Методические рекомендации по разделению видов деятельности субъектами электроэнергетики

Методические рекомендации
по разделению видов деятельности субъектами электроэнергетики

Введение

Настоящий документ, "Методические рекомендации по разделению видов деятельности субъектами электроэнергетики", подготовлен Рабочей группой по разделению естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности в электроэнергетике при Федеральной антимонопольной службе, в состав которой вошли представители:

- Федеральной антимонопольной службы,

- Министерства регионального развития Российской Федерации,

- ОАО РАО "ЕЭС России",

- Российской ассоциации "Коммунальная энергетика".

Цель документа

Указанные Методические рекомендации разработаны с целью методического обеспечения разделения естественно-монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности субъектами электроэнергетики.

Документ в первую очередь предназначен для следующей аудитории:

1. Субъекты электроэнергетики. Здесь и далее под субъектом электроэнергетики понимается предприятие, осуществляющее одновременно монопольные (передача электроэнергии, диспетчерское управление) и потенциально конкурентные (производство, реализация электроэнергии) виды деятельности в сфере электроэнергетики. К таким предприятиям, в частности, относятся энергоснабжающие организации (ЭСО) и потребители электроэнергии, имеющие субабонентов. Отдельно рассмотрены случаи, когда субъекты электроэнергетики, помимо выше перечисленных видов деятельности, осуществляют производство электроэнергии;

2. Федеральные органы власти, а именно, Министерство регионального развития и Федеральная антимонопольная служба, которые несут ответственность за организацию и контроль выполнения законодательства, в частности, Федерального Закона 36-ФЗ от 26 марта 2003 г. "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации.." (далее - Закон о переходном периоде), требующего разделения видов деятельности.

3. Муниципальные и региональные органы власти, как органы власти, отвечающие за жизнеобеспечение территорий, и собственники имущества, переданного в управление унитарным предприятиям энергетики.

4. ОАО РАО "ЕЭС России" и его дочерние общества как основные поставщики субъектов электроэнергетики.

Структура документа

Структура документа разработана с целью его практического использования субъектами электроэнергетики в процессе разделения видов деятельности.

- В Разделе 1 дано описание основных положений законодательного запрета на совмещение естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности субъектами электроэнергетики. Его цель - донести до субъектов электроэнергетики суть статьи 6 Закона о переходном периоде и последствия невыполнения ее требований.

- Раздел 2 посвящен сравнительному анализу различных вариантов разделения видов деятельности. Раздел поможет принять оптимальное решение при выборе способа разделения видов деятельности.

- В Разделе 3 подробно рассмотрены наиболее сложные практические этапы реализации разделения видов деятельности: лицензирование, составление разделительного баланса, получение тарифа, перевод персонала, урегулирование задолженностей и др.

В основном тексте документа максимально используются ссылки на приложения, в которые вынесены выдержки из законов, описания организационных процедур и другие детали.

- Приложение 1 содержит основные нормы, составляющие законодательную основу реорганизации предприятий в соответствии со статьей 6 Закона о переходном периоде. Приводятся нормативные акты, регламентирующие процесс ценообразования, нормативная база по приватизации через акционирование, по концессии (как нового подхода к распоряжению государственным имуществом) и др. Также даются комментарии к отдельным положениям нормативных актов.

- Приложение 2 содержит детальное описание возможных схем разделения видов деятельности (подробные планы-графики проводимых мероприятий, последовательность и продолжительность мероприятий) в соответствии с действующим законодательством.

- В Приложении 3 приводятся примеры реализации выбора варианта разделения видов деятельности в соответствии с рекомендациями, предложенными в разделе 2.

- В Приложении 4 приводятся все необходимые нормативные материалы и планы-графики работ для обеспечения процесса подготовки, формированию и утверждению разделительного реорганизуемого и вступительного балансов создаваемых юридических лиц.

- Список используемых терминов и сокращений содержится в Приложении 5.

Целевое состояние розничных рынков электрической энергии

Эффективная организация розничных рынков имеет большое значение для функционирования и развития электроэнергетической отрасли. Именно ради конечного потребителя осуществляется производство и передача электрической энергии. Розничные потребители, в свою очередь будут формировать основной финансовый поток в отрасли. Поэтому в целевой модели важно создание эффективной и прозрачной системы отношений, формирование правового поля для реальной конкуренции среди сбытовых компаний на розничных рынках.

Субъектами розничных рынков в целевой модели будут являться:

- потребители электрической энергии,

- энергосбытовые (энергоснабжающие) организации,

- гарантирующие поставщики (ГП),

- территориальные сетевые организации, осуществляющие услуги по передаче электрической энергии,

- производители электрической энергии, не соответствующие требованиям оптового рынка,

- системный оператор в пределах Единой энергетической системы России,

- субъекты оперативно-диспетчерского управления в изолированных энергетических системах.

