Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 февраля 2005 г. N 4Г04-57 О признании недействующей и не подлежащей применению ст. 2 Закона Московской области от 16 июня 1995 г. N 18/95-03 "О плате за землю в Московской области" в части применения установленных повышающих коэффициентов в соответствии с таблицей 2 приложения 2 к Закону РФ от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю" к средним ставкам земельного налога на расположенные вне населенных пунктов земли промышленности и ст. 9 того же Закона в полном объеме

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 февраля 2005 г. N 4Г04-57

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ

рассмотрела в судебном заседании от 16 февраля 2005 года дело по заявлениям прокурора Московской области и ЗАО "Унитехформ" о признании недействующим и не подлежащим применению в части Закон Московской области от 16 июня 1995 года "О плате за землю в Московской области" жалобе по кассационной частной жалобе на решение Московского областного суда от 16 июня 2004 года, которым постановлено: заявление прокурора Московской области удовлетворить.

Заявление Закрытого акционерного общества удовлетворить частично.

Признать недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу статью 2 Закона Московской области "О плате за землю в Московской области" от 16 июня 1995 года N 18/95-03 (с последующими изменениями и дополнениями) в части применения установленных повышающих коэффициентов в соответствии с приложением 2 таблица 2 к Закону Российской Федерации "О плате за землю" к средним ставкам земельного налога на расположенные вне населенных пунктов земли промышленности (включая карьеры и территории, нарушенные производственной деятельностью), транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения и статью 9 того же закона в полном объеме.

В удовлетворении требования ЗАО "Унитехформ" о признании недействующей и подлежащей применению ст. 2 Закона Московской области "О плате за землю в Московской области" в части применения повышающего коэффициента в размере 2,5 к средним ставкам земельного налога за земли городов оставить без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Е., объяснения представителей ЗАО "Унитехформ" по доверенностям В., П., поддержавших доводы кассационной жалобы, представителя Московской областной Думы по доверенности Б. и представителя губернатора по доверенности И., возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Московской области К. и прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Г., полагавших решение подлежащим оставлению без изменения Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор Московской области и Закрытое акционерное общество "Уникальные технологии по производству прессформ" (далее - ЗАО "Унитехформ") обратились в суд с заявлениями о признании недействующим и подлежащим применению в части Закон Московской области от 16 июня 1995 года "О плате за землю в Московской области", опубликованный в Вестнике Московской областной Думы N 7 за 1995 год.

Определением суда гражданские дела по заявлениям прокурора Московской области и ЗАО "Унитехформ" объединены в одно производство.

Прокурор Московской области в обоснование своих требований указал, что статья 2 в части и ст. 9 Закона Московской области в полном объеме противоречат федеральному законодательству, поскольку ст. 2 оспариваемого Закона определяет, что средние ставки земельного налога на земли всех категорий (кроме земель сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств) на территории Московской области меняются с повышающими коэффициентами, установленными в соответствии с приложением 2 (таблица 2) к Закону Российской Федерации "О плате за землю": за земли городов - 2,5; за земли других категорий - согласно коэффициентам увеличения средних ставок земельного налога в зависимости рекреационной ценности территории Московской области, а включение в состав земель, к которым при налогообложении применяются повышающие коэффициенты, установленные в соответствии с приложением 2 (таблица 2) к Закону РФ "О плате за землю", земли промышленности, расположенные вне населенных пунктов (включая карьеры и территории, нарушенные производственной деятельностью), земли транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения противоречит ст. 9 указанного федерального закона.

Данная статья федерального закона для земель указанных категорий предусматривает иной порядок установления налога, т.е. налог за эти земли должен устанавливаться в размере 20% от средних ставок земельного налога в соответствии с приложением 2 (таблица 1) к Закону РФ "О плате за землю" для поселений численностью до 20 тысяч человек.

По мнению прокурора, Закону РФ "О плате за землю" противоречит и ст. 9 оспариваемого Закона Московской области, т.к. она предписывает, что средние ставки земельного налога за городские и поселковые земли, установленные в соответствии с Законом РФ "О плате за землю" и ст. 2 настоящего Закона, увеличиваются кратно коэффициентам, учитывающим статус конкретных городов и поселков, уровень развития социально-культурного потенциала и местоположение (приложение N 7). Вместе с тем, указывает заявитель, это противоречит ст. 8 (таблица 3 приложения 2) Закона РФ "О плате за землю" в соответствии с которой, установление налога за городские (поселковые) земли производится на основе средних ставок с повышающими коэффициентами увеличения средней ставки земельного налога только за счет статуса города и развития социально-культурного потенциала.

