Решение Санкт-Петербургского городского суда от 13 мая 2003 г. N 3-285 о признании недействующими Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Ленинграде, утв. решением Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов и Президиума Ленинградского областного Совета профессиональных союзов N 712/6 от 7 сентября 1987 г. (отменено)

ГАРАНТ:

Определением Судебной Коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 28 августа 2003 г. N 78-Г03-44 настоящее решение отменено

Решение Санкт-Петербургского городского суда
от 13 мая 2003 г. N 3-285

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

судьи Семеновой И.А.

при секретаре Кунах Т.Е.

с участием прокурора Бутковой Н.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании 13 мая 2003 года дело по заявлению Духонченко Дмитрия Николаевича об оспаривании Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Ленинграде,

установил:

Решением Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов и Президиума Ленинградского областного Совета профессиональных союзов N 712/6 от 7 сентября 1987 года утверждены Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Ленинграде (далее Правила - л.д. 45-75).

Согласно данных Правил не подлежат приему на учет по улучшению жилищных условий граждане:

"18.1. Осуществившие раздел или обмен жилой площади, а также ранее обеспеченные жилой площадью, но осуществившие перепрописку в общежития, в результате чего ухудшились жилищные условия и граждане стали нуждаться в их улучшении на основаниях, предусмотренных Правилами.

Примечание: При осуществлении указанного раздела, обмена жилой площади между членами семьи или перепрописку в общежитие право быть принятыми на учет по улучшению жилищных условий возникает у граждан по истечении 5 лет проживания на данной площади.

18.2. Осуществившие прописку родственников из других местностей или перепрописку их внутри города, в результате чего образовался недостаток жилой площади и семья стала нуждаться в улучшении жилищных условий.

Исключение составляют несовершеннолетние дети и супруги.

Супруги, которые имели жилую площадь в Ленинграде, учитываются при постановке на учет лишь в том случае, если по прежнему месту жительства после заключения брака им не могла быть выделена изолированная комната с учетом обеспечения других проживающих там лиц жилой площадью в размере 9 кв. метров на человека. При этом учитывается право на дополнительную площадь.

Примечание: Вопрос о приеме на учет по улучшению жилищных условий семей, осуществивших прописку престарелых и нетрудоспособных родителей, нуждающихся по состоянию здоровья в уходе, прибывших из других местностей, решается исполкомами райсоветов в отдельном исключительном случае.".

Духонченко Д.Н. обратился в суд с заявлением, уточнив и дополнив которое в ходе судебного разбирательства, просит признать недействующими пункты 18.1 и 18.2 Правил как противоречащие Конституции РФ и федеральному жилищному законодательству и Правила учета полностью как противоречащие закону субъекта РФ и нарушающие его право и право его семьи на обеспечение жилым помещением.

В обоснование заявления указывает, что является офицером запаса, состоит с семьей (он, жена, ребенок) на учете по улучшению жилищных условий в 875 КЭО ГлавКЭО МО РФ, в 2003 году при рассмотрении вопроса о предоставлении жилья его семья была исключена из списка на получение жилой площади на 3-х человек со ссылкой на оспариваемые пункты Правил по тому основанию, что ранее его жена была обеспечена жилой площадью, добровольно от нее отказалась и зарегистрировалась к нему в общежитие, в результате в трехкомнатной квартире остался проживать 1 человек.

Между тем, пункты 18.1 и 18.2 Правил противоречат действующему законодательству по следующим основаниям.

В соответствии с п. 5 ст. 12 ЖК РСФСР установление порядка учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставления жилых помещений и пользования ими отнесено к компетенции Российской Федерации.

Перечень оснований признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий содержится в ст. 29 ЖК РСФСР, которая не предусматривает аналогичных ограничений для признания нуждающимися.

Постановлением Совета Министров РСФСР N 335 от 31 июля 1984 года "О порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР" утверждены Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, которые определяют основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий и допускают возможность с учетом местных условий расширить перечень дополнительными основаниями, но не содержат указания на возможность его ограничения. Однако, Исполком Ленингорсовета и Леноблсовпрофа в пунктах 18.1. и 18.2. оспариваемых Правил превысили свои полномочия и ограничили право граждан, поскольку ввели дополнительные ограничения при признании граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий по сравнению с федеральным законодательством (ст. 29 ЖК РСФСР и п. Примерными правилами учета...).