Важную роль будут играть гарантирующие поставщики. Гарантирующий поставщик электрической энергии - коммерческая организация, обязанная в соответствии с настоящим Федеральным законом или добровольно принятыми обязательствами заключить договор купли-продажи электрической энергии с любым обратившимся к нему потребителем либо с лицом, действующим от имени и в интересах потребителя и желающим приобрести электрическую энергию (статья 3 Федерального закона N 35-ФЗ от 26.03.2003 г. "Об электроэнергетике").

Требованиями к деятельности гарантирующих поставщиков являются: покупка электроэнергии на оптовом рынке и, как следствие, удовлетворение всем требованиям участника оптового рынка электрической энергии (мощности), наличие инфраструктуры для управления системой розничного сбыта, наличие необходимой величины собственного капитала, ежемесячный мониторинг финансового состояния.

На розничном рынке будет действовать большое количество потребителей, обслуживаемых энергосбытовыми компаниями или гарантирующими поставщиками. Энергосбытовые компании и гарантирующие поставщики будут конкурировать между собой за потребителя.

Деятельность гарантирующих поставщиков (в части установления сбытовой надбавки гарантирующего поставщика) и сетевых компаний (в части установления тарифов на передачу электрической энергии) будет регулироваться государством. Потребитель, независимо от того, к сетям какой сетевой организации подсоединено его энергопринимающее оборудование, сможет выбрать любую сбытовую компанию, функционирующую в данном субъекте Российской Федерации. Взаимоотношения потребителя, сетевой и энергосбытовой компаний будут регулироваться:

- Правилами функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики,

- Правилами заключения и исполнения публичных договоров на оптовом и розничных рынках электрической энергии,

- Правилами недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг,

- Правилами технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям.

В процессе переходного периода будет отработана технология перехода потребителей от одной энергосбытовой компании к другой, включающая отлаженные основные процессы:

- взаимное информирование энергосбытовой компании, сетевой организации и гарантирующего поставщика о переходе потребителя,

- урегулирование энергосбытовыми компаниями участия в оптовом рынке электроэнергии по новым объемам потребления,

- согласование способов коммерческого учета при переходе потребителя,

- отработанная процедура подхвата гарантирующим поставщиком потребителей от энергосбытовых компаний.

Формировать технологическую инфраструктуру розничного рынка преимущественно будут территориальные сетевые организации. Они будут осуществлять передачу электрической энергии и урегулировать отношения по предоставлению межсистемных электрических связей с иными сетевыми компаниями, имеющими технологическое присоединение к их электрическим сетям.

Также элементом технологической инфраструктуры розничного рынка конкретного субъекта Федерации будет ОАО "ФСК ЕЭС", в том случае, если к его сетям будет присоединен потребитель, покупающий электрическую энергию на розничном рынке.

Регулирование доступа к электрическим сетям и услугам по передаче электрической энергии на розничных рынках будет осуществляется в порядке, установленном Правилами недискриминационного доступа.

Цены на электрическую энергию, поставляемую потребителям электрической энергии энергосбытовыми компаниями, будут свободными. Исключение составит продажа электрической энергии населению в объемах социальной нормы (часть цены, складывающейся на секторе свободной торговли, будет транслироваться на конечных потребителей, в т.ч., возможно, и в пределах социальной нормы). Однако в свободной конечной цене электроэнергии регулируемыми останутся стоимость услуг гарантирующего поставщика (сбытовая надбавка), стоимость услуг сетевых организаций, тарифы на услуги по организации функционирования торговой системы оптового рынка электрической энергии (мощности); цены (тарифы) на услуги по обеспечению системной надежности; плата за технологическое присоединение к электрическим сетям.

Формула цены на электрическую энергию, поставляемую потребителям электрической энергии гарантирующими поставщиками, будет прозрачной и состоять из следующих элементов:

- свободная цена покупки на оптовом рынке,

- регулируемая сбытовая надбавка (стоимость услуг гарантирующего поставщика),

- тарифы на услуги сетевых организаций, тарифы на услуги по организации функционирования торговой системы оптового рынка электрической энергии (мощности),

- цены (тарифы) на услуги по обеспечению системной надежности.

Конечная цена поставки потребителям будет колебаться синхронно с ценой оптового рынка или задаваться условиями договоров энергоснабжения (купли-продажи). Внутри периода (например, один месяц) конечная цена может быть стабильна, и все отклонения плановой цены от фактической будут учтены в следующем периоде.

