Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в закон
Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле"
Развитие валютного рынка в Российской Федерации в настоящий момент диктует необходимость решения таких задач как проведение валютной либерализации с одной стороны, так и определенное усиление законодательного регулирования деятельности участников валютного рынка с целью недопущения кризисных явлений на валютном рынке, с другой стороны. Либерализация валютного рынка не должна сопровождаться ослаблением способности государства предотвращать спекулятивные атаки на курс рубля через колебания цены иностранной валюты путем искусственно созданного спроса или предложения на иностранную валюту. Усиление законодательного регулирования валютного рынка необходимо, прежде всего, в сфере осуществления операций уполномоченными банками на внутреннем валютном рынке, поскольку до сих пор не созданы законодательные условия и меры, препятствующие возможным спекулятивным и недобросовестным действиям уполномоченных банков, результатом которых может стать значительное давление на курс национальной валюты.
Обеспечение правильного и стабильного ценообразования на валютном рынке невозможно без установления законодательных мер, препятствующих использованию методов недобросовестной торговли, в том числе использованию инсайдерской информации при совершении операций на валютном рынке, установление запрета на манипулирование рынком. Без законодательного определения основных понятий "инсайдерская торговля" и "манипулирование рынком" Центральный банк Российской Федерации, валютные биржи не имеют возможности оперативно реагировать на случаи недобросовестной торговли, а также принимать меры воздействия в отношении нарушителей.
На достижение этих целей и направлен подготовленный проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле"".
Целью проекта является создание цивилизованных условий функционирования валютного рынка Российской Федерации, механизмов, препятствующих использованию методов недобросовестной торговли на валютном рынке. Это необходимо потому, что биржевой и внебиржевой (межбанковский) сегменты валютного рынка взаимосвязаны и взаимозависимы. В период валютной нестабильности усиливается роль биржевого рынка, а в условиях стабилизации происходит усиление межбанковского внебиржевого рынка.
В соответствии с проектом валютным рынком является сфера обращения на территории Российской Федерации иностранной валюты. Нормы закона, регулирующие недобросовестные методы торговли на валютном рынке, будут применяться к отношениям, связанным с совершением сделок на организованном (валютные биржи) и неорганизованном (межбанковском) валютном рынке.
Отличительной особенностью проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле"" является то, что предметом его регулирования являются отношения, связанные с установлением запрета на манипулирование валютным рынком в целом, созданием механизмов, направленных на предотвращение такого манипулирования, а также установление мер ответственности за нарушение требований закона. За основу концепции проекта взято положение, в соответствии с которым манипулирование рынком как таковое подразумевает под собой использование любых недобросовестных методов торговли, к которым относится как совершение сделок с использованием инсайдерской информации (внутренняя не общедоступная информация, имеющая значение для установления уровня цены на иностранную валюту), так и манипулирование ценами на рынке.
Инсайдерские сделки и манипулирование ценами - это две стороны одной медали, одной глобальной проблемы на любых рынках (в том числе и на валютном рынке) - проблемы использования участниками рынка недобросовестной рыночной практики. И инсайдерские сделки, и сделки, имеющие признаки манипулирования ценами на рынке, преследуют всегда одну цель: извлечение материальной и/или иной выгоды с использованием незаконных способов, поэтому и относятся к общим способам недобросовестной торговли. Регулирование этих вопросов (выявление недобросовестных сделок и установление наказания за них) должно осуществляться едиными методами.
Проблема манипулирования ценами на валютном рынке является не менее актуальной, чем совершение сделок с использованием инсайдерской информации. В действующем российском законодательстве до сих пор нет даже определения "манипулирование ценами", а установление факта манипулирования ценами, например, на фондовом рынке отнесено к компетенции судебных органов. В отношении рынка иностранной валюты не существует не только регулирования этой проблемы на законодательном уровне, но и регулирования на уровне нормативных правовых актов. Вместе с тем, эта проблема особо остро проявляется именно валютном рынке, особенно в кризисные периоды развития рынка. Спекулятивные атаки уполномоченных банков либо групп уполномоченных банков на курс рубля ранее периодически приводили к кризисам, среди которых наиболее памятен "черный вторник" 1994 года. Спекулятивные атаки на курс возможны и наиболее вероятны на внебиржевом межбанковском рынке, но особенно опасны, если проводятся на рынке биржевом.
