 статьи 37, пунктом 1 статьи 39 и пунктом 1 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга в части определения полномочий Губернатора Санкт-Петербурга подписывать договоры Санкт-Петербурга, в том числе публично-правовые "административные договоры, заключаемые между Санкт-Петербургом и конкретными налогоплательщиками, предусматривающие применение к ним налоговых льгот, установленных законом Санкт-Петербурга, в отношении налогов, подлежащих зачислению в бюджет Санкт-Петербурга, в том числе административные договоры об осуществлении инвестиционной деятельности".

По мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.В. Митяниной, действующее законодательство предоставляет Губернатору Санкт-Петербурга право подписывать от имени Санкт-Петербурга различные виды договоров: гражданско-правовые, публичные, а также смешанные, в том числе и в сфере управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга. Условием действительности и обязательности указанных договоров для Санкт-Петербурга является их подписание (заключение) в соответствии с порядком, установленным Законом Санкт-Петербурга "О порядке заключения договоров Санкт-Петербурга". При этом представителем Губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга было отмечено, что "полномочия Губернатора Санкт-Петербурга на подписание такого рода договоров напрямую не предусмотрены ни федеральным законодательством, ни законодательством Санкт-Петербурга", однако "эти полномочия вытекают из статуса Губернатора Санкт-Петербурга как высшего должностного лица Санкт-Петербурга и являются дискреционными, то есть реализуемыми по своему усмотрению".

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.К. Смирнова пояснила, что в соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга "вправе подписывать соответствующие договоры от имени Санкт-Петербурга". При этом Губернатор Санкт-Петербурга должен руководствоваться как положениями Закона Санкт-Петербурга "О порядке заключения договоров Санкт-Петербурга", так и иного законодательства, в частности статьями 124 и 125 Гражданского кодекса Российской Федерации. Как полагает представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Губернатор Санкт-Петербурга "вправе подписывать не только гражданско-правовые договоры, однако их положения не должны противоречить действующему законодательству". В частности, в этих договорах не могут устанавливаться налоговые льготы в силу прямого на то указания в пункте 1 статьи 56 Налогового кодекса Российской Федерации.

Из вышеизложенного следует, что в процессе правоприменения обнаруживается неопределенность в понимании отдельных положений статьи 42 Устава Санкт-Петербурга в части определения полномочий Губернатора Санкт-Петербурга на подписание публично-правовых договоров Санкт-Петербурга об осуществлении инвестиционной деятельности.

В соответствии со статьей 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых положений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием и (или) сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых актов. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Из положений пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга, с учетом правовых позиций Уставного суда Санкт-Петербурга, сформулированных в мотивировочной части Постановлений Уставного суда Санкт-Петербурга: от 5 апреля 2002 года N 022-П (пункт 3), от 6 июня 2002 года N 026-П (пункт 2), от 7 марта 2003 года N 053-П (пункт 3), от 26 сентября 2003 года N 058-П (пункт 2), от 11 декабря 2003 года N 090-П (пункт 4), от 29 декабря 2003 года N 091-П (пункт 2), следует, что в Санкт-Петербурге признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина как непосредственно установленные в Конституции Российской Федерации, так и закрепленные в нормах международного права, непосредственно действующих на территории Российской Федерации и (или) нашедшие свое отражение в федеральных законах, принятых в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Из положений Устава Санкт-Петербурга, с учетом положений Конституции Российской Федерации (в частности статьи 7), закрепивших принцип социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а также с учетом норм Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (пункт 1 статьи 2, статья 4, статья 6), следует, что защита и обеспечение прав и свобод человека и гражданина являются смыслом деятельности публичной власти в Санкт-Петербурге и ее уполномоченных органов в соответствии с их компетенцией.

