Купить систему ГАРАНТ Получить демо-доступ Узнать стоимость Информационный банк Подобрать комплект Семинары

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О деятельности, которая может осуществляться судами, плавающими под флагом иностранного государства" (от 11.08.2020 N 25902-ТИ/Д26и) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О деятельности, которая может осуществляться судами, плавающими под флагом иностранного государства"
(от 11.08.2020 N 25902-ТИ/Д26и)

 

Досье на проект

 

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26(1) Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О деятельности, которая может осуществляться судами, плавающими под флагом иностранного государства" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в период с 29 мая по 11 июня 2020 г. и с 10 июля по 20 июля 2020 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/05-20/00102337).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Проект акта разработан взамен постановления Правительства Российской Федерации от 24 мая 2012 г. N 504 "О деятельности, которая может осуществляться с использованием судов, плавающих под флагами иностранных государств" (далее - Действующий порядок).

Проект акта согласован рабочей группой по реализации механизма "регуляторной гильотины" в сфере водного транспорта (протокол заседания от 3 июля 2020 г. N 19-РГ/АК-ВКС.

Дополнительно отмечаем, что в отношении проекта акта в Минэкономразвития России поступила позиция Общероссийского отраслевого объединения работодателей "Российская палата судоходства", поддерживающая предлагаемое регулирование.

Проект акта разработан на основании пункта 5 статьи 4 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации (КТМ РФ). Так, проектом акта должны быть определены случаи и порядок осуществления следующих видов деятельности, которые могут осуществляться с использованием судов, плавающих под флагами иностранных государств:

1) каботаж;

2) ледокольная проводка, поисковые и спасательные операции, подъем затонувшего в море имущества, гидротехнические, подводно-технические и другие подобные работы во внутренних морских водах и (или) в территориальном море Российской Федерации;

3) морские ресурсные исследования, разведка и разработка минеральных ресурсов морского дна и его недр во внутренних морских водах и (или) в территориальном море Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации (далее - виды деятельности в КТМ РФ).

По результатам анализа комплекта материалов, представленных разработчиком, к проекту акта могут быть сделаны следующие замечания.

1. Виды деятельности, которые могут осуществляться с использованием судов, плавающих под флагами иностранных государств, устанавливаемые проектом акта, не корреспондируют перечню видов деятельности в КТМ РФ. Так, проектом акта из перечня видов деятельности в КТМ РФ не указаны морские ресурсные исследования и разведка минеральных ресурсов морского дна и его недр во внутренних морских водах и (или) в территориальном море Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также ледокольная проводка, поисковые и спасательные операции во внутренних морских водах и (или) в территориальном море Российской Федерации (далее - исключенные виды деятельности).

Вместе с тем пунктом 3 статьи 4 КТМ РФ устанавливаются виды деятельности, которые осуществляются исключительно с использованием судов, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации. Однако исключенные виды деятельности в полном объеме не включены в такой перечень.

При этом в случае сокращения видов деятельности в проекте акта отмечаем наличие правового вакуума в части регулирования случаев и порядка осуществления исключенных видов деятельности, которые должны быть определены Правительством Российской Федерации.

Учитывая, что проектом акта должны быть установлены случаи и порядок осуществления видов деятельности в КТМ, в отсутствие нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, регулирующего случаи и порядок осуществления исключенных видов деятельности, сокращение таких видов деятельности не может быть поддержано, тем более в проекте акта.

Вместе с тем представляется, что вопрос введения запрета на использование судов под иностранным флагом может рассматриваться в рамках статьи 4 КТМ РФ после проведения всестороннего анализа, в том числе с учетом следующих факторов:

- степень готовности российских верфей производить необходимый спектр продукции, покупательную способность судовладельцев;

- сроки, качество и стоимость строительства судов на верфях Российской Федерации;

- риски использования судов под флагами иностранных государств;

- риски перевода судов под флаг Российской Федерации;

- риски несоблюдения сроков и стоимости реализации различных проектов, для которых необходимо использование судов;

- риски сокращения поступлений доходов в федеральный бюджет в части уплаты таможенной пошлины;

- необходимость поэтапного внедрения предлагаемого регулирования;

- анализ эффективности мер государственной поддержки;

- необходимость "точечной настройки" круга субъектов, на которых будет распространяться предлагаемое регулирование (например, в зависимости от вида деятельности, формы собственности).

