Изменения в законодательстве о лицензировании
2 июля 2005 г. Президентом РФ подписан Федеральный закон N 80-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс РФ об административных правонарушениях". Законодательный акт стал результатом работы специалистов Минэкономразвития РФ и Комитета по собственности Государственной Думы РФ. Как следует из пояснительной записки к документу, составленной при его внесении в Государственную Думу, "проектом федерального закона предусматриваются сокращение количества лицензируемых видов деятельности и оптимизация порядка лицензирования в части: уточнения порядка определения полномочий по лицензированию, осуществляемых как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов РФ; упрощения процедур получения и переоформления лицензии; обеспечения защиты прав хозяйствующих субъектов; обеспечения открытости и доступности информации лицензирующих органов для граждан и хозяйствующих субъектов. Отдельные изменения в проекте федерального закона направлены на устранение избыточного государственного регулирования предпринимательской деятельности". Однако что же на практике несет закон?
Положительно следует отметить исключение из числа документов, предоставляемых для получения лицензии (п. 1 ст. 9 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 08.08.01 N 128-ФЗ, далее - Закон о лицензировании), сведений о квалификации работников соискателя лицензии. Неоднозначную реакцию в обществе вызвала идея сокращения числа лицензируемых видов деятельности. Следует отметить явную профессиональную оппозицию представителей строительного, туристического и табачного бизнеса*(1). Однако вопрос об объеме государственного регулирования экономики разрешается, скорее, политэкономическими методами. В настоящей статье внимания заслуживают другие новации, вносимые в административное законодательство и законодательство о лицензировании. По мнению автора, с принятием данного закона увеличилось число невнятных законодательных актов, содержащих крайне путанное правовое регулирование. Остановимся на новой редакции некоторых норм закона "О лицензировании".
Самую удивительную трансформацию претерпел институт приостановления действия лицензии. Как следовало из предыдущей редакции п. 1 ст. 13 Закона о лицензировании, лицензирующие органы вправе приостанавливать действие лицензии в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий. При приостановлении действия лицензии лицензиату дается срок на устранение нарушений, лицензия подлежит возобновлению после устранения нарушений. Таким образом, приостановление лицензии, хотя и сопровождалось установлением факта совершения правонарушения, не могло быть признано санкцией, поскольку применялось в целях побуждения лицензиата к правомерному поведению. Данная цель характерна для мер защиты, поскольку последние направлены на устранение последствий правонарушения*(2). Еще более последовательным был данный вывод при приостановлении действия лицензии одновременно с обращением в суд с заявлением об аннулировании лицензии (п. 4 ст. 13 предыдущей редакции Закона о лицензировании). В этом случае приостановление действия лицензии имело характер обеспечения. Следовало обратить внимание на свойственную приостановлению действия лицензии срочность применения (устанавливается на срок, необходимый для устранения нарушений, либо до вступления в силу решения суда), что также характерно для пресекательных мер. Следовательно, приостановление действия лицензии являлось пресекательной мерой или мерой защиты.
Новый закон существенно меняет акценты. Согласно новой редакции п. 1 ст. 13 Закона о лицензировании приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата к административной ответственности за нарушение лицензионных требований и условий в порядке, установленном КоАП РФ. В течение суток со дня вступления в силу решения суда об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий лицензирующий орган приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата.
Таким образом, приостановление действия лицензии фактически становится административным наказанием. При том, что назначение такого наказания предопределено (приостановление действия лицензии обязательно), остается неясным, с какой целью закон разделяет правоприменителей: суд приостанавливает деятельность лицензиата, а лицензирующий орган - действие лицензии. Возможно, причина в ст. 3.3 КоАП РФ, запрещающей одновременное применение более чем двух наказаний: основного и дополнительного. Поскольку приостановление действия лицензии не отнесено к разряду административных наказаний, хотя приобрело его родовые черты, к лицензиату одновременно могут быть применены три вида санкций: основная (штраф) и дополнительная (конфискация) по КоАП РФ и квазиадминистративная по Закону о лицензировании. При этом отсутствуют меры, побуждающие лицензиата устранить нарушения в кратчайшие сроки и обратиться за возобновлением действия лицензии: закон не предусматривает возможности сокращения срока наказания или возобновления действия лицензии до отбытия административного наказания.