Согласно пункту 1 статьи 4 Устава Санкт-Петербурга жители Санкт-Петербурга осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из положений статьи 4 Устава Санкт-Петербурга следует, что в данной норме закреплено безусловное правило, налагающее обязанность на органы государственной власти Санкт-Петербурга и должностных лиц Санкт-Петербурга действовать в интересах жителей Санкт-Петербурга в соответствии с законодательством, и одновременно содержится запрет действовать вопреки их законным интересам. Из этого следует, что публично-властная деятельность органов государственной власти Санкт-Петербурга и должностных лиц Санкт-Петербурга должна соответствовать Уставу Санкт-Петербурга и иметь целью защиту и обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Такая деятельность органов государственной власти Санкт-Петербурга и должностных лиц Санкт-Петербурга осуществляется на основе принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, принципа самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах их полномочий, а также принципа разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Санкт-Петербурга (статья 15 Устава Санкт-Петербурга). На необходимость безусловного соблюдения закрепленного в Уставе Санкт-Петербурга принципа разделения государственной власти указывалось в постановлениях Уставного суда Санкт-Петербурга (от 3 апреля 2001 года N 011-П; от 30 апреля 2002 года N 025-П; от 24 декабря 2002 года N 048-049-П; от 18 апреля 2003 года N 059-П; от 30 июля 2003 года N 087-П; от 26 сентября 2003 года N 058-П; от 11 декабря 2003 года N 090-П).

Вытекающая из положений Устава Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 3 и пункт 1 статьи 4) обязанность по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, составляющая смысл деятельности органов государственной власти, возложена на Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, Губернатора Санкт-Петербурга, Правительство Санкт-Петербурга, Уставный суд Санкт-Петербурга, а также на другие органы государственной власти Санкт-Петербурга. Данная обязанность выполняется указанными органами государственной власти Санкт-Петербурга в рамках их компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга, законами Санкт-Петербурга посредством совершения ими определенных юридически значимых действий, таких, например, как: принятие законов Санкт-Петербурга и контроль за их исполнением (Законодательное Собрание Санкт-Петербурга); внесение проектов законов Санкт-Петербурга и обнародование законов Санкт-Петербурга, представление Законодательному Собранию Санкт-Петербурга проектов социально-экономических программ и проекта бюджета Санкт-Петербурга на очередной финансовый год, подписание договоров Санкт-Петербурга (Губернатор Санкт-Петербурга); разработка проектов социально-экономических программ и проекта бюджета Санкт-Петербурга на очередной финансовый год, предварительное рассмотрение проектов законов Санкт-Петербурга, касающихся вопросов налогообложения и бюджетного финансирования, отмена незаконных актов иных исполнительных органов государственной власти (Правительство Санкт-Петербурга); толкование Устава Санкт-Петербурга и проверка соответствия законов и иных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга, Уставу Санкт-Петербурга (Уставный суд Санкт-Петербурга).

Уставный суд Санкт-Петербурга исходит из того, что при разрешении поставленного в обращении вопроса (с учетом его уточнений) о полномочиях Губернатора Санкт-Петербурга на подписание публично-правовых договоров Санкт-Петербурга об осуществлении инвестиционной деятельности должны быть учтены положения Устава Санкт-Петербурга, в которых реализован принцип разделения государственной власти, определено место должности Губернатора Санкт-Петербурга в системе организации государственной власти Санкт-Петербурга и установлен порядок определения его полномочий. К названным положениям, в частности, относятся положения статей 3, 4, 15, 16, 22, 30, 31, 32, 33, 37, 38, 39, 40, 42, 44, 45, 46, 49, 50, 53, 54 Устава Санкт-Петербурга.

3. В соответствии со статьями 16, 37, 42 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга является высшим должностным лицом Санкт-Петербурга и возглавляет Правительство Санкт-Петербурга.

Правовое положение Губернатора Санкт-Петербурга как высшего должностного лица Санкт-Петербурга и как главы Правительства Санкт-Петербурга нашло свое отражение в нормах Устава Санкт-Петербурга, закрепивших отдельные элементы его статуса. В частности, Губернатор Санкт-Петербурга: представляет Санкт-Петербург в отношениях с органами публичной власти и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом он вправе подписывать договоры и соглашения Санкт-Петербурга (подпункт 1 пункта 2 статьи 42); обнародует законы Санкт-Петербурга, удостоверяя их обнародование путем подписания, либо отклоняет законы Санкт-Петербурга, принятые Законодательным Собранием Санкт-Петербурга (статья 33 и подпункт 2 пункта 2 статьи 42); представляет Администрацию Санкт-Петербурга на заседаниях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, в том числе при осуществлении права законодательной инициативы или при повторном рассмотрении законов Санкт-Петербурга, либо назначает в этих целях своего представителя (пункт 1 статьи 54 Устава Санкт-Петербурга); осуществляет право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга, в том числе предлагает рассмотреть внесенные им проекты законов Санкт-Петербурга в первоочередном порядке (подпункт 5 пункта 2 статьи 42 и пункт 4 статьи 54); ведет заседания Правительства Санкт-Петербурга, распределяет обязанности между членами Правительства Санкт-Петербурга и подписывает его правовые акты (подпункт 6 пункта 2 статьи 42, пункты 2 и 3 статьи 43 и пункт 1 статьи 45 Устава Санкт-Петербурга); представляет Законодательному Собранию Санкт-Петербурга бюджет Санкт-Петербурга и отчет о его исполнении, программы социально-экономического развития Санкт-Петербурга и отчеты об их исполнении, проект закона Санкт-Петербурга о структуре исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга (подпункт 7 пункта 2 статьи 42 и пункт 2 статьи 45 Устава Санкт-Петербурга); определяет перечень исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга (пункт 3 статьи 45); издает постановления и распоряжения (пункт 1 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга); осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга (подпункт 11 пункта 2 статьи 42) и др.