Электрическая энергия населению в объемах социальной нормы будет продаваться энергосбытовыми компаниями и гарантирующими поставщиками по исключительной регулируемой цене.

Цены, по которым энергосбытовые компании и гарантирующие поставщики будут покупать электрическую энергию (мощность) на оптовом рынке электрической энергии (мощности), скорее всего, будут определяться теми договорами, которые, на тот момент, будут заключены энергосбытовыми компаниями. Энергосбытовые компании, гарантирующий поставщик смогут заключать двухсторонние договоры на оптовом рынке электрической энергии (мощности).

При отклонении фактического объема потребления от объема потребления, запланированного на рынке на сутки вперед, энергосбытовые компании и гарантирующие поставщики будут участвовать в балансирующем рынке. На розничный рынок электрической энергии гарантирующий поставщик будет транслировать только стоимость отклонений, не превышающих нормативный уровень.

Потребитель будет свободен в выборе контрагента по договору купли-продажи, договору поставки электрической энергии. Сетевая организация не вправе будет отказать потребителю в заключении договора оказания услуг по передаче электрической энергии по основаниям, связанным с выбором потребителем определенного поставщика электрической энергии.

Договор, заключаемый гарантирующим поставщиком с потребителем электрической энергии, будет публичным.

Договором купли-продажи и договором поставки электрической энергии может быть предусмотрена обязанность поставщика заключить договор оказания услуг по передаче электрической энергии потребителям с сетевой организацией от имени потребителя или от своего имени, но в интересах потребителя.

В соответствии с Правилами недискриминационного доступа, Правилами оптового рынка и Правилами функционирования розничных рынков для расторжения договора купли-продажи потребитель и поставщик электрической энергии должны будут заблаговременно уведомить сетевую организацию о своем намерении расторгнуть договор.

Правительство будет определять группы потребителей гарантирующего поставщика, в отношении которых может предусматриваться особый порядок обеспечения обязательств по оплате электрической энергии. Бюджетное законодательство Российской Федерации будет содержать перечень таких потребителей, способы обеспечения обязательств по оплате, срок, на который указанным потребителям предоставляется обеспечение обязательств, порядок безусловного возмещения убытков, вызванных неисполнением обязательств по оплате электрической энергии.

Таким образом, для эффективной работы энергосбытовая компания должна:

- предлагать потребителю различные тарифные планы,

- предоставлять конкурентные условия расчетов,

- использовать оптимальную систему выставления счетов,

- качественно представлять интересы потребителя в отношениях с:

- сетевыми организациями,

- системным оператором и

- другими инфраструктурными организациями.

1. Законодательное ограничение и его последствия

1.1. Запрет на совмещение монопольных и конкурентных видов деятельности

Запрет на совмещение естественно-монопольных и потенциально-конкурентных видов деятельности в электроэнергетике установлен статьей 6 Закона о переходном периоде.

Согласно указанной статье с 1 апреля 2006 года юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям запрещается совмещение деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электроэнергии.

С даты окончания переходного периода реформирования электроэнергетики группам лиц и аффилированным лицам в границах одной ценовой зоны оптового рынка запрещается совмещение деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электроэнергии.

Таким образом, запрещается совмещать следующие виды деятельности:

- деятельность по передаче электрической энергии и деятельность по купле-продаже электроэнергии;

- деятельность по передаче электрической энергии и деятельность по производству электроэнергии;

- деятельность по передаче электрической энергии, деятельность по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и деятельность по производству электроэнергии;

- деятельность по передаче электрической энергии, деятельность по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и деятельность по купле-продаже электроэнергии;

- деятельность по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и деятельность по производству электроэнергии;

- деятельность по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и деятельность по купле-продаже электроэнергии

Разрешается совмещать следующие виды деятельности:

- деятельность по передаче электрической энергии и деятельность по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике (естественно-монопольные виды деятельности);

- деятельность по производству электрической энергии и деятельность по купле-продаже электрической энергии (потенциально-конкурентные виды деятельности).

Под деятельностью по передаче электрической энергии следует понимать комплекс организационно и технологически связанных действий, обеспечивающих передачу электрической энергии через технические устройства электрических сетей независимо от того, заключаются ли лицом, эксплуатирующим объекты электросетевого хозяйства, договоры оказания услуг по передаче электрической энергии или нет. При этом следует учитывать, что осуществление данного вида деятельности в настоящее время не требует получения соответствующей лицензии. Таким образом, определяющим для данного вида деятельности следует считать факт эксплуатации объектов электросетевого хозяйства.

