Независимая оценка качества услуг: этапы и особенности проведения (Г. Зайцева, журнал "Казенные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 11, ноябрь 2015 г.)

Независимая оценка качества услуг: этапы и особенности проведения

Г. Зайцева,

эксперт журнала "Казенные учреждения:

бухгалтерский учет и налогообложение"

Журнал "Казенные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 11, ноябрь 2015 г.

Механизм независимой оценки качества оказания услуг учреждениями, функционирующими в отраслях социальной сферы, к настоящему времени полностью сформирован. На федеральном уровне разработана необходимая нормативная база. При органах-учредителях созданы общественные советы, на которые возложены полномочия по проведению данной оценки, а также определены операторы, осуществляющие сбор информации о качестве услуг. Что учесть органам власти при организации такой работы и что требуется от учреждений - поставщиков государственных и муниципальных услуг?

Сегодня независимая оценка качества услуг, осуществляемая в сферах культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования, имеет статус одной из форм общественного контроля, а на обязательность проведения такой оценки указано в четырех базовых отраслевых законах*(1). Организовать данный процесс должны органы власти, осуществляющие полномочия учредителя государственных (муниципальных) учреждений. При этом сами учреждения - поставщики услуг непосредственно не задействованы в оценочных процедурах (им отведена роль объектов оценки), однако должны обеспечить открытость информации о своей деятельности.

Рассмотрим основные этапы организации и особенности проведения независимой оценки, но прежде приведем основные документы.

Правовые основы

Федеральный закон N 256-ФЗ ввел дополнительные статьи, определяющие процедуру независимой оценки и обязанности каждого ее участника, в следующие отраслевые законы:

- Закон РФ от 09.10.1992 N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (далее - Основы законодательства о культуре);

- Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" (далее - Закон о соцобслуживании);

- Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-Ф3 "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон об охране здоровья);

- Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-Ф3 "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании).

Кроме того, изменениям подверглись федеральные законы от 06.10.1999 N 184-ФЗ и от 06.10.2003 N 131-Ф3. Данные поправки законодательно закрепили полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по созданию условий для проведения независимой оценки. В результате органы-учредители смогли проводить необходимые организационные мероприятия и финансировать работы оператора, привлекаемого для сбора информации о качестве услуг учреждений.

В качестве дополнения к поправкам, внесенным Федеральным законом N 256-ФЗ, федеральные министерства утвердили в своих сферах регулирования подзаконные акты, уточняющие предмет оценки. Дело в том, что в базовых отраслевых законах определены лишь общие критерии (ст. 36.1 Основ законодательства о культуре, ч. 2 ст. 23.1 Закона о соцобслуживании, ч. 2 ст. 79.1 Закона об охране здоровья, ч. 4 ст. 95.2 Закона об образовании):

1) открытость и доступность информации об организации;

2) комфортность условий предоставления услуг и доступность их получения;

3) время ожидания предоставления услуги (в отношении учреждений культуры, соцобслуживания и здравоохранения);

4) доброжелательность, вежливость, компетентность работников;

5) удовлетворенность качеством оказания услуг.

Показатели, характеризующие перечисленные критерии, утверждены следующими нормативными актами:

- Приказом Минкультуры РФ от 25.02.2015 N 288;

- Приказом Минтруда РФ от 08.12.2014 N 995н;

- Приказом Минздрава РФ от 28.11.2014 N 787н;

- Приказом Минобрнауки РФ от 05.12.2014 N 1547 (далее - Приказ N 1547).

Эти документы, вступившие в силу в начале 2015 года, изменили порядок установления показателей, по которым проводится независимая оценка. Если до принятия Федерального закона N 256-ФЗ и приведенных подзаконных актов параметры деятельности учреждений, подвергаемые оценке, определялись конкретным общественным советом*(2) (а значит, в разных субъектах РФ могли сильно отличаться друг от друга), теперь эти показатели установлены централизованно. То есть они должны применяться в отношении всех учреждений федерального, регионального и муниципального уровня, работающих в той или иной отрасли социальной сферы.