В соответствии с проектом манипулированием ценами являются умышленные действия уполномоченного банка (банков), направленные на создание таких ценовых ориентиров путем распространения заведомо ложной информации и/или объявления заявок на совершение сделок с иностранной валютой и/или заключение сделок с иностранной валютой с ценовыми условиями, существенно отличающимися от рыночных условий, с целью введения в заблуждение участников валютного рынка относительно уровней цен, либо ликвидности рынка.
Указанное определение решает основные проблемы, связанные со сложностью квалификации тех или иных действий уполномоченных банков как манипулирование ценами - устанавливает конкретный перечень действий, которые подпадают под это определение (распространение информации, выставление заявок, совершение сделок); устанавливает, что эти действия всегда являются умышленными; а также, что следствием совершения этих действий является введение в заблуждение участников рынка относительно цен либо ликвидности рынка.
Согласно проекту к инсайдерской информации относится информация, не являющаяся общедоступной, раскрытие которой может оказать существенное влияние на цену иностранной валюты. Таким образом, ключевым моментом в определении инсайдерской информации является то, что ее раскрытие может оказать существенное влияние на цену иностранной валюты вне зависимости от того, какого рода является эта информация. Инсайдером признается лицо, которое имеет доступ к инсайдерской информации в силу участия в уставном капитале уполномоченного банка или валютной биржи или его аффилированного лица, членства в органах управления уполномоченного банка или валютной биржи или его аффилированного лица, заключенного с уполномоченным банком или валютной биржей или его аффилированным лицом трудового договора (контракта) или гражданско-правового договора, либо предоставленных ему полномочий как должностному лицу органа государственной власти, государственного учреждения или органа местного самоуправления.
Проектом федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" устанавливаются:
- ограничения на совершение сделок на валютном рынке с использованием инсайдерской информации и запрет на совершение действий, направленных на манипулирование ценами;
- порядок раскрытия инсайдерской информации на валютном рынке и информации о сделках инсайдеров с иностранной валютой;
- специальные требования к уполномоченным банкам, позволяющие создать условия для недопущения манипулирования рынком;
- полномочия Центрального банка Российской Федерации по проведению расследований фактов манипулирования валютным рынком и по осуществлению мониторинга за совершением сделок, имеющих признаки манипулирования ценами, а также с целью выявления незаконного распоряжения и использования инсайдерской информации;
- полномочия валютных бирж по осуществлению контроля за совершением сделок на валютном рынке и специальные требования к валютным биржам по осуществлению указанного контроля;
- меры гражданской и административной ответственности за нарушение положений настоящего Федерального закона и дополнительные меры по защите прав и законных интересов лиц, совершающих сделки на валютном рынке.
При подготовке проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле"" были использованы основные (лучшие) определения и положения внесенного в Государственную Думу депутатами Государственной Думы Грачевым И.Д., Емельяновым М.В. и Тарачевым В.А. проекта федерального закона "Об инсайдерской информации", подготовленного с учетом мирового опыта, положений Директивы Европейского Сообщества от 13 ноября 1989 г. N 592 об использовании служебной информации, положений закона Германии "О торговле ценными бумагами" (Wertpapierhandelsgesetz, WpHG). В процессе подготовки проекта была использована концепция, положенная в основу Акта о финансовых услугах (Financial Services Act) Великобритании, в соответствии с которым единым законодательным актом регулируются все случаи злоупотреблений (правонарушений) в целом на финансовом рынке.
Проект опирается на ст.75 Конституции РФ, устанавливающую ответственность Банка России за устойчивость курса рубля, а также на Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон "Об акционерных обществах" от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ, Федеральный закон "О бухгалтерском учете" от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ, Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" от 3 февраля 1996 г. N 17-ФЗ, Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" от 20 февраля 1995 N 24-ФЗ.
