О концепции развития миграционного законодательства Российской Федерации (Л.В. Андриченко, В.О. Елеонский, Т.Я. Хабриева, "Журнал российского права", N 4, апрель 2003 г.)

О концепции развития
миграционного законодательства
Российской Федерации

Развитие интеграции в современном мире резко усиливает миграционные процессы, что обусловлено политическими и социально-экономическими изменениями, произошедшими за последнее десятилетие.

Происходящие миграционные процессы как в мире, так и в России неоднородны. Исходя из определения основных направлений миграционных потоков, миграция может различаться по причинам (добровольная, вынужденная и принудительная), по типу (внешняя и внутренняя), по временным критериям (возвратная или безвозвратная). Принято различать также индивидуальную, семейную (перемещение группы родственников для восстановления или сохранения семейных связей) и коллективную (организованное переселение группы лиц) миграцию.

В системе добровольной миграции следует выделить экономическую и, прежде всего, трудовую миграцию. Она представляет собой миграцию физических лиц из одной страны в другую, а также внутри одной страны с целью найма на работу. Как правило, экономический мигрант покидает свою страну добровольно, при этом, в случае принятия решения вернуться на родину, он продолжает пользоваться защитой со стороны своего государства. Наиболее тяжелые как для личности, так и для общества, государства последствия несет вынужденная миграция. Вынужденная миграция так же, как и добровольная, может иметь различные характеристики. Она бывает внешней (лица, ищущие убежище, в том числе беженцы) и внутренней (перемещенные внутри страны лица, вынужденные переселенцы), возвратной и безвозвратной, легальной и нелегальной и т.д.

В последнее время происходит постепенная трансформация характера миграции: из рефлекторной, вызванной конкретной, сиюминутной ситуацией, военным или межнациональным конфликтом, она превращается в эволюционную, обусловленную долгосрочными и комплексными причинами. Среди них выделяются, например, экономические причины, отсутствие перспектив трудоустройства, дискриминационный характер законодательства по отношению к отдельным категориям лиц и др.

Для России, входящей в число стран, образовавшихся из единого в прошлом государства - Союза ССР, вопросы миграции населения являются особенно актуальными. Институирование новых межгосударственных отношений как с ближним, так и с дальним зарубежьем, национальные конфликты на этнической, политической и экономической основе, резкий переход к политике открытых дверей при одновременном снижении пограничного и иммиграционного контроля - эти и другие факторы сделали российскую территорию достаточно свободной для въезда различных категорий иммигрантов, в том числе нелегальных. Внутренние этнические конфликты также повлекли за собой рост миграции на территории государства.

Одной из серьезных проблем в области миграции для России на сегодняшний день является концентрация мигрантов в центральных густонаселенных и южных районах страны с благоприятными природно-климатическими условиями либо относительно высоким уровнем социально-экономического развития (в Белгородской, Калининградской, Липецкой, Калужской областях, Краснодарском, Ставропольском краях).

В результате миграции происходит также этническая поляризация населения в ряде республик. Она выражается в относительном росте численности представителей тех национальностей, этническое самоназвание которых легло в основу наименования конкретных субъектов Российской Федерации. Кроме этого, растет численность национальных диаспор из зарубежных государств, что способствует дополнительному притяжению мигрантов соответствующих национальностей в регионы расселения диаспор.

Следует учитывать, что миграционная политика в Российской Федерации в настоящее время проводится в достаточно узком коридоре возможностей, обусловленном рядом ограничений, среди которых основные - это экономические ограничения, значительно сужающие "социальную" составляющую миграционной политики, а также ограничения, вытекающие из интересов обеспечения национальной безопасности государства.

Помимо этого, к нерешенным проблемам следует отнести отсутствие полной и эффективной законодательной базы в сфере регулирования процессов миграции, что также является значительным фактором роста напряженности в обществе, оказывает негативное влияние на состояние рынка труда, межнациональные и межконфессиональные отношения, увеличивает степень криминализации общества, создает прямую угрозу национальной безопасности государства*(1).

Все это потребовало выработки адекватного законодательства, направленного на преодоление негативных последствий миграционных процессов. Разработка такого законодательства преследует еще одну очень важную цель, которая заключается в создании условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, установлении соответствия их международным стандартам и взятым Российской Федерацией на себя обязательствам в этой сфере, вытекающим из действующих на ее территории международных актов.

