Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 11 июля 2019 г. N Ф06-48684/19 по делу N А65-29996/2018

г. Казань

11 июля 2019 г.

Дело N А65-29996/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 09 июля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 июля 2019 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мосунова С.В.,

судей Топорова А.В., Закировой И.Ш.,

при участии представителей:

заявителя - Багрова Д.К., доверенность от 21.08.2018,

ответчика - Гараевой Э.М., доверенность от 12.12.2017,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества "Тандер"

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 24.12.2018 (судья Шайдуллин Ф.С) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2019 (председательствующий Засыпкина Т.С., судьи Рогалева Е.М., Лихоманенко О.А.)

по делу N А65-29996/2018

по заявлению акционерного общества "Тандер" (ОГРН 1022301598549, ИНН 2310031475) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан (ОГРН 1051622021978, ИНН 1655065057) о признании незаконным распоряжения (приказа) о проведении плановой выездной проверки от 18.09.2018 N 3420/09-п/в.

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Тандер" (далее - АО "Тандер", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан (далее - Управление Роспотребнадзора по РТ, административный орган) о признании незаконным распоряжения (приказа) о проведении плановой выездной проверки от 18.09.2018 N 3420/09-п/в.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 24.12.2018, оставленным без изменений постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2019, в удовлетворении заявленного требования отказано.

АО "Тандер" обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 24.12.2018 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2019 отменить, заявленные требования удовлетворить.

В отзыве административный орган, полагая вынесенные по делу судебные акты обоснованными и законными, просит оставить их без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Арбитражный суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, заслушав представителей заявителя и административного органа, проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела, 18.09.2018 с целью выполнения ежегодного плана проведения плановых проверок на 2018 год, утвержденного приказом Врио руководителя Управления Роспотребнадзора по РТ N 350 от 23.10.2017, было вынесено распоряжение N 3420/09-п/в о проведении плановой выездной проверки заявителя по месту фактического осуществления им деятельности в ряде городов и районов Республики Татарстан.

Проверка проводилась в рамках осуществления федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора (пункт 1 указанного распоряжения).

Считая, что указанное распоряжение Управления Роспотребнадзора по РТ не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим требованием.

Суд первой инстанции, сославшись на пункты 1, 4, 5.1.2 Положения о Роспотребнадзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322, пункт 1 Положения об Управлении Роспотребнадзора по Республике Татарстан, утвержденного Приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 09.07.2012 N 685, указал, что оспариваемое распоряжение издано уполномоченным органом.

Суд первой инстанции, проанализировав положения пунктов 1, 2, 3 части 2, части 3 статьи 40 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей", частей 1, 3, 11 статьи 9, статей 12-13, частей 1-2 статьи 14 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), отметив, что одной из форм государственного контроля (надзора), муниципального контроля является проведение плановых проверок, которые проводятся на основании разрабатываемых и утверждаемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов, проверив содержание распоряжения N3420/09-п/в на предмет его соответствия требованиям статьи 14 Закона N 294-ФЗ, нарушений не установил, указав, что по форме распоряжение соответствует типовой форме распоряжения, утвержденной приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 30.04.2009 N 141, отраженные в распоряжении цели, задачи и сроки проведения проверки соответствуют требованиям законодательства и плану проверочных мероприятий.

Согласно части 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ срок проведения каждой из предусмотренных статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению юридического лица, при этом общий срок проведения проверки не может превышать шестьдесят рабочих дней.

В Законе N 294-ФЗ не указано, что данный срок представляет собой общий срок проверок всех филиалов, представительств, подразделений юридического лица и его следует исчислять в совокупности.

Напротив, в указанной норме речь идет о сроке проверки, а не о сроке проверок.

Таким образом, отметил суд первой инстанции, из совокупного анализа вышеприведенных положений Закона N 294-ФЗ следует, что юридическое оформление организации, проведения и результатов проверки юридического лица, имеющего филиалы, осуществляется отдельно по каждому филиалу с соблюдением индивидуальных и общих сроков проведения таких проверок.