Кроме того, указанные повышающие коэффициенты устанавливаются исходя из численности населения городов, начиная от 100 тыс. человек (таблица 3 приложения 2 к Закону РФ "О плате за землю"), что также не учтено в ст. 9 оспариваемого областного закона.

Прокурор Московской области, уточнив в ходе судебного разбирательства свои требования (л.д. 35, 53), просил суд признать недействующей ст. 2 Закона Московской области "О плате за землю в Московской области" в части применения установленных повышающих коэффициентов в соответствии с приложением 2 (таблица 2) к Закону Российской Федерации "О плате за землю" к средним ставкам земельного налога на расположенные вне населенных пунктов земли промышленности (включая карьеры и территории, нарушенные производственной деятельностью) транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, а также признать недействующей ст. 9 того же закона в полном объеме.

ЗАО "Унитехформ" в обоснование своих требований указало, что предприятие имеет два земельных участка на территории г. Павловский Посад Московской области общей площадью 2,414 га на праве бессрочного пользования, на которых расположены предприятие и прирельсовый склад (л.д. 65, 66). Оспариваемым Законом Московской области (ст.ст. 2 и 9) для земель городов Московской области введены два повышающих коэффициента к средним ставкам земельного налога.

Так, согласно ст. 2 Закона Московской области в соответствии с приложением 2 (таблица 2 - коэффициенты увеличения средней ставки земельного налога в курортных зонах) к Закону РФ "О плате за землю" за земли городов введен повышающий коэффициент - "2,5" а согласно ст. 9 (приложение N 7) Закона Московской области для каждого города или поселка области введены соответствующие повышающие коэффициенты с учетом статуса конкретных городов и поселков, уровня развития социально-культурного потенциала и местоположения.

Для г. Павловский Посад повышающий коэффициент в соответствии с п. 9 приложения N 7 Закона Московской области составляет - "1,6".

Заявитель указал, что ст. 2 Закона Московской области "О плате за землю в Московской области" в части установления повышающего коэффициента - "2,5" к средним ставкам земельного налога за земли городов на основании таблицы 2 приложения 2 к Закону РФ "О плате за землю" и ст. 9 (приложения N 7) того же областного закона, установившая повышающий коэффициент к средним ставкам земельного налога для г. Павловский - Посад Московской области в размере "1,6", не соответствуют федеральному законодательству.

Уточнив основания заявления (л.д. 57-60; 111; 122; 144; 158-159), ЗАО "Унитехформ" сослался на то, что установление статьей 2 Закона Московской области повышающего коэффициента - "2,5" к средним ставкам земельного налога за земли городов в соответствии с приложением 2 (таблица I - коэффициенты увеличения средней ставки земельного налога в курортных зонах) к Закону РФ "О плате за землю" противоречит ст. 8 этого федерального закона, поскольку г. Павловский Посад, также как и другие города Московской области, не является ни курортной зоной, ни зоной отдыха г. Москвы. Город Павловский Посад не имеет статуса курортного города, не имеет лечебниц и здравниц и не может служить зоной отдыха для населения другого города.

По мнению заявителя, отнесение всей Московской области к зоне отдыха г. Москвы, противоречит также ст. 86 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которой зона отдыха населения входит в состав пригородной зоны, которая находится за пределами черты городских поселений.

Заявитель также указал, что ст. 9 Закона Московской области противоречит ст. 8 Закона РФ "О плате за землю" (таблица 3 приложения 2) - коэффициенты увеличения средней ставки земельного налога за счет статуса города, развития социально-культурного потенциала).

В обоснование этого ЗАО "Унитехформ" так же как и прокурор Московской области указал, что областной законодатель, при введении казанных повышающих коэффициентов не учел численность населения городов (население г. Павловский Посад - менее 100 тыс. человек) и незаконно вел критерий "местоположение" для применения данных коэффициентов, а, кроме того, г. Павловский Посад, для которого в соответствии со ст. 9 (п. 9 приложения N 7) оспариваемого закона, установлен повышающий коэффициент к средним ставкам земельного налога в размере - "1,6", не обладает необходимым для этого статусом и уровнем социально-культурного потенциала.

Заявитель также указал, что Закон Московской области противоречит ст. 15, п. 4 ст. 12 Налогового кодекса РФ принятого в 1998 году, в соответствии с которыми земельный налог относится к местным налогам, устанавливаемым Налоговым Кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах, а органам власти субъектов не предоставлено право регулировать налоговые правоотношения ни в какой части, поэтому оспариваемый Закон Московской области издан органом, не имеющим, в соответствии с Налоговым кодексом РФ права издавать подобного рода акты. В связи с чем, согласно ст. 6 Налогового кодекса РФ, должен признаваться не несоответствующим ему.

