Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О деятельности, которая может осуществляться судами, плавающими под флагом иностранного государства" (от 11.08.2020 N 25902-ТИ/Д26и) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О деятельности, которая может осуществляться судами, плавающими под флагом иностранного государства"
(от 11.08.2020 N 25902-ТИ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26(1) Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О деятельности, которая может осуществляться судами, плавающими под флагом иностранного государства" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в период с 29 мая по 11 июня 2020 г. и с 10 июля по 20 июля 2020 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/05-20/00102337).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Проект акта разработан взамен постановления Правительства Российской Федерации от 24 мая 2012 г. N 504 "О деятельности, которая может осуществляться с использованием судов, плавающих под флагами иностранных государств" (далее - Действующий порядок).

Проект акта согласован рабочей группой по реализации механизма "регуляторной гильотины" в сфере водного транспорта (протокол заседания от 3 июля 2020 г. N 19-РГ/АК-ВКС.

Дополнительно отмечаем, что в отношении проекта акта в Минэкономразвития России поступила позиция Общероссийского отраслевого объединения работодателей "Российская палата судоходства", поддерживающая предлагаемое регулирование.

Проект акта разработан на основании пункта 5 статьи 4 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации (КТМ РФ). Так, проектом акта должны быть определены случаи и порядок осуществления следующих видов деятельности, которые могут осуществляться с использованием судов, плавающих под флагами иностранных государств:

1) каботаж;

2) ледокольная проводка, поисковые и спасательные операции, подъем затонувшего в море имущества, гидротехнические, подводно-технические и другие подобные работы во внутренних морских водах и (или) в территориальном море Российской Федерации;

3) морские ресурсные исследования, разведка и разработка минеральных ресурсов морского дна и его недр во внутренних морских водах и (или) в территориальном море Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации (далее - виды деятельности в КТМ РФ).

По результатам анализа комплекта материалов, представленных разработчиком, к проекту акта могут быть сделаны следующие замечания.

1. Виды деятельности, которые могут осуществляться с использованием судов, плавающих под флагами иностранных государств, устанавливаемые проектом акта, не корреспондируют перечню видов деятельности в КТМ РФ. Так, проектом акта из перечня видов деятельности в КТМ РФ не указаны морские ресурсные исследования и разведка минеральных ресурсов морского дна и его недр во внутренних морских водах и (или) в территориальном море Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также ледокольная проводка, поисковые и спасательные операции во внутренних морских водах и (или) в территориальном море Российской Федерации (далее - исключенные виды деятельности).

Вместе с тем пунктом 3 статьи 4 КТМ РФ устанавливаются виды деятельности, которые осуществляются исключительно с использованием судов, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации. Однако исключенные виды деятельности в полном объеме не включены в такой перечень.

При этом в случае сокращения видов деятельности в проекте акта отмечаем наличие правового вакуума в части регулирования случаев и порядка осуществления исключенных видов деятельности, которые должны быть определены Правительством Российской Федерации.

Учитывая, что проектом акта должны быть установлены случаи и порядок осуществления видов деятельности в КТМ, в отсутствие нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, регулирующего случаи и порядок осуществления исключенных видов деятельности, сокращение таких видов деятельности не может быть поддержано, тем более в проекте акта.

Вместе с тем представляется, что вопрос введения запрета на использование судов под иностранным флагом может рассматриваться в рамках статьи 4 КТМ РФ после проведения всестороннего анализа, в том числе с учетом следующих факторов:

- степень готовности российских верфей производить необходимый спектр продукции, покупательную способность судовладельцев;

- сроки, качество и стоимость строительства судов на верфях Российской Федерации;

- риски использования судов под флагами иностранных государств;

- риски перевода судов под флаг Российской Федерации;

- риски несоблюдения сроков и стоимости реализации различных проектов, для которых необходимо использование судов;

- риски сокращения поступлений доходов в федеральный бюджет в части уплаты таможенной пошлины;

- необходимость поэтапного внедрения предлагаемого регулирования;

- анализ эффективности мер государственной поддержки;

- необходимость "точечной настройки" круга субъектов, на которых будет распространяться предлагаемое регулирование (например, в зависимости от вида деятельности, формы собственности).

