Апелляционное определение СК по гражданским делам Астраханского областного суда от 17 сентября 2012 г. по делу N 33-2445/2012

Судебная коллегия по гражданским делам Астраханского областного суда в составе: председательствующего Лавровой С.Е.,

судей областного суда Сорокиной О.А., Усенко О.А.,

при секретаре Редькиной А.В.,

с участием прокурора Петровой О.Н.,

рассмотрев в апелляционном производстве в открытом судебном заседании по докладу судьи Лавровой С.Е.

дело по заявлению Халиловой С.С., Мурзагалиевой Э.З., Кушегалиевой Н.Ш., Джудугуловой З.Д., Алтекешевой А.И., Кужагалиевой Г.К., Акбулатовой Л.Б., Немышевой С.А., Сатовой Г.М., Измайловой Р.Ш., Джаиковой С.К., Альжановой Г.К., Калюжной Л.Ю., Нурмухановой Л.М., Старовой О.А., Коротковой Т.Ю. об оспаривании решения Совета муниципального образования "Володарский район" от 27 мая 2010 года N 69 "О приостановлении мер социальной поддержки медицинским работникам",

УСТАНОВИЛА:

Халилова С.С., Мурзагалиева Э.З., Кушегалиева Н.Ш., Джулдугулова З.Д., Алтекешева А.И., Кужагалиева Г.К., Акбулатова Л.Б., Немышева С.А., Сатова Г.М., Джаикова С.К., Султакаева Н.Ю., Измайлова Р.Ш., Кадралиева Р.А., Рамазанова Р.Ш., Альжанова Г. К., Ковалёва Т.Г., Короткова Т.Ю., Старова О.А., Калюжная Л.Ю., Нурмуханова Л.М., Байжанова К.К., Кожагалиева Т.Х. обратились в суд с заявлением о признании незаконным Решения Совета Муниципального образования "Володарский район" Астраханской области N 69 от 27 мая 2010 года "О приостановлении предоставления мер социальной поддержки медицинским работникам", как противоречащее федеральному законодательству.

В судебном заседании заявители Султакаева Н.Ю., Измайлова Р.Ш., Джаикова С.К., Альжанова Т.К. и представитель других заявителей Панькова Л.И. заявленные требования поддержали в полном объеме.

Представитель Панькова Л.И. в судебном заседании также пояснила, что решение Совета МО "Володарский район" Астраханской области N 69 от 27 мая 2010 года противоречит статье 153 Федерального закона N 122 - ФЗ от 22 августа 2004 года "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. Однако, Совет МО "Володарский район" Астраханской области своим решением N 69 от 27 мая 2010 года снизил ранее предоставленные медицинским работникам гарантии.

Представитель Совета МО "Володарский район" Астраханской области Сейталиев К.Ш. возражал против удовлетворения заявленных требований, пояснив, что решение Совета МО "Володарский район" Астраханской области N 69 от 27 мая 2010 года принято в соответствии со статьей 132 Конституции РФ, статьей 15 Федерального Закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 23 части 2 статьи 30 Устава МО "Володарский район".

Представитель администрации МО "Володарский район" Бояркина О.В. возражала против удовлетворения заявленных требований.

Представитель Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Астраханской области "Володарская центральная районная больница" Альбеков И.А. заявленные требования поддержал.

Решением Володарского районного суда Астраханской области от 13 июня 2012 года в удовлетворении заявленных Халиловой С.С., Мурзагалиевой Э.З., Кушегалиевой Н.Ш., Джулдугуловой З.Д., Алтекешевой А.И., Кужагалиевой Г.К., Акбулатовой Л.Б., Немышевой С.А., Сатовой Г.М., Джаиковой С.К., Султакаевой Н.Ю., Измайловой Р.Ш., Кадралиевой Р.А., Рамазановой Р.Ш., Альжановой Г. К., Ковалёвой Т.Г., Коротковой Т.Ю., Старовой О.А., Калюжной Л.Ю., Нурмухановой Л.М., Байжановбй К.К., Кожагалиевой Т.Х. требований о признании незаконным Решения Совета Муниципального образования "Володарский район" Астраханской области N 69 от 27 мая 2010 года отказано в полном объеме.