Под деятельностью по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике понимается комплекс мер по централизованному управлению технологическими режимами работы технических устройств электростанций, электрических сетей и энергопринимающего оборудования потребителей электрической энергии с управляемой нагрузкой, осуществляемых в целях обеспечения надежного энергоснабжения и качества электрической энергии, соответствующих техническим регламентам и иным обязательным требованиям. Оперативно-диспетчерское управление в электроэнергетике вправе осуществлять только Системный оператор (ОАО "СО-ЦДУ ЕЭС") и лица, определенные Правительством Российской Федерации (в настоящее время соответствующий акт Правительства Российской Федерации разрабатывается).

Под деятельностью по производству электрической энергии следует понимать деятельность по эксплуатации любых видов оборудования по производству электрической энергии независимо от того, подключено ли данное оборудование к Единой энергетической системе России или эксплуатируется в условиях изолированности.

Под деятельностью по купле-продаже электрической энергии следует понимать заключение и исполнение сделок по реализации произведенной или приобретенной электрической энергии как самостоятельного товара или в совокупности с услугами по передаче электроэнергии.

1.2. Запрет на владение имуществом

В целях обеспечения реализации вышеуказанных требований с 1 апреля 2006 года также не допускается одновременно иметь на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании имущество, непосредственно используемое при осуществлении деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, и имущество, непосредственно используемое при осуществлении деятельности по производству и купле-продаже электрической энергии.

Таким образом, запрещается одновременно иметь на праве собственности и иных законных правах:

- объекты электросетевого хозяйства и имущество, непосредственно используемое при осуществлении деятельности по купле-продаже электрической энергии;

- объекты электросетевого хозяйства и оборудование по производству электрической энергии;

- объекты электросетевого хозяйства, средства оперативно-диспетчерского управления и оборудование по производству электрической энергии;

- объекты электросетевого хозяйства, средства оперативно-диспетчерского управления и имущество, непосредственно используемое при осуществлении деятельности по купле-продаже электрической энергии;

- средства оперативно-диспетчерского управления и оборудование по производству электрической энергии;

- средства оперативно-диспетчерского управления и имущество, непосредственно используемое при осуществлении деятельности по купле-продаже электрической энергии.

Разрешается одновременно иметь на праве собственности и иных законных правах:

- объекты электросетевого хозяйства и средства оперативно-диспетчерского управления;

- оборудование по производству электрической энергии и имущество, непосредственно используемое при осуществлении деятельности по купле-продаже электрической энергии.

Таким образом, в течение переходного периода реформирования электроэнергетики запрещается одному юридическому (физическому) лицу иметь на праве собственности и ином законном основании (аренда, управление и др.), в частности, электросетевое имущество и имущество, непосредственно используемое при осуществлении деятельности по купле-продаже электрической энергии. По окончании переходного периода - запрещается владение, распоряжение и/или пользование указанным имуществом группой лиц или аффилированными лицами - то есть должно быть разделено не только имущество между различными юридическими (физическими) лицами, но и ликвидированы аффилированность, признаки группы лиц между ними.

1.3. Исключения из запретов

Оба вышеуказанных запрета не распространяются на:

- хозяйствующие субъекты, функционирующих в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах, в условиях отсутствия или ограничения конкуренции;

- хозяйствующие субъекты, осуществляющих деятельность по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике исключительно для удовлетворения собственных производственных нужд;

- территориальные сетевые организации в случае, если им в порядке, установленном статьей 38 Федерального закона "Об электроэнергетике", присвоен статус гарантирующего поставщика электрической энергии.

Перечень технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем, которые функционируют в условиях отсутствия или ограничения конкуренции, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. N 854 "Об утверждении правил оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике". При этом необходимо отметить, что в ряде регионов существуют технологически изолированные электроэнергетические системы (соответствующие критериям, изложенным в пункте 64 Правил оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, утвержденных постановлением от 27 декабря 2004 года N 854), которые при этом не включены в Перечень. ФАС России считает, что на хозяйствующие субъекты, функционирующие в таких технологически изолированных электроэнергетических системах должно распространяться действие исключения из требования статьи 6 Закона о переходном периоде о необходимости разделения по видам деятельности. В этих целях ФАС России предложил Правительству Российской Федерации дополнить Перечень в том числе "малыми" энергосистемами, не имеющими технологической связи с ЕЭС России.

Под хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике исключительно для удовлетворения собственных производственных нужд, понимаются:

- лица, эксплуатирующие электрические сети, к которым не присоединены энергопринимающие устройства или энергетические установки (в том числе электрические сети), принадлежащие на праве собственности или ином законном основании иным лицам;

- лица, имеющие средства оперативно-диспетчерского управления, используемые исключительно для управления технологическими режимами работы принадлежащих им объектов энергетического хозяйства.