Кроме того, в Уставе Санкт-Петербурга закреплены и иные элементы статуса Губернатора Санкт-Петербурга (статьи 37, 38, 39, 40, 41, пункт 1 статьи 42, пункт 7 статьи 43). Так, в соответствии со статьей 39 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга принимает присягу Губернатора Санкт-Петербурга.

Анализ вышеприведенных положений Устава Санкт-Петербурга позволяет прийти к выводу о том, что в Уставе Санкт-Петербурга непосредственно закреплены полномочия Губернатора Санкт-Петербурга как высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и как главы Правительства Санкт-Петербурга.

Уставный суд Санкт-Петербурга на основе уяснения смысла некоторых положений действующего законодательства, в частности, положений Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 мая 1991 года N 1260-1 "О структуре органов управления города Ленинграда" (абзацы третий, шестой и седьмой), Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 июля 1991 года N 1562-1 "О структуре и функциях органов представительной и исполнительной власти в Ленинграде" (часть вторая пункта 4), Положения о системе государственных органов исполнительной власти Санкт-Петербурга, утвержденного распоряжением мэра Санкт-Петербурга от 23 ноября 1994 года N 1192-р (пункты 2.1 и 2.2), Закона Санкт-Петербурга от 6 марта 1996 года N 25-3 "О системе органов государственной власти Санкт-Петербурга", а также положений Устава Санкт-Петербурга в части полномочий Губернатора Санкт-Петербурга, исходит из того, что такие полномочия руководителя исполнительного органа государственной власти города Ленинграда и Санкт-Петербурга и высшего должностного лица, составляющие элементы его статуса, как, например, подписание договоров Ленинграда и (или) Санкт-Петербурга, имели место как до, так и после принятия и вступления в силу Устава Санкт-Петербурга, а также изменений и дополнений в него. В этой связи Уставный суд Санкт-Петербурга подтверждает ранее высказанную им правовую позицию о том, что после принятия Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 мая 1991 года N 1260-1 законодатель, изменяя наименование должности руководителя исполнительного органа государственной власти Ленинграда и Санкт-Петербурга и определяя его статус, последовательно сохранял отдельные элементы его публично-правового статуса (см. пункт 2.2 Постановления Уставного суда Санкт-Петербурга от 2 октября 2002 года N 042-П).

4. При толковании положений Устава Санкт-Петербурга в части полномочий Губернатора Санкт-Петербурга на подписание публично-правовых договоров Санкт-Петербурга об осуществлении инвестиционной деятельности Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что по отдельным вопросам, относящимся к предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга и (или) к предметам ведения Санкт-Петербурга, государственная власть осуществляется посредством реализации уставной компетенции не только Губернатора Санкт-Петербурга, но и других субъектов публично-властной деятельности - Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, Уставного суда Санкт-Петербурга, других органов государственной власти Санкт-Петербурга.

Так, в частности, Законодательным Собранием Санкт-Петербурга утверждается законом Санкт-Петербурга разработанный Правительством Санкт-Петербурга и представленный Губернатором Санкт-Петербурга бюджет Санкт-Петербурга и отчет о его исполнении, а также программы социально-экономического развития Санкт-Петербурга и отчеты об их исполнении (подпункты 1 и 4 пункта 2 статьи 30); утверждается заключение и расторжение договоров Санкт-Петербурга (подпункт 8 пункта 2 статьи 30); устанавливается структура исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга (подпункт 12 пункта 2 статьи 30).