В апелляционной жалобе представитель заявителей - Панькова Л.И. ставит вопрос об отмене решения суда, считая его незаконным и необоснованным, ссылаясь на нарушение судом норм материального права.

Заслушав докладчика, объяснения представителя заявителей Паньковой Л.И.., поддержавшую доводы апелляционной жалобы, представителей администрации муниципального образования "Володарский район" Бояркину О.В., представителя Совета Муниципального образования "Володарский район" Сейталиева К.Ш., возражавших против удовлетворения доводов апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Петровой О.Н. о необходимости удовлетворения заявленных требований, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия полагает решение подлежащим отмене по следующим основаниям.

Судом установлено и сторонами не оспаривается, что заявители Халилова С.С., Мурзагалиева Э.З., Кушегалиева Н.Ш., Джулдугулова З.Д., Алтекешева А.И., Кужагалиева Г.К., Акбулатова Л.Б., Немышева С.А., Сатова Г.М., Джаикова С.К., Султакаева Н.Ю., Измайлова Р.Ш., Кадралиева Р.А., Рамазанова Р.Ш., Альжанова Г. К., Ковалёва Т.Г., Короткова Т.Ю., Старова О.А., Калюжная Л.Ю., Нурмуханова Л.М., Байжанова К.К., Кожагалиева Т.Х. являются работниками Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Астраханской области "Володарская центральная районная больница" (до 01.01.2012 года Муниципального учреждения здравоохранения "Володарская центральная районная больница") и проживают с членами своих семей в Володарском районе Астраханской области - сельской местности.

В соответствии со статьей 39 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Согласно подпункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Отказывая заявителям в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что предоставление мер социальной поддержки Постановлением Главы МО "Володарский район" Астраханской области от 28 мая 2009 года N 44 не только медицинским работникам, но и членам их семьи, являлось дополнительными мерами и реализовывалось органами местного самоуправления, МО "Володарский район" самостоятельно за счет средств районного бюджета. В связи с чем предоставление мер социальной поддержки в 2009 году членам семей медицинских работников муниципальной системы здравоохранения Муниципальным образованием "Володарский район" и их отмена решением Совета МО "Володарский район" Астраханской области N 69 от 27.05.2010 года не противоречит федеральному законодательству.

Однако с данными выводами районного суда согласиться нельзя, по следующим основаниям.

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года, врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

В силу пункта 50 статьи 35 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ указанное положение Основ признано утратившим силу. Данный закон, согласно преамбуле, принят в целях защиты прав и свобод граждан РФ и решает задачи обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан, приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с положениями, закрепленными в его преамбуле, и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина.

Пунктом 50 статьи 35 указанного Федерального закона решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.

Статьей 63 Основ в новой редакции определено, что меры социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения определяются и осуществляются органами местного самоуправления (часть 4, 6). При этом, при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Указанная правовая позиция отражена в постановлении Конституционного Суда РФ от 15.05.2006 г. N 5-П, определении Конституционного суда РФ от 07.02.2008 г. N 383-О-П, в которых указано, что установленное пунктом 50 статьей 35 ФЗ от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает лишение медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности, права на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, которыми они пользовались до 01 января 2005 года на основании части 2 статьи 63 Основ.

В силу положений части 1 статьи 4 и статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены порядка предоставления гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг на порядок предоставления в соответствии со статей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций, сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами и иными правовыми актами.

Согласно определению Конституционного Суда РФ от 05 февраля 2009 года N 149-О-П следует, что в соответствии с неоднократно выраженной в решениях Конституционного Суда РФ правовой позицией изменение законодательства, ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования недопустимость внесения произвольных изменений в действующую норму и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретено ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями, и будет реализовано. Российская Федерация, как правовое социальное государство, не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат, либо льгот компенсационного характера допустимы только при условии надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что закрепленное в пункте 50 статьи 35 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ правовое регулирование - во взаимосвязи с положениями преамбулы и статьи 153 данного Федерального закона - не предполагает отмену права на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг (отопления и освещения), приобретенного работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало до 1 января 2005 года, а, напротив, обеспечивает возможность его сохранения после указанной даты. При этом органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления при возможном изменении порядка и способа социальной поддержки указанной категории медицинских работников должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение прежнего уровня их социальной защиты в жилищно-коммунальной сфере.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд не учел, что решение Совета МО "Володарский район" Астраханской области N 69 от 27.05.2010 года о приостановлении действия постановления Главы муниципального образования "Володарский район" от 28 мая 2009 года N 44 "О мерах социальной поддержки медицинских работников" не свидетельствует о соблюдении принципа поддержки доверия граждан к закону и действиям государства, и что государственные органы не могут произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств и отмена, либо приостановление предоставления выплат, либо льгот компенсационного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем их не должен уменьшаться.

Оспариваемое решение Совета МО "Володарский район" привело к снижению объема социальных гарантий для медицинских работников, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, и проживающих с ними членов их семей проживающих на территории Володарского района.

Судом так же не учтено и то обстоятельство, что предоставление льгот медицинским работникам с учетом членов их семей являлось условием обеспечения квалифицированными кадрами учреждения здравоохранения Володарского района, для чего и было принято Постановление Главы МО "Володарский район" от 28 мая 2009 года N 44.

С учетом установленных обстоятельств и приведенных норм права, у суда первой инстанции не имелось оснований для отказа в удовлетворении заявленных требований, поскольку имеются правовые основания для предоставления мер социальной поддержки указанной категории граждан.

Отсутствие финансирования не может повлечь нарушения прав указанной категории граждан и не нарушает принципа самостоятельности органа местного самоуправления, поскольку не лишает его возможности решить вопрос о выделении необходимых средств, необходимых для предоставления указанных мер социальной поддержки, в межбюджетных отношениях.

Доводы представителей Совета МО "Володарский район" об отсутствии соответствующих субсидий из бюджетов других уровней на цели возмещения медицинским работникам расходов по оплате коммунальных услуг несостоятельны, поскольку меры социальной поддержки не могут быть поставлены в зависимость от каких-либо условий, а ссылка на невозможность учета членов семьи медицинских работниках основана на неправильном толковании материального права.

В соответствии счастью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Допущенные судом первой инстанции нарушение норм материального права и неправильное применение процессуального законодательства привели к неправильному разрешению дела и в силу пункта 4 части 1 и пункта 2 части 4 статьи 330 ГПК РФ являются основанием для отмены решения суда и принятию коллегией нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 328, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Астраханского областного суда,

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решением Володарского районного суда Астраханской области от 13 июня 2012 года отменить.

Принять новое решение, которым заявление Халиловой С.С., Мурзагалиевой Э.З., Кушегалиевой Н.Ш., Джугдугуловой З.Д., Алтекешевой А.И., Кужагалиевой Г.К., Акбулатовой Л.Б., Немышевой С.А., Сатовой Г.М., Измайловой Р.Ш., Джаиковой С.К., Альжановой Г.К., Калюжной Л.Ю., Нурмухановой Л.М., Старовой О.А., Коротковой Т.Ю. об оспаривании решения Совета муниципального образования "Володарский район" от 27 мая 2010 года N 69 "О приостановлении мер социальной поддержки медицинским работникам" удовлетворить.

Признать недействующим решение Совета муниципального образования "Володарский район" от 27 мая 2010 года N 69 "О приостановлении мер социальной поддержки медицинским работникам" со дня его принятия.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.