2. Проектом акта в отличие от Действующего порядка предлагается исключить возможность привлечения судов под иностранным флагом в случае, когда осуществление видов деятельности, предусмотренных проектом акта, необходимо осуществить в сроки, в районе и объемах, которые не могут быть обеспечены судами под российским флагом.

При этом возможны ситуации, при которых подходящее судно в единственном экземпляре зарегистрировано в одном из реестров судов Российской Федерации, однако на долгосрочный период зафрахтовано другой организацией. В этом случае воспользоваться основанием для фрахтования зарубежных судов, предусмотренным проектом акта, не представляется возможным, что способно в значительной степени отразиться на сроках и стоимости реализации проектов субъектов предпринимательской деятельности.

Отдельно следует отметить, что в настоящее время ставки фрахтования судна не регулируются государством, а формируются судовладельцами самостоятельно на конкурентном рынке. Однако в случае установления запрета на пользование иностранными судами конкуренция может снизиться, что неукоснительно повлечет рост ставок фрахтования судов, преимущественно на наименее распространенные типы.

В то же время одним из решений, направленных на исключение вышеуказанных рисков, могла бы стать смена флага судна, но при этом перевод судна под флаг Российской Федерации может быть затруднен в отсутствие согласия судовладельца на регистрацию судна в реестре судов Российской Федерации. Кроме того, регистрация судов в реестрах судов Российской Федерации сопряжена с дополнительными трудовыми, временными (время на сбор необходимых документов, не менее 2 рабочих дней на получение временного свидетельства на право плавания под флагом Российской Федерации) и материальными (оплата ставки фрахтования судна на время регистрации судна в реестрах судов Российской Федерации, уплата государственной пошлины*(1)) затратами.

Более того, пунктом 8 проекта акта предусматривается дополнительное ограничение на подачу документов для выдачи разрешения, поданных повторно в течение 3 месяцев с даты принятия Росморречфлотом решения об отказе в выдаче разрешения такому иностранному судну, выданному на основании поступления информации о судах, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации и способных по своим техническим и эксплуатационным характеристикам осуществить каботаж и иную деятельность, указанные в заявлении. В этой связи в случае невозможности привлечения судна, плавающего под флагом Российской Федерации, в силу вышеуказанных причин сроки реализации проектов субъектов предпринимательской деятельности могут быть дополнительно значительно увеличены.

На основании изложенного представляется необходимым сохранить случаи осуществления видов деятельности в КТМ РФ с использованием судов под иностранным флагом, предусмотренные Действующим порядком.

3. Проектом акта фактически предлагается дополнить существующий порядок осуществления лицензионного и иных видов контроля (надзора) в сфере внутреннего водного транспорта дополнительным контрольно-надзорным мероприятием.

Так, в соответствии с подпунктом 4 пункта 4 проекта акта заявителю необходимо указать (с приложением копий подтверждающих документов) сведения:

- о выполнении заявителем лицензионных требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации в области лицензирования отдельных видов деятельности (в отношении осуществления деятельности по перевозке пассажиров, перевозке опасных грузов, осуществлению морской буксировки) (если применимо);

- о соответствии иностранного судна:

- требованиям технического регламента о безопасности объектов морского транспорта, за исключением плавучих платформ и морских подвижных буровых установок, осуществляющих разработку минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр;

- требованиям Российской Федерации в области транспортной безопасности;

- требованиям к составу и квалификации экипажа судна, установленных законодательством Российской Федерации.

Далее в соответствии с пунктом 10 проекта акта Росморречфлот проверяет полноту и достоверность указанных сведений. При этом несоответствие судна или заявителя указанным требованиям является основанием для отказа в выдаче Росморречфлотом разрешения на осуществление деятельности, предусмотренной проектом акта, судами, плавающими под флагом иностранного государства.

Однако указанные требования уже проверяются в настоящее время при проведении лицензионного контроля, государственного портового контроля, государственного контроля (надзора) в области торгового мореплавания.