Общепринятые принципы и нормы международного права и международных соглашений Российской Федерации, в том числе по вопросам миграции, включаются в соответствии с ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации в правовую систему России. Это касается прежде всего выполнения Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокола к ней 1967 г.*(2), к которым Российская Федерация присоединилась в 1992 году (в России они вступили в силу с февраля 1993 г.). Важным элементом развития законодательства является также заключение межгосударственных договоров и соглашений по вопросам регулирования прав мигрантов, их своевременное внесение на ратификацию и выполнение других внутригосударственных процедур, необходимых для вступления указанных договоров и соглашений в силу.

Следует отметить, что законодательство в области регулирования миграционных отношений первоначально развивалось достаточно хаотично. Причины этого носили во многом объективный характер и были обусловлены необходимостью принятия срочных мер на законодательном уровне в силу специфики проблемы (массовое перемещение населения в страну из государств - бывших республик СССР; социальная напряженность, имевшая место в Северо-Кавказском регионе; изменение общей конъюнктуры на рынке труда и др.). В этот период (начало 90-х годов) действовал Закон СССР от 24 июня 1981 г. N 5152-Х "О правовом положении иностранных граждан в СССР"*(3) и Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации"*(4). К сожалению, они не в полной мере обеспечивали интересы государства, права отдельных лиц.

Принимались также отдельные акты подзаконного уровня, например, Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2146 "О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы", впоследствии дополненный Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1994 г. N 847 "О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы"*(5).

Наибольшее законодательное обеспечение получили по существу только две категории мигрантов: беженцы и вынужденные переселенцы. В отношении их, как наиболее уязвимой части населения, были приняты (и действуют в настоящее время) Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" (в peд. oт 7 ноября 2000 г. N 135-ФЗ)*(6) и Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" (в ред. от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ)*(7).

В отдельных субъектах Российской Федерации принимались акты в области регулирования миграции. Их принятие нередко было связано с необходимостью восполнения пробелов в федеральном законодательстве (например, по вопросам регулирования прав трудящихся-мигрантов). Вместе с тем отдельные из них создавали необоснованные преграды в реализации прав мигрантов, которые, как правило, выражались в существенном ограничении их притока на территорию соответствующих субъектов Российской Федерации. Все это не способствовало проведению единой миграционной политики в стране.

С учетом сказанного можно сделать вывод, что на федеральном уровне отсутствовал системный подход к регулированию данных общественных отношений.

В настоящее время ситуация в определенной степени меняется, что выражается прежде всего в имеющем место обновлении законодательства. Так, в 1996 году принят Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"*(8). В 2002 году вступили в силу Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"*(9) и Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"*(10). Что касается Правительства Российской Федерации, то основу программы его законодательной деятельности составляют утвержденные им 20 февраля 2001 г. Основные направления миграционной политики.

Обновление законодательства направлено, в частности, на усиление паспортно-визового режима, упорядочение системы регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территориях, приграничных с другими государствами. Предусматривается централизованный учет (создание центрального банка данных) иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих (как временно, так и постоянно) в Российской Федерации.

Тем не менее, несмотря на принятие ряда указанных выше актов, вопросы законодательного обеспечения прав мигрантов решены еще далеко не достаточно. В настоящее время, к сожалению, нет даже нормативного определения самого термина "мигрант". В международных правовых актах используются термины "беженец", "лицо, перемещенное внутри страны".

В рамках Содружества Независимых Государств правовым актом, который регулирует вопросы, связанные с понятием "мигрант", является Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 г. Однако это Соглашение определяет лишь одну из категорий лиц, входящих в понятие "мигрант", - категорию трудящихся-мигрантов, то есть лиц, временно выезжающих из государства постоянного места жительства для устройства на работу.

Согласно определению Экономического суда СНГ, понятие "мигрант" является родовым и включает в себя все категории лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ*(11). Вместе с тем считаем, что использование данного определения в тексте законодательных актов не представляется возможным. Его употребление в законе приведет к тому, что мигрантом будет признаваться всякое лицо, осуществляющее любое перемещение. В то же время само понятие миграции существует только в привязке к причинам пространственных перемещений, их длительности и предполагает пересечение лицом пространственных границ.

Необходима эффективная законодательная основа борьбы с незаконной миграцией. Предпринятые меры, в частности, введение в действие Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", в определенной степени позволяют соблюсти экономические интересы государства, снизить приток нелегальных трудящихся-мигрантов. Важно, чтобы указанные меры не препятствовали возвращению наших соотечественников - работоспособных, обученных, со знанием языка, имеющих общие с нами традиции.

Демографическая ситуация в стране не лучшая, но по-прежнему нет системы юридических и экономических гарантий (условий), стимулирующих, например, привлечение переселенцев в малонаселенные места. Полагаем, что следует установить переходные положения для применения названного федерального закона, которые позволили бы в большей степени учесть права наших соотечественников, являющихся иностранными гражданами. В любом случае практика его применения требует изучения.