В свою очередь, Правительством Санкт-Петербурга помимо вышеуказанного осуществляется предварительное рассмотрение проектов законов Санкт-Петербурга о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Санкт-Петербурга, других проектов законов Санкт-Петербурга, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, которые вносятся Губернатором Санкт-Петербурга в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга либо по которым Губернатор Санкт-Петербурга дает заключения (пункт 8 статьи 32 и подпункт 3 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга) и др.

Согласно пункту 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга и статьям 1, 3, 72 и 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" законы и иные нормативные правовые акты Санкт-Петербурга, нормативные правовые акты органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга, в том числе и, как это следует из указанных нормативных положений, законы Санкт-Петербурга, установившие обязательность утверждения законом Санкт-Петербурга отдельных видов договоров Санкт-Петербурга, и законы Санкт-Петербурга, которыми были утверждены заключения договоров Санкт-Петербурга (включая и сами договоры), могут быть проверены Уставным судом Санкт-Петербурга на соответствие Уставу Санкт-Петербурга.

5. Согласно пункту 1 статьи 39 Устава Санкт-Петербурга избранный Губернатор Санкт-Петербурга, вступая в должность, приносит присягу следующего содержания: "Клянусь при осуществлении полномочий Губернатора Санкт-Петербурга уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, Устав Санкт-Петербурга и законы Санкт-Петербурга, всеми силами способствовать процветанию города и повышению благосостояния его жителей".

Из положений статьи 39 и пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга, а также иных положений, закрепляющих статус Губернатора Санкт-Петербурга, в том числе места должности Губернатора Санкт-Петербурга в системе государственной власти Санкт-Петербурга, усматривается, что Уставом Санкт-Петербурга на Губернатора Санкт-Петербурга возложена обязанность действовать в публичных законных интересах жителей Санкт-Петербурга, "всеми силами способствовать процветанию города и повышению благосостояния его жителей". При этом действия Губернатора Санкт-Петербурга по исполнению названной обязанности являются одним из механизмов реализации положений статей 3 и 4 Устава Санкт-Петербурга. Данная обязанность Губернатора Санкт-Петербурга вытекает из статуса Губернатора Санкт-Петербурга, получающего свой мандат непосредственно от народа и ответственного перед ним, что означает прежде всего добровольное согласие избранного на высокую публичную должность лица с вышеуказанными особенностями публично-правового статуса, связанными с такой должностью. Аналогичная правовая позиция в части определения статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, формирующего орган исполнительной власти, получающего свой мандат непосредственно от народа и ответственного перед ним, была сформулирована в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года N 2-П (абзац седьмой пункта 6 мотивировочной части), от 7 июня 2000 года N 10-П (абзацы второй и третий пункта 8.1 мотивировочной части) и от 4 апреля 2002 года N 8-П (абзацы третий и четвертый пункта 6 мотивировочной части).

Таким образом, уяснение смысла вышеуказанных положений Устава Санкт-Петербурга позволяет сделать вывод о том, что уставная обязанность Губернатора Санкт-Петербурга "всеми силами способствовать процветанию города и повышению благосостояния его жителей" в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина реализуется Губернатором Санкт-Петербурга посредством принятия различных публично-властных решений, совершения иных юридически значимых действий (включая подписание договоров Санкт-Петербурга).

6. В соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга представляет Санкт-Петербург в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения Санкт-Петербурга. Приведенные нормативные положения устанавливают, таким образом, одну из форм реализации полномочия Губернатора Санкт-Петербурга в отношениях Санкт-Петербурга с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей.

В соответствии с подпунктом 11 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга осуществляет иные (помимо предусмотренных в подпунктах 1-10 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга) полномочия в соответствии с федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга.