Исключение из установленных в законодательстве запретов на совмещение видов деятельности в электроэнергетике, применяются к перечисленным лицам только, в части того вида деятельности, который осуществляется ими для собственных производственных нужд. В результате, лица, осуществляющие деятельность по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению для собственных нужд, не вправе совмещать деятельность по производству (купле-продаже) электрической энергии с осуществляемой в виде оказания услуг иным субъектам деятельностью по оперативно-диспетчерскому управлению и деятельностью по передаче электрической энергии.

Территориальной сетевой организацией является коммерческая организация, оказывающая услуги по передаче электрической энергии с использованием объектов электросетевого хозяйства, не относящихся к единой национальной (общероссийской) электрической сети. Таким образом, территориальной сетевой организацией является только та сетевая организация, которая не эксплуатирует объектов электросетевого хозяйства, входящих в ЕНЭС. Критерии таких объектов установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2001 г. N 881 "О критериях отнесения магистральных линий электропередачи и объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети". Порядок отнесения таких объектов к ЕНЭС установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2003 г. N 648 "Об утверждении Положения об отнесении объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети и о ведении реестра объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть". Гарантирующий поставщик электрической энергии - коммерческая организация, обязанная заключить договор купли-продажи электрической энергии с любым обратившимся к нему потребителем либо с лицом, действующим от имени и в интересах потребителя и желающим приобрести электрическую энергию. Так как статья 38 Федерального закона "Об электроэнергетике" вступает в силу только после окончания переходного периода реформирования электроэнергетики, то вправе совмещать виды деятельности только те гарантирующие поставщики, которые получат данный статус после вступления в силу целевых правил оптового рынка.

1.4. Последствия совмещения видов деятельности

Хозяйствующие субъекты, не обеспечившие выполнение установленных требований о разделении видов деятельности до 1 апреля 2006 г., подлежат принудительной реорганизации в форме разделения или выделения.

В случае принудительной реорганизации акционерных обществ предусматривается распределение акций создаваемых при такой реорганизации акционерных обществ среди акционеров реорганизуемых обществ пропорционально их доле в уставных капиталах реорганизуемых обществ.

Принудительная реорганизация будет осуществляться по искам уполномоченного Правительством Российской Федерации органом власти. В случае, если хозяйствующие субъекты не выполнят решение суда о разделении видов деятельности, принудительное исполнение судебного решения будет осуществляться внешним управляющим в соответствии со статьей 57 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Субъекты, совмещающие виды деятельности, могут не получить лицензию на осуществление деятельности по продаже электрической энергии гражданам или действие такой лицензии может быть приостановлено, так как соблюдение законодательства об электроэнергетике является одним из лицензионных требований при осуществлении данного вида деятельности.

_____________________________

*(1) В настоящем документе не рассматривается вариант акционирования МУП/ГУП перед разделением видов деятельности. Это связано с тем, что продолжительность процедуры акционирования не позволит завершить разделение видов деятельности до 1 апреля 2006 года. Акционирование каждого из создаваемых предприятий может быть реализовано после разделения.

*(2) Более подробно шаги реализации схем для каждой организационно-правовой формы приводятся в Приложении 1.

*(3) Подробнее об обосновании необходимости разделительного баланса см. в Приложении 3.

*(4) Наличие активов, не связанных с производством, передачей и сбытом электроэнергии, в собственности субъекта энергетики не вводят компанию в противоречие с Законом 36-ФЗ, поэтому их обособление или передача вместе с другими активами в выделяемые/учреждаемые общества являются возможными, но не обязательными.

*(5) В этом случае есть три варианта выбора обособляемых функций:

учреждение/выделение сетевой компании;

учреждение/выделение сбытовой и генерирующей компаний;

учреждение/выделение компании, совмещающей производство и продажу электроэнергии.

*(6) Поскольку при этом может произойти изменение существенных условий труда работников (место работы, наименование должности и т.д.), то такое уведомление необходимо направить работникам не позднее, чем за 2 месяца до даты перевода (увольнения) сотрудников

*(7) Дефицит областных и местных бюджетов по оплате льгот и субсидий в 2005 году составляет 15% от необходимых средств.

*(8) для ГУП - не менее 5000 минимальных размеров оплаты труда, для МУП и ОАО - не менее 1000 минимальных размеров оплаты труда, для ООО и ЗАО - не менее 100 минимальных размеров оплаты труда.

*(9) п. 5 ст. 35 Федерального закона N 208-ФЗ от 26.12.95 "Об Акционерных Обществах"