Апелляционное определение СК по гражданским делам Свердловского областного суда от 11 февраля 2014 г. по делу N 33-881/2014

Судебная коллегия по гражданским делам Свердловского областного суда в составе: председательствующего Плотниковой Е. И.,

судей Сомовой Е. Б.,

Шаламовой И. Ю.,

при секретаре Эйриян К. С.

рассмотрела в открытом судебном заседании 11 февраля 2014 года гражданское дело по искам прокурора Ленинского района города Нижний Тагил в интересах неопределенного круга лиц к Администрации города Нижний Тагил и Управлению муниципальным имуществом и регулирования земельных отношений Администрации города Нижний Тагил о понуждении провести технический учет и паспортизацию автомобильных дорог местного значения по апелляционному представлению прокурора Ленинского района города Нижний Тагил Свердловской области на решение Ленинского районного суда города Нижний Тагил Свердловской области от 06 ноября 2013 года.

Заслушав доклад судьи Шаламовой И. Ю., объяснения прокурора отдела по обеспечению участия прокурора в гражданском процессе Прокуратуры Свердловской области Волковой М. Н., поддержавшей доводы апелляционного представления прокурора Ленинского района города Нижний Тагил Свердловской области, объяснения представителя ответчика Администрации города Нижний Тагил Свердловской области Зайцева Д. С. (по доверенности от 31 июля 2013 года), полагавшего решение суда правильным, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

прокурор Ленинского района города Нижний Тагил обратился в суд с исками в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования Город Нижний Тагил (далее Администрация), Управлению муниципальным имуществом и регулирования земельных отношений Администрации города Нижний Тагил о возложении обязанности в срок до 01 января 2014 года по проведению в соответствии с требованиями нормативно-правовых актов технического учета и паспортизации автомобильных дорог местного значения общего пользования в городе Нижний Тагил по улицам: Пароходной, Паровозной, Патриотов, Путейской, проезда Писарева, переулка Подсобного, расположенных в границах городского округа Нижний Тагил Свердловской области. Иски были соединены определением суда от 10 октября 2013 года в одно производство. Требования прокурором обоснованы тем, что прокурорской проверкой исполнения законодательства о безопасности дорожного движения автомобильных дорогах и дорожной деятельности были выявлены нарушения Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации", Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Ведомственных строительных норм ВСН 1-83 "Типовая инструкция по техническому учету и паспортизации автомобильных дорог общего пользования". В отношении указанных автомобильных дорог местного значения общего пользования не проведена техническая паспортизация. Технический паспорт является единственным документом технического учета дорог и дорожных сооружений, определяющим фактическое состояние автомобильной дороги на протяжении всего срока ее службы, оформляется для осуществления полномочий органами местного самоуправления по обеспечению безопасности дорожного движения. Поскольку безопасность дорожного движения на дорогах муниципального образования затрагивает интересы неопределенного круга лиц, прокурор просил обязать Администрацию города Нижний Тагил произвести технический учет и паспортизацию данных автомобильных дорог в срок до 01 января 2014 года.

В судебном заседании 06 ноября 2013 года прокурор заявил об изменении исковых требований на понуждение Администрации города Нижний Тагил оформить информационные карты и поставить спорные автомобильные дороги на кадастровый учет, которые не были приняты судом, рассмотревшим первоначально заявленные требования.

Ответчик Администрация города Нижний Тагил, не признавая исковые требования, полагала, что решение спорного вопроса относится в компетенции Управления муниципальным имуществом и земельных отношений администрации города Нижний Тагил, заявленный прокурором срок до 01 января 2014 года является недостаточным.

Ответчик Управление муниципальным имуществом и земельных отношений администрации города Нижний Тагил в суд не явился, возражений на иски не представил.

Решением суда от 06 ноября 2013 года в удовлетворении исков прокурора Ленинского района города Нижний Тагил в интересах неопределенного круга лиц к Администрации города Нижний Тагил и Управлению муниципальным имуществом и регулирования земельных отношений Администрации города Нижний Тагил о понуждении провести технический учет и паспортизацию автомобильных дорог местного значения отказано.

В апелляционном представлении прокурор Ленинского района города Нижний Тагил Свердловской области просит данное решение отменить в связи с неправильным применением норм материального права.