Уяснение смысла положений подпункта 1 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга и положений подпункта 11 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга в их системной связи позволяет заключить, что полномочие Губернатора Санкт-Петербурга на подписание договоров Санкт-Петербурга не ограничивается его правом на подписание договоров только с теми субъектами, которые прямо указаны в подпункте 1 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга. При этом Губернатор Санкт-Петербурга, реализуя полномочия высшего должностного лица Санкт-Петербурга и главы Правительства Санкт-Петербурга, обеспечивая права и свободы человека и гражданина, законные интересы жителей Санкт-Петербурга в политической, экономической, социальной и культурной сферах, вступает в отношения от имени Санкт-Петербурга и с иными субъектами права (например, хозяйствующими субъектами и (или) физическими лицами) и тем самым всеми силами способствует процветанию города и повышению благосостояния его жителей. Данную обязанность Губернатор Санкт-Петербурга выполняет, как указывалось ранее, посредством принятия различных публично-властных решений, совершения иных юридически значимых действий, включая подписание публично-правовых договоров Санкт-Петербурга. При этом необходимость утверждения заключения договора законом Санкт-Петербурга возникает лишь тогда, когда это предусмотрено действующим законодательством.

6.1. Согласно пункту 9 статьи 6 ранее действовавшего Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2116-1 "О налоге на прибыль предприятий и организаций" (далее - Закон Российской Федерации N 2116-1) законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и представительные органы местного самоуправления помимо льгот, предусмотренных указанной статьей, были вправе устанавливать для отдельных категорий налогоплательщиков дополнительные льготы по налогу в пределах сумм налога, подлежащих зачислению в их бюджеты. В соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 28 июня 1995 года N 81-11 "О налоговых льготах" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 81-11) в Санкт-Петербурге действовала льгота по налогу на прибыль предприятий и организаций в отношении отдельных категорий налогоплательщиков.

В соответствии с положениями абзаца девятого части первой статьи 2 Федерального закона от 6 августа 2001 года N 110-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также о признании утратившими силу отдельных актов (положений актов) законодательства Российской Федерации о налогах и сборах" (далее - Федеральный закон N 110-ФЗ) предусмотренные пунктом 9 статьи 6 Закона Российской Федерации N 2116-1 дополнительные льготы по налогу в отношении отдельных категорий налогоплательщиков, реализующих инвестиционные проекты в соответствии с договорами об осуществлении инвестиционной деятельности, установленные законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления по состоянию на 1 июля 2001 года (далее - налоговые льготы), действуют до окончания срока, на который они были предоставлены, но не позднее 1 января 2004 года.

Действующее законодательство Российской Федерации не содержит определения договора об инвестиционной деятельности. Опрошенные в судебном заседании специалисты О.А. Городов, А.А. Иванов, М.В. Кустова, Е.В. Гриценко дали заключения, из которых следует, что в действующем законодательстве под договорами об осуществлении инвестиционной деятельности могут пониматься различные типы договоров - как гражданско-правовые, так и публично-правовые, что договоры об осуществлении инвестиционной деятельности различных типов могут заключаться с участниками экономической деятельности органами публичной власти и (или) должностными лицами от имени публичного образования в целом. Формой реализации инвестиционной политики в Санкт-Петербурге в публичных интересах является деятельность публичного образования по государственной поддержке инвестиционной деятельности в Санкт-Петербурге как других публичных образований, так и физических и юридических лиц. Указанная деятельность осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга от имени публичного образования его уполномоченными органами и (или) должностными лицами в пределах собственной компетенции как путем принятия законов и иных нормативных правовых актов и различных правоприменительных актов исполнительных органов государственной власти, так и посредством заключения договоров с участниками инвестиционной деятельности (в частности инвесторами). Уяснение смысла нормативных положений Федерального закона N 110-ФЗ позволяет Уставному суду Санкт-Петербурга сделать вывод о том, что данными положениями регулируются публично-правовые отношения, регламентирующие не установление налога или налоговых льгот, а порядок утраты силы положений налогового законодательства, устанавливавших налоговые льготы, иными словами - положения Федерального закона N 110-ФЗ предусматривают условия временного сохранения действия названных льгот.

Изложенное позволяет Уставному суду Санкт-Петербурга сделать вывод о том, что заключение договоров Санкт-Петербурга об осуществлении инвестиционной деятельности, являющихся условием временного сохранения действия налоговых льгот, может осуществляться не на основе гражданских правовых норм, а на основе норм публичного права. Подписание (заключение) такого публично-правового договора Санкт-Петербурга является видом государственного участия в инвестиционной деятельности в Санкт-Петербурге, то есть выступает формой осуществления полномочий Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга в области инвестиций.

