Решение Верховного Суда РТ от 27 октября 2008 г. N 3-41/08 Об отказе в признании недействующими отдельных норм Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 апреля 2002 N 217 "Об утверждении Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника"

Решение Верховного Суда Республики Татарстан
от 27 октября 2008 г. N 3-41/08
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 января 2009 г. N 11-Г08-19 настоящее решение отменено в части отказа в признании недействующим пункта 12 оспариваемого Положения. Пункт 12 Положения признан недействующим со дня вступления определения в законную силу, в остальной части решение оставлено без изменения, а кассационная жалоба - без удовлетворения

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Республики Татарстан в составе:

председательствующего: Г-ва,

с участием прокурора Г-ва,

при секретаре Н-ой,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Офицерова Александра Юрьевича, Новожилова Юрия Сергеевича, Строителева Анатолия Александровича о признании недействительными отдельных положений Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19.04.2002 N 217 "Об утверждении Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника",

установил:

Офицеров А.Ю., Новожилов Ю.С., Строителев А.А. обратились в суд с заявлением о признании недействительными пункта 5 статьи 5 в части слов "В охранную зону входят... населенные пункты - Дубровка, Красницкий, Новопольский, Ильинское, Маевка, Бело-Безводное, Садовый, Раифа, застройки Казанского механического завода", пункта 10 статьи 7, статьи 12 Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19.04.2002 года N 217 "Об утверждении Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника" (далее - Положение).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущены опечатки. Имеются в виду абзац 6 пункта 5, абзац 11 пункта 7 и пункт 12 Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19.04.2002 года N 217

В обоснование требований указали, что пункт 5 статьи 5 Положения, включающий в охранную зону населенные пункты, противоречит пункту 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым установление охранных зон с особыми условиями использования территорий в населенных пунктах осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, при этом публичные слушания по данному вопросу с участием жителей поселений, проводятся в обязательном порядке (ст. 28 ГСК РФ). Данный пункт противоречит и статье 35 Земельного кодекса Российской Федерации, так как, включив населенные пункты в охранную зону заповедника, Кабинет Министров Республики Татарстан ограничивает право граждан и юридических лиц на пользование земельными участками.

Кроме того, Кабинет Министров Республики Татарстан вышел за пределы своих полномочий, поскольку ограничения прав собственников земельных участков могут устанавливаться только федеральными законами.

Пункт 10 статьи 7 и статья 12 Положения, устанавливают запрет на изъятие и предоставление земельных участков для всех видов намечаемой хозяйственной и иной деятельности (строительство объектов производственного назначения, жилищного, дачного, гаражного и пр.), ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества, а также запрещение изменения размеров земельных участков, предоставленных гражданам ранее, в результате сделок с ними (наследование, дарение, купля-продажа и пр.). Однако, ограничение прав собственника при владении, пользовании, распоряжении законно приобретенным имуществом, в соответствии с федеральным законодательством, не допускается, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом.

Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 19.04.2002 года N 217 не зарегистрировано в установленном порядке.

По мнению заявителей, оспариваемым Положением не определены границы охранной зоны. Границы охранной зоны, утвержденные постановлением Совета Министров ТАССР от 04.11.1983 г. N 552 остаются действующими.

В судебном заседании представитель Офицерова А.Ю., Новожилова Ю.С., Строителева А.А. - Саченков А.М., не изменяя доводов, уточнил требования и просил признать недействующими абзац 6 пункта 5 в части включения в охранную зону населенных пунктов - Дубровка, Красницкий, Новопольский, Ильинское, Маевка, Бело-Безводное, Садовый, Раифа, застройки Казанского механического завода, абзац 11 пункта 7 в части запрета на изъятие и предоставление земельных участков для всех видов намечаемой хозяйственной и иной деятельности (строительство объектов производственного назначения, жилищного, дачного, гаражного и пр.), ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества, пункт 12 Положения.

Представитель Кабинета Министров Республики Татарстан с требованиями не согласился.

Выслушав объяснения представителей сторон, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые территории и силу подпункта "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Совместное ведение предполагает разделение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов в порядке части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33 "Об особо охраняемых природных территориях" отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом "а" части 1 статьи 2 указанного Закона государственные природные заповедники отнесены к особо охраняемым природным территориям.

В целях защиты от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности (ч. 3 ст. 2 Закона).

Аналогичные положения содержатся и в статье 52 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Судом установлено, что Волжско-Камский государственный природный заповедник образован постановлением Совета Министров РСФСР от 13 апреля 1960 года N 510.

Кабинетом Министров Республики Татарстан 19 апреля 2002 года принято постановление N 217 "Об утверждении Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника".

Указанным постановлением утверждено Положение об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника.

В разделе 3 Положения определена территория и границы охранной зоны Раифского участка Волжско-Камского государственного заповедника (Зеленодольский район).

Согласно абзацу 6 пункта 5 Положения, в охранную зону заповедника входят водоохранные зоны рек Сопа, Сумка (до выхода за с. Ильинское), Сер Булак, а также населенные пункты - Дубровка, Красницкий, Новопольский, Ильинское, Маевка, Бело-Безводное, Садовый, Раифа, застройки Казанского механического завода.

Как указывалось выше, заявители (проживающие в указанных населенных пунктах) утверждают, что Кабинет Министров Республики Татарстан, включая населенные пункты в границы охранной зоны, вышел за пределы предоставленных ему федеральным законодательством полномочий. При этом они ссылаются на пункт 4 статьи 8 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33 "Об особо охраняемых природных территориях", согласно которому решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается и утверждается Правительством Российской Федерации.

Между тем, часть 4 статьи 8 указанного закона на момент принятия постановления Кабинета Министров Республики Татарстан, утвердившим Положение, действовала в следующей редакции: решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Изменения в закон были внесены Федеральным законом от 29.12.2004 N 199-ФЗ и вступили в силу с 1 января 2005 года, закон в новой редакции обратной силы не имеет.

Пункт 5 постановления Правительства РСФСР от 18.12.1991 N 48 "Об утверждении Положения о государственных природных заповедниках в РСФСР" также предоставлял право органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимать решения о создании охранной зоны природного заповедника.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду п. 5 Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. N 48

Таким образом, Правительство Российской Федерации уполномочено устанавливать охранные зоны государственного природного заповедника с момента вступления в силу изменений в Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33 "Об особо охраняемых природных территориях" (с 1 января 2005 года).

Следовательно, Кабинет Министров Республики Татарстан, определяя границы охранной зоны, действовал в рамках предоставленных ему полномочий.

Не может суд согласиться и с доводом заявителей со ссылкой на статью 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации о нарушении процедуры принятия решения о создании охранной зоны, в частности о необходимости предварительного проведения публичных слушаний по указанному вопросу с жителями поселений.

Градостроительный кодекс Российской Федерации, действовавший на период принятия оспариваемого Положения, такого требования не содержал. Само Положение, по своему содержанию, не является генеральным планом сельского поселения в том правовом значении, которое придается ему Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Как усматривается из Положения, каких-либо изменений границ поселений (черты), их размеров (уменьшение или увеличение), предполагаемых изменений среды жизнедеятельности (строительстве, реконструкции объектов жилищно-гражданского назначения, благоустройстве территорий, прокладке инженерных и транспортных коммуникаций) оспариваемым нормативным правовым актом не устанавливается. Достоверная и полная информация о создании охранной зоны, как того требовала статья 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 года N 73-ФЗ, доведена до жителей соответствующих поселений путем опубликования Положения в средствах массовой информации, чем обеспечено право граждан оспорить указанный нормативный правовой акт в судебном порядке, если они считают, что таким актом нарушаются их права.

При таком положении, суд приходит к выводу о том, что абзац 6 пункта 5 в части включения в охранную зону населенных пунктов - Дубровка, Красницкий, Новопольский, Ильинское, Маевка, Бело-Безводное, Садовый, Раифа, застройки Казанского механического завода не противоречит федеральному законодательству.

Не усматривает суд и противоречий с федеральным законодательством абзаца 11 пункта 7 и пункта 12 Положения.

Согласно абзацу 11 пункта 7 Положения на территории охранной зоны Волжско-Камского государственного природного заповедника запрещается изъятие и предоставление земельных участков для всех видов намечаемой хозяйственной и иной деятельности (строительство объектов производственного назначения, жилищного, дачного, гаражного и пр.), ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества, а также под размещение объектов рекреационного назначения.

Пунктом 12 Положения установлен запрет изменения размеров земельных участков, предоставленных гражданам ранее, в результате сделок с ними (наследование, дарение, купля-продажа и пр.).

В соответствии с абзацем 2 части 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (статья 129), в соответствии с частью 3 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

В силу статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами.

Наряду с иными ограничениями прав на землю являются - особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных зонах (п. 1 ч. 2 ст. 56 Кодекса).

Согласно же части 4 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации в целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками. Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима.

Особый правовой режим в поселениях и на территориях, имеющих особо охраняемые природные территории устанавливался и Градостроительным кодексом Российской Федерации от 7 мая 1998 года N 73-ФЗ, где в части 2 статьи 12 предусматривался запрет в границах зон охраны на градостроительную, хозяйственную и иную деятельность, причиняющую вред особо охраняемым природным территориям, окружающей природной среде или ухудшающих их состояние и нарушающих целостность и сохранность.

Анализ вышеприведенных норм, с учетом положений части 3 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33 "Об особо охраняемых природных территориях" свидетельствует о том, что Кабинетом Министров Республики Татарстан при принятии Положения учтены требования федерального законодательства, как в области природоохраны, так и в области землепользования, а ограничения в абзаце 11 пункта 7 и в пункте 12 установлены на основании федеральных законов, что в полной мере соответствует требованиям абзаца 2 части 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 43 Земельного кодекса Российской Федерации.

Ограничения направлены на сохранение благоприятной окружающей среды, бережное отношение к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Республики Татарстан.

Нельзя согласиться и с доводом заявителей о нарушении их прав как пользователей земельными участками, расположенными на территории охранной зоны.

Оспариваемые ограничения не устанавливают запрета для заявителей пользоваться этими участками, продавать их, дарить, наследовать и т.д., в тех границах, которые, установлены ранее (до определения охранной зоны), земельные участки не изымаются, землепользователи вправе распоряжаться землей с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима (ч. 4 ст. 95 ЗК РФ).

Доводы заявителей о необходимости регистрации ограничений (обременений) на недвижимое имущество, возникающих на основании акта государственной власти, не могут быть приняты судом, поскольку данный вопрос не входит в предмет регулирования этого нормативно правового акта (Положения).

В судебном заседании представитель заявителей довод об отсутствии регистрации оспариваемого нормативного правового акта в Министерстве юстиции Республики Татарстан, изложенный в заявлении, не поддержал.

Вместе с тем, суд считает необходимо отметить, что согласно Указу Президента Республики Татарстан от 8 мая 2002 года N УП-352 "О едином банке нормативных правовых актов Республики Татарстан" и постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 июля 2002 года N 426 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Республиканских органов исполнительной власти, их государственной регистрации и опубликования" нормативные правовые акты Кабинета Министров Республики Татарстан регистрации в Министерстве юстиции Республики Татарстан не подлежат.

В отношении довода о двойственном статусе поселков Ильнское# и Маевка, что по мнению заявителей вытекает из пункта 5 Положения, суд полагает необходимым указать следующее.

Раздел 3 Положения регулирует вопросы определения территории и установления границы охранной зоны. В пункте 5 раздела делается ссылка на схему. Согласно утвержденной схеме, а также абзаца 6 пункта 5 Положения в охранную зону входят населенные пункты Ильинское и Маевка, т.е. статус этих населенных пунктов четко определен в Положении, что, по мнению суда в полной мере исключает неопределенность в применении указанных положений и их двойного толкования.

При таких обстоятельствах у суда не имеется оснований для признания недействующими абзаца 6 пункта 5 в части включения в охранную зону населенных пунктов - Дубровка, Красницкий, Новопольский, Ильинское, Маевка, Бело-Безводное, Садовый, Раифа, застройки Казанского механического завода, абзаца 11 пункта 7 в части запрета на изъятие и предоставление земельных участков для всех видов намечаемой хозяйственной и иной деятельности (строительство объектов производственного назначения, жилищного, дачного, гаражного и пр.), ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества, пункт 12 Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19.04.2002 года N 217 "Об утверждении Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника".

Руководствуясь ст.ст. 194-198 ГПК РФ, суд решил:

Офицерову Александру Юрьевичу, Новожилову Юрию Сергеевичу, Строителеву Анатолию Александровичу в удовлетворении заявления о признании недействующими абзаца 6 пункта 5 в части включения в охранную зону населенных пунктов - Дубровка, Красницкий, Новопольский, Ильинское, Маевка, Бело-Безводное, Садовый, Раифа, застройки Казанского механического завода, абзаца 11 пункта 7 в части запрета на изъятие и предоставление земельных участков для всех видов намечаемой хозяйственной и иной деятельности (строительство объектов производственного назначения, жилищного, дачного, гаражного и пр.), ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества, пункта 12 Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19.04.2002 года N 217 "Об утверждении Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника" отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Верховный Суд Республики Татарстан.