Кроме того, при принятии Закона Московской области в 1995 году Московская областная Дума превысила свои полномочия в части принятия оспариваемых положений закона, поскольку закон РФ "О плате за землю" устанавливает право изменения средних ставок земельного налога только для органов местного самоуправления и не предоставляет такого права субъекту Российской Федерации, в связи с чем, оспариваемый Закон Московской области с момента издания противоречит также и федеральному закону "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

Также ст.ст. 2 и 9 Закона Московской области, установившие повышающие коэффициенты к средней ставке земельного налога, имеют ссылки на таблицы 2 и 3 приложения 2 к закону РФ "О плате за землю", которые вообще не должны были применяться 1995 году - период приятия Закона Московской области.

Действовавшая в то время редакция ст. 8 Закона РФ "О плате за землю" (принята Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в закон РСФСР "О плате за землю" N 22-ФЗ от 9 августа 1994 года) не упоминала их, поэтому статьи 2 и 9 закона Московской области противоречат ст. 8 Закона РФ "О плате за землю" с момента издания.

Кроме того, заявитель утверждает, что оспариваемые положения Закона Московской области "О плате за землю в Московской области", по мнению заявителя, вводят не установленные федеральным законом повышающие коэффициенты к средним ставкам земельного налога, что приводит к неоправданному завышению его налоговых обязательств, нарушает его права и законные интересы как землепользователя, а также нарушает права и свободы граждан - учредителей предприятия.

Представитель Московской областной Думы и представитель Губернатора Московской области требования прокурора Московской области признали частично - в части признания частично недействующей ст. 2 оспариваемого Закона Московской области, пояснили, что 20 сентября 2004 года принят Закон Московской области N 119/2004-03 "О внесении изменений в Закон Московской области "О плате за землю в Московской области" п. 1 ст. 1 которого удовлетворяет требования прокурора в этой части. Данный закон вступает в силу с 1 января 2005 года. Требования же прокурора в части признания недействующей ст. 9 Закона Московской области, а также требования ЗАО "Унитехформ" в полном объеме представители заинтересованных лиц не признают, указывая, что оспариваемый закон в этой части принят Московской областью в пределах ее компетенции и не противоречит федеральному законодательству. В связи с чем просят заявление прокурора Московской области оставить без удовлетворения в части признания недействующей ст. 9 Закона Московской области, заявление ЗАО "Унитехформ" оставить без удовлетворения в полном объеме.

По делу постановлено указанное выше решение.

ЗАО "Унитехформ" подал кассационную жалобу, в которой просит решение изменить и удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение подлежащим оставлению без изменения.

Согласно п. "и" ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в силу ч. 3 ст. 75 Конституции РФ система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения устанавливаются федеральным законом.

Общие принципы налогообложения на период принятия оспариваемого Закона Московской области "О плате за землю в Московской области", установил Закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" N 2118-1 от 27.12.1991 года (с изменениями и дополнениями), действующий и в настоящее время.

На основании п.п. "б" п. 1 ст. 21 данного закона, земельный налог относится к местным налогам, которые устанавливаются законодательными актами Российской Федерации и взимаются на всей ее территории. При этом конкретные ставки налогов определяются законодательными актами республик в составе Российской федерации или решениями органов государственной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, районов, городов и иных административно-территориальных образований, если иное не предусмотрено законодательными актами Российской Федерации.

По мнению суда, из указанных норм вытекает, что законодательное собрание Московской области, при принятии оспариваемого закона, действовала в пределах своей компетенции.

На основании изложенного суд признал несостоятельным утверждение ЗАО "Унитехформ" о том, что Закон РФ "О плате за землю" предусматривает "иное", так как не содержит упоминания о субъекте Российской Федерации как об участнике правового регулирования вопросов, касающихся земельного налога, а упоминает лишь в этом качестве органы местного самоуправления, поскольку данный закон не содержит запрета на это.

Суд также исходил из того, что федеральный закон не предоставляет органам местного самоуправления городов право применять повышающие коэффициенты к конкретным территориям, а дает им право лишь дифференцировать по местоположению различной градостроительной ценности территории средние ставки цельного налога за городские земли, которые уже установлены с изменением повышающего коэффициента, поэтому суд сделал вывод о том, что Московская область, в рамках определенных федеральным законом, вправе была осуществлять правовое регулирование по земельному налогу.

Суд признал, что ссылка ЗАО "Унитехформ" на Налоговый кодекс РФ (ст.ст. 12, 15), в соответствии с которым субъекту Российской Федерации предоставлено право регулировать правоотношения по земельному налогу, также не может быть признана состоятельной.

В соответствии со ст. 32.1 Федерального закона от 05.08.2000 года "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" (в редакции закона от 24.03.2001 года N 33-Ф3), ст.ст. 12-15 Налогового кодекса РФ вводятся в действие со дня признания утратившим силу закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", который утратил силу только с 1 января 2005 года (Федеральный закон от 29.07.2004 года "О внесении изменений в части 1 и 2 Налогового Кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации о налогах и сборах").

Вместе с тем суд правильно указал в решении, что принятый в пределах компетенции Московской области закон Московской области "О плате за землю в Московской области" в оспариваемой прокурором части противоречит федеральному законодательству.

Согласно ст. 2 Закона Московской области средние ставки земельного налога на земли всех категорий (кроме земель сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств) на территории Московской области применяются с повышающими коэффициентами, установленными в соответствии с приложением 2 (таблица 2 - коэффициенты увеличения средней ставки земельного налога в курортных законах) к Закону Российской Федерации "О плате за землю": за земли городов - 1,5; за земли других категорий согласно коэффициентам увеличения средних ставок земельного налога в зависимости от рекреационной ценности территории Московской области (Приложение N 1).

Закон РФ "О плате за землю" в отношении земель промышленности, расположенных вне населенных пунктов (включая карьеры и территории, нарушенные производственной деятельностью), земель транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического оборудования, предусматривает иной порядок установления налога, а в соответствии со ст. 9 Федерального закона налог за эти земли устанавливается в размере 20 процентов от средних ставок земельного налога, установленного в соответствии с приложением 2 (таблица 1 - средние ставки земельного налога в городах и других населенных пунктах) к настоящему Закону для поселений численностью до 20 тыс. человек.

Законом Московской области от 20 сентября 2004 года N 119/2004-03 в ст. 2 оспариваемого закона Московской области были внесены соответствующие изменения в соответствии с требованиями прокурора.

Вместе с тем суд не нашел состоятельным требование ЗАО "Унитехформ" о признании недействующей ст. 2 закона Московской области, устанавливающей повышающий коэффициент в размере "2,5" к средним ставкам земельного налога за земли городов, поскольку повышающий коэффициент "2,5", согласно ст. 2 Закона Московской области, устанавливается за земли городов в соответствии с приложением 2 таблица 2 к Закону РФ "О плате за землю", а указанная таблица 2 устанавливает повышающие коэффициенты к средней ставке земельного налога курортных зонах и зонах отдыха и в соответствии с этой таблицей вся Московская область, без каких-либо изъятий, отнесена к зоне отдыха Москвы.

Суд не согласился с доводом ЗАО "Унитехформ" о том, что отнесение городских земель, в том числе земель г. Павловский Посад, к зоне отдыха г. Москвы неправомерно и противоречит Закону РФ "О плате за землю", поскольку в настоящее время федеральное законодательство не содержит определения "зоны отдыха".

Статьей 8 Закона РФ "О плате за землю" налог на основе средних ставок согласно приложению 2 (таблица 1, 2, 3) к этому Закону устанавливается именно за городские (поселковые), а не какие-то другие земли и по смыслу указанной статьи Федерального закона, ко всем городам Московской области применимы повышающие коэффициенты, предусмотренные таблицей 2 приложения 2 к данному закону, а установленный ст. 2 Закона Московской области для земель городов Московской области повышающий коэффициент "2,5", является минимальным из коэффициентов предусмотренных указанной таблицей.

Не нашла своего подтверждения и ссылка ЗАО "Унитехформ" на ст. 86 Земельного кодекса РФ, которая определяет, что зоны отдыха населения входят в состав пригородных зон, которые, в свою очередь, находятся за пределами городских поселений, т.к. в этой статье Земельного кодекса РФ также определено, что границы и правовой режим пригородных зон Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются федеральными законами, поскольку до настоящего времени пригородная зона г. Москвы (и соответственно зона отдыха населения в ней) федеральным законом не определена.

Утверждение ЗАО "Унитехформ" о том, что оспариваемый Закон Московской области (и его первая редакции 1995 года и вторая редакция 1996 года) был издан с нарушением требований ст. 8 Закона РФ "О плате за землю" в действовавшей тогда редакции (л.д. 165), суд не принял во внимание в связи с тем, что оспариваемый Закона проверяется на соответствие действующему федеральному законодательству, из дела видно, что заявитель стал пользователем земель г. Павловский Посад только в 1999 году (л.д. 65, 66) и оспариваемый Закон Московской области в период 1995-1996 годов его права каким-либо образом нарушать не мог.

При таком положении суд правильно пришел к выводу о том, что требования ЗАО "Унитехформ" недействующей в части ст. 2 Закона Московской области "О плате в Московской области" удовлетворены быть не могут.

Вместе с тем, требования прокурора Московской области, а также ЗАО "Унитехформ" о признании недействующей ст. 9 того же закона подлежат удовлетворению.

В соответствии с указанной статьей Закона Московской области, средние ставки земельного налога на городские (поселковые) земли, заявленные в соответствии с Законом РФ "О плате за землю" и статьей 2 настоящего закона, увеличиваются кратно коэффициентам, учитывающим статус конкретных городов и поселков, уровень развития социального потенциала и местоположение (приложение N 7).

Приложение 7 к Закону Московской области устанавливает для каждого конкретного города и поселка Московской области коэффициенты увеличения ставок земельного налога за счет названных в ст. 9 критериев. Так, для г. Павловский Посад установлен коэффициент в размере "1,6" (п. 9 приложения).

Однако указанная статья Закона Московской области не соответствует Закону РФ "О плате за землю".

Так, в силу абзаца 1 ст. 8 указанного федерального закона и таблицы 3 приложения 2 к нему, установление налога за городские земли производится на основании средних ставок с повышающими коэффициентами, в том числе коэффициентами увеличения средней ставки земельного налога за счет статуса города, развития социально-культурного потенциала и в соответствии с указанной таблицей 3 повышающий коэффициент устанавливается, при наличии соответствующего статуса города и социально-культурного потенциала, только при численности населения от 100 тыс. человек и более, а оспариваемая ст. 9 Закона Московской области, в нарушение указанной нормы закона, устанавливает повышающие коэффициенты для городов и поселков без учета их численности населения.

Так, г. Павловский - Посад, Московской области, в котором расположены земли ЗАО "Унитехформ", имеет численность населения всего 61,8 тыс. человек (л.д. 91), тем не менее, для него установлен повышающий коэффициент "1,6" (п. 9 приложения N 7 закона Московской области).

Суд пришел к выводу о том, что Московская область, как субъект Российской Федерации, не вправе установить принцип налогообложения для городов и городских поселений с численностью населения до 100 тыс. человек путем введения соответствующих коэффициентов, поскольку в силу ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются Федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

В связи с чем субъект Российской Федерации при установлении налогов должен действовать в рамках, определенных федеральным законом.

Кроме того, ст. 9 закона Московской области вводит дополнительный критерий установления повышающего коэффициента к средней ставке земельного налога - местоположение городов и поселков в нарушение требований ст. 8 Закона РФ "О плате за землю", хотя Федеральный закон (ст. 8, таблица 3 приложения 2 к Закону РФ "О плате за землю") не предусматривает такого основания для применения коэффициента увеличения средней ставки земельного налога за земли городов поселков.

Суд пришел к выводу о том, что приложение N 7 к ст. 9 Закона Московской области изложено без учета численности населения городов и поселков области и с учетом критерия "местоположение", который не предусмотрен федеральным законом.

Поскольку ст. 9 (приложение N 7) Закона Московской области противоречит федеральному закону, суд признал ее недействующей в полном объеме, а в связи с тем, что приложение N 7 к Закону Московской области является неотъемлемой частью ст. 9 этого закона (что следует из текста статьи), то признание недействующей самой статьи влечет и признание недействующим приложения N 7.

С учетом изложенного, суд правильно пришел к выводу об удовлетворении заявления прокурора Московской в полном объеме, а заявление "Унитехформ" - частично и признал недействующей и не подлежащей применению ст. 2 закона Московской области "О плате за землю в Московской области" в части, а ст. 9 того же закона в полном объеме со дня вступления решения суда в законную силу.

Довод в жалобе о том, что всю территорию Московской области нельзя признать зоной отдыха не свидетельствует о неправильности выводов суда, поскольку это вытекает из приложения 2 таблицы 2 к закону РФ "О плате за землю". Других доказательств суду представлено не было.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского областного суда от 16 июня 2004 года оставить без изменения, кассационную жалобу представителя ЗАО "Унитехформ" В. - без удовлетворения.