Имеются трудности с решением проблем мигрантов в местах их переселений. Массовые перемещения населения, не урегулированные должным образом, являются фактором, способствующим социальной напряженности на соответствующей территории. Они могут препятствовать политическим и экономическим преобразованиям в стране.

Таким образом, вполне очевидно, что многие из указанных проблем еще только ожидают своего разрешения. В соответствии с Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. N 910-р*(12), первоочередные задачи Правительства в области миграции связаны с интеграцией вынужденных мигрантов в социальную среду, оптимальным перераспределением квалифицированной рабочей силы по регионам, содействием привлечению иммигрантов в Российскую Федерацию в целях обеспечения экономики страны необходимыми трудовыми ресурсами и др.

Направления совершенствования законодательства в этой связи целесообразно определить в научно обоснованном программном правительственном документе (например, Концепции миграционной политики), который должен показать в том числе и место законодательных актов, касающихся прав мигрантов, в общей системе российского законодательства.

Представляется, что необходимо осуществление более полной законодательной регламентации прав мигрантов на федеральном уровне, что на практике позволит обеспечить единые подходы к реализации миграционной политики на всей территории страны, установит общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, гарантирует организацию должной защиты переселенцев от дискриминации по мотивам происхождения, социального и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений и другим обстоятельствам, определит соответствующие государственные полномочия в этой сфере. Органам государственной власти субъектов Федерации или органам местного самоуправления могут передаваться исполнительные полномочия в случаях, предусмотренных федеральными законами, с одновременным предоставлением необходимых материальных и финансовых средств на их осуществление.

Управление миграционными процессами должно быть опосредовано помимо конституционного также административным, административно-процессуальным, трудовым, семейным, жилищным законодательством, подпадающим под совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации*(13).

Право на свободу передвижения является конституционным (ст.27 Конституции Российской Федерации). Названное право нашло дальнейшее закрепление и развитие в Законе Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"*(14). Вместе с тем, как представляется, не каждое лицо, пользующееся упомянутым правом, в то же время может быть признано в качестве мигранта. Это связано с тем, что переселенец (мигрант), во-первых, покидает прежнее место жительства, а во-вторых, его переезд сопровождается пересечением границ (государственных либо административных). Не случайно упомянутый выше закон закрепляет необходимость регистрации граждан по месту жительства, которая в то же время не является частью процедуры переселения (миграции) в том случае, если гражданин не меняет место жительства или меняет его, не пересекая границы. Сказанное позволяет сделать вывод о том, что законодательные нормы, регулирующие права мигрантов, в основной своей массе являются составной частью больше административного законодательства и могут быть выделены, в силу указанной специфики вопроса, в самостоятельный институт.

Выделение соответствующих законодательных норм сконцентрирует и скоординирует усилия по вопросам защиты прав мигрантов, позволит найти новые, более удачные пути решения существующих проблем. В связи с этим требует дальнейшего изучения целесообразность разработки федерального закона о правах мигранта.

Следует отметить, что характерной особенностью законодательных положений, регулирующих рассматриваемые вопросы, является достаточно высокий удельный вес в нем подзаконных актов. Такое положение объективно и вряд ли обусловлено "ущербным" в этом плане содержанием действующих законов. В то же время главное предназначение подзаконных актов - определение полномочий федеральных органов исполнительной власти - в полной мере не обеспечивается.

В рамках совершенствования законодательных основ миграционной политики необходимо уточнить вопросы предоставления статуса отдельным категориям мигрантов, прежде всего тем из них, кто вынужденно покинул место жительства.

Так, в настоящее время в связи с усилением борьбы с терроризмом, международной организованной преступностью и незаконной миграцией выдвигаются предложения о необходимости сузить круг лиц, признаваемых беженцами и лицами, ищущими убежище. Такие предложения могут быть реализованы путем усиления в целом процедурных механизмов предоставления статуса беженца и лица, ищущего убежище. В частности, предлагается ввести дополнительные основания, по которым лицу может быть отказано в рассмотрении ходатайства по существу. В связи с этим важно отметить: Управление Верховного Комиссара по делам беженцев ООН (УВКБ) считает, что пересмотр и усиление процедурных мер и мер безопасности, вызванных угрозой терроризма, являются для государств необходимыми. Вместе с тем УВКБ настаивает на том, что сложный характер дел, связанных с исключением, является одним из доводов в пользу сохранения практики рассмотрения их в рамках регулярных процедур предоставления статуса беженца либо убежища, а не на этапе установления приемлемости ходатайства или в рамках ускоренных процедур*(15). При этом важно также, что введение каких-либо подобных мер само по себе не потребует изменений в понятии беженца и лица, ищущего убежище, поскольку в Федеральном законе "О беженцах" (в соответствии с упоминавшейся выше Конвенцией ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протоколом к ней 1967 г.) содержится положение, прямо исключающее из действия статуса беженца лиц, совершивших тяжкие преступления.

Следует учесть, что сокращение количества беженцев на территории Российской Федерации в настоящее время не может быть осуществлено через введение механизма квотирования. Российская Федерация в соответствии с названными выше международными документами взяла на себя обязательства о предоставлении статуса беженца иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежище, при наличии у них обстоятельств, которые соответствуют критериям данного статуса, определенным указанными актами. В связи с этим установление квоты на прием иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище и имеющих все основания для получения на территории Российской Федерации статуса беженца, входит в противоречие с принятыми Российской Федерацией на себя международными обязательствами. Следовательно, ставить вопрос о введении квотирования для приема данной категории лиц можно только путем предварительного внесения соответствующих изменений в международные обязательства Российской Федерации.

Очевидно, что отнесение к беженцам наших соотечественников, прибывших в Российскую Федерацию из государств - участников СНГ, не соответствует целям, которые преследуют международные акты по вопросам защиты прав беженцев. Для указанных лиц должна действовать процедура приобретения российского гражданства с одновременным предоставлением гарантий скорейшей социальной адаптации и бытового обустройства данной категории репатриантов.

Требуют принципиального уточнения положения федерального законодательства, касающиеся российских граждан, вынужденно оставивших место жительства и переехавших в связи с этим в другой субъект Российской Федерации. Законодательно установленные основания, по которым им предоставляется статус вынужденного переселенца, аналогичны тем, которые необходимы для получения статуса беженца. Считаем, что в отношении указанных лиц целесообразно применить подходы, получившие признание на международном уровне. С упомянутой проблемой сталкиваются многие современные государства. Численность лиц, вынужденно покинувших свои дома и оставшихся в пределах своей страны, достигает, по оценкам Специального Представителя УВКБ ООН по делам лиц, перемещенных внутри страны, 19,8 млн человек - по меньшей мере в 40 странах*(16). Число таких лиц растет, и они остро нуждаются в помощи.

На сегодняшний день в международном праве отсутствует понятие вынужденного переселенца. Используемый в рабочих документах Комиссии ООН по правам человека термин "перемещенные внутри страны лица (ПВЛ)" предлагается распространять на лиц (или группы лиц), которых заставили или принудили бросить или покинуть свои дома или места обычного проживания, в частности, в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта, повсеместных проявлений насилия, нарушений прав человека, стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий, и которые не пересекли международно-признанных государственных границ*(17). Данное определение значительно расширяет перечень оснований, при наличии которых лицо может быть признано в качестве "перемещенного внутри страны". Полагаем, что в перспективе возможно его применение и в российском законодательстве.

Одним из ключевых для регулирования прав мигрантов является институт гражданства. Значение его в рассматриваемом контексте проявляется в тех случаях, когда въезжающие в страну лица (иммигранты) желают стать российскими гражданами. С учетом этого особое значение имеет правовое регулирование вопросов гражданства, условий его приобретения или прекращения.

Новый Федеральный закон о гражданстве содержит ряд новелл. По сравнению с предыдущим законом он во многом учел потребности правоприменительной практики. Законом установлены новые правила, согласно которым гражданство не смогут получить лица, связанные с преступностью, не владеющие государственным языком, не имеющие возможности содержать себя в стране проживания. Введена норма, ограничивающая предоставление двойного гражданства в случаях, не предусмотренных федеральным законом или международными договорами, а приобретение российского гражданства иностранцами за рубежом разрешено только в исключительных случаях по решению Президента Российской Федерации.

Для соотечественников Федеральным законом предусмотрен упрощенный порядок получения гражданства. Данный порядок касается тех из них, кто не получил гражданство государства бывшей республики Союза ССР и остается лицом без гражданства. Для лиц, родившихся на территории РСФСР и имевших в прошлом гражданство СССР, не предусмотрен упрощенный порядок, но установлен сокращенный срок проживания, необходимый для приема в гражданство Российской Федерации, - один год.

В то же время имеется целая категория лиц из числа наших соотечественников, права которых по приобретению российского гражданства оказались незащищенными. Речь идет о лицах, имевших в прошлом гражданство СССР, родившихся не в РСФСР, а в других бывших республиках Союза ССР и принявших гражданство государства - бывшей республики СССР. Полагаем, что на указанных лиц должны распространяться льготные условия, предусмотренные упомянутым федеральным законом, если государственный язык России они считают своим родным языком (единственным или наряду с другими языками). Разумеется, это предполагает свободное владение русским языком в объеме, предусмотренном положениями действующего федерального законодательства о гражданстве. Возможно, следует сократить для них сроки проживания, необходимые для приема в российское гражданство (например, до одного года).

Решение многих проблем в области миграции зависит от согласованных действий государств - участников СНГ. Принятые в последние годы документы, к сожалению, не всегда выполняются. Это касается в том числе и Соглашения о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г.*(18), особенно в части сближения и унификации национальных законодательств государств - участников Содружества, направленных на упорядочение государственного миграционного обмена и организации контроля за этими процессами, синхронизации визовой политики в отношении граждан, выезжающих из третьих стран, а также создания межгосударственного координирующего органа в целях объединения усилий в борьбе с незаконной миграцией.

Для обеспечения единых подходов государств - участников СНГ в реализации миграционной политики необходимы подготовка и принятие модельных законов, касающихся проблем миграции, на уровне Mежгосударственного Совета государств - участников СНГ, Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС и межпарламентских комиссий по двухстороннему сотрудничеству с парламентами государств-участников, включенных в планы законотворческой деятельности этих организаций. Речь, в частности, идет о возможности принятия таких модельных законов, как "Общие направления миграционной политики государств - участников СНГ", "О правилах пребывания и регистрации граждан на территориях государств - участников СНГ, связанных с миграцией", "О принципах регулирования трудовой миграции", "О правовом положении иностранных граждан" и др. Многие вопросы реализации миграционной политики могут и должны решаться именно на этом уровне.

Только комплексное решение указанных проблем позволит создать действительно эффективную миграционную политику, которая должна стать составной частью внутренней и внешней политики нашего государства, одним из приоритетных направлений деятельности органов государственной власти с целью превращения миграции в позитивный фактор экономического и социального развития государства и общества.

Л.В. Андриченко,

заведующая отделом правовых проблем федеративных

и национальных отношений ИЗиСП,

кандидат юридических наук;

В.О. Елеонский,

старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных

и национальных отношений ИЗиСП, кандидат юридических наук;

Т.Я. Хабриева,

директор ИЗиСП, доктор юридических наук,

профессор.

"Журнал российского права", N 4, апрель 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Миграция в России: проблемы и противоречия. Рекомендации парламентских слушаний Государственной Думы. 4 апреля 2002 г. Комитет по делам национальностей совместно с Комитетом по безопасности, Комитетом по международным делам, Комитетом по делам СНГ и связям с соотечественниками.

*(2) См.: Бюллетень международных договоров. 1993. N 9. С.6-31.

*(3) См.: Ведомости СССР. 1981. N 26. Ст.836.

*(4) См.: Ведомости РФ. 1992. N 6. Ст.243.

*(5) См.: САПП РФ. 1993. N 51. Ст.4934; СЗ РФ. 1994. N 2. Ст.77.

*(6) См.: СЗ РФ. 1997. N 26. Ст.2956; 1998. N 30. Ст.3613; 2000. N 33. Ст.3348; N 46. Ст.4537.

*(7) См.: СЗ РФ. 1995. N 52. Ст.5110; 2000. N 33. Ст.3348.

*(8) См.: ФЗ от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (в ред. от 24 июня 1999 г.) // СЗ РФ. 1996. N 34. Ст.4029; 1998. N 30. Ст.3606; 1999. N 26. Ст.3175.

*(9) См.: СЗ РФ. 2002. N 22. Ст.2031.

*(10) См.: СЗ РФ. 2002. N 30. Ст.3032.

*(11) См.: Решение Экономического суда СНГ от 11 сентября 1996 г. N C-1/14-96.

*(12) См.: СЗ РФ. 2001. N 31. Ст.3295; 2002. N 23. Ст.2187.

*(13) См.: Пискун А. Становление миграционного права в странах СНГ (сравнительный анализ) // Миграция и информация. М., 2000. С.149.

*(14) См.: Ведомости РФ. 1993. N 32. Ст.1227.

*(15) См.: Записка Исполнительного Комитета Программы Верховного Комиссара по делам беженцев о международной защите для 53-й сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций // А/АС. 96/965 11 September 2002. Р.17-18.

*(16) См.: UN DOC. Е/2002/14. Р.6.

*(17) См.: UN DOC. Е/CN. 4/1999/79. Р.5.

*(18) См.: Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1998. N 1. С.81-86.