Федеральные отраслевые министерства также выпустили ряд методических рекомендаций по организации и проведению независимой оценки. Причем часть министерств оставила действующими документы, изданные до принятия Федерального закона N 256-ФЗ, а часть - утвердила новые:

- Приказ Минтруда РФ от 30.08.2013 N 391а "О методических рекомендациях по проведению независимой оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги в сфере социального обслуживания";

- Приказ Минздрава РФ от 14.05.2015 N 240 "Об утверждении Методических рекомендаций по проведению независимой оценки качества оказания услуг медицинскими организациями";

- Письмо Минобрнауки РФ от 03.04.2015 N АП-512/02 "О направлении Методических рекомендаций по НОКО" (вместе с "Методическими рекомендациями по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность") (далее - Рекомендации N АП-512/02);

- Приказ Минспорта РФ от 19.03.2013 N 121 "О методических рекомендациях по организации независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги в сфере физической культуры и спорта".

Отметим, что помимо четырех отраслей, прямо названных в Федеральном законе N 256-ФЗ, независимая оценка проводится и в сфере физкультуры и спорта (точнее, в отношении образовательных организаций, работающих в данной сфере). На это, а также на необходимость выполнения соответствующих требований Закона об образовании и применение показателей оценки, установленных Приказом N 1547, указал Минспорт в Письме от 20.02.2015 N ЮН-04-07/1140.

Механизм независимой оценки

Независимая оценка призвана обеспечить открытость деятельности учреждений, предоставить гражданам информацию об уровне оказания услуг этими организациями, а также повысить качество их работы (ст. 36.1 Основ законодательства о культуре, ч. 1 ст. 23.1 Закона о соцобслуживании, ч. 1 ст. 79.1 Закона об охране здоровья, ч. 1 ст. 95, ч. 1 ст. 95.2 Закона об образовании). Основными участниками процедуры являются общественные советы, на которые возложены функции по проведению оценки, организации-операторы, органы власти, координирующие данный процесс, а также сами учреждения.

Функции органа власти и общественного совета

Для проведения процедур независимой оценки орган власти создает общественный совет (ст. 36.1 Основ законодательства о культуре, ч. 5 ст. 23.1 Закона о соцобслуживании, ч. 4 ст. 79.1 Закона об охране здоровья, ч. 2 ст. 95.2 Закона об образовании). Для органов федерального и регионального уровня данное требование является обязательным, а вот органы местного самоуправления могут формировать такие советы по своему усмотрению (при отсутствии совета, образованного в муниципальном образовании, данная обязанность возлагается на орган власти субъекта РФ). Не организовывать общественный совет по проведению независимой оценки допустимо лишь в одном случае: при наделении этими функциями уже существующего при органе власти общественного совета.

Как сказано в ст. 36.1 Основ законодательства о культуре, ч. 8 ст. 23.1 Закона о соцобслуживании, ч. 7 ст. 79.1 Закона об охране здоровья, ч. 9 ст. 95.2 Закона об образовании, деятельность совета следует вести на общественных началах, а в его состав необходимо включать не менее пяти человек. Это должны быть представители общественных организаций из соответствующей сферы деятельности, ассоциаций потребителей, а также специалисты-эксперты. Иными словами, в общественные советы не могут войти представители органов власти или самих учреждений, подвергаемых оценке. Иначе будут созданы условия для возникновения конфликта интересов, а такая возможность должна быть исключена.

Главная роль в процедуре независимой оценки принадлежит общественному совету. Этот орган:

1) определяет перечень организаций, в отношении которых проводится независимая оценка. На его основе совет формирует другой перечень - организаций, оцениваемых в текущем году. При этом должна быть обеспечена репрезентативность выборки и возможность сравнения результатов оценки по однотипным учреждениям (например, библиотекам, поликлиникам, домам-интернатам). В частности, Минобрнауки в п. 7 разд. 3 Рекомендаций N АП-512/02 предлагает составлять перечни на текущий год, полностью либо выборочно охватывая образовательные организации определенного типа. В последнем случае (при выборочном охвате) общественному совету необходимо точно установить характеристики, на основании которых учреждения войдут в перечень (малокомплектные школы, детские сады, расположенные в сельской местности, и др.);

2) формирует предложения для разработки технического задания для организации-оператора, принимает участие в рассмотрении проектов документации о закупке, а также проекта государственного (муниципального) контракта, заключаемого уполномоченным органом с оператором. Иными словами, выбор организации- оператора происходит с учетом мнения общественного совета;

3) устанавливает при необходимости дополнительные критерии оценки;

4) осуществляет независимую оценку с учетом информации, представленной оператором;

5) представляет органу власти (органу местного самоуправления) результаты независимой оценки, а также предложения об улучшении качества деятельности учреждений, подвергнутых оценке.

В свою очередь, орган власти в месячный срок должен рассмотреть поступившую информацию и учесть ее при выработке мер по совершенствованию деятельности учреждений. Помимо этого, потребуется разместить сведения о результатах оценки на сайте органа власти, а также на официальном сайте www.bus.gov.ru (ст. 36.1 Основ законодательства о культуре, ч. 13 ст. 23.1 Закона о соцобслуживании, ч. 12 ст. 79.1 Закона об охране здоровья, ч. 10 ст. 95.2 Закона об образовании).

Выбор оператора

Выбор организации-оператора относится к полномочиям органа власти: исполнитель определяется посредством организации закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд на основании Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ. Этот способ прямо указан в отраслевых законах (ст. 36.1 Основ законодательства о культуре, ч. 11 ст. 23.1 Закона о соцобслуживании, ч. 10 ст. 79.1 Закона об охране здоровья, ч. 8 ст. 95.2 Закона об образовании), однако помимо него допускается использовать и другой механизм.

Привлекать организации на роль оператора можно в форме государственного (муниципального) задания, если на роль такого оператора выбрано учреждение. Упоминания об этом содержатся, например, в п. 2 разд. 3 Рекомендаций N АП-512/02, а также в ответах Минтруда на типовые вопросы по реализации Федерального закона N 256-ФЗ*(3). Так, министерство высказалось о возможности привлечения в качестве оператора бюджетного учреждения, если последнее отвечает требованиям, установленным к оператору с учетом предложений общественного совета, а выполнение тех или иных работ в целях проведения независимой оценки соответствует основным видам деятельности, предусмотренным учредительными документами учреждения, такие работы могут проводиться в рамках государственного (муниципального) задания. В данном случае решение об определении учреждения оператором оформляется протоколом заседания общественного совета.

Действия учреждения - объекта оценки

Государственные и муниципальные учреждения, в отношении которых проводится независимая оценка, задействованы только на подготовительном этапе этого процесса. Они должны раскрыть на своих сайтах большой объем информации: от указания местонахождения, режима работы, описания материально-технической базы, задействованной в предоставлении услуг, до опубликования копий основных документов, определяющих уставную деятельность. Об обязанности учреждений обеспечивать информационную открытость своей деятельности и о конкретных сведениях, которые необходимо раскрыть, говорится, например, в приказах Минкультуры РФ от 20.02.2015 N 277 и Минздрава РФ от 30.12.2014 N 956н.

Впрочем, определить проблемные точки и своевременно провести работу по их устранению можно не только с помощью перечня информации, обязательной для опубликования на сайте учреждения. Выявить слабые звенья деятельности позволят и детализированные показатели оценки, утвержденные каждым отраслевым федеральным министерством (см. выше). Так, для учреждений культуры одним из параметров оценки является уровень комфортности пребывания получателя услуг в помещениях (их чистота, удобство кресел и т.д.), для учреждений социального обслуживания - доступность прилегающей территории и входных зон для маломобильных граждан, наличие специально оборудованного санузла. Медицинским учреждениям следует иметь в виду, что оцениваются в том числе средний срок ожидания диагностического исследования (с момента получения направления на него), а также доля потребителей услуг, которых врач принял во время, установленное по записи. В образовательных же учреждениях оценке может подвергнуться наличие условий для индивидуальной работы с обучающимися и дополнительных образовательных программ.

Публикация результатов оценки

Помимо интернет-страниц органов власти результаты независимой оценки качества услуг должны публиковаться на официальном сайте www.bus.gov.ru. Это тоже является обязанностью органов власти и органов местного самоуправления (ст. 36.1 Основ законодательства о культуре, ч. 13 ст. 23.1 Закона о соцобслуживании, ч. 12 ст. 79.1 Закона об охране здоровья, ч. 10 ст. 95.2 Закона об образовании). Согласно п. 9 Плана*(4), утвержденного Распоряжением Правительства РФ от 30.03.2013 N 487-р, данная обязанность возникла 1 сентября 2015 года.