2. Проектом акта в отличие от Действующего порядка предлагается исключить возможность привлечения судов под иностранным флагом в случае, когда осуществление видов деятельности, предусмотренных проектом акта, необходимо осуществить в сроки, в районе и объемах, которые не могут быть обеспечены судами под российским флагом.

При этом возможны ситуации, при которых подходящее судно в единственном экземпляре зарегистрировано в одном из реестров судов Российской Федерации, однако на долгосрочный период зафрахтовано другой организацией. В этом случае воспользоваться основанием для фрахтования зарубежных судов, предусмотренным проектом акта, не представляется возможным, что способно в значительной степени отразиться на сроках и стоимости реализации проектов субъектов предпринимательской деятельности.

Отдельно следует отметить, что в настоящее время ставки фрахтования судна не регулируются государством, а формируются судовладельцами самостоятельно на конкурентном рынке. Однако в случае установления запрета на пользование иностранными судами конкуренция может снизиться, что неукоснительно повлечет рост ставок фрахтования судов, преимущественно на наименее распространенные типы.

В то же время одним из решений, направленных на исключение вышеуказанных рисков, могла бы стать смена флага судна, но при этом перевод судна под флаг Российской Федерации может быть затруднен в отсутствие согласия судовладельца на регистрацию судна в реестре судов Российской Федерации. Кроме того, регистрация судов в реестрах судов Российской Федерации сопряжена с дополнительными трудовыми, временными (время на сбор необходимых документов, не менее 2 рабочих дней на получение временного свидетельства на право плавания под флагом Российской Федерации) и материальными (оплата ставки фрахтования судна на время регистрации судна в реестрах судов Российской Федерации, уплата государственной пошлины*(1)) затратами.

Более того, пунктом 8 проекта акта предусматривается дополнительное ограничение на подачу документов для выдачи разрешения, поданных повторно в течение 3 месяцев с даты принятия Росморречфлотом решения об отказе в выдаче разрешения такому иностранному судну, выданному на основании поступления информации о судах, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации и способных по своим техническим и эксплуатационным характеристикам осуществить каботаж и иную деятельность, указанные в заявлении. В этой связи в случае невозможности привлечения судна, плавающего под флагом Российской Федерации, в силу вышеуказанных причин сроки реализации проектов субъектов предпринимательской деятельности могут быть дополнительно значительно увеличены.

На основании изложенного представляется необходимым сохранить случаи осуществления видов деятельности в КТМ РФ с использованием судов под иностранным флагом, предусмотренные Действующим порядком.

3. Проектом акта фактически предлагается дополнить существующий порядок осуществления лицензионного и иных видов контроля (надзора) в сфере внутреннего водного транспорта дополнительным контрольно-надзорным мероприятием.

Так, в соответствии с подпунктом 4 пункта 4 проекта акта заявителю необходимо указать (с приложением копий подтверждающих документов) сведения:

- о выполнении заявителем лицензионных требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации в области лицензирования отдельных видов деятельности (в отношении осуществления деятельности по перевозке пассажиров, перевозке опасных грузов, осуществлению морской буксировки) (если применимо);

- о соответствии иностранного судна:

- требованиям технического регламента о безопасности объектов морского транспорта, за исключением плавучих платформ и морских подвижных буровых установок, осуществляющих разработку минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр;

- требованиям Российской Федерации в области транспортной безопасности;

- требованиям к составу и квалификации экипажа судна, установленных законодательством Российской Федерации.

Далее в соответствии с пунктом 10 проекта акта Росморречфлот проверяет полноту и достоверность указанных сведений. При этом несоответствие судна или заявителя указанным требованиям является основанием для отказа в выдаче Росморречфлотом разрешения на осуществление деятельности, предусмотренной проектом акта, судами, плавающими под флагом иностранного государства.

Однако указанные требования уже проверяются в настоящее время при проведении лицензионного контроля, государственного портового контроля, государственного контроля (надзора) в области торгового мореплавания.

