Решение Приморского краевого суда от 8 июля 2009 г. О признании статьи 2 Закона Приморского края от 6 августа 2004 года N 131-КЗ "Об Уссурийском городском округе" в редакции изменений, внесенных Законами Приморского края от 28 июня 2007 года N 104-КЗ и от 12 ноября 2008 года N 334-КЗ в части слов "пос. Волхушка" ("пос. Волха") противоречащей закону и недействующей со дня принятия (извлечение)

Решение Приморского краевого суда от 8 июля 2009 г.
(Извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 сентября 2009 г. N 56-Г09-27 настоящее решение оставлено без изменения

В соответствии со статьей 2 Закона Приморского края от 6 августа 2004 г. N 131-КЗ "Об Уссурийском городском округе" в редакции Законов Приморского края от 28 июня 2007 г. N 104-КЗ, от 12 ноября 2008 г. N 334-КЗ в состав Уссурийского городского округа включены город Уссурийск, села Алексей-Никольское, Баневурово, Богатырка, Боголюбовка, Борисовка, Борисовский Мост, Воздвиженка, Горно-Таежное, Глуховка, Долины, Дубовый Ключ, ДЭУ-196, Заречное, Каймановка, Каменушка, Кондратеновка, Корсаковка, Корфовка, Красный Яр, Кроуновка, Кугуки, Линевичи, Монакино, Новоникольск, Николо-Львовское, Пуциловка, Пушкино, Раковка, Степное, Улитовка, Утесное, Элитное, Яконовка, поселки Волхушка, Партизан и Тимирязевский, железнодорожные станции Воздвиженская и Лимичевка.

Прокурор Приморского края обратился в суд с указанным заявлением, указав, что Законом Приморского края от 28 июня 2007 г. N 104-КЗ "О внесении изменений в приложение к Закону Приморского края "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" и в статью 2 Закона Приморского края "Об Уссурийском городском округе", опубликованном в "Ведомостях Законодательного Собрания Приморского края" N 24 от 4 июля 2007 г. и в "Приморской газете" N 50 от 10 июля 2007 г., в реестр административно-территориальных единиц и населенных пунктов Приморского края включен поселок Волха. Законом Приморского края от 12 ноября 2008 г. N 334-КЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края в связи с уточнением наименования населенного пункта Приморского края", опубликованном в этих же изданиях соответственно 17 ноября 2008 г. и 18 ноября 2008 г., поселок Волха переименован в поселок Волхушка.

По мнению прокурора, статья 2 Закона Приморского края от 6 августа 2004 г. N 131-КЗ "Об Уссурийском городском округе" в редакции указанных Законов в части включения в состав Уссурийского городского округа поселка Волха (Волхушка) противоречит действующему законодательству, поскольку проект указанных изменений внесены в Законодательное Собрание Приморского края субъектом права законодательной инициативы с нарушением требований федерального и краевого законодательства. Мнение населения Уссурийского городского округа по данному вопросу не выяснялось; письмо и.о. главы Уссурийского городского округа от 22 мая 2007 г. N 1167, на основании которого законопроект "О внесении изменений в Приложение к Закону Приморского края "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" и в статью 2 Закона Приморского края "Об Уссурийском городском округе" внесен в Законодательное Собрание Приморского края, не является решением органа местного самоуправления городского округа и не отражает мнение населения по вопросу включения в состав городского округа поселка Волха (Волхушка). Дума Уссурийского городского округа решение об обращении к Губернатору для включения в состав округа поселка Волха (Волхушка) не принимала. До принятия Закона Приморского края от 6 августа 2004 г. N 131-КЗ "Об Уссурийском городском округе" органами местного самоуправления было организовано проведение во всех населенных пунктах более 400 сходов, собраний и конференций, на которых 96.4 процента жителей высказались за сохранение муниципального образования в прежних границах и придание ему статуса городского округа. Думой Уссурийского городского округа 26 апреля 2005 г. принят Устав Уссурийского городского округа, в части 2 статьи 3 которого поименованы все населенные пункты, входящие в состав городского округа. Поселок Волха (Волхушка) в Уставе городского округа при его принятии не значился.

