Постановление Арбитражного суда Амурской области от 27 декабря 2000 г. N А04-39/00-3/3 Отмена спорных актов органов местного самоуправления правомерна, поскольку данные акты ограничивают развитие конкуренции на рынке перевозки пассажиров и багажа автотранспортом и приводят к ущемлению интересов хозяйствующих субъектов

Постановление Арбитражного суда Амурской области
от 27 декабря 2000 г. N А04-39/00-3/3

Глава местного самоуправления г. Благовещенска обратился в суд с иском к Амурскому территориальному управлению Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (далее АТУ МАП) с иском о признании недействительными его Решения и Предписания от 08.12.99 г. о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Суд в качестве третьего лица без самостоятельных требований привлек к делу Думу г. Благовещенска.

Гражданин - предприниматель Катаев М.Е. обратился в Арбитражный суд с иском к Думе и Администрации г. Благовещенска, Амурскому областному отделению Российской транспортной инспекции (далее АО РТИ) о признании недействительными Решения Думы от 27.05.99 N 63, Постановления Мэра г. Благовещенска от 03.06.99 г. N 1191 и Постановления АО РТИ от 27.12.99 г. N 392.

Определением суда от 01.02.00 г. дела объединены в одно производство на основании ч. 2 ст. 105 АПК РФ.

Решением от 24.02.00 г., оставленным без изменения Постановлением апелляционной инстанции от 10.05.00 г., исковые требования Администрации г. Благовещенска оставлены без удовлетворения. Отказывая в иске, суд первой и апелляционной инстанции исходил из того, что положенные в основу оспариваемых Решения и Предписания от 08.12.99 акты органов местного самоуправления города Благовещенска приняты в нарушение п. 1 ст. 7 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", имеющие своим результатом ограничения конкуренции, выразившееся в закреплении оспариваемыми актами более благоприятствующих условий деятельности для муниципальных и немуниципальных перевозчиков-автобусов большой и средней вместимости. Допуск на рынок услуг немуниципальных перевозчиков автобусов малой и средней вместимости в этой связи ограничен.

В иске предпринимателю Катаеву М.Е. о признании недействительным Постановления АО РТИ от 29.12.99 г. N 392 отказано, по причине нарушения предпринимателем условий лицензирования. В части оспариваемых предпринимателем актов органов местного самоуправления производство по делу прекращено по правилам п. 1 ст. 85 АПК РФ, поскольку Решение Думы и Постановление Мэра г. Благовещенска являются нормативными актами.

Постановлением от 24.07.00 г. кассационная инстанция Федерального Арбитражного суда Дальневосточного округа судебные акты первой и апелляционной инстанции в части отказа в удовлетворении исковых требований Администрации г. Благовещенска отменила и дело передала на рассмотрение в первую инстанцию суда. В части исковых требований предпринимателя Катаева М.Е. судебные акты оставлены без изменения.

Кассационная инстанция Федерального Арбитражного суда Дальневосточного округа в своем Постановлении указала, что при новом рассмотрении спора Арбитражному суду следует устранить процессуальное нарушение, выразившееся в неисследованности доводов относительно содержащихся в решении городской Думы и Постановлении Мэра положений о создании равных условий при выборе перевозчика специального вида перевозок - маршрутного такси, а также исследовать вопрос, подлежат ли антимонопольному контролю акты представительного органа местного самоуправления, так как согласно ст. 12 и п. 1 ст. 29 ФЗ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", федеральный антимонопольный орган вправе давать, в том числе, органам исполнительной власти субъектов в Российской Федерации и органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении принятых ими неправомерных актов, противоречащих антимонопольному законодательству.

При вторичном рассмотрении дела суд вновь отказал истцу в удовлетворении его требований, устранив процессуальные нарушения на которые было указано кассационной инстанцией суда.

Не согласившись с решением суда, Администрация г. Благовещенска подала апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить.

Свои доводы по жалобе истец обосновывает тем, что судом не изучены изменения и дополнения, внесенные в Постановление N 1191 от 02.10.00 г. другим Постановлением N 2348, при этом истец пояснил, что в свое время было допущено нарушение, антимонопольный орган вынес предписание, Администрация устранила замечания, заменив некоторые фразы. Истец полагал, что по вновь измененному акту должно быть возбуждено новое дело, проведено комиссионное расследование, однако АТУ МАП сделано не было, а судебный спор может возникнуть только после процедуры вынесения нового решения.

Истцом было заявлено ходатайство о постатейном исследовании актов на предмет противоречия антимонопольному законодательству РФ, на что указывала в своем Постановлении кассационная инстанция, однако суд не стал рассматривать иск Администрации постатейно и по приложениям.

По мнению заявителя, муниципальная маршрутная сеть является собственностью истца, которой он вправе распоряжаться по своему усмотрению на основании норм ГК РФ. Согласно ст. 33 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком муниципального заказа для удовлетворения потребностей населения в перевозке, а антимонопольный орган ограничивает право органов местного самоуправления на размещение заказа. Кроме того, истец указал, что дороги, автобусные остановки оборудованы на муниципальные средства, а лица, имеющие лицензии и перевозящие пассажиров, используют эти остановки и подъездные пути в своих целях и бесплатно, что по мнению истца необоснованно.