Прокурор Ленинского района города Нижний Тагил Свердловской области, представитель ответчика Управления муниципальным имуществом и регулирования земельных отношений Администрации города Нижний Тагил, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке почтой (исх. N 33-16871/2013 от 23 декабря 2013 года) и путем размещения информации о месте и времени рассмотрения дела на официальном интернет-сайте Свердловского областного суда, в судебное заседание судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда не явились, не просили об отложении рассмотрения дела, в связи с чем судебная коллегия руководствуясь ст. 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела при данной явке.

Проверив материалы дела, законность и обоснованность состоявшегося решения, обсудив доводы апелляционного представления в соответствии с ч. 1 ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия находит решение подлежащим отмене в связи с неправильным применением норм материального права.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд полагал, что действующее на момент рассмотрения дела законодательство, которым урегулированы спорные правоотношения, не предусматривает обязанность муниципальных органов по техническому учету и паспортизации автомобильных дорог местного значения. Ссылка прокурора на Ведомственные строительные нормы ВСН 1-83 "Типовая инструкция по техническому учету и паспортизации автомобильных дорог общего пользования", утвержденные Минавтодором РСФСР, противоречит нормативным актам, действующим на момент рассмотрения дела. Согласно приказу Минтранса РФ от 12 ноября 2007 года N 160 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту и содержанию дорог общего пользования" паспортизация не относится к обязательным видам работ, а входит в прочие работы по содержанию дорог, так как не оказывает негативного влияния на безопасность дорожного движения, что не влечет нарушение ответчиками действующего законодательства по исполнению возложенных на них полномочий в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог и нарушение прав неопределенного круга лиц (пользователей автомобильных дорог) на безопасность дорожного движения.

Судебная коллегия находит указанные выводы суда ошибочными по следующим основаниям. Охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита общества и государства осуществляется путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий. Безопасность дорожного движения - это состояние, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий Обеспечение безопасности дорожного движения - деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий.

Обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется, в том числе посредством установления полномочий и ответственности органов местного самоуправления, регулирования деятельности на автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве(статьи 1,4,5 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения").

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (Федеральный закон N 257-ФЗ).

Согласно положениям статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения относится к вопросам местного значения.

В соответствии с п. 9 ст. 6 данного Закона к собственности городского округа относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог.

В соответствии с п. 11 ст. 5 Федерального закона N 257-ФЗ автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского округа являются автомобильные дороги общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа может утверждаться органом местного самоуправления городского округа.

Согласно п. 5 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п.5 ч.1 ст.5 Устава города Нижний Тагил к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая: создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Дорожная деятельность в силу п. 6 ст. 3 Федерального закона N 257-ФЗ включает деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог. Понятие "содержание автомобильной дороги" раскрыто в п. 12 ст. 3 Федерального закона от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ и определяется как комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

В силу п. 6 ст. 13, п. п. 1, 2, 3 ст. 17 указанного Федерального закона N 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения. Содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения. Порядок содержания автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. Классификация работ по содержанию автомобильных дорог устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства.

Статьей 10 Федерального закона от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено формирование и ведение Единого государственного реестра автомобильных дорог, в который вносятся сведения об автомобильных дорогах, представляются собственниками этих дорог.

Согласно ст. 12 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог.

Федеральный законодатель, вводя понятие дорожной деятельности как деятельности по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту и содержанию автомобильных дорог и, в свою очередь, понимая под содержанием автомобильной дороги комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (пункты 3 и 12 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ), одновременно предписывает (в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения) осуществлять содержание автомобильных дорог в соответствии с требованиями технических регламентов.

В настоящее время с учетом переходных положений части 8 статьи 62 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" до вступления в силу в установленном порядке предусмотренных данным Законом технических регламентов строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог, являющихся сооружениями пересечений, примыканий, подъездов к автомобильным дорогам, съездов с автомобильных дорог, оценка соответствия транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог, эксплуатация железнодорожных переездов, размещение объектов дорожного сервиса, установка рекламных конструкций осуществляются в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, нормативными техническими документами в части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и указанному Федеральному закону, а Государственный стандарт Российской Федерации (ГОСТ Р 50597-93 Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения), утвержденный постановлением Госстандарта России от 11 октября 1993 года N 221, действует до принятия технических регламентов.