Так, например, в соответствии с пунктом 1 статьи 79 КТМ РФ государственный портовый контроль за судами, находящимися в морском порту, за судами, выходящими в море, и ведение централизованного учета такого контроля осуществляются капитаном морского порта в целях проверки наличия судовых документов, соответствия основных характеристик судов судовым документам и выполнения требований, касающихся безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения с судов, в том числе документов, удостоверяющих наличие предусмотренного международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации страхования или иного финансового обеспечения гражданской ответственности за ущерб от загрязнения либо другой причиненный судном ущерб, а также проверки соблюдения требований в области трудовых отношений в морском судоходстве.

Кроме того, частью 4 статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами, но не проектом акта.

В то же время порядок организации и осуществления лицензионного контроля регулируется статьей 19 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании), которой предусмотрены основания для проведения проверок в части лицензионного контроля. Полагаем, что иные основания для внеплановой проверки могут быть установлены только на уровне закона.

Также отмечаем, что судно само по себе не может соответствовать лицензионным требованиям, поскольку в соответствии с Законом о лицензировании и постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2012 г. N 193 "О лицензировании отдельных видов деятельности на морском и внутреннем водном транспорте" лицензированию подлежат отдельные виды деятельности, а не судно.

Однако в соответствии с подпунктом "г" пункта 10 проекта акта именно судно подлежит такой проверке. В этой связи отмечаем наличие в проекте акта заведомо невыполнимого требования.

Аналогичное замечание может быть сделано в отношении требований к составу и квалификации экипажа судна. Между тем учитывая, что фрахтование судна может производиться как с экипажем, так и без него, представить сведения о соответствии экипажа установленным требованиям заранее, то есть на стадии получения разрешения на осуществление деятельности с использованием судов под российским флагом представляется затруднительным.

4. В соответствии с пунктом 10 проекта акта Росморречфлот самостоятельно осуществляет проверку достоверности указанных в заявлении сведений на предмет отсутствия судов типа, аналогичного заявленному для выполнения видов деятельности, определенных проектом акта, в составе судов, зарегистрированных в одном из реестров судов Российской Федерации.

При этом в соответствии с пунктом 9 проекта акта Росморречфлот направляет информацию о поступившем заявлении в адрес общероссийского отраслевого объединения работодателей - судовладельцев, а также общероссийских профессиональных союзов моряков.

Вместе с тем общероссийское отраслевое объединение работодателей - судовладельцев в соответствии с Уставом, утвержденным протоколом Общего собрания от 23 сентября 2003 г. N 1 (далее - Устав), является некоммерческой корпоративной организацией в форме союза (ассоциации). Вступление в такой союз в соответствии с пунктом 3.3 Устава осуществляется на основании заявления с согласия членов такого союза.

При этом члены союза в соответствии с подпунктом 9 пункта 3.6 обязаны уплачивать ежегодный и иные членские взносы.

На основании изложенного объективность и полнота представленной информации может быть поставлена под сомнение.

При этом представленный подход допускает в отдельных случаях принятие решений преференционного характера о возможности использования судов под российским флагом, а также увеличивает конкурентные преимущества условий ведения бизнеса для одних участников рынка в сравнении с остальными.

Кроме того, целесообразность двойной проверки наличия подходящих судов одновременно Росморречфлотом и иными организациями отсутствует, в том числе учитывая, что в соответствии с Правилами государственной регистрации судов, прав на них и сделок с ними в морских портах и централизованного учета зарегистрированных судов, утвержденными приказом Минтранса России от 19 мая 2017 г. N 191, органом государственной регистрации является капитан морского порта, а централизованный учет зарегистрированных судов ведется информационной системой, доступ к которой государственным органам обеспечен.

Вместе с тем целесообразность отнесения вопросов соответствия судна, зарегистрированного в одном из российских реестров судов, на уровень профсоюзов, целью объединения которых в соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" является представительство и защита социально-трудовых прав и интересов граждан, представляется также неочевидной.

Также отмечаем, что формулировка предмета рассмотрения заявления ФСБ России и Минобороны России в отсутствие критериев отнесения деятельности заявителя к противоречащей интересам безопасности и обороны Российской Федерации представляется достаточно обширной. Целесообразность направления документов, в том числе о соответствии судна устанавливаемым требованиям в области торгового мореплавания, также представляется избыточной, поскольку не ясна цель их обработки на предмет противоречия принимаемого решения интересам безопасности и обороны Российской Федерации.