Суд первой инстанции сделал вывод, что, поскольку АО "Тандер" осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, срок проведения плановых проверочных мероприятий в отношении каждого филиала, представительства, подразделения в силу части 4 статьи 13 Федерального закона N 294-ФЗ устанавливается отдельно, при этом проверка осуществляется на основании распоряжения, изданного органом государственного контроля (надзора) по месту фактического осуществления деятельности, и общий срок проведения проверки территориального подразделения не может превышать 60 рабочих дней.

В рассматриваемом случае оспариваемым распоряжением Управление Роспотребнадзора по РТ назначило проведение проверки с целью исполнения согласованного Прокуратурой Республики Татарстан плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2018 год, включенного Генеральной прокуратурой Российской Федерации в Сводный план проверок субъектов предпринимательства на 2018 год, со сроком проведения проверки 20 рабочих дней.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое распоряжение соответствует установленным законом требованиям, и не усмотрел оснований для признания распоряжения от 18.09.2018 N 3420/09-п/в о проведении проверки заявителя не законным.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

В кассационной жалобе заявитель, давая свою трактовку положениям Закона N 294-ФЗ в части организации и проведения проверок (в том числе, части 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ), считает, что предельный срок проведения проверок юридического лица, имеющего филиалы на территории нескольких регионов, не может превышать 60-ти рабочих дней, и поскольку территориальными подразделениями Роспотребнадзора в течение последних трех лет плановые выездные проверки уже проводилась в отношении филиалов АО "Тандер", расположенных в Воронежской области, Липецкой области, Орловской области, Смоленской области, Тульской области, общий срок которых составил более 60 рабочих дней, полагает, что в рассматриваемом случае Управлением Роспотребнадзора по РТ назначена плановая проверка с нарушением указанного срока, а также с нарушением установленной периодичности.

Доводы кассационной жалобы были заявлены в судах первой и апелляционной инстанций и получили надлежащую оценку в оспариваемых судебных актах.

Так, суд апелляционной инстанции указал, что заявитель не учел, что в силу части 2 статьи 12 Закона N 294-ФЗ выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности. То есть Закон N 294-ФЗ позволяет проводить плановую проверку по месту фактического осуществления их деятельности юридического лица.

В рассматриваемом случае оспариваемое распоряжение Управления Роспотребнадзора по РТ издано о проведении проверки в отношении филиалов, представительств и обособленных структурных подразделений заявителя, расположенных на территории Республики Татарстан.

Доказательств того, что в течение последних трех лет в отношении филиалов, представительств и обособленных структурных подразделений заявителя, расположенных на территории Республики Татарстан, Роспотребнадзором проводилась плановая выездная проверка, в материалы дела сторонами не представлено.

Суд кассационной инстанции также отмечает следующее.

Федеральным законом от 13.07.2015 N 246-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в Закон N 294-ФЗ введена статья 8.1 "Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)".

Перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход, определяется Правительством Российской Федерации (часть 1.1 статьи 8.1 Закона N 294-ФЗ).

Согласно части 2 статьи 9 Закона N 294-ФЗ плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года, если иное не предусмотрено частями 9 и 9.3 настоящей статьи.

Согласно части 9.3 статьи 9 Закона N 294-ФЗ Правительством Российской Федерации может быть установлена иная периодичность проведения плановых проверок при осуществлении видов государственного контроля (надзора), определяемых в соответствии с частями 1 и 2 статьи 8.1 настоящего Федерального закона, в зависимости от отнесения деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности.

Такой перечень установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (вместе с "Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности") (далее - постановление Правительства РФ от 17.08.2016 N 806).

Риск-ориентированный подход заключается в том, что деятельность организации или индивидуального предпринимателя (либо производственные объекты, которые ими используются), уполномоченные государственные органы относят к определенной категории риска или классу опасности (часть 2 статьи 8.1 Закона N 294-ФЗ), что напрямую влияет на периодичность проведения плановых проверок организации или индивидуального предпринимателя: более высокую категорию риска (класс опасности) проверяют чаще, а более низкую - реже.

Постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 N 806 предусмотрено шесть категорий риска и классов опасности и в зависимости от них устанавливается периодичность проведения плановых проверок (если иное не установлено положением о виде федерального государственного контроля (надзора) или положением о лицензировании конкретного вида деятельности): чрезвычайно высокий риск (1 класс опасности) - 1 раз в год, высокий риск (2 класс опасности) - 1 раз в два года, значительный риск (3 класс опасности) - 1 раз в три года, средний риск (4 класс опасности) - не чаще 1 раза в 4 года и не реже 1 раза в 5 лет, умеренный риск (5 класс опасности) - не чаще 1 раза в 6 лет и не реже 1 раза в 8 лет.

Постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 N 806 утвержден Перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход (далее - Перечень); под номером 2 в данном Перечне указан федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, осуществляемый Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральным медико-биологическим агентством.

В рассматриваемом случае проверка проводилась в рамках осуществления именно федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора (пункт 1 оспариваемого распоряжения от 18.09.2018 N 3420/09-п/в).

Методическими рекомендациями МР 5.1.0116-17 "Риск-ориентированная модель контрольно-надзорной деятельности в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия. Классификация хозяйствующих субъектов, видов деятельности и объектов надзора по потенциальному риску причинения вреда здоровью человека для организации плановых контрольно-надзорных мероприятий", утвержденными Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека 11.08.2017, предусмотрены объемы лабораторного сопровождения плановых контрольно-надзорных мероприятий в зависимости от категории риска, а именно: чрезвычайно высокий риск - расширенный объем лабораторно-инструментальных исследований, высокий и значительный риск - полный объем лабораторно-инструментальных исследований, средний и умеренный риск - минимально-достаточный объем лабораторно-инструментальных исследований.

Как указывает в своем отзыве административный орган, деятельность АО "Тандер" на территории Республики Татарстан на момент формирования плана проверок отнесена к категории значительного риска (3 класс опасности) с установленной периодичностью проверок 1 раз в три года; а последняя плановая проверка АО "Тандер" Управлением Роспотребнадзора по РТ проведена в 2013 году. Периодичность проведения плановой проверки в отношении филиалов и подразделений АО "Тандер" на территории каждого субъекта РФ формируется с учетом риск-ориентированного подхода и в зависимости от класса (категории) опасности. В своем отзыве административный орган также указывает, что, например, подразделениям АО "Тандер" в Ставропольском крае, Воронежской и Орловской областях присвоена чрезвычайно высокая категория риска (1 класс опасности), при котором проведение плановой проверки предусмотрено 1 раз в год, в связи с чем считает не применимым к данному случаю изложенный в кассационной жалобе заявителя подход, основанный на применении положений только части 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ, без учета положений статьи 8.1 Закона N 294-ФЗ.

Суд кассационной инстанции отмечает, что фактически законодатель, вводя с 14.07.2015 в Закон N 294-ФЗ статью 8.1 (риск-ориентированный подход), предусмотрел специальный порядок (условия, сроки, организация) проведения плановых проверок в определенных, установленных в утвержденном постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 N 806 Перечне, областях (видах государственного контроля (надзора)).

Суд кассационной инстанции считает, что применительно к данному конкретному случаю положения части 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ, на которых основывает свои доводы заявитель в кассационной жалобе, соотносятся с положениями статьи 8.1 этого же Закона N 294-ФЗ как общая норма права со специальной.

Поскольку при конкуренции общей и специальной норм права подлежит применению специальная норма права, суд кассационной инстанции расценивает доводы кассационной жалобы как основанные на ошибочном понимании действующего законодательства.

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 288 АПК РФ, являющихся самостоятельными основаниями для отмены принятых по делу судебных актов, по настоящему делу судом кассационной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 24.12.2018 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2019 по делу N А65-29996/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

С.В. Мосунов

Судьи

А.В. Топоров И.Ш. Закирова