Так, например, в соответствии с пунктом 1 статьи 79 КТМ РФ государственный портовый контроль за судами, находящимися в морском порту, за судами, выходящими в море, и ведение централизованного учета такого контроля осуществляются капитаном морского порта в целях проверки наличия судовых документов, соответствия основных характеристик судов судовым документам и выполнения требований, касающихся безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения с судов, в том числе документов, удостоверяющих наличие предусмотренного международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации страхования или иного финансового обеспечения гражданской ответственности за ущерб от загрязнения либо другой причиненный судном ущерб, а также проверки соблюдения требований в области трудовых отношений в морском судоходстве.

Кроме того, частью 4 статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами, но не проектом акта.

В то же время порядок организации и осуществления лицензионного контроля регулируется статьей 19 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании), которой предусмотрены основания для проведения проверок в части лицензионного контроля. Полагаем, что иные основания для внеплановой проверки могут быть установлены только на уровне закона.

Также отмечаем, что судно само по себе не может соответствовать лицензионным требованиям, поскольку в соответствии с Законом о лицензировании и постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2012 г. N 193 "О лицензировании отдельных видов деятельности на морском и внутреннем водном транспорте" лицензированию подлежат отдельные виды деятельности, а не судно.

Однако в соответствии с подпунктом "г" пункта 10 проекта акта именно судно подлежит такой проверке. В этой связи отмечаем наличие в проекте акта заведомо невыполнимого требования.

Аналогичное замечание может быть сделано в отношении требований к составу и квалификации экипажа судна. Между тем учитывая, что фрахтование судна может производиться как с экипажем, так и без него, представить сведения о соответствии экипажа установленным требованиям заранее, то есть на стадии получения разрешения на осуществление деятельности с использованием судов под российским флагом представляется затруднительным.

4. В соответствии с пунктом 10 проекта акта Росморречфлот самостоятельно осуществляет проверку достоверности указанных в заявлении сведений на предмет отсутствия судов типа, аналогичного заявленному для выполнения видов деятельности, определенных проектом акта, в составе судов, зарегистрированных в одном из реестров судов Российской Федерации.

При этом в соответствии с пунктом 9 проекта акта Росморречфлот направляет информацию о поступившем заявлении в адрес общероссийского отраслевого объединения работодателей - судовладельцев, а также общероссийских профессиональных союзов моряков.

Вместе с тем общероссийское отраслевое объединение работодателей - судовладельцев в соответствии с Уставом, утвержденным протоколом Общего собрания от 23 сентября 2003 г. N 1 (далее - Устав), является некоммерческой корпоративной организацией в форме союза (ассоциации). Вступление в такой союз в соответствии с пунктом 3.3 Устава осуществляется на основании заявления с согласия членов такого союза.

При этом члены союза в соответствии с подпунктом 9 пункта 3.6 обязаны уплачивать ежегодный и иные членские взносы.

На основании изложенного объективность и полнота представленной информации может быть поставлена под сомнение.

При этом представленный подход допускает в отдельных случаях принятие решений преференционного характера о возможности использования судов под российским флагом, а также увеличивает конкурентные преимущества условий ведения бизнеса для одних участников рынка в сравнении с остальными.

Кроме того, целесообразность двойной проверки наличия подходящих судов одновременно Росморречфлотом и иными организациями отсутствует, в том числе учитывая, что в соответствии с Правилами государственной регистрации судов, прав на них и сделок с ними в морских портах и централизованного учета зарегистрированных судов, утвержденными приказом Минтранса России от 19 мая 2017 г. N 191, органом государственной регистрации является капитан морского порта, а централизованный учет зарегистрированных судов ведется информационной системой, доступ к которой государственным органам обеспечен.

Вместе с тем целесообразность отнесения вопросов соответствия судна, зарегистрированного в одном из российских реестров судов, на уровень профсоюзов, целью объединения которых в соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" является представительство и защита социально-трудовых прав и интересов граждан, представляется также неочевидной.

Также отмечаем, что формулировка предмета рассмотрения заявления ФСБ России и Минобороны России в отсутствие критериев отнесения деятельности заявителя к противоречащей интересам безопасности и обороны Российской Федерации представляется достаточно обширной. Целесообразность направления документов, в том числе о соответствии судна устанавливаемым требованиям в области торгового мореплавания, также представляется избыточной, поскольку не ясна цель их обработки на предмет противоречия принимаемого решения интересам безопасности и обороны Российской Федерации.