При этом имевшееся ранее и имеющееся в настоящее время полномочие на подписание (заключение) Губернатором Санкт-Петербурга публично-правового договора об осуществлении инвестиционной деятельности Санкт-Петербурга с общими для всех договоров признаками, такими как равенство и согласование общей воли сторон договора, добросовестное исполнение договорных обязательств, недопустимость одностороннего необоснованного отказа от соблюдения условий договора, не исключает и их, договоров, особенностей. К таким особенностям публично-правового договора Санкт-Петербурга об осуществлении инвестиционной деятельности можно отнести его нормативность; содержание договора, как то: обязанность Губернатора Санкт-Петербурга, осуществляя свои уставные полномочия в публичных законных интересах жителей Санкт-Петербурга, выполнять обязательства перед второй стороной договора по созданию благоприятных инвестиционных условий его хозяйственной деятельности в Санкт-Петербурге и, соответственно, обязанность второй стороны осуществлять инвестиции в Санкт-Петербурге, которые, по мнению Губернатора Санкт-Петербурга, способствуют процветанию Санкт-Петербурга и повышению благосостояния его жителей; юридические последствия неисполнения сторонами условий договора в виде возможного массового нарушения прав и свобод человека и гражданина, в том числе нарушение прав других инвесторов; специфику ответственности сторон, например конституционную (уставную) ответственность лица, подписавшего договор от имени публичного образования, и т.д.

Вместе с тем подписание (заключение) договоров Санкт-Петербурга Губернатором Санкт-Петербурга не может иметь места в случаях, когда Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом Санкт-Петербурга и (или) законом Санкт-Петербурга установлены иные формы реализации полномочий органов публичной власти Санкт-Петербурга и (или) должностных лиц, действующих от имени Санкт-Петербурга. Кроме того, как было указано выше, по отдельным вопросам, относящимся к предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга и (или) к предметам ведения Санкт-Петербурга, государственная власть осуществляется посредством реализации уставной компетенции не только Губернатора Санкт-Петербурга, но и других субъектов публично-властной деятельности, в частности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

6.2. Подпунктом 8 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга определяется полномочие Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по утверждению законом Санкт-Петербурга заключения и расторжения договоров Санкт-Петербурга. При этом перечень договоров, которые после их заключения (или расторжения) подлежат утверждению законом Санкт-Петербурга в Уставе Санкт-Петербурга, не определяется. Из указанных и иных положений Устава Санкт-Петербурга усматривается, что Устав Санкт-Петербурга не содержит исчерпывающего перечня и тех видов договоров, которые не направляются в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга после их заключения (или расторжения) для утверждения их законом Санкт-Петербурга. При этом как в первом, так и во втором случае подразумеваются и те виды договоров, которые подписываются Губернатором Санкт-Петербурга.

По смыслу положений Устава Санкт-Петербурга подписание (т.е. удостоверение факта заключения) Губернатором Санкт-Петербурга или иным уполномоченным лицом того или иного вида договора Санкт-Петербурга, в том числе публично-правового договора Санкт-Петербурга об осуществлении инвестиционной деятельности, не основанного на нормах гражданского права, является основанием для признания такого вида договоров породившими права и обязанности участников договора и третьих лиц до тех пор, пока законом Санкт-Петербурга не установлена обязательность утверждения впредь их заключения законом Санкт-Петербурга. (Примером публично-правового договора Санкт-Петербурга [договора от имени Санкт-Петербурга] об осуществлении инвестиционной деятельности, не основанного на нормах гражданского права и не требовавшего утверждения законом Санкт-Петербурга, является договор об осуществлении инвестиционной деятельности N 20-с от 29 декабря 2001 года, заключенный между Санкт-Петербургом и ОАО "Пивоваренная компания "Балтика").