Из нормы той же статьи следует и другой парадоксальный вывод. В случае если в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата, лицензирующий орган на основании п. 2 ст. 13 Закона о лицензировании обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Таким образом, слишком малый срок приостановления деятельности, назначенный судом лицензиату, предопределяет аннулирование лицензии, поскольку не позволяет ему устранить нарушение лицензионных требований и условий. Другая трактовка слов "в установленный судом срок", отличная от его понимания в качестве срока приостановления деятельности лицензиата не представляется возможной, поскольку действующее процессуальное законодательство не дает суду право устанавливать порядок устранения лицом, привлеченным к ответственности, допущенных нарушений. При этом следует отметить следующую деталь. Ст. 3.12 КоАП РФ (административное приостановление деятельности) может заключаться как в приостановлении деятельности всего индивидуального предпринимателя или юридического лица, так и филиала, представительства, структурного подразделения, производственного участка, эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. В Закон о лицензировании вновь не внесены изменения, допускающие частичную приостановку лицензии. Таким образом, в полном соответствии с новой редакцией закона частичное приостановление деятельности лица будет сопровождаться полным приостановлением деятельности лицензии. При этом ни суд, ни лицензирующий орган нельзя будет обвинить в применении наказания, не отвечающего тяжести содеянного правонарушителем.
Неясно, к каким последствиям приведет новая редакция последнего абзаца п. 1 ст. 9 Закона о лицензировании. Отныне лицензирующим органам предоставлено право оценивать возможность выполнения соискателем лицензии лицензионных требований. С одной стороны, такая проверка должна проводиться в соответствии со ст. 12 закона, т.е. путем сопоставления таких сведений со сведениями из единого государственного реестра юридических лиц или единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (п. 2 ст. 12 Закона о лицензировании). С другой стороны, буквальное понимание ст. 12 закона означает, что лицензионный контроль в стране прекращает свое действие, поскольку представляется невероятным с помощью таких же методов в последующем оценивать соблюдение лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности (п. 1 ст. 12) и, тем более, предположить, как процедура такого сравнения будет регулироваться Федеральным законом от 08.08.01 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Представляется, что правоприменительная практика при проверке деятельности лицензиатов однозначно пойдет по пути игнорирования п. 2 ст. 12 закона, что, несомненно, отвечает интересам общества и государства. В этих условиях норма последнего абзаца п. 1 ст. 9 Закона о лицензировании означает безусловный регресс законодательств о лицензировании и отказ от гарантий, впервые введенных Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 25 сентября 1998 N 158-ФЗ и поддержанных Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 N 128-ФЗ.
Согласно ранее действовавшей редакции п. 3 ст. 9 Закона о лицензировании основанием для отказа в выдаче лицензии могло являться наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации, или несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям. Новая редакция ст. 9 Закона о лицензировании предполагает явное вмешательство государства в хозяйственную деятельность соискателя лицензии и предусматривает оценку государством деятельности, которую соискатель только хочет осуществлять, последствия негативной оценки: отказ в выдаче разрешения со ссылкой на еще не совершенные деяния.
Столь же неясны цели законодателя, побудившие его к принятию норм о последствиях отказа в предоставлении лицензии по основаниям невозможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований. Так, в уведомление, направляемое соискателю лицензии, включается информация о реквизитах акта проверки (п. 2 ст. 9 Закона о лицензировании), но сам акт проверки не прикладывается. Однако предположить, чем такая информация может помочь соискателю лицензии, невозможно.
Примечательно, что законодатель, вводя новый административный барьер, создал путь его преодоления. В этом качестве выступает упрощенный порядок лицензирования, основанный на системе сертификации и страхования гражданской ответственности. В силу нормы последнего абзаца п. 6 ст. 9 Закона о лицензировании при упрощенном порядке лицензирования лицензирующим органом не проводится проверка возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий. Большая часть вопросов, принципиальных для функционирования упрощенного порядка, отнесена к компетенции Правительства РФ (состав документов, которые может не предоставлять соискатель лицензии, перешедший на упрощенную систему, существенные условия договора страхования, перечень признаваемых международных сертификатов). Полагаю, что предложенный законом механизм является явным потворством интересам страхового лобби, заинтересованного в расширении безрисковых для себя рынков сбыта услуг. Однако для соискателей лицензий новый порядок кроме увеличения финансового бремени несет следующее негативное последствие: указанные нормативные акты Правительства РФ могут быть не приняты еще долгое время, поскольку соответствующие поправки были внесены только на стадии обсуждения законопроекта в Госдуме РФ, а норма об оценке возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований подлежит немедленному применению.