Учитывая, что действующее законодательство Российской Федерации содержит различные подходы к определению "служебной информации", "конфиденциальной информации", "информации, составляющей служебную и коммерческую тайну", и, к сожалению, ни одно из имеющихся определений не может быть воспринято для целей регулирования инсайдерской торговли, в особенности на валютном рынке, проект содержит свое определение "инсайдерской информации".
Концепция проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" подразумевает закрепление не только жестких ограничений на совершение действий по манипулированию рынком, но и установление двухуровневой системы контроля за соблюдением этих ограничений как на уровне валютных бирж, так и на уровне Центрального банка Российской Федерации как основного органа валютного контроля в Российской Федерации.
В настоящий момент в соответствии со ст.11 Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" уполномоченные банки уже являются агентами валютного контроля, которые осуществляют контроль за действиями своих клиентов на валютном рынке. Сами уполномоченные банки соответственно контролируются Центральным банком Российской Федерации. Однако участие уполномоченных банков в торгах иностранной валютой на валютных биржах - особый вид деятельности. Именно в процессе торговли иностранной валютой возможно оказание реального давления на курс российского рубля, в том числе, с использованием методов недобросовестной торговли. В этом случае именно валютные биржи должны и могут осуществлять реальный контроль за деятельностью уполномоченных банков в торгах иностранной валютой, проектом предусматривается, что валютные биржи обязаны утвердить внутренние документы, предусматривающие меры, направленные на предотвращение совершения уполномоченными банками действий по манипулированию валютным рынком, а также устанавливается перечень этих мер. Проектом также предусматривается ответственность валютных бирж за несоблюдение указанных требований.
Несмотря на то, что проектом на валютные биржи возложены функции контроля за деятельностью уполномоченных банков при участии ими в торгах иностранной валютой, валютные биржи, как и контролируемые ими уполномоченные банки, также не вправе нарушать требования и запреты, установленные настоящим законом. Так. в соответствии с проектом валютным биржам запрещается совершать действия, способствующие манипулированию ценами на валютном рынке; валютные биржи обязаны раскрывать инсайдерскую информацию, ставшую им известной, в порядке, предусмотренным настоящим проектом. За несоблюдение этих требований валютные биржи (должностные лица валютных бирж) несут ответственность, предусмотренную проектом.
Ко второму уровню контроля за соблюдением установленного проектом закона запрета на использование уполномоченными банками недобросовестных методов торговли на валютном относится контроль Центрального банка Российской Федерации. Центральный банк Российской Федерации осуществляет контроль за сделками с иностранной валютой в порядке, устанавливаемом федеральными законами и иными нормативными актами.
Для выявления сделок, направленных на манипулирование рынком (инсайдерских сделок и сделок, имеющих признаки манипулирования ценами) Центральный банк Российской Федерации вправе создавать системы мониторинга валютного рынка, проводить расследования, своевременно запрашивать и получать всю необходимую информацию.
Проект предоставляет Центральному банку Российской Федерации полномочия по наложению штрафов за нарушение ограничений, установленных настоящий законом. Так, штраф налагается на должностных лиц в размере до 100 минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц или индивидуальных предпринимателей в размере до 1000 минимальных размеров оплаты труда за совершение действий по манипулированию валютным рынком, в том числе за использование инсайдерской информации для заключения сделок в форме, предусмотренной статьей 10 настоящего Федерального закона, и за совершение действий, направленных на манипулирование ценами, если при этом отсутствуют признаки уголовного преступления. Центральный банк Российской Федерации налагает штрафы на юридических лиц в размере всей суммы прибыли или убытка, которого удалось избежать, в результате совершения сделки с использованием инсайдерской информации или сделки, направленной на манипулирование ценами, за неоднократное совершение таких действий. Материалы расследований в отношении правонарушений, содержащих состав преступления, передаются в органы следствия и прокуратуры.
|
|
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.