Как установлено прокурорской проверкой, фактически и юридически поселок Волха (Волхушка) как населенный пункт не существует. Его территория представляет собой участок лесного фонда, который арендует Приморская региональная общественная охотничья организация "Вепрь" на основании договора аренды, заключенного по итогам аукциона с управлением лесным хозяйством Приморского края. Участок используется для нужд охотничьего хозяйства, а также в рекреационных целях. До 60-х годов существовал населенный пункт Волхушка, который являлся лесозаготовительным участком Анучинского леспромхоза. В поселке имелась школа, фельдшерский пункт, несколько десятков дворов, производились записи актов гражданского состояния: рождений и смертей. После прекращения деятельности лесозаготовительного участка поселок также прекратил свое существование. На дежурной справочной карте (ДСК) 1975 г. населенный пункт Волхушка показан нежилым, на ДСК 2005 г. на месте данного населенного пункта показано урочище Волхушка.

Поскольку в состав Уссурийского городского округа населенные пункты, перечисленные в его Уставе, были включены с учетом мнения населения, включение в состав округа поселка Волха (Волхушка) должно было производиться на основании решения органов местного самоуправления Уссурийского городского округа, отражающего мнение населения, проживающего на территории административно-территориальных единиц, чьи интересы затрагиваются при этом, т.е. с учетом мнения населения Уссурийского городского округа. Однако ни референдум, ни сходы, ни конференции, ни публичные слушания по вопросу включения поселка Волха (Вохушка) в состав Уссурийского городского округа ни до внесения законопроекта, ни после принятия Закона Приморского края от 28 июня 2007 г. N 104-КЗ не проводились. Несуществующий поселок включен в состав городского округа в нарушение требований Закона Приморского края "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" без выявления мнения населения Уссурийского городского округа.

Результаты проведенных 11 марта 2009 г. публичных слушаний по внесению изменений в Устав Уссурийского городского округа не свидетельствуют о согласии населения округа на восстановление поселка Волха (Волхушка), они свидетельствуют только о согласии населения привести Устав городского округа в соответствие с действующим законодательством.

Прокурор просит признать статью 2 Закона Приморского края от 6 августа 2004 г. N 131-КЗ "Об Уссурийском городском округе" в редакции изменений, внесенных Законами Приморского края от 26 июня 2007 г. N 104-КЗ и от 12 ноября 2008 г. N 334-КЗ в части включения в состав Уссурийского городского округа поселка Волхушка противоречащей федеральному и краевому законодательству и недействующей со дня принятия.

В ходе рассмотрения дела прокурор требования изменил и просил признать статью 2 указанного Закона в части включения в состав Уссурийского городского округа поселка Волхушка противоречащей статьям 13 и 84 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и недействующей со дня принятия.

Кроме того, прокурор пояснил, что территория поселка Волхушка относится к землям лесного фонда, поэтому включение ее в границы населенного пункта может производиться только в порядке, установленном частью 5 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации". Данный порядок при принятии оспариваемого Закона также был нарушен.

Представитель Законодательного Собрания Приморского края с заявлением прокурора не согласился. Пояснил, что статьей 3 Закона Приморского края от 14 ноября 2001 г. N 161-КЗ "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" к принципам административно-территориального устройства отнесен принцип исторически сложившейся системы расселения в Приморском крае. Поскольку поселок Волхушка ранее существовал, то включение его в состав Уссурийского городского округа явилось исправлением технической ошибки, допущенной при принятии Закона Приморского края от 6 августа 2004 г. N 131-КЗ "Об Уссурийском городском округе". Принятие Закона Приморского края от 28 июня 2007 г. N 104-КЗ "О внесении изменений в приложение к Закону Приморского края "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" и в статью 3 Закона Приморского края "Об Уссурийском городском округе" не преследовало цель изменение административно-территориального устройства Приморского края, а было направлено на восстановление ранее существовавшего поселка Волха (Волхушка). Имело место не создание нового, а воссоздание ранее существовавшего поселка. В связи с этим сложившиеся правоотношения по включению поселка Волхушка в состав Уссурийского городского округа не подпадают под регулирование законодательства об административно-территориальном устройстве, а потому и не требовали выяснение мнения населения Уссурийского городского округа.