Приказом Минтранса Российской Федерации от 12 ноября 2007 года N 160 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них", на который ссылался в исках прокурор, в состав работ по содержанию дорог входит паспортизация автомобильных дорог и искусственных сооружений (подп. 4 п. 15).

Изданием Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 16 ноября 2012 года N 402 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог" признан утратившим силу Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 12 ноября 2007 г. N 160, и согласно подп. 4 п. 9 Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденной Приказом Министерства транспорта от 16 ноября 2012 года N 402, в состав прочих работ по содержанию дорог входит паспортизация автомобильных дорог и искусственных сооружений. Эта Классификация распространяется на все автомобильные дороги, расположенные на территории Российской Федерацию, и устанавливает состав и виды дорожных работ (капитальный ремонт, ремонт и содержание), которыми следует руководствоваться при планировании объемов этих работ.

Пунктом 1.1 Ведомственных строительных норм ВСН 1-83 "Типовая инструкция по техническому учету и паспортизации автомобильных дорог общего пользования", утвержденных 5 февраля 1982 года Минавтодором РСФСР, определено, что паспортизация автомобильных дорог производится с целью получения данных о наличии дорог и дорожных сооружений, их протяженности, техническом состоянии для рационального планирования дорог по строительству, реконструкции, ремонту и содержанию дорог. Согласно п. 1.2 ВСН 1-83 техническому учету и паспортизации подлежат все автомобильные дороги общего пользования. Учет и паспортизацию проводят по каждой автомобильной дороге в отдельности.

При этом названная инструкция не отменена, она регламентирует порядок технического учета и паспортизации автомобильных дорог общего пользования.

Ранее проведение паспортизации возлагалось на дорожные управления министерства, поскольку автомобильные дороги находились в ведении государства.

С возникновением института местного самоуправления произошло разграничение собственности в отношении автомобильных дорог.

Вывод суда об отсутствии оснований для применения ведомственных строительных норм ВСН 1-83 "Типовая инструкция по техническому учету и паспортизации автомобильных дорог общего пользования" является неверным, поскольку указанный нормативный акт не отменен, является действующим, факт отсутствия приведения его в соответствие с действующим законодательством не влияет на обязанность соответствующих субъектов соблюдать установленные в нем требования, которые не противоречат нормативным актам, принятым позднее.

Статьи 1, 4, 5 и 12 Федерального закона от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" определяют вопросы безопасности дорожного движения и защиты интересов общества и государства, регулирования дорожной деятельности, разработки и утверждения законодательных актов и иных нормативных правовых актов, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов.

Пунктом 3 Порядка проведения оценки технического состояния автомобильных дорог, утвержденного Приказом Минтранса России от 27 августа 2009 года N 150, установлено, что оценка технического состояния автомобильных дорог в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения проводится органом местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.

В силу ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Таким образом, вышеприведенные суждения опровергают выводы суда первой инстанции о том, что действующее законодательство не возлагает на администрацию муниципального района обязанность по осуществлению паспортизации автомобильных дорог общего пользования местного значения, а нормы названных прокурором в исковом заявлении ведомственных строительных норм не применимы для определения полномочий органа местного самоуправления. Поскольку в силу прямого указания в законе содержание автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения относится к вопросам местного значения поселения, работы по паспортизации дорог должны проводиться администрацией поселения, в административных границах которого имеются автомобильные дороги местного значения. Тем самым судебная коллегия полагает несостоятельным вывод суда первой инстанции о том, что паспортизацию автомобильных дорог общего пользования их собственник, в данном случае, администрация проводить не должен.

С учетом изложенного выводы суда первой инстанции не могут быть признаны убедительными, а решение суда законным и обоснованным. Оно подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении иска прокурора, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Факт отсутствия технического паспорта на указанные в заявлении прокурора автомобильные дороги ответчиками не оспаривался.

Учитывая, что спорные дороги расположены в границах муниципального образования город Нижний Тагил, являются собственностью муниципального образования, автомобильными дорогами общего пользования местного значения, ими пользуется неопределенный круг лиц, то удовлетворяя исковые требования, судебная коллегия исходит из того, что неисполнение органом местного самоуправления данных требований в области безопасности дорожного движения может создать угрозу нарушения прав граждан в области безопасности дорожного движения. С учетом изложенных обстоятельств безопасность дорожного движения зависит, в том числе, и от содержания автомобильных дорог общего пользования. Поскольку автомобильные дороги, перечисленные в исковом заявлении прокурора, отнесены Администрацией к автомобильным дорогам общего пользования местного значения и ответчиком не оспаривается факт отсутствия технического паспорта на эти автомобильные дороги, является обоснованным требование прокурора в части обязания органа местного самоуправления осуществить паспортизацию этих дорог.