На основании изложенного представляется необходимым исключить согласующих лиц из порядка выдачи разрешений.

Вместе с тем представляется, что цели, поставленные разработчиком при разработке проекта акта, могут быть достигнуты с учетом внедрения следующего механизма.

При поступлении заявления Росморречфлот размещает информацию о наличии заявления на официальном сайте, устанавливает срок, в течение которого принимаются предложения о возможности предоставления судна с необходимыми техническими характеристиками в указанные заявителем сроки. В случае, если предложения не поступили, Росморречфлот выдает разрешение на осуществление деятельности с использованием иностранных судов. В случае наличия таких предложений, представить возможность заявителю самостоятельно выбрать судно (судовладельца), с использованием которого он будет осуществлять такую деятельность. При этом предлагаемый подход будет стимулировать судовладельцев участвовать в конкурсе на предоставление своего судна на конкурентной основе, а также снижать ставки фрахтования в случае наличия нескольких судов одного типа в российских реестрах судов.

5. Проектом акта увеличиваются сроки принятия решения о предоставлении разрешения на осуществление деятельности с использованием иностранных судов (далее - разрешение) или отказа в выдаче такого разрешения путем изменения календарных дней на рабочие с одномоментным увеличением общего срока на принятие таких решений.

Однако не предусмотрен сокращенный срок для проверки комплектности и достоверности представленных документов и возврата их для доработки заявителем.

Вместе с тем основанием для отказа в выдаче разрешения в соответствии с подпунктом 6 пункта 15 проекта акта является несоответствие содержания заявления и прилагаемых к нему документов требованиям пунктов 4 и 5 проекта акта. Пунктом 4 проекта акта определен состав сведений, необходимых к указанию в заявлении, пунктом 5 проекта акта - перечень документов для представления.

При этом в соответствии с пунктом 8 проекта акта Росморречфлот принимает к рассмотрению заявление при наличии всех приложенных к нему документов, указанных в пункте 5 проекта акта. Соответственно, несоответствие содержания прилагаемых документов пункту 5 проекта акта подразумевает под собой процедуру проверки комплектности документов и не должны приниматься Росморречфлотом для рассмотрения.

Отдельно следует отметить, что проектом акта не раскрыт перечень сведений, необходимых для указания в заявлении и приложения в качестве документов, подтверждающих соблюдение законодательства Российской Федерации, что способно привести к расширению дискреционных полномочий должностных лиц.

Так, например, не определено, достаточно ли указания в заявлении (в части сведений о соблюдении требований законодательства Российской Федерации) декларации заявителем о своем соответствии таким требованиям. При этом в отдельных случаях такая декларация может признаваться в качестве несоответствующей содержанию заявления.

Указанное также способно повлечь увеличение сроков выдачи разрешения. На основании изложенного представляется целесообразным конкретизировать перечень сведений, указываемых в заявлении, исключить подпункт 6 пункта 15 из проекта акта или предусмотреть сокращенный срок для рассмотрения повторного заявления в случае устранения замечаний после возврата документов.

6. Проектом акта не учтены ситуации, при которых по техническим причинам может потребоваться замена судна, в отношении которого получено разрешение, судном со схожими техническими характеристиками (судно-субститут). В отсутствие порядка такой замены возможно увеличение сроков реализации проектов на период контрактования нового судна и получения разрешения. В отдельных случаях такое увеличение сроков получения нового разрешения усугубляется сроками простоя в связи с незначительным сроком навигации.

На основании изложенного считаем целесообразным разработчику проработать механизм оперативной замены судов со схожими техническими характеристиками, например, путем аннулирования действующего разрешения и установления сокращенного срока рассмотрения нового заявления на выдачу разрешения.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России может быть сделан вывод о том, что:

- наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, обоснованы;

- в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

 

-------------------------------------------

*(1) В соответствии с подпунктом 59 пункта 1 статьи 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина за регистрацию, например, в бербоут-чартерном реестре судов для морских судов составляет 10 тыс. руб., для судов смешанного (река-море) плавания - 5 тыс. руб.

 

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.