Дума г. Благовещенска и АО РТИ доводы истца по жалобе поддержали, АО РТИ указал, что акты приняты в целях регулирования в городе пассажиропотока и безопасности движения людей и транспорта, что входит в функции органов местного самоуправления.

АТУ АП РФ просит решение суда оставить без изменения, указывая, что судом первой инстанции всесторонне и полно изучены материалы дела, дана оценка доводам истца, в том числе, о постатейном исследовании спорных актов. Более того, суд пытался исследовать и давать оценку каждому пункту в отдельности и из этого сделал вывод о невозможности постатейного исследования нормативных актов в связи с тем, что восприятие и оценка содержания каждого нормативного акта возможна при его исследовании и осмыслении в целом.

Решением комиссии Амурского ТУ от 08.12.99 решение Думы г. Благовещенска от 27.05.99 г. N 63 и Постановление Мэра г. Благовещенска от 03.06.99 г. N 1191 были признаны в целом противоречащими антимонопольному законодательству и подлежали отмене полностью в соответствии с предписанием Амурского ТУ от 08.12.99 г. При рассмотрении данного дела комиссия АТУ МАП пришла к выводу, что внесение изменений в указанные акты не устранит нарушения антимонопольного законодательства, так как этими документами устанавливается разрешительный порядок допуска на товарный рынок перевозки пассажиров в г. Благовещенске. Изменения не устраняют нарушения антимонопольного законодательства, так как не отменено и не изменено действующее в настоящее время Решение Думы от 27.05.99 г. N 63, на основании которого было принято Постановление Мэра г. Благовещенска N 1191 от 03.06.99 г., внесение в Постановление N 1191 изменений не меняют самого главного - порядка допуска хозяйствующих субъектов на товарный рынок. Орган местного самоуправления ограничивает право перевозчиков на свободную предпринимательскую деятельность, установив их допуска на рынок исходя не из потребности в автотранспорте, определяемой на основании материалов изучения пассажиропотока, анализа пропускной способности дорог, нормирования скоростей движения автобусов, а предоставляя право пользования маршрутами якобы как их собственник. АТУ МАП РФ предлагал помощь в подготовке актов по данному вопросу, однако Администрация отказалась.

Заслушав в судебном заседании представителей сторон, третьих лиц и изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит по основаниям, изложенным в решении суда первой инстанции.

Согласно ст. 6, 33 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", в ведении местного самоуправления находятся вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, дорожное строительство, содержание дорог, организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений и др., и для решения вопросов, возложенных законом на органы самоуправления, органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ, услуг.

Для решения тех или иных вопросов органы местного самоуправления вправе принимать различные акты, однако п. 1 ст. 7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" органами местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан.

Как следует из материалов дела, 27.05.1999 г. Благовещенской городской Думой принято Решение N 63 "Об утверждении Положения "О порядке привлечения немуниципального автотранспорта юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к пассажирским перевозкам на маршрутной сети г. Благовещенска". Мэр г. Благовещенска 03.06.1999 г. принял Постановление N 1191 "Об упорядочении работы автомобильного пассажирского транспорта всех форм собственности на городских и пригородных маршрутах по выполнению муниципального заказа на перевозки пассажиров в г. Благовещенске", которым были утверждены Муниципальная маршрутная сеть г. Благовещенска, Положение "Об использовании автомобильного пассажирского транспорта всех форм собственности на городских и пригородных маршрутах по выполнению муниципального заказа на перевозки пассажиров в г. Благовещенске", Положение "О конкурсе владельцев немуниципального транспорта на право выполнения муниципального заказа по перевозке пассажиров на муниципальной маршрутной сети г. Благовещенска на коммерческой основе", состав комиссии по проведению конкурсов, Положение "О конкурсной комиссии", Перечень документов, представляемых участниками конкурсов на заседание комиссии.

8 декабря 1999 г. Комиссия АТУ МАП РФ по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства вынесла решение о признании факта нарушения органом местного самоуправления г. Благовещенска ст. 7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и выдала предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и об отмене названных решения и Постановления.

Решение Комиссии АТУ МАП соответствует ч. 2 ст. 12 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", которой предусмотрено право антимонопольных органов давать органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении принятых ими неправомерных актов, о прекращении нарушений.

К органам местного самоуправления ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Законом, Законами субъектов РФ, Уставами муниципальных образований, другие органы, образуемые в соответствии с Уставами муниципальных образований (ст. 14 Закона). Согласно Устава муниципального образования г. Благовещенска к органам местного самоуправления относится Дума г. Благовещенска и Администрация г. Благовещенска. Следовательно, антимонопольный орган вправе был вынести решения в отношении этих органов.

Исследовав вышеназванные акты, принятые Думой и Администрацией г. Благовещенска, суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что решение N 63 и Постановление N 1191 (с Приложениями) являются едиными нормативными актами, тесно взаимосвязанными между собой, взаимодополняющими друг друга и не могут рассматриваться по отдельности, в том числе и определенными приложениями и что восприятие и оценка содержания каждого нормативного акта возможна лишь при его исследовании и осмыслении в целом. Ходатайство истца о постатейном рассмотрении указанных актов и даче оценки каждому пункту в отдельности, обоснованно не принято судом первой инстанции, поскольку по сути истец заявил ходатайство о соответствии законодательству каждого пункта нормативных актов в отдельности, что не вправе делать Арбитражный суд в силу ст. 22 АПК РФ, так как споры о признании недействительными актов нормативного характера Арбитражному суду неподведомственны. Более того, в данном деле суд рассматривает иск Администрации города Благовещенска о соответствии Закону вынесенного АТУ МАП РФ предписания.

По существу спора, то есть наличия факта нарушения Думой г. Благовещенска и Администрацией г. Благовещенска антимонопольного законодательства, судом первой инстанции сделан правомерный вывод о законности вынесенного решения АТУ МАП РФ.

Товарный рынок перевозки пассажиров в административных границах города Благовещенска, исходя из понятия, товарного рынка, указанного в ст. 4 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", определяется как услуги по перевозке пассажиров троллейбусами и автобусами разной вместимости как муниципальными так и немуниципальными. Услуги по перевозке пассажиров разными видами автомобильного транспорта являются взаимозаменяемыми с точки зрения потребления и не могут быть выделены в разные товарные рынки.

Как следует из решения Думы N 63 и Постановления Администрации города N 1191 оспариваемые акты регулируют допуск на рынок услуг только немуниципальных перевозчиков автобусами малой вместимости (маршрутное такси). Муниципальным перевозчикам, немуниципальным перевозчикам автобусами большой и средней вместимости предъявлять требуемые документы, проходить процедуру конкурса, получать свидетельство не требуется.

АТУ МАП РФ правомерно определило, что органом местного самоуправления г. Благовещенска допускается дискриминация деятельности на рынке владельцев автобусов малого класса. Этот вывод основан на том, что более благоприятные условия деятельности на рынке созданы для муниципального транспорта - за ним автоматически закреплено право перевозки пассажиров по городским маршрутам (как это следует из определения муниципального маршрута в решении Думы), с муниципальным предприятием договор муниципального заказа заключается без конкурса, то есть оно наделено приоритетным правом на осуществление этого вида деятельности. Владельцы частных автобусов средней вместимости через конкурс проходить также не обязаны, но с ними не заключается договор муниципального заказа и его отсутствие не лишает их права перевозки пассажиров по городским маршрутам. В то же время владельцы автобусов особо малого класса, имеющие лицензии на перевозку пассажиров, не могут работать на маршрутах, не пройдя конкурса, не имея свидетельства на право перевозки пассажиров. Антимонопольным управлением оценивались не условия выбора, то есть конкурса, а условия деятельности хозяйствующих субъектов на товарном рынке, в которые они поставлены решением Думы и Постановлением Мэра города.

Суд первой инстанции обоснованно сделал вывод о том, что в основу решения Думы и Постановления Мэра г. Благовещенска положен не принцип привлечения к работе на городских автобусных маршрутах дополнительного числа перевозчиков, а разрешительный, ограничивающий доступ, устанавливающий дополнительные условия для выхода хозяйствующих субъектов на рынок (не только новых, но уже действующих на рынке).

Довод истца о том, что перевозчики пользуются необоснованно муниципальными маршрутами (оборудованными остановками), которые являются собственностью истца и которыми истец вправе распоряжаться по своему усмотрению, суд во внимание принять не может, поскольку содержание на территории муниципального образования, обследование, утверждение и оборудование автобусных маршрутов объектами инфраструктуры (сервиса) отнесены к обязанностям органа местного самоуправления Федеральными законами "Об общих принципах местного самоуправления в РФ", "О безопасности дорожного движения".

Судом не может быть принят довод истца относительно того, что в Постановление N 1191 внесены изменения и его не существует в первоначальном виде, поскольку решение АТУ МАП РФ принято на основании редакции, существующей на момент вынесения решения, решение Думы N 63 действует в прежней редакции (не изменено), кроме того, как правильно указало АТУ МАП РФ, внесенные в Постановление N 1191 изменения не меняют самого главного - порядка допуска хозяйствующих субъектов на товарный рынок.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 157, 159 АПК РФ, суд постановил:

Решение суда по делу N А04-39/00-3/3 от 8 ноября 2000 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

По-видимому, в предыдущем абзаце допущена опечатка. Дату Решения Арбитражного суда Амурской области N А04-39/2000-3/3 следует читать как "от 4 ноября 2000 г."

Постановление вступает в законную силу немедленно, может быть обжаловано в месячный срок в кассационную инстанцию Федерального Арбитражного суда Дальневосточного округа через Арбитражный суд Амурской области.