Изменен п. 2 ст. 6 Закона о лицензировании. Установлена обязанность лицензирующих органов формировать открытые и общедоступные государственные информационные ресурсы, содержащие сведения из реестров лицензий, положения о лицензировании конкретных видов деятельности, а также технические регламенты и иные нормативные правовые акты, устанавливающие обязательные требования к лицензируемым видам деятельности, за исключением случаев, если в интересах сохранения государственной или служебной тайны свободный доступ к таким ресурсам ограничен в соответствии с законодательством. Однако при внимательном просмотре данной нормы многие ее положения вызывают недоумение. Предполагается, что в состав информационных ресурсов будут включены сведения из реестров лицензий, однако не определен объем таких сведений. Нет ни слова о том, платным или бесплатным будет доступ к ним. При этом существует уверенность, что сведения бесплатно предоставляться не будут, поскольку лицензирующие органы будут ссылаться на п. 2 ст. 14 Закона о лицензировании, предусматривающий платный характер предоставления выписок из реестра лицензий. Условие о включении в состав информационных ресурсов нормативных правовых актов, устанавливающих требования осуществления лицензируемых видов деятельности, неисполнимо, так как информационный ресурс, по существу, будет превращен в правовую базу (например, лицензионными требованиями при осуществлении деятельности по изготовлению защищенной полиграфической продукции, является соблюдение режима охраны помещений и соблюдение технических требований и условий изготовления продукции, т.е. законы, СНиПы, ГОСТы, ТУ и пр.). Кроме того, возможность ограничения доступа "в интересах сохранения государственной или служебной тайны" неконкретна. Принят Закон РФ "О государственной тайне" от 21.07.93 N 5485-1. Определение служебной тайны, притом весьма общее, содержится только в Гражданском кодексе РФ. Объем сведений, предлагаемых к включению в информационный ресурс, не позволяет предположить, что они могут содержать служебную тайну. Формулировка "в интересах сохранения" позволяет предположить, что ограничить можно не только сведения, составляющие тайну, но и что-то, позволяющее ее лучше охранять.
Без учета особенностей отдельных видов деятельности приняты изменения, касающиеся повсеместного указания места осуществления лицензируемого вида деятельности (п. 1 и 5 ст. 9, п. 1 ст. 10, п. 1 ст. 11, п. 1 ст. 14 Закона о лицензировании). Отныне закон предусматривает, что лицензиат при изменении места осуществления лицензируемого вида деятельности обязан сообщить об этом в лицензирующий орган и переоформить лицензию; места осуществления лицензируемого вида деятельности указываются в заявлениях на выдачу лицензии, в самой лицензии, решении о ее предоставлении и реестре лицензий. К сожалению, разработчики закона не учли, что наряду с видами деятельности, осуществляемыми стационарно, существуют и другие. Например, что считать местом осуществления деятельности при оказании услуг с выездом к заказчику, при перевозках, при осуществлении сезонного бизнеса, как следует поступать лицензиатам, постоянно меняющим места осуществления лицензируемых видов деятельности в связи с ростом сети филиалов и отделений? Ответа на эти и другие вопросы в законе нет.
При этом Закон о лицензировании дополнен рядом абсолютно бесполезных норм, например, о составе лицензионного дела (п. 3 ст. 10), обязанности направлять информацию с сопроводительным письмом (п. 7 ст. 10), ответственности должностных лиц лицензирующих органов (ст. 17.1) и пр. Следует отметить неоднозначность ряда появившихся терминов, например, понятие "прекращение действия лицензии" (ст. 1, п. 7 ст. 9, ст. 14) употребляется наряду с термином "потеря лицензией юридической силы" (п. 2 ст. 13).
Полагаю, что мы наблюдаем очередной эпизод в череде упущенных возможностей по совершенствованию закона. Отсутствие широкой научной и общественной дискуссии, кулуарность подготовки законодательных актов приводит к тому, что принимаемые в закон изменения скорее вредят, а не способствуют развитию законодательства.
Г.В. Мельничук,
адвокат Санкт-Петербургской Объединенной коллегии адвокатов,
аспирант РУДН
"Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 5, сентябрь-октябрь 2005 г.
-------------------------------------------------------------------------
*(1) Газета "Коммерсанта N 102 от 07.06.05; N 96 от 30.05.05; газета "КоммерсантЪ-Daily" N 184 от 02.10.04; газета "Ведомости" N 95 от 27.05.05.
*(2) Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М., 1962. С. 73.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Изменения в законодательстве о лицензировании
Автор
Г.В. Мельничук - адвокат Санкт-Петербургской Объединенной коллегии адвокатов, аспирант РУДН.
"Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", 2005, N 5