Приложение N 12. Порядок формирования служб ЖКХ в сельской местности, ЗАТО и малых муниципальных образованиях

Общие положения

Проводимая реформа жилищно-коммунального хозяйства прежде всего направлена на наведение порядка и соответствия во всех процедурах функционирования исполнительной власти на местах по вопросам организации предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства.

Особенностью содержания объектов социально-культурного назначения жилья и функционирования инженерной инфраструктуры в сельской местности является:

- отсутствие на местах специализированных жилищно-коммунальных предприятий;

- необходимость передачи этих объектов в муниципальную собственность в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 года N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов", Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.95 N 724 "О передаче объектов социальной и инженерной инфраструктуры сельскохозяйственных организаций в муниципальную собственность";

- создание эффективных экономических механизмов управления передаваемых объектов и жилого фонда путем формирования договорных отношений в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг.

Разрабатываемые рекомендации касаются, в первую очередь, городского хозяйства и имеющейся инфраструктуры города, используемой в том числе для предоставления всех видов жилищно-коммунальных услуг. Однако столь же ясного представления относительно механизмов реализации целевых направлений концепции реформирования ЖКХ на селе, малых муниципальных образований и ЗАТО пока не имеется. Целью данного порядка является выработка возможных вариантов формирования системы управления функционированием объектов инженерной инфраструктуры и служб жилищно-коммунального хозяйства, способных в большей или меньшей степени отвечать требованиям времени по вопросам повышения эффективности функционирования служб.

1. Особенности формирования структур управления жилищно-коммунальным хозяйством на селе, ЗАТО и малых муниципальных образованиях

Формирование структур управления жилищно-коммунальным хозяйством на селе, ЗАТО и малых муниципальных образованиях имеет свою специфику, связанную прежде всего с особенностями расположения этих территорий, плотностью населения, небольшими объемами работ, а также с отсутствием рынка производителей жилищно-коммунальных услуг. Тем не менее основные принципы реформирования системы управления ЖКХ должны быть отражены в реализуемых органами местного самоуправления задачах развития жилищно-коммунального хозяйства этих территорий. Разделение функций собственника муниципального жилья (в лице администрации) и хозяйственных функций управления и обслуживания должно производиться вне зависимости от масштабов города. Это не всегда возможно реализовать прямо по аналогии с крупными городами, т.к. часто в сельской местности, ЗАТО и малых муниципальных образованиях существует одно многопрофильное предприятие, оказывающее комплекс услуг ЖКХ. Эти предприятия часто находятся на значительном удалении от большинства сельских поселений. Раньше функции по предоставлению жилищно-коммунальных услуг оказывали отдельные службы колхозов и совхозов, которые в настоящее время оказались в сложном финансовом положении и практически прекратили или резко снизили объемы и качество оказываемых ими услуг для жилого фонда. Учитывая то, что они были единственными своего рода предприятиями и, как правило, многопрофильными, необходимо организовать передачу их функций в муниципалитеты, определив новый статус этих предприятий.

Отсутствие конкуренции в этой сфере деятельности на селе и реальная ситуация с предоставлением ЖКУ на территориях малых МО предполагает, что расчленение таких многопрофильных ресурсоснабжающих предприятий на отдельные предприятия по поставке тепла, воды, электричества и т.д. нецелесообразно. Поэтому должны быть предприняты организационные меры, предусматривающие создание условий для реализации основных задач и принципов функционирования предприятий ЖКХ на селе, ЗАТО и малых муниципальных образованиях, способствующих улучшению качества обслуживания через развитие конкуренции и регулирование отношений в системе заказчик-подрядчик, с соответствующим переоформлением и передачей предприятий в муниципальную собственность. Анализ ситуации с рынком услуг ЖКХ показывает, что, в принципе, огромная масса сельских специализированных предприятий оказалась невостребована из-за отсутствия финансирования для работ, которыми они занимались прежде. Однако оснащение предприятий специалистами и техникой дает возможность использовать их в качестве потенциальных подрядчиков для производства работ (услуг) в сфере жилищно-коммунального хозяйства, но при условии обязательной передачи в муниципальную собственность объектов инженерной инфраструктуры и жилого фонда.

Задача органов местного самоуправления на селе, ЗАТО и малых МО, в основном, аналогична деятельности более крупных муниципальных образований. Эта деятельность обусловлена прежде всего созданием структур, участвующих в управлении процессами предоставления населению полного объема жилищно-коммунальных услуг муниципальными предприятиями любыми другими предприятиями различных форм собственности. Муниципальная власть на местах традиционно принимает самое активное участие в организации снабжения населения водой, газом, теплом, вывозом мусора и решении проблем отвода сточных вод.