Кроме того, представитель Законодательного Собрания пояснил, что фактически мнение населения по данному вопросу было выяснено при проведении 11 марта 2009 г. публичных слушаний по вопросу о внесении изменений в Устав Уссурийского городского округа. Проект изменений в Устав предусматривал включение в состав Уссурийского городского округа поселка Волхушка. Кроме того, в июле 2008 г. в Уссурийском городском округе проведены публичные слушания по вопросу "Проект генерального плана Уссурийского городского округа". Проект генерального плана был опубликован в газете "Уссурийские новости" от 13 июня 2008 г., данным проектом предусмотрен в составе Уссурийского городского округа поселок Волхушка. Население округа, таким образом, имело возможность высказать свое мнение относительно включения в состав муниципального образования поселка Волха (Волхушка).

Оспариваемый закон, по мнению представителя Законодательного Собрания, не противоречит Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку включение в состав Уссурийского городского округа поселка Волха не затронуло территорий других муниципальных образований, не изменило границы территории Уссурийского городского округа.

Представитель Губернатора Приморского края с заявлением прокурора не согласился, поддержав позицию представителя Законодательного Собрания Приморского края. Кроме того, пояснил, что является несостоятельным довод прокурора о нарушении порядка, установленного федеральным законодательством для включения участка лесного фонда в границу населенного пункта. На официальном сайте Департамента лесного хозяйства по Дальневосточному федеральному округу содержится информация о виде разрешенного использования участка площадью 12,66 га учебно-опытного лесхоза "Дальневосточный" Баневуровского лесничества - восстановление ранее существовавшего поселка Волха. Данное согласование было осуществлено 16 мая 2008 г. на основании обращения Уссурийского городского округа от 21 марта 2008 г. N 7-10/49/521. Таким образом, уполномоченным федеральным органом - департаментом лесного хозяйства по ДВФО было принято решение о включении участка лесного фонда в границу населенного пункта и об изменении разрешенного использования участка.

Суд, выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, приходит к выводу об удовлетворении заявления прокурора.

Согласно ч. 3 ст. 246 Гражданского процессуального кодекса РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

Суд не находит противоречия оспариваемого Закона "Об Уссурийском городском округе" Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (его статьям 13, 84). поскольку включение в состав Уссурийского городского округа поселка Волха (Волхушка) не привело к изменению границ муниципальных образований Приморского края, не изменило границы территории Уссурийского городского округа, не повлекло преобразование муниципальных образований. Территория Уссурийского городского округа, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, в связи с включением в его состав поселка Волха (Волхушка) не изменилась.

Не может суд согласиться и с доводом прокурора о противоречии статьи 2 Закона "Об Уссурийском городском округе" в редакции Законов Приморского края от 28 июня 2007 г. N 104-КЗ и от 12 ноября 2008 г. N 334-КЗ части 5 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации". Указанный Федеральный закон вопросы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации не регулирует. В свою очередь, Законом Приморского края от 6 августа 2004 г. N 131-КЗ "Об Уссурийском городском округе" не регулируются правоотношения по включению земельных участков в границы населенных пунктов или исключению земельных участков из границ населенных пунктов. Вопрос об отнесении к территории поселка Волхушка земельного участка из категории лесного фонда может быть решен после образования указанного поселка.

Заявление прокурора подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Предметом статьи 2 Закона Приморского края от 6 августа 2004 г. N 131-КЗ является административно-территориальное устройство Уссурийского городского округа.

Согласно ст. 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Из содержания статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации следует, что административно-территориальное устройство Российской Федерации находится вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подп. "л" п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законом субъекта Российской Федерации устанавливается административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения.

Таким образом, Приморский край в разрешении вопросов своего административно-территориального устройства обладает всей полнотой государственной власти.

Статьей 14 Устава Приморского края определено, что административно-территориальное устройство Приморского края - система административно-территориальных единиц Приморского края и населенных пунктов Приморского края, обеспечивающая упорядоченное осуществление на территории Приморского края функций государственного управления и местного самоуправления, а также порядок образования, изменения, упразднения административно-территориальных единиц и населенных пунктов.