Во исполнение указанных норм Минфин принял Приказ от 22.07.2015 N 116н (далее - Приказ N 116н), которым определил состав информации о результатах независимой оценки и порядок ее размещения на сайте www.bus.gov.ru. Например, публиковать нужно следующие сведения:

- об органе власти, общественном совете и операторе, осуществляющем проведение независимой оценки;

- о показателях и критериях оценки качества оказания услуг;

- об организациях, в отношении которых проводится (не проводится) независимая оценка;

- о результатах независимой оценки и предложениях об улучшении качества деятельности оцениваемых организаций;

- о проведенных опросах;

- о контрольных мероприятиях;

- иные сведения по решению уполномоченного органа.

Благодаря раскрытию перечисленной информации широкий круг общественности сможет узнать обо всех деталях процесса независимой оценки: когда создан тот или иной общественный совет, кто в него входит (возможна даже публикация биографий и фотографий членов совета), какая организация является оператором, какие работы и в какие сроки она выполняет. Максимально полными должны быть и сведения о результатах независимой оценки. Раскрывать потребуется не только количественные результаты, но и способы их получения (вид опроса, содержание входящих в него вопросов, перечень предусмотренных в нем ответов и др.).

Согласно п. 21 Порядка, утвержденного Приказом N 116н, обязательная для размещения информация должна публиковаться на сайте www.bus.gov.ru в течение пяти рабочих дней со дня утверждения (внесения изменений, отмены) соответствующих документов, на основе которых она формируется.

Меры по повышению качества услуг

Как сказано в ст. 36.1 Основ законодательства о культуре, ч. 12 ст. 23.1 Закона о соцобслуживании, ч. 11 ст. 79.1 Закона об охране здоровья, ч. 5 ст. 95 Закона об образовании, результаты независимой оценки орган власти (орган местного самоуправления) должен учитывать при выработке мер по совершенствованию деятельности учреждений, подвергнутых оценке. Такие меры уже принимаются.

По данным Минтруда, опубликованным на его официальном сайте, в качестве мер реагирования органы власти используют внеплановые проверки учреждений, рекомендации и поручения по повышению качества их работы, организуют мероприятия по обмену опытом, наработанным лучшими учреждениями. Кроме того, органы-учредители включают результаты независимой оценки в число критериев эффективности деятельности организаций и целевых показателей деятельности их руководителей, выделяют средства на улучшение материально-технической базы учреждений (на покупку оборудования, мебели, установку пандусов, проведение ремонтов). В отношении же организаций, занявших нижние строчки рейтингов, разрабатываются иные меры - вплоть до перераспределения зон обслуживания в неэффективных учреждениях, их реорганизации и оптимизации бюджетной сети в целом.

Заключение

Независимая оценка качества оказания услуг учреждениями проводится не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года (ст. 36.1 Основ законодательства о культуре, ч. 9 ст. 23.1 Закона о соцобслуживании, ч. 8 ст. 79.1 Закона об охране здоровья, ч. 6 ст. 95.2 Закона об образовании). Основные действия в данных процедурах совершают органы власти (в части создания общественных советов, публикации результатов оценки и реагирования на них) и непосредственно общественные советы. В свою очередь, учреждениям - поставщикам услуг отводится роль объектов оценки, а их обязанности заключаются в обеспечении информационной открытости и условий для осуществления независимой оценки. Ведь меры, принятые органом власти по ее итогам, будут направлены либо на развитие, либо на сворачивание деятельности учреждений, а значит, в любом случае повлияют на их работу.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Соответствующие поправки, внесенные Федеральным законом от 21.07.2014 N 256-ФЗ (далее - Федеральный закон N 256-ФЗ), вступили в силу 21.10.2014.

*(2) Подпункт "б" п. 5 Правил формирования независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.03.2013 N 286 (в настоящее время утратило силу).

*(3) Размещены на официальном сайте Минтруда в разделе "Независимая система оценки качества" (rosmintrud.ru/nsok), подразделе "Вопросы и ответы".

*(4) План мероприятий по формированию независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, на 2013-2015 годы.