Правовые нормы пунктов 18.1 и 18.2 Правил установлены подзаконным актом органа исполнительной власти, что, по мнению заявителя, противоречит части 3 ст. 55 Конституции РФ, которая допускает возможность ограничения прав и свобод гражданина только федеральным законом.

Согласно ст. 31 СК РФ супруги свободны в выборе места жительства. Пункты 18.1 и 18.2. находятся в противоречии ст. 31 СК РФ, т.к. ограничивают право супругов проживать совместно по выбранному месту жительства.

Правила в целом противоречат Закону Санкт-Петербурга "О жилищной политике Санкт-Петербурга". Ст. 14 ч. 5 данного Закона определяет, что порядок учета граждан, нуждающихся в содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий, и порядок оказания этого содействия устанавливаются законом Санкт-Петербурга. Согласно ст. 53 Закона со дня его введения в действия законы и иные нормативные акты Санкт-Петербурга до приведения их в соответствие с данным Законом применяются в части, ему не противоречащей, и подлежат приведению в соответствие в течение трех месяцев. Правила учета... в установленный срок в соответствие с Законом Санкт-Петербурга не приведены и продолжают применяться.

Заинтересованное лицо Администрация Санкт-Петербурга против удовлетворения заявления возражает, указывая, что в силу правовой природы института совместного ведения Санкт-Петербург как субъект Российской Федерации в отсутствие федерального закона вправе осуществлять собственное правовое регулирование вопросов учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и в целях исключения злоупотребления правом при регламентации порядка признания нуждающимися предусмотреть в нормативно-правовых актах организационно-учетные правила. Введение условий, содержащихся в пунктах 18.1., 18.2. Правил направлено на обеспечение справедливого распределения жилья, предотвращение возможных злоупотреблений со стороны граждан, обращающихся с заявлениями о постановке на учет по улучшению жилищных условий. Пунктом 2 постановления Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 года N 335 указание разработать и по согласованию с советами профсоюзов утвердить Правила учета... в Ленинграде дано Исполкому Ленинградского городского Совета народных депутатов. Норма ст. 14 Закона Санкт-Петербурга "О жилищной политике Санкт-Петербурга" носит бланкетный характер и устанавливает необходимость принятия закона Санкт-Петербурга, который урегулирует порядок учета граждан, нуждающихся в содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий. Такой Закон в настоящее время находится в стадии разработки в соответствии с планом законодательных инициатив на 2003 год. Правила учета действуют в части, не противоречащей Закону. Закон Санкт-Петербурга "О жилищной политике Санкт-Петербурга" не регламентирует конкретные правоотношения и не устанавливает порядка учета граждан, а определяет принципы и формы реализации права жителей Санкт-Петербурга на жилище, в том числе на улучшение жилищных условий, поэтому никаких противоречий между Правилами и данным Законом не имеется. Кроме того, считает, что заявитель не доказал нарушение своих прав. На учет по улучшению жилищных условий он принят.

Заинтересованное лицо Межрегиональное объединение "Федерация профессиональных союзов Санкт-Петербурга и Ленинградской области" о рассмотрении дело извещено надлежащим образом, его представитель в суд не явился, просит рассмотреть дело в его отсутствие.

В своих возражениях в письменной форме ЛФП указывает, что частью 2 п. 7 Примерных правил учета... регионам с учетом местных условий предоставлено право устанавливать для граждан, проживающих в общежитиях, либо на условиях поднайма, либо найма жилых помещений, продолжительность проживания с целью признания нуждающимися в улучшении жилищных условий; введенные пунктами 18.1., 18.2. ограничения при приеме на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий имеют социальную обоснованность и сдерживают возможность неоднократного пользования государственных средств гражданами, ухудшающими свои жилищные условия, в то время как плановые сроки обеспечения жильем лиц, состоящих на учете по улучшению жилищных условий, не меняются с 1990 года (л.д.32-33). Других возражений не представило.

Изучив материалы дела, выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего в удовлетворении заявления отказать, суд считает заявление подлежащим удовлетворению.