Деятельность муниципалитетов в сельской местности по объемам требуемых услуг населения регулируется численностью последнего и номенклатурой услуг, необходимых для существующего жилого фонда.

Главными проблемами в этой сфере деятельности можно выделить следующее:

- отсутствие критериев необходимости создания и функционирования структур управления и муниципальных предприятий, обслуживающих население;

- выбор оптимальных организационных структур для функционирования муниципальных предприятий в различных подотраслях ЖКХ;

- контроль за деятельностью и расходованием средств муниципальными предприятиями;

- отсутствие целенаправленной, рыночно и социально ориентированной методологии деятельности органов управления ЖКХ на перечисленных территориях;

- отсутствие условий и средств для формирования рынка подрядчиков на услуги ЖКХ на селе.

2. Выбор критериев необходимости создания и функционирования структур управления и обслуживания ЖКХ на местах

В части выбора организационных структур управления и формы собственности предприятий ЖКХ муниципалитетов (муниципальных образований) следует отметить, что они могут быть различными в зависимости от:

- размера муниципального образования и удаленности его от района;

- номенклатуры и качества необходимых услуг населению в сфере ЖКХ;

- затрат на предоставление услуг ЖКХ в данном муниципальном образовании;

- наличия районных и иных структур управления и предприятий ЖКХ, способных технологически выполнять функции по управлению и предоставлению услуг ЖКХ в конкретном муниципальном образовании.

Принципиально следует иметь в виду, что каждое предприятие, привлеченное или созданное для предоставления услуг ЖКХ, в том числе и муниципальное, должно обладать большей степенью хозяйственной самостоятельности, как и орган местного самоуправления, самостоятельно принимающий решение по организационной структуре управления ЖКХ и подбору подрядчиков или самостоятельно решающий проблемы предоставления услуг населению, проживающему на вверенной ему территории.

Таким образом, подводя итоги можно сказать, что структура управления определится, исходя из:

- площади муниципального жилья;

- численности населения, пользующегося услугами ЖКХ, оплачиваемых через структуры органов управления ЖКХ местного самоуправления;

- наличия собственной инженерной инфраструктуры предоставления всех или части услуг;

- наличия собственных или степени удаленности от районных центров, в которых сосредоточены предприятия ЖКХ, производящие разовые или постоянные услуги населению;

- стоимости содержания 1 кв. м жилья и каждой отдельной услуги ЖКХ (по сравнению с районной);

- наличия на территории предприятий других министерств и ведомств, способных осуществлять поставку услуг;

- общего объема финансовых средств в виде оплаты жилищно-коммунальных услуг населением данного муниципального образования - иначе говоря, финансового эквивалента предполагаемого Муниципального заказа.

3. Выбор оптимальных организационных структур управления для осуществления процессов предоставления услуг ЖКХ и выполнения муниципального заказа

Опыт развития инфраструктуры управления и предоставления жилищно-коммунальных услуг населению в сельской местности и малых муниципальных образованиях в зависимости от уровня и объема предоставляемых жилищно-коммунальных услуг и удаленности центров представляет несколько вариантов наиболее распространенных схем управления и организационных структур муниципальных предприятий в сфере ЖКХ.

Вариант 1 наиболее подходит для крупных районов с близко расположенными, крупными муниципальными образованиями. Единая служба заказчика и ее отделения в муниципальных образованиях. Предприятие, оказывающее услуги ЖКХ, единое юридическое лицо, подразделениями которого являются: центральная организация (административные функции, бухгалтерия и др.) и отраслевые структуры (по виду деятельности (отделы, службы)). В данном варианте общий муниципальный заказ формируется как сумма заказов отдельных муниципальных образований, контроль исполнения которого осуществляет единая служба заказчика через своих представителей на местах.

Вариант 2. Служба заказчика выстроена аналогично, но подрядчиками являются несколько юридических лиц, созданных по отраслевому принципу, каждое из которых осуществляет определенный вид деятельности, причем, возможно, что на выполнение конкретного вида деятельности претендует несколько подрядчиков, расположенных на территориях различных МО. Данный вариант позволяет использовать возможности бывших сельхозпредприятий на исполнение части муниципального заказа, создавая, таким образом, некую конкуренцию муниципальным многопрофильным предприятиям и отдельным предприятиям жилищно-коммунального хозяйства. Вариант наиболее предпочтителен для развития конкуренции и демонополизации, как это отражено в "Программе демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998 - 1999 годы", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.12.97 N 1613.

Вариант 3. Территориальный принцип построения административных служб управления и предприятия обслуживания в виде отделов по подобию "Волгоградского варианта". Служба заказчика на местах, в малых муниципальных образованиях, с одной стороны, является частью центральной организации управления выполнением муниципального заказа на данной территории, с другой стороны, это самостоятельные юридические лица, осуществляющие все функции, определенные Гражданским Кодексом Российской Федерации для юридических лиц. Рынок предприятий может быть, может не быть.

Вариант 4. Служба заказчика на территориях малых муниципальных образований и сельских поселений отсутствует, но имеются представители в виде диспетчера по всем вопросам предоставления услуг и их оплаты. Работы выполняются по плану отдельными предприятиями, а аварийные работы - созданной при службе заказчика или отдельно от нее аварийной службой по всем вопросам эксплуатации инженерных систем жилищно-коммунального хозяйства, осуществляющие разовые выезды на места.

Вариант 5. Коммунальное хозяйство сел принято в муниципальную собственность и передано районным администрациям - сельсоветам в оперативное управление, а обслуживание на договорной основе осуществляется сельхозпредприятиями. В этом случае районная администрация решает вопросы финансирования, обеспечения топливом, ремонта и замены оборудования и т.д.

Вариант 6. При небольшом количестве многоквартирных домов и объектов соцкультбыта в населенном пункте наиболее целесообразно без создания служб заказчика перевести объекты на автономное отопление с закреплением этих систем за руководителем этого объекта, создание товариществ собственников жилья с закреплением энергоустановок за руководителями ТСЖ.

Выбор той или иной структуры управления жилищно-коммунального хозяйства, исходя из критериев, описанных в пункте 2, дополняется не менее важным критерием - финансированием деятельности служб управления.

Опыт стран с рыночной экономикой свидетельствует о том, что коммунальные платежи (плата за оказание коммунальных услуг - водоснабжение, канализование, вывоз мусора и другие) составляют, в среднем, от 15 до 25% от совокупного дохода семьи. Тарифы на конкретные виды услуг являются едиными для всех потребителей услуг (юридических и физических лиц) данного поставщика.

Кроме того, они учитывают в составе своей структуры все виды необходимых затрат на их производство и предоставление, включая издержки управления процессами предоставления услуг и оплаты.

Договоры на оказание услуг предусматривают и необходимые санкции за несвоевременную оплату либо отказ от оплаты услуг. Крайней, но не исключительной мерой является прекращение оказания услуги (отключение от источников снабжения и др.) с одновременным взысканием, в том числе в случае необходимости, в судебном порядке сумм задолженностей.

Подобная система построена на принципе самоокупаемости деятельности муниципальных предприятий и полной оплате стоимости услуг потребителями. Немаловажным в реализации эффективного способа самоокупаемости является вопрос стимулирования экономии потребления тех или иных услуг, что, в принципе, не практиковалось широко, особенно в сельской местности. Однако введение муниципального заказа, определение его объема, механизма контроля исполнения и, особенно, расходования средств невозможно без реализации энергосбережения, установки приборов учета и контроля, что является основной функцией органов управления ЖКХ повсеместно, в том числе на селе, ЗАТО и малых территориальных образованиях.

4. Контроль за расходованием средств муниципалитетами и службами на реализацию муниципального заказа

Для организации контроля за расходованием средств муниципалитетами и службами на реализацию муниципального заказа в первую очередь должна быть детально проработана нормативная база.

Нормативная база должна быть утверждена органами местного самоуправления и включать следующие документы:

5. Порядок формирования служб управления в жилищно-коммунальной сфере, определяющих схемы предоставления услуг ЖКХ населению и контроль его исполнения

6. Формирование конкурентной среды и демонополизация сферы ЖКХ в сельской местности и малых муниципальных образованиях

Учитывая специфику организации управления и эксплуатации объектов ЖКХ на селе и малых муниципальных образованиях, конкурентную среду необходимо формировать, используя значительный потенциал таких организаций, как "Агропромэнерго", "Агропромтехника", "Агропромтехмонтаж", и других организаций министерств и ведомств, включая возможности эксплуатационных служб ЗАТО соответствующих министерств и ведомств.

Конкурсный отбор и контрактная система найма работников, начиная от "Служб заказчика" до работников муниципальных предприятий, должен стать обычным элементом организации управления ЖКХ не только сельских поселений и малых муниципальных образований, но и малых городов.

Создание муниципальных специализированных предприятий как элемента исполнения части муниципального заказа без льготных условий для него по сравнению с остальными хозяйствующими субъектами должно стать критерием целесообразности создания таких предприятий.