Судебная коллегия соглашается с доводами прокурора о том, что отсутствие технического паспорта влечет ненадлежащее выполнение обязанностей по содержанию автомобильных дорог, находится в прямой причинно-следственной связи с безопасностью дорожного движения транспорта по автомобильным дорогам, следовательно, бездействие со стороны администрации муниципального образования город Нижний Тагил является незаконным.

В связи с чем судебная коллегия приходит к выводу, что обязанность по содержанию указанной дороги должна быть возложена на орган местного самоуправления, полагая правильными довод прокурора о том, что паспортизацию данных автомобильных дорог должна осуществлять именно Администрация муниципального образования город Нижний Тагил.

Ссылка Администрации на то, что правообладателем спорных автодорог является муниципальное образование, от лица которого выступает комитет по управлению имуществом администрации города Нижний Тагил, не является основанием для отказа в удовлетворении иска к Администрации, поскольку Комитет по управлению имуществом является функциональным органом администрации города Нижний Тагил, поэтому привлечение к участию в деле в качестве ответчика Администрации города было достаточным, а вопрос о том, какое структурное подразделение будет выполнять возложенную судом обязанность, Администрация может решить самостоятельно.

Как следует из пункта 4 статьи 27, пункта 3 статьи 35 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

Принимая во внимание, что технический паспорт определяет фактическое состояние автомобильной дороги и необходим для обеспечения безопасности дорожного движения, а безопасность дорожного движения затрагивает интересы граждан, проживающих на территории города Нижний Тагил, прокурор обоснованно предъявил указанные исковые требования в суд в интересах неопределенного круга лиц.

С учетом перечисленных выше обстоятельств, нашедших подтверждение в ходе судебного разбирательства, удовлетворяя требование прокурора, судебная коллегия, исходя из условий разумности, необходимости финансирования проведения данных работ, рассмотрения вопроса о включении данных расходов в бюджет на очередной финансовый год, возлагает на Администрацию муниципального образования обязанность произвести паспортизацию названных автомобильных дорог в соответствии с требованиями вышеуказанных нормативно-правовых актов в срок до конца 2014 года.

Вместе с тем, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения иных, помимо возложения на орган местного самоуправления обязанности по паспортизации указанных автомобильных дорог, требований прокурора в части постановки на технический учет автомобильных дорог общего пользования местного значения. Поставив перед судом вопрос о возложении на орган местного самоуправления обязанности по постановке на технический учет автомобильных дорог местного значения, прокурор в исковом заявлении не привел надлежащего обоснования, что конкретно следует понимать под обязанностью органа местного самоуправления по постановке автомобильных дорог общего пользования местного значения на технический учет. Указанный дефект искового заявления не был устранен и в ходе рассмотрения и разрешения дела по существу в суде первой инстанции. Измененные же требования судом не были приняты, было рекомендовано заявить их путем предъявления самостоятельного иска и истец с этим согласился. Судебная коллегия полагает, что в такой ситуации не имелось достаточных оснований считать, что в суд заявлено такое требование о возложении отнесенной законодателем к полномочиям органа местного самоуправления обязанности по постановке на технический учет автомобильных дорог общего пользования местного значения, помимо паспортизации автомобильных дорог общего пользования местного значения.

Принимая во внимание вышеизложенное, руководствуясь ст. ст. 327.1, 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

отменить решение Ленинского районного суда города Нижний Тагил Свердловской области от 06 ноября 2013 года с вынесением нового решения об удовлетворении требований Прокурора Ленинского района города Нижний Тагил Свердловской области в части возложения на администрацию Ленинского района города Нижний Тагил Свердловской области обязанности по паспортизации автомобильных дорог общего пользования местного значения в городе Нижний Тагил по улицам: Пароходной, Паровозной, Патриотов, Путейской, проезда Писарева, переулка Подсобного, расположенных в границах городского округа Нижний Тагил Свердловской области в срок до окончания 2014 года.

Председательствующий Е. И. Плотникова

Судьи Е. Б. Сомова

И. Ю. Шаламова