Вопрос о том, какие именно виды заключенных договоров Санкт-Петербурга подлежат утверждению законом Санкт-Петербурга (в этом случае права и обязанности участников договора и третьих лиц возникают только после утверждения заключения договора законом Санкт-Петербурга) может быть разрешен в самом законе Санкт-Петербурга. Так, Законом Санкт-Петербурга от 2 июля 1997 года N 129-44 "О порядке заключения договоров Санкт-Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 129-44) устанавливаются виды договоров Санкт-Петербурга, подлежащих утверждению законом Санкт-Петербурга. К таким договорам Закон Санкт-Петербурга N 129-44 относит, в частности, договоры между Российской Федерацией и Санкт-Петербургом; договоры Санкт-Петербурга с субъектами Российской Федерации; не предусмотренные бюджетом текущего финансового года договоры Санкт-Петербурга с юридическими и физическими лицами, из которых у Санкт-Петербурга возникают денежные обязательства. К договорам, подлежащим утверждению законом Санкт-Петербурга, относятся и не предусмотренные законом Санкт-Петербурга договоры поручительства Санкт-Петербурга с юридическими и физическими лицами, из которых у Санкт-Петербурга возникают имущественные обязательства, кроме договоров, имущественные обязательства Санкт-Петербурга по которым должны быть выполнены в текущем финансовом году и выполнение которых не влечет увеличения расходов бюджета Санкт-Петербурга (Примером договора, требовавшего в соответствии с Законом Санкт-Петербурга N 129-44 утверждения Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, является Договор поручительства N 242 от 21 октября 1997 года с РАО "Высокоскоростные магистрали", подписанный губернатором Санкт-Петербурга).

Кроме того, в Законе Санкт-Петербурга от 2 июля 1997 года N 129-44 содержится указание и на Администрацию Санкт-Петербурга как на орган, осуществляющий подготовку договоров, и на губернатора Санкт-Петербурга, уполномоченного подписывать договоры. Согласно Закону Санкт-Петербурга от 17 декабря 2003 года N 778-116 "О регулировании градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" договоры Санкт-Петербурга с Ленинградской областью по вопросам регулирования градостроительной деятельности на сопредельных территориях также подлежат утверждению Законом Санкт-Петербурга.

Установление в законе Санкт-Петербурга требования об обязательности утверждения заключения договора (договоров) Санкт-Петербурга законом Санкт-Петербурга как условия вступления договора (договоров) в силу не является (и не являлось) само по себе вмешательством в компетенцию Губернатора Санкт-Петербурга, если принятие такого закона не противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу Санкт-Петербурга, в том числе закрепленному в Уставе Санкт-Петербурга принципу разделения государственной власти.

Из всего вышеизложенного следует, что в соответствии с положениями подпунктов 1, 11 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи с положениями статей 3, 4, 15, 16, 22, 30, 31, 32, 33, 37, 38, 39, 40, 42, 44, 45, 46, 49, 50, 53, 54 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга обладает правом на подписание (удостоверение факта заключения) от имени Санкт-Петербурга публично-правовых договоров Санкт-Петербурга (договоров от имени Санкт-Петербурга) об осуществлении инвестиционной деятельности.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 61, 62, 63 и 64 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Из положений подпунктов 1, 11 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи с положениями статей 3, 4, 15, 16, 22, 30, 31, 32, 33, 37, 38, 39, 40, 42, 44, 45, 46, 49, 50, 53, 54 Устава Санкт-Петербурга следует, что к полномочиям Губернатора Санкт-Петербурга относится подписание (удостоверение факта заключения) публично-правовых договоров Санкт-Петербурга (договоров от имени Санкт-Петербурга) об осуществлении инвестиционной деятельности, не основанных на нормах гражданского права.

2. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

3. Согласно статье 77 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" данное толкование является официальным и обязательным для Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Губернатора Санкт-Петербурга, судов, органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга, муниципальных образований, организаций, общественных объединений, должностных лиц и граждан.

4. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление подлежит официальному опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.

Судья-секретарь

Уставного суда Санкт-Петербурга

В.Г.Ильинская

Особое мнение судей Уставного суда Санкт-Петербурга Н.Ф. Гуцан,
А.А. Ливеровского по Постановлению Уставного суда Санкт-Петербурга
от 6 апреля 2004 года N 089-П по делу о толковании отдельных
положений статьи 42 Устава Санкт-Петербурга в части определения
полномочий Губернатора Санкт-Петербурга на подписание договоров
от имени Санкт-Петербурга (договоров Санкт-Петербурга)

Не соглашаясь с принятым Уставным судом Санкт-Петербурга решением по делу о толковании отдельных положений статьи 42 Устава Санкт-Петербурга в части определения полномочий Губернатора Санкт-Петербурга на подписание договоров от имени Санкт-Петербурга (договоров Санкт-Петербурга), на основании статьи 65 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" излагаем свое особое мнение.

1. Предметом толкования по настоящему делу являлись положения подпунктов 1 и 11 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга. Подпунктом 1 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга установлено, что Губернатор Санкт-Петербурга "представляет Санкт-Петербург в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени Санкт-Петербурга". В соответствии с подпунктом 11 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга "осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, настоящим Уставом и законами Санкт-Петербурга".