Жилищное законодательство в силу п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Статьи 3, 13 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" возлагают на органы государственной власти и управления обязанность по обеспечению прав граждан, в том числе по определению порядка и условий предоставления жилых помещений.

В силу ч. 2 ст. 12 ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные правовые акты субъектов приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

В соответствии с п. "б" ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъекта полномочен осуществлять законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

Законодатель Санкт-Петербурга как субъекта РФ отнес установление порядка учета граждан, нуждающихся в содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий, к отношениям, которые должны быть урегулированы законом, а не иным нормативным актом.

16 июля 2001 года был принят Закон Санкт-Петербурга "О жилищной политике Санкт-Петербурга" N 572-73, согласно ч. 5 ст. 14 которого порядок учета граждан, нуждающихся в содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий, и порядок оказания этого содействия устанавливаются законом Санкт-Петербурга.

Содействие Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий граждан в смысле, придаваемом данным Законом, включает в себя улучшение жилищных условий лиц, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий путем предоставления жилья в государственном жилищном фонде, состоящих на соответствующем учете (ч. 1 ст. 14 Закона).

Согласно ст. 53 Закона со дня введения в действие настоящего Закона Санкт-Петербурга законы Санкт-Петербурга и нормативные акты Санкт-Петербурга, действующие на территории Санкт-Петербурга, до приведения их в соответствие с настоящим Законом Санкт-Петербурга применяются в части, ему не противоречащей.

Оспариваемые Правила учета представляют собой нормативно-правовой акт, изданный государственным органом управления по согласованию с общественным органом.

По своей юридической силе они являются подзаконным актом и должны соответствовать закону, который обладает по отношению к ним высшей юридической силой, принимается в особой процедуре только представительным органом власти. Это следует из п. 3 ст. 22 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".

Правила вступили в противоречие с Законом Санкт-Петербурга "О жилищной политике Санкт-Петербурга", поскольку не являются законом, приняты не высшим представительным органом Санкт-Петербурга в особом законодательном порядке, а изданы органом исполнительной власти совместно с общественной организацией в ином порядке.

Признавая обоснованными доводы заявителя о противоречии Правил Закону Санкт-Петербурга, суд также считает, что они находятся в противоречии с п. "б" ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" от 6 октября 1999 года N 184-фз, поскольку законодательно регулировать вопросы порядка учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, полномочно Законодательное Собрание Санкт-Петербурга как законодательный орган субъекта Федерации. Отнесение установления порядка учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, к ведению исполнительной власти не соответствует закрепленному действующим законодательством разграничению полномочий между органами законодательной и исполнительной власти.

Доводы представителя заинтересованного лица о том, что Правила продолжают действовать до принятия соответствующего закона, проект которого в настоящее время находится в процессе разработки, и их отсутствие нарушает права других лиц необоснованны.

В силу ст. 53 Закона Санкт-Петербурга "О жилищной политике Санкт-Петербурга" нормативные акты Санкт-Петербурга впредь до приведения их в соответствие с данным Законом применяются постольку, поскольку они не противоречат ему. Следовательно, Закон "О жилищной политике Санкт-Петербурга" допускает действие на территории Санкт-Петербурга только тех нормативных правовых актов и в той части, которая не противоречит ему, и это является условием продолжения их действия. Правила в целом находятся в противоречии с Законом, а потому должны быть признаны недействующими.

Признание недействующими противоречащих закону местных Правил учета не может рассматриваться как нарушение прав граждан и не исключает возможности применения Примерных правил учета..., которые недействующими не признаны.

Довод заявителя о том, что п. 18.1. Правил установлены нормы, ухудшающие положение граждан при признании нуждающимися в улучшении жилищных условий по сравнению с нормами действующего федерального законодательства, не может быть принят во внимание по следующим основаниям.

Как видно из текста Правил, пункт 18.1. устанавливает условие о 5-летнем сроке проживания на площади, полученной в результате ухудшения жилищных условий, необходимом для принятия на учет по улучшению жилищных условий. Ни ст. 29 ЖК РСФСР, ни Примерные правила учета... действительно не содержат аналогичного положения. Но это не свидетельствует о противоречии им данного пункта Правил.

Указанные нормы федерального законодательства определяют перечень оснований признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий и допускают возможность его расширения. Однако, положения пункта 18.1. являются не основаниями признания нуждающимися в улучшении жилищных условий, а условием для возникновения у граждан права на получение жилой площади, что вытекает из содержания ст. 28 ЖК РСФСР. Приведенные в ст. 29 ЖК РСФСР и Примерных правилах.... основания признания нуждающимися в улучшении жилищных условий в оспариваемых Правилах отражены.

Нормы Жилищного кодекса РСФСР, регулирующие вопросы учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, Примерные правила учета... были приняты до вступления в силу Конституции РФ и ее положений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ст. 11, 71-73), Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование (ст. 12 ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий..").

После вступления в силу Конституции РФ 1993 года и ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий..." на федеральном уровне вопросы порядка учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, урегулированы не были, и законоположений, запрещающих введение такого рода условий, федеральным законом не установлено. Поэтому их наличие в нормативном акте субъекта РФ не противоречит федеральному законодательству и согласуется с возложенными на органы власти обязанностями по обеспечению прав граждан в жилищной сфере, включая принятие мер для справедливого распределения жилья.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, высказанной в определении N 123-О от 9 апреля 2002 года, регламентируя условия реализации конституционного права на жилище, включая порядок признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, законодатель в целях исключения злоупотребления правом может предусмотреть в нормативных правовых актах определенные организационно-учетные правила; введение вышеназванных условий, поскольку оно направлено на обеспечение справедливого распределения жилья и предотвращение возможных злоупотреблений со стороны граждан, обращающихся с заявлениями о постановке на учет по улучшению жилищных условий, а также на защиту прав и интересов собственников жилого фонда, иных граждан, не может рассматриваться как не согласующееся с Конституцией РФ.

Что касается пункта 18.1. Правил, то его норма в той части, которая не касается несовершеннолетних детей, супругов, престарелых и нетрудоспособных родителей, означает установление абсолютного, независимого ни от каких условий и не ограниченного временными рамками запрета на постановку на учет лиц, чьи семьи увеличились в результате законного вселения в занимаемое жилое помещение родственников.

По мнению суда, такой запрет не может быть отнесен к организационно-учетным правилам, направленным на обеспечение справедливого распределения жилья, нарушает право граждан на получение жилого помещения, находится в противоречии со ст. 28 ЖК РСФСР, ст. 2 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политике", ст.2 Закона Санкт-Петербурга "О жилищной политике Санкт-Петербурга" и нарушает конституционный принцип, установленный ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которому ограничение прав и свобод гражданина возможно только на основании федерального закона.

Противоречий п.п. 18.1 Правил положениям ст. 55 ч. 3 Конституции РФ суд не усматривает, поскольку норм, исключающих возможность постановки на учет и последующего получения жилья, он не содержит.

Несоответствия пунктов 18.1., 18.2. Правил статье 31 СК РФ не имеется. Правила регулируют жилищные, а не семейные правоотношения и не содержат норм, запрещающих супругам выбирать место жительства.

Из ответов 875 Квартирно-эксплуатационного отдела ГлавКЭУ МО РФ N 323/7 от 28 февраля 2003 года (л.д. 16), N 901/7 от 9 апреля 2003 года (л.д. З6) и N 1033/7 от 22 апреля 2003 года (л.д. 93) следует, что нормы пунктов 18.1., 18.2. Правил были применены к Духонченко Д.Н. при решении вопроса о предоставлении жилья его семье. Это давало ему право обращения с заявлением в суд.

По смыслу ст. ст. 246, 252, 253 ГПК РФ суд, приступивший к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, по заявлению лиц, считающего свои права нарушенными, осуществляет проверку законности обжалуемого акта в порядке нормоконтроля и может признать оспариваемый нормативный акт недействующим в случае его противоречия закону даже в случае отказа заявителя от поданного заявления.

С учетом изложенного суд считает, что заявление должно быть удовлетворено и признает Правила недействующими полностью с момента вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст. ст. 194 -199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Признать Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условии, и предоставления жилых помещений в Ленинграде, утвержденные решением Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов и Президиума Ленинградского областного Совета профессиональных союзов N 712/6 от 7 сентября 1987 года, недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Санкт-Петербургский городской суд в течение 10 дней.

Судья

И.А. Семенова