На основании изложенного представляется необходимым исключить согласующих лиц из порядка выдачи разрешений.

Вместе с тем представляется, что цели, поставленные разработчиком при разработке проекта акта, могут быть достигнуты с учетом внедрения следующего механизма.

При поступлении заявления Росморречфлот размещает информацию о наличии заявления на официальном сайте, устанавливает срок, в течение которого принимаются предложения о возможности предоставления судна с необходимыми техническими характеристиками в указанные заявителем сроки. В случае, если предложения не поступили, Росморречфлот выдает разрешение на осуществление деятельности с использованием иностранных судов. В случае наличия таких предложений, представить возможность заявителю самостоятельно выбрать судно (судовладельца), с использованием которого он будет осуществлять такую деятельность. При этом предлагаемый подход будет стимулировать судовладельцев участвовать в конкурсе на предоставление своего судна на конкурентной основе, а также снижать ставки фрахтования в случае наличия нескольких судов одного типа в российских реестрах судов.

5. Проектом акта увеличиваются сроки принятия решения о предоставлении разрешения на осуществление деятельности с использованием иностранных судов (далее - разрешение) или отказа в выдаче такого разрешения путем изменения календарных дней на рабочие с одномоментным увеличением общего срока на принятие таких решений.

Однако не предусмотрен сокращенный срок для проверки комплектности и достоверности представленных документов и возврата их для доработки заявителем.

Вместе с тем основанием для отказа в выдаче разрешения в соответствии с подпунктом 6 пункта 15 проекта акта является несоответствие содержания заявления и прилагаемых к нему документов требованиям пунктов 4 и 5 проекта акта. Пунктом 4 проекта акта определен состав сведений, необходимых к указанию в заявлении, пунктом 5 проекта акта - перечень документов для представления.

При этом в соответствии с пунктом 8 проекта акта Росморречфлот принимает к рассмотрению заявление при наличии всех приложенных к нему документов, указанных в пункте 5 проекта акта. Соответственно, несоответствие содержания прилагаемых документов пункту 5 проекта акта подразумевает под собой процедуру проверки комплектности документов и не должны приниматься Росморречфлотом для рассмотрения.

Отдельно следует отметить, что проектом акта не раскрыт перечень сведений, необходимых для указания в заявлении и приложения в качестве документов, подтверждающих соблюдение законодательства Российской Федерации, что способно привести к расширению дискреционных полномочий должностных лиц.

Так, например, не определено, достаточно ли указания в заявлении (в части сведений о соблюдении требований законодательства Российской Федерации) декларации заявителем о своем соответствии таким требованиям. При этом в отдельных случаях такая декларация может признаваться в качестве несоответствующей содержанию заявления.

Указанное также способно повлечь увеличение сроков выдачи разрешения. На основании изложенного представляется целесообразным конкретизировать перечень сведений, указываемых в заявлении, исключить подпункт 6 пункта 15 из проекта акта или предусмотреть сокращенный срок для рассмотрения повторного заявления в случае устранения замечаний после возврата документов.

6. Проектом акта не учтены ситуации, при которых по техническим причинам может потребоваться замена судна, в отношении которого получено разрешение, судном со схожими техническими характеристиками (судно-субститут). В отсутствие порядка такой замены возможно увеличение сроков реализации проектов на период контрактования нового судна и получения разрешения. В отдельных случаях такое увеличение сроков получения нового разрешения усугубляется сроками простоя в связи с незначительным сроком навигации.

На основании изложенного считаем целесообразным разработчику проработать механизм оперативной замены судов со схожими техническими характеристиками, например, путем аннулирования действующего разрешения и установления сокращенного срока рассмотрения нового заявления на выдачу разрешения.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России может быть сделан вывод о том, что:

- наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, обоснованы;

- в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) В соответствии с подпунктом 59 пункта 1 статьи 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина за регистрацию, например, в бербоут-чартерном реестре судов для морских судов составляет 10 тыс. руб., для судов смешанного (река-море) плавания - 5 тыс. руб.