Толкование положений подпунктов 1 и 11 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга осуществлялось Уставным судом Санкт-Петербурга применительно к вопросу о полномочиях Губернатора Санкт-Петербурга на подписание от имени Санкт-Петербурга публично-правовых договоров об осуществлении инвестиционной деятельности.

2. Термин "договор об осуществлении инвестиционной деятельности" содержится в Федеральном законе от 6 августа 2001 года N 110-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также о признании утратившими силу отдельных актов (положений актов) законодательства Российской Федерации о налогах и сборах" (далее - Федеральный закон N 110-ФЗ). Однако указанный Федеральный закон, иные федеральные законы не содержат ни определения данного термина, ни норм, определяющих лицо, уполномоченное подписывать соответствующие договоры.

В соответствии с положениями статьи 50 Устава Санкт-Петербурга и статьи 3 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" в компетенцию Уставного суда Санкт-Петербурга не входит установление общеобязательного значения понятий, содержащихся в федеральных законах, а также разрешение вопроса о том, относится ли какой-либо конкретный договор к "договорам об осуществлении инвестиционной деятельности", о которых идет речь в Федеральном законе N 110-ФЗ.

3. Общим правилом в сфере осуществления государственной власти органами государственной власти и должностными лицами Санкт-Петербурга, по нашему мнению, является следующий принцип: запрещено все, кроме прямо дозволенного.

Из положений статьи 42 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи с положениями статьи 46 Устава Санкт-Петербурга можно сделать вывод о том, что в основе властной деятельности Губернатора Санкт-Петербурга лежит вышеуказанный принцип. Таким образом, властная деятельность Губернатора Санкт-Петербурга, в том числе по защите прав и свобод человека и гражданина, способствованию процветанию Санкт-Петербурга и повышению благосостояния его жителей, должна осуществляться исключительно в рамках его полномочий и только в формах, установленных соответствующими нормативными правовыми актами. Такими нормативными правовыми актами, согласно положениям подпункта 11 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга (во взаимосвязи со статьей 1 Федерального закона от 22 сентября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Устав Санкт-Петербурга и законы Санкт-Петербурга.

В положениях Устава Санкт-Петербурга, являвшихся предметом толкования, термины "публично-правовой договор об осуществлении инвестиционной деятельности", "договор об осуществлении инвестиционной деятельности" не употребляются. Не используются указанные термины и в других положениях Устава Санкт-Петербурга. Соответственно, в Уставе Санкт-Петербурга не сформулировано и такое полномочие Губернатора Санкт-Петербурга, как "подписание от имени Санкт-Петербурга публично-правовых договоров об осуществлении инвестиционной деятельности".

Положениями подпункта 1 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга определен перечень договоров, которые Губернатор Санкт-Петербурга вправе подписывать от имени Санкт-Петербурга: договоры с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и договоры, заключаемые от имени Санкт-Петербурга при осуществлении внешнеэкономических связей. В результате анализа положений подпункта 11 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга приходим к выводу о том, что в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга, Губернатор Санкт-Петербурга вправе подписывать от имени Санкт-Петербурга и иные договоры, в том числе с иными субъектами права.

Из положений статей 11, 12 Устава Санкт-Петербурга, определяющих предметы совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга, предметы ведения Санкт-Петербурга, представляется возможным сделать вывод о том, что Санкт-Петербург в пределах своих полномочий вправе осуществлять регулирование инвестиционной деятельности (вложения инвестиций и осуществления практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта), используя формы и методы, предусмотренные действующим законодательством. В случаях, предусмотренных действующим законодательством, регулирование инвестиционной деятельности Санкт-Петербургом может осуществляться и посредством заключения публично-правовых договоров. При этом содержание договоров должно соответствовать законодательству. Подписывать такие договоры от имени Санкт-Петербурга должно лицо, уполномоченное на это соответствующим нормативным правовым актом.

Таким образом, Губернатор Санкт-Петербурга вправе подписывать от имени Санкт-Петербурга публично-правовые договоры, посредством которых в случаях, предусмотренных законодательством, осуществляется государственное регулирование Санкт-Петербургом инвестиционной деятельности, только тогда, когда полномочие Губернатора Санкт-Петербурга по подписанию таких договоров установлено Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга.