Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 961795-6 "О внесении изменений в статьи 39.2 и 39.21 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в части изменения полномочий органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена), внесенный депутатами Государственной Думы А.Ю.Русских, М.Л.Шаккумом, А.Л.Маркиным, Д.В.Волковым, И.Ю.Фахритдиновым, С.Ю.Фабричным (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 961795-6 "О внесении изменений в статьи 39.2 и 39.21 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в части изменения полномочий органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена), внесенный депутатами Государственной Думы А.Ю.Русских, М.Л.Шаккумом, А.Л.Маркиным, Д.В.Волковым, И.Ю.Фахритдиновым, С.Ю.Фабричным

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 21 января 2016 года Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 961795-6 "О внесении изменений в статьи 39-2 и статьи 39.2 и 39.21 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в части изменения полномочий органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена), внесенный депутатами Государственной Думы А.Ю. Русских, М.Л. Шаккумом, А.Л. Маркиным, Д.В. Волковым, И.Ю. Фахритдиновым, С.Ю. Фабричным.

В данном законопроекте предлагается закрепить в Земельном кодексе Российской Федерации (далее - ЗК РФ) прямые нормы, предусматривающие лишение органов местного самоуправления сельских поселений права распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, путем закрепления соответствующих полномочий за муниципальными районами, объединив тем самым на уровне муниципального района все компетенции по территориальному планированию, градостроительству, распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена и т.д.

В Федеральном законе от 25 октября 2004 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 137-ФЗ) предлагается исключить нормы, закрепляющие возможность сельских поселений осуществлять полномочия по распоряжению земельными участками в случае принятия в них правил застройки (генерального плана поселений) и сформулировать отсылочную норму в данной сфере к ЗК РФ.

В связи с данной законодательной инициативой в рамках своего ведения Комитет отмечает следующее.

В соответствии с частью 2 статьи 3.3. Закона N 137-ФЗ распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется:

органом местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом;

органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, входящего в состав этого муниципального района, при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, а также в отношении земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района и т.д.

На основании статей 14 - 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не относится к числу вопросов местного значения муниципальных образований.

Согласно части 1 статьи 19 Закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

В то же время следует отметить, что действующими нормами статьи 2 Закона N 137-ФЗ, предусмотрено, что полномочия органов местного само-управления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.

Важно также учитывать, что нормы части 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ и Федерального закона от 29 декабря 2014 года N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" (далее - Закон N 485-ФЗ) предусматривают возможность перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, компетенции муниципальных образований как в части вопросов местного значения, так и в части отдельных полномочий имеют устойчивую законодательную основу с подвижной, в рамках федерального законодательства, конструкцией, что при соответствующей правовой и исполнительной дисциплине создает возможности эффективного исполнения местных и государственных задач на всех уровнях управления.

Вместе с тем вызывает спорную трактовку указанное в пояснительной записке обстоятельство, что для распоряжения вышеуказанными земельными участками в сельских поселениях (где ранее были возможности утверждать и генеральный план поселений, правила застройки) не хватает кадровых и финансовых ресурсов для выполнения этих полномочий.

Согласно нормам статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ финансирование делегированных государственных полномочий, не является обязанностью муниципального образования, а органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Необходимо также учитывать, что в течение значительного периода времени органы местного самоуправления поселений осуществляли и продолжают осуществлять не менее сложные полномочия в области градостроительной деятельности и земельных отношений. Они утверждают генеральные планы поселения, правила землепользования и застройки, утверждают подготовленную на основе генеральных планов поселения документацию по планировке территории, выдачу разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждают местные нормативы градостроительного проектирования поселений, осуществляют резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд и т.д. (пункт 20 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ).

Полагаем, что в настоящее время в тех городских, сельских поселениях, в которых утверждены генеральные планы, имеются необходимые организационные, кадровые и финансовые ресурсы осуществлять полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

В случае же отсутствия в отдельных поселениях необходимых организационных, кадровых и финансовых ресурсов для осуществления полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, данные полномочия законом соответствующего субъекта Российской Федерации могут быть перераспределены от органов местного самоуправления данных поселений органам государственной власти данного субъекта Российской Федерации.

В то же время следует отметить, что принятие вышеуказанных изменений в Закон N 137-ФЗ осуществлялось на базе действующих на тот период времени норм статьи 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации (до принятия Федерального закона от 29 ноября 2014 года N 383-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (далее - Закон N 383-ФЗ), которыми доходы от распоряжения землями, государственная собственность на которые не разграничена, распределялись в пропорциональном соотношении между обоими уровнями муниципального управления: 50% - муниципальные районы, 50% - поселения (в том числе - сельские).

В данном контексте указанный тезис относительно возможности финансирования и доходности данного полномочия на уровне сельских поселений представляется не достаточно аргументированным.

В настоящее время, по данным Министерства юстиции Российской Федерации, в состав 1808 муниципальных районов входит 18347 сельских поселения, 1854 городских поселения, 123 межселенные территории.

При этом лишь в 28 из 85 субъектов Российской Федерации наиболее часто перераспределяются полномочия органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Решения о закреплении таких полномочий за органами государственной власти субъектов Российской Федерации приняты в 21 субъекте Российской Федерации.

Значительно реже перераспределяются полномочия в области территориального планирования, архитектуры и градостроительства.

Согласно данным, представленным в пояснительной записке к законопроекту, около 86% сельских поселений из опрошенных 3189 муниципальных образований в 9 субъектах Российской Федерации(15,8% от всего количества сельских и городских поселений) высказались за необходимость возврата полно мочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, органам местного самоуправления муниципальных районов. По городским поселениям такой показатель составил 53,7%.

Однако из текста пояснительной записки непонятно, мнение скольких городских и сельских поселений в абсолютных показателях было учтено, что вносит определенную неясность в отношении расчета вышеуказанных соотношений.

Вместе с тем, при проведении Комитетом опроса субъектов Российской Федерации и с учетом информации Общероссийского Конгресса муниципальных образований мнение муниципальных образований и региональных советов муниципальных образований в субъектах Российской Федерации по данному вопросу отражалось в следующем контексте:

- необходимо рассмотреть вопрос о закреплении за бюджетами сельских поселений доходов от распоряжения такими земельными участками (Волгоградская областная Дума);

- целесообразно предусмотреть возможность изменений нормативов отчислений в местные бюджеты сельских поселений от арендной платы и от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, по принципу 50% - поселение, 50% - муниципальный район (Правительство Ставропольского края) и т.п.

Приоритетной представляется постановка вопроса о закреплении доходов от арендной платы и от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, за сельскими поселениями в контексте поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по решению задач восстановления сельских территорий и реосвоению агроэкономического пространства в регионах Российской Федерации.

В Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации до 2030 года, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2015 г. N 151-р определено, что в России в среднем на один муниципальный район приходится примерно 10 сельских поселений, 84 сельских населенных пункта и 31,5 тыс. жителей, а на одно сельское поселение - около 8 сельских населенных пунктов и 1835 жителей.

При этом необходимо учитывать и тот факт, что в настоящее время сохраняется высокая дифференциация потенциалов ресурсов и возможностей как среди сельских поселений, так и среди муниципальных районов страны, ряд из которых также не имеет достаточных ресурсов для эффективного выполнения своих полномочий.

Таким образом, в современных социально-экономических условиях наиболее актуальной остается задача дальнейшего совершенствования механизмов финансовой поддержки и развития собственной доходной базы муниципальных образований всех типов.

Согласно части 2 статьи 9 Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной в 1998 году (Федеральный закон от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления"), представляющую в настоящее время базовый международно-правовой документ в сфере местного самоуправления, финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом.

В пункте 4 статьи 9 Европейской Хартии местного самоуправления прямо указано, что финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий.

Так, например, из крупного источника поступлений неналоговых доходов - доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах сельских поселений и межселенных территорий муниципальных районов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков, которые были закреплены за муниципальными районами - по нормативу 100 процентов (в связи с принятием Закона N 383-ФЗ), целесообразно передать в соответствии с действующим законодательством и законами субъектов Российской Федерации в бюджеты сельских поселений по единым (или дифференцированным: с учетом размера поселения, численности населения и т.д.) для всех сельских поселений нормативам отчислений в размерах соответственно от 50% до 100% включительно.

Таким образом, разрешение вопроса повышения эффективности муниципальной власти и соответственно развития муниципальных образований всех типов в Российской Федерации видится не столько в плоскости изъятия отдельных полномочий и концентрации их преимущественно на одном уровне (не для того создавалась двухуровневая модель управления муниципальными образованиями), сколько в грамотном перераспределении данных полномочий и должного сопровождения их соответствующим финансовым обеспечением.

В данном случае речь должна идти о равномерном и пропорциональном распределении полномочий и финансов сообразно размерам, особенностям и другим критериям отдельных типов муниципальных образований, поскольку даже размеры сельских и городских поселений в масштабах страны могут значительно варьироваться.

При этом, реализация полномочий, которые потенциально могут укрепить организационно-экономическую основу поселений представляется целесообразной именно на поселенческом уровне муниципального устройства.

Так, положения части 3 статьи 4 Европейской Хартии местного самоуправления, гласят, что осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.

Принцип субсидиарности как основной принцип организации и функционирования институтов в современном федеративном государстве, имеет целью обеспечить сбалансированное распределение полномочий между ветвями власти и несколькими субъектами власти, как по вертикали, так и по горизонтали, что должно сочетаться с принципом пропорциональности.

Управленческие задачи должны решаться на самом низком и удаленном от центра уровне, на котором их решение возможно и эффективно.

Представляется, что доводы авторов законопроекта, позволяющие сделать вывод о том, что цель распоряжения земельными участками может быть достигнута лучше на уровне муниципального района, должны опираться скорее на более репрезентативные качественные и количественные показатели.

Таким образом, в настоящее время законодательство Российской Федерации позволяет субъектам Российской Федерации своими законами в достаточной степени регулировать процесс закрепления и перераспределения полномочий в различных муниципальных образованиях, не вступая при этом в противоречие с земельным, градостроительным законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Более того, необходимо отметить, что ранее поступившие на рассмотрение Государственной Думы аналогичные проекты федеральных законов (N 639263-6, N 763547-6, N 794931-6, N 819515-6) также предполагающие наделение органов местного самоуправления муниципальных районов дополнительными полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, Комитетом не поддерживались, сходная позиция по данному вопросу последовательно поддерживалась вплоть до конца 2015 года и профильным Комитетом по земельным отношениям и строительству, вследствие чего рассмотрение ряда законопроектов подобного рода либо было перенесено, либо идентичные законопроекты были отклонены Государственной Думой.

Последний из подобного рода законопроектов проект федерального закона N 819515-6 "О внесении изменения в статью 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в части возможности передачи полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, органам местного самоуправления муниципальных районов) - был отклонен Государственной Думой 10 ноября 2015 год (Постановление N 7520-6 ГД).

При этом в заключении профильного Комитета созвучно мнению Комитета также неоднократно отмечалось, что в случае, если органы местного самоуправления не обладают необходимыми ресурсами для реализации полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, такие полномочия могут быть перераспределены на уровень субъектов Российской Федерации (в соответствии с пунктом 4 статьи 2 Закона N 137-ФЗ и частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ).

Таким образом, позиция Комитета по рассматриваемому вопросу остается неизменной и в настоящее время процесс перераспределения полномочий в данной сфере в случае отсутствия возможности реализовывать данное полномочие у сельского поселения можно считать законодательно урегулированным, а дополнительное изъятие его из арсенала института перераспределения государственных полномочий представляется нецелесообразный и избыточной нормой.

Более того, концентрация преимущественного большинства полномочий по распоряжению землей сельских поселений на уровне муниципального района может представлять определенные риски неэффективного управления этими ресурсами и данные полномочия могут быть не всегда реализованы в непосредственных интересах сельских поселений, на территории которых находятся эти земельные участки и их жителей.

Вместе с тем, наряду с юридико-техническими замечаниями представляется необоснованной предлагаемая авторами законопроекта норма о замене дефиниции "Распоряжение земельными участками" словами "Предоставление земельных участков" в пункте 2 статьи 3.3 Закона N 137-ФЗ.

В связи с вышеизложенным Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления не поддерживает проект федерального закона N 961795-6 "О внесении изменений в статьи 39.2 и 39.21 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в части изменения полномочий органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена) и рекомендует Государственной Думе отклонить указанный законопроект при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев