Решение Арбитражного суда Амурской области от 4 ноября 2000 г. N А04-39/2000-3/3 Отмена спорных актов органов местного самоуправления правомерна, поскольку данные акты ограничивают развитие конкуренции на рынке перевозки пассажиров и багажа автотранспортом и приводят к ущемлению интересов хозяйствующих субъектов

Решение Арбитражного суда Амурской области
от 4 ноября 2000 г. N А04-39/2000-3/3

Постановлением Арбитражного суда Амурской области от 27 декабря 2000 г. N А04-39/00-3/3 настоящее Решение оставлено без изменения

Глава местного самоуправления г. Благовещенска обратился в арбитражный суд области с иском к Амурскому территориальному управлению Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства о признании недействительным решения и предписания от 08.12.99 г.

Решением арбитражного суда области от 24.02.2000 г. в удовлетворении иска администрации г. Благовещенска отказано.

Постановлением апелляционной инстанции арбитражного суда области от 10.05.2000 г. решение арбитражного суда области от 24.02.2000 г. оставлено без изменения.

Постановлением Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 24.07.2000 г. решение и постановление арбитражного суда области в части отказа в иске администрации г. Благовещенска о признании недействительным предписания и решения АТУ МАП России от 08.12.99 г. отменено, дело направлено на новое судебное рассмотрение.

Истец в судебном заседании поддержал исковые требования, указав, что организация транспортного обслуживания населения является предметом ведения органа местного самоуправления. Ст. 132 Конституции РФ закреплено право органа местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, к которой, в частности, относятся муниципальные дороги и объекты инженерной инфраструктуры, имущество автобусных остановок. Орган местного самоуправления сформировал установленным образом муниципальную сеть для специального вида перевозок маршрутными такси, совместную с регулярными маршрутами. Не имея муниципального перевозчика такого вида перевозок, орган местного самоуправления привлекает перевозчиков других форм собственности. Для создания равных условий перевозчикам органом местного самоуправления и применена конкурсная система выбора перевозчика. При этом была учтена необходимость обеспечения безопасности пассажиров, наличие графиков движения автобусов на линии, во внимание принято то обстоятельство, что количество транспорта на маршрутах должно быть ограничено и определено пассажиропотоком.

Истец признал наличие взаимосвязи между решением городской Думы от 27.05.99 г. N 63 и Постановление Мэра г. Благовещенска от 03.06.99 г. N 1191. Кроме того, пояснил, что к Постановлению Мэра г. Благовещенска от 03.06.99 г. N 1191 приняты дополнения и изменения, а следовательно, предписание и решение АТУ МАП утратили свое значение и должны быть признаны недействительным также и по этому основанию.

Истец заявил ходатайство о рассмотрении Постановления Мэра города постатейно.

Представитель городской Думы поддержал исковые требования, пояснив, что в соответствии со ст. 33 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств. Регламентируя заключение договора, Положение не закрепляет скрытой формы лицензирования, не предусматривает дополнительных барьеров, не вводит дополнительные сборы, не создает препятствий для выхода на рынок услуг, не ограничивает добросовестную конкуренцию. Ст. 33 ФЗ не предусматривает конкурсную основу муниципального заказа, однако полагает, что такой подход не исключен.

Представитель транспортной инспекции обратил внимание суда не необходимость обеспечения безопасности движения, ограничение количества перевозчиков