Решение Арбитражного суда Омской области от 3 августа 2010 г. N А46-8128/2010 Административно-техническая инспекция Администрации города Омска не наделена полномочиями по принятию административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля

Решение Арбитражного суда Омской области
от 3 августа 2010 г. N А46-8128/2010

ГАРАНТ:

Постановлением Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 1 ноября 2010 г. по делу N А46-8128/2010 настоящее решение оставлено без изменения

Резолютивная часть решения принята и объявлена 27 июля 2010 года. Полный текст решения изготовлен 3 августа 2010 года.

Арбитражный суд Омской области в составе председательствующего судьи Стрелковой Г.В., судей Захарцевой С.Г., Третинник М.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Полоцкой Д.Ю., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Прокурора Омской области к Административно-технической инспекции Администрации города Омска, третье лицо Администрация города Омска, о признании не соответствующим закону и не действующим Административного регламента проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля за соблюдением требований Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории города Омска, утвержденного приказом начальника Административно-технической инспекции Администрации города Омска от 14.12.2009 N 44-хд "Об утверждении Административного регламента проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (в редакции приказа от 03.02.2010 N 4-хд), при участии в судебном заседании:

от Прокурора Омской области - Чудинова М.С. по доверенности N 8-32-2010/19771 от 23.07.2010 (служебное удостоверение ТО N 080990 сроком по 26.04.2013);

от Административно-технической инспекции Администрации города Омска - Задорожный А.С. по доверенности N 01-06/2212 от 30.09.2009 (удостоверение N 0501/10 от 08.04.2010);

от Администрации города Омска - Бессчетнова Е.Л. по доверенности N 02-24/1664 от 31.03.2010 (удостоверением 1168/10 от 08.04.2010)

установил:

Прокурор Омской области обратился в арбитражный суд Омской области с заявлением к Административно-технической инспекции Администрации города Омска, с привлечением Администрации города Омска в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, в котором просит признать Административный регламент проведения проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля за соблюдением требований Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории города Омска, утвержденный приказом начальника Административно-технической инспекции Администрации города Омска от 14.12.2009 N 44-хд "Об утверждении Административного регламента проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (в редакции приказа от 03.02.2010 N 4-хд), не соответствующим статьям 2, 6 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", статьям 8, 18, 20 пункту 9-2 статьи 22 Устава города Омска, утвержденного Решением Омского городского Совета от 20.09.1995 N 92, пункту 1 статьи 18 Положения "Об Административно-технической инспекции Администрации города Омска", утвержденного постановлением Мэра города Омска от 05.08.2005 N 374-п, и не действующим полностью.

В обоснование заявленного требования Прокурор Омской области указал на то, что, во-первых, оспариваемый нормативный акт не опубликован в установленном порядке, во-вторых, Административно-техническая инспекция Администрации города Омска, являющаяся лишь структурным подразделением третьего лица, ни федеральным законодательством, ни актами муниципального уровня не уполномочена принимать административные регламенты проверок при осуществлении муниципального контроля.

Административно-техническая инспекция Администрации города Омска в письменном отзыве на заявление с требованием не согласилась, сослалось на то, что в силу статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должностные лица органа местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. Контрольные полномочия заинтересованного лица как структурного подразделения Администрации города Омска закреплены в Положении об Административно-технической инспекции Администрации города Омска, утвержденном постановлением Мэра города Омска от 05.08.2005 N 374-п.

Кроме того, заинтересованное лицо указало на отсутствие правовых последствий в виде нарушения чьих-либо прав и законных интересов официально неопубликованным нормативным актом.

Администрация города Омска, изложила в письменном отзыве позицию, аналогичную занимаемой заинтересованным лицом, сославшись также на невозможность оспаривания неопубликованного нормативного акта, полномочия по принятию которого Административно-технической инспекцией Администрации города Омска вытекают из структуры Администрации города Омска и положений Устава города Омска, утвержденного Решением Омского городского Совета от 20.09.1995 N 92, Положения об Административно-технической инспекции Администрации города Омска, утвержденного постановлением Мэра города Омска от 05.08.2005 N 374-п.

В судебном заседании представитель Прокурора Омской области поддержала заявление по основаниям, изложенным в нем. Представители Административно-технической инспекции Администрации города Омска и третьего лица обоснованность требования не признали.

Суд, рассмотрев материалы дела и заявление Прокурора Омской области, отзыв на него, выслушав явившихся представителей участвующих в деле лиц, находит его подлежащим удовлетворению.

В рамках настоящего дела оспаривается законность Административного регламента проведения проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля за соблюдением требований Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории города Омска, утвержденного приказом начальника Административно - технической инспекции Администрации города Омска от 14.12.2009 N 44-хд "Об утверждении Административного регламента проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в редакции приказа от 03.02.2010 N 4-хд.