Административно-территориальными единицами в Приморском крае являются города краевого подчинения, административные районы, внутригородские районы, городские и сельские населенные пункты.

Пунктом 2 этой же статьи Устава предусмотрено, что решения по вопросам административно-территориального устройства принимаются Законодательным Собранием Приморского края по представлению Губернатора Приморского края с учетом решений органов местного самоуправления, отражающих мнение населения, проживающего на территории административно-территориальных единиц, чьи интересы затрагиваются при этом.

В силу ст. 7 Закона Приморского края от 14 ноября 2001 г. N 161-КЗ "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" поселки отнесены к сельским населенным пунктам.

Таким образом, по смыслу закона, порядок образования, изменения, упразднения населенных пунктов, в том числе поселков, относится к вопросам административно-территориального устройства Приморского края, решение по которым принимаются с учетом решений органов местного самоуправления, отражающих мнение населения, проживающего на территории административно-территориальных единиц, чьи интересы затрагиваются при этом.

Как следует из материалов дела, мнение населения Уссурийского городского округа по вопросу включения в состав округа поселка Волха (Волхушка) не выяснялось и не учитывалось. В письме и.о. главы Уссурийского городского округа Сяченковой P.M. от 22 мая 2007 г. N 1167, послужившем основанием для внесения Губернатором Приморского края представления в Законодательное Собрание Приморского края о внесении изменений в Закон "Об Уссурийском городском округе", волеизъявление граждан, проживающих в округе, не отражено.

Представительный орган местного самоуправления - Дума Уссурийского городского округа, через которую население может выражать свое мнение, - также не принимал решение по вопросу изменения административно-территориального устройства Уссурийского городского округа с целью включения в состав городского округа поселка Волха (Волхушка), что прямо следует из письма председателя Думы Рудь Н.Н. от 8 мая 2009 г. N 161.

Суд согласен с доводом прокурора о том, что учет мнения населения по данному вопросу, выраженного либо непосредственно, либо через представительный орган местного самоуправления, являлся обязательным, поскольку создание нового населенного пункта на незаселенных землях связано с несением затрат из местного бюджета для решения в этом населенном пункте вопросов местного значения, в том числе по строительству дорог, организации энерго-, тепло-, водоснабжению населения и т.п.

Довод представителя Законодательного Собрания Приморского края и представителя Губернатора Приморского края о том, что в данном случае имело место не образование нового населенного пункта, а воссоздание ранее существовавшего, в связи с чем отражение мнения населения не требовалось, суд признает необоснованным.

Как следует из представленных сторонами архивных сведений, поселок Волха (Волхушка) в 50-60-е годы XX века являлся лесозаготовительным участком Анучинского леспромхоза. После окончания деятельности лесозаготовительного участка поселок фактически прекратил свое существование, население его покинуло: на дежурной справочной карте издания 1975 г. населенный пункт Волхушка показан нежилым; на карте издания 2005 г. на месте данного населенного пункта показано урочище Волхушка. В силу Положения о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР (раздел VI "Учет и регистрация административно-территориальных единиц и населенных пунктов"), утвержденного Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г., населенные пункты, из которых выехали или переселились жители, подлежат исключению из учетных данных.

То обстоятельство, что территория поселка Волхушка относится к лесному фонду, подтверждается кадастровой выпиской о земельном участке, а также договором аренды лесного участка для ведения охотничьего хозяйства от 23 мая 2008 г., заключенным между Управлением лесного хозяйства Приморского края и Приморской региональной общественной охотничьей организацией "Вепрь". Как следует из договора, местоположение участка занимает, в том числе, кварталы 105-111, 118-120 Баневуровского участкового лесничества. Эти же кварталы указаны в акте по описанию границ населенного пункта Волха, утвержденного главой Уссурийского городского округа Рудица С.П. 11 марта 2008 г., как входящие в границы населенного пункта Волха.

Таким образом, территория поселка Волха (Волхушка) представляет собой участок лесного фонда, используемый общественной охотничьей организацией "Вепрь" в охотничьих и рекреационных целях.

На день издания Закона Приморского края от 28 июня 2007 г. N 104-КЗ, которым в статью 2 Закона N 131-КЗ "Об Уссурийском городском округе" включен поселок Волха, на указанной территории люди не проживали. Это обстоятельство подтверждается сообщениями отдела УФМС РФ по Приморскому краю в Уссурийском городском округе от 19 июня 2009 г., а также отдела по работе с Кондратеновской территорией управления по работе с территориями Уссурийского городского округа от 10 июня 2009 г., из которых следует, что с 2004 г. по 2009 г. регистрация либо снятие с регистрации по месту жительства либо месту пребывания граждан в пос. Волха (Волхушка) не производились.

Изложенное свидетельствует о том, что поселок Волха (Волхушка) фактически был образован вновь. В связи с этим его образование должно было производиться в порядке, установленном ст. 14 Устава Приморского края.

Не может суд признать обоснованными и доводы представителей заинтересованных лиц о том, что население Уссурийского городского округа высказало свое мнение относительно образования поселка Волха (Волхушка) при проведении публичных слушаний в Уссурийском городском округе в июле 2008 г. по вопросу "Проект генерального плана Уссурийского городского округа" и в марте 2009 г. по вопросу "О внесении изменений в Устав Уссурийского городского округа".

Из буквального толкования статьи 14 Устава Приморского края следует, что мнение населения должно быть выявлено и отражено в муниципальном правовом акте до решения вопроса об изменении административно-территориального устройства, а не после. Указанные публичные слушания проводились соответственно через год и год и восемь месяцев после внесения изменений в оспариваемый Закон. Из протоколов публичных слушаний по указанным вопросам следует, что вопрос о включении в состав Уссурийского городского округа поселка Волха (Волхушка) не ставился, при обсуждении генерального плана не рассматривался, а публичные слушания по изменению Устава округа преследовали цель приведение Устава в соответствие с Законом "Об Уссурийском городском округе" в редакции Законов Приморского края от 28 июня 2007 г. N 104-КЗ и 12 ноября 2008 г. N 334-КЗ. Население округа фактически было поставлено перед фактом существования поселка. Исходя из изложенного суд приходит к выводу о том, что статья 2 Закона Приморского края от 6 августа 2004 г. N 131-КЗ "Об Уссурийском городском округе" в редакции изменений, внесенных Законами Приморского края от 28 июня 2007 г. N 104-КЗ и от 12 ноября 2008 г. N 334-КЗ в части слов "пос. Волхушка" ("пос. Волха") противоречит статье 14 Устава Приморского края как нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Суд принимает во внимание также то обстоятельство, что постановлением Законодательного Собрания Приморского края от 24 июня 2009 г. N 1687 удовлетворен протест прокурора Приморского края на Закон Приморского края "О внесении изменений в приложение к Закону Приморского края "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" и в статью 2 Закона Приморского края "Об Уссурийском городском округе". Этим же постановлением Губернатору Приморского края рекомендовано подготовить и внести на рассмотрение Законодательного Собрания Приморского края проект закона Приморского края "О внесении изменений в приложение к Закону Приморского края "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" и проект закона Приморского края "О внесении изменений в Закон Приморского края "Об Уссурийском городском округе".

Данных о том, что на основании Закона "Об Уссурийском городском округе" в оспариваемой части реализовывались права граждан и организаций, суду не представлено, поэтому суд признает его недействующим в части со дня принятия.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 198, 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, суд

решил:

Заявление прокурора Приморского края удовлетворить. Признать статью 2 Закона Приморского края от 6 августа 2004 г. N 131-КЗ "Об Уссурийском городском округе" в редакции изменений, внесенных Законами Приморского края от 28 июня 2007 N 104-КЗ и от 12 ноября 2008 г. N 334-КЗ в части слов "пос. Волхушка" ("пос. Волха") противоречащей закону и недействующей со дня принятия.

Обязать Законодательное Собрание Приморского края опубликовать сообщение о решении суда в печатном издании "Ведомости Законодательного Собрания Приморского края" или "Приморской газете" после вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана кассационная жалоба или представление прокурора в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня принятия решения в окончательной форме через Приморский краевой суд.