Утвержденный приказом начальника Административно-технической инспекции Администрации города Омска регламент обладает признаками нормативного правового акта, поскольку он устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц (распространяются на любые юридические лица и любых предпринимателей, как действующих, так и создаваемые в будущем, осуществляющих деятельность в городе Омске) и рассчитанные на неоднократное применение.

В силу части 2 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурору предоставлено вправо обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, Прокурор Омской области вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта.

Как предписывает часть 3 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.

Статья 78 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Нормативный акт начальника структурного подразделения Администрации города Омска регулирует отношения по проверке юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих предпринимательскую деятельность на территории города Омска, следовательно, он подлежит оспариванию в арбитражном суде, в связи с чем, заявление Прокурора Омской области было принято арбитражным судом Омской области к производству с соблюдением правил о подведомственности спора.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 02.03.2006 N 58-0 "По жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" указал на то, что суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, - они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан.

Выявив, что нормативный правовой акт, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, отсутствие официального опубликования оспариваемого Административного регламента проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, как в первоначальной редакции, так и при внесении в него изменений, что было признано заинтересованным лицом в ходе рассмотрения дела, само по себе, во-первых, не свидетельствует об отсутствии нарушения прав таким актом, во-вторых, не является основанием для отказа в удовлетворении заявления Прокурора Омской области.

Прокуратурой Омской области в материалы судебного дела были представлены сведения о проверках, проведенных заинтересованным лицом, в отношении субъектов предпринимательства за период с 01.01.2010 по 30.06.2010, из которых следует, что в приказах о проведении внеплановых проверок от 15.12.2009 N 1, от 21.01.2010 N 18, N 19 имеются ссылки на оспариваемый нормативный акт - Административный регламент проведения проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении Административно-технической инспекцией Администрации города Омска муниципального контроля за соблюдением требований Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории города Омска, утвержденный приказом начальника от 14.12.2009 N 44-хд (то есть в редакции, действовавшей до принятия приказа от 03.02.2010 N 4-хд").

Таким образом, Прокуратурой Омской области было доказано наличие фактического применения оспариваемого акта при осуществлении муниципального контроля, и, как следствие, нарушение прав и законных интересов конкретных физических лиц оспариваемым актом в сфере предпринимательской деятельности.

Пунктом 4 Положения об Административно-технической инспекции Администрации города Омска, утвержденного постановлением Мэра города Омска от 05.08.2005 N 374-п, установлено, что Инспекция наделяется правами юридического лица, имеет самостоятельный баланс, лицевые бюджетные счета и иные счета, печать, штампы, бланки и другие реквизиты, может от своего имени выступать истцом и ответчиком в суде.

На основании изложенного, заявление Прокурора Омской области об оспаривании нормативного акта Административно-технической инспекции Администрации города Омска, принятого в виде Административного регламента проведения проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля за соблюдением требований Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории города Омска, подлежит рассмотрению арбитражным судом Омской области по существу по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу части 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля урегулированы Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Часть 2 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" устанавливает перечень вопросов, регулируемых данным законом. Данный нормативный акт предусматривает:

1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;

3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;

4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" муниципальный контроль определен как деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта Российской Федерации.

Законодательным собранием Омской области, постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Омской области, соответствующий закон Омской области не принят (доказательств обратного в материалы дела не представлено).

Следовательно, порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности в городе Омске устанавливается правовыми актами данного муниципального образования.

Статьей 1 Устава города Омска, утвержденного Решением Омского городского Совета от 20.09.1995 N 92, определено, что город Омск основан 2 августа 1716 года и обладает статусом города с 1782 года. Город Омск является административным центом Омской области. Официальное наименование города Омска как муниципального образования - муниципальное образование городской округ город Омск Омской области.

Устав города Омска является действующим нормативным актом, подлежащим применению в редакции Решений Омского городского Совета от 15.06.2005 N 265, от 22.11.2006 N 412, от 14.08.2007 N 49, от 28.05.2008 N 140, от 18.03.2009 N 233, от 25.11.2009 N 289, от 21.07.2010 N 345.

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, как устанавливает часть 2 статьи 6 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", относятся:

1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории;

2) разработка и принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля;

3) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации;

4) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий.

При этом определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования (часть 1 статьи 6 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления определены Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования (часть 3 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Структура органов местного самоуправления города Омска определена статьей 8 Устава города Омска, утвержденного Решением Омского городского Совета от 20.09.1995 N 92 (в редакции решения от 22.11.2006 N 412).

Статус и полномочия Мэра города Омска установлены статьями 18, 20 Устава города Омска, утвержденного Решением Омского городского Совета от 20.09.1995 N 92 (в редакции решений от 22.11.2006 N 412, от 18.03.2009 N 233, 25.11.2009 N 289, 21.07.2010 N 345.

Согласно пункту 9-2 части 1 статьи 22 Устава города Омска, утвержденного Решением Омского городского Совета от 20.09.1995 N 92, организация и осуществление муниципального контроля отнесены к полномочиям Администрации города Омска.

Часть 3 статьи 22 Устава города Омска устанавливает, что полномочия должностных лиц местного самоуправления, являющихся должностными лицами Администрации города Омска (первый заместитель Мэра города Омска, заместитель Мэра города Омска, руководители отраслевых (функциональных) и территориальных структурных подразделений Администрации города Омска), осуществляются по вопросам местного значения в соответствии с распределением обязанностей, установленным Мэром города Омска, положениями о соответствующих структурных подразделениях.

Положение об Административно-технической инспекции Администрации города Омска, утвержденное постановлением Мэра города Омска от 05.08.2005 N 374-п, не наделяет начальника Инспекции полномочиями по принятию административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля.

Административно-техническая инспекция Администрации города Омска участвует в разработке и согласовании нормативных правовых актов Мэра города Омска, Омского городского Совета и Законодательного Собрания Омской области по вопросам контроля, благоустройства, содержания городской территории, внешнего облика города Омска и установления административной ответственности (подпункт 1 пункта 18 Положения об Административно-технической инспекции Администрации города Омска), начальник Инспекции имеет право вносить на рассмотрение Мэра города Омска проекты нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции инспекции (подпункт 7 пункта 30 Положения об Административно-технической инспекции Администрации города Омска).

Таким образом, заинтересованным лицом, коим является Административно-техническая инспекция Администрации города Омска, не исполнена обязанность, возложенная на нее частью 6 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, по доказыванию наличия у него полномочий на утверждение административного регламента проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля.

Сам по себе факт отнесения заинтересованного лица к числу структурных подразделений Администрации города Омска не наделяет начальника Административно-технической инспекции Администрации города Омска полномочиями по утверждению нормативных правовых актов по вопросам муниципального контроля.

Делегирование полномочий заинтересованному лицу Мэром города Омска, на что указывали в ходе судебного разбирательства Административно-техническая инспекция Администрации города Омска и третье лицо, ни законодательным актом, ни распорядительным не предусмотрено (доказательств обратного заинтересованным лицом суду не приведено).

На основании изложенного, суд пришел к выводу о том, что Административный регламент проведения проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля за соблюдением требований Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории города Омска утвержден лицом - начальником Административно-технической инспекцией Администрации города Омска, не имевшим на то полномочий.

Часть 2 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса предписывает, что по результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает одно из решений:

1) о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;

2) о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части.

На основании изложенного, заявление Прокурора Омской области подлежит удовлетворению, оспариваемый акт признается судом не соответствующим закону и не подлежащим применению.

В соответствии с частью 2 статьи 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при принятии решения арбитражный суд распределяет судебные расходы.

В соответствии со статьей 101 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к судебным расходам отнесена государственная пошлина.

В соответствии с пунктом 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются прокуроры, обращающиеся в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, а также государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

заявление Прокурора Омской области удовлетворить.

Признать Административный регламент проведения проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля за соблюдением требований Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории города Омска, утвержденный приказом начальника Административно-технической инспекции Администрации города Омска от 14.12.2009 N 44-хд "Об утверждении Административного регламента проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в редакции приказа от 03.02.2010 N 4-хд, не соответствующим части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации от 12.12.1993, статьям 2, 6 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", статье 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьям 8, 18, 20 пункту 9-2 части 1 статьи 22 Устава города Омска, утвержденного Решением Омского городского Совета от 20.09.1995 N 92 (в редакции Решений Омского городского Совета от 15.06.2005 N 265, от 22.11.2006 N 412, от 14.08.2007 N 49, от 28.05.2008 N 140, от 18.03.2009 N 233, от 25.11.2009 N 289, от 21.07.2010 N 345), подпункту 1 пункта 18, пункту 30 Положения "Об Административно-технической инспекции Администрации города Омска", утвержденного постановлением Мэра города Омска от 05.08.2005 N 374-п, и не действующим полностью.

Решение вступает в законную силу немедленно.

Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа (625010, г. Тюмень, ул. Ленина, д. 74) в течение месяца со дня вступления в законную силу.

Председательствующий

Г.В. Стрелкова

Судьи

С.Г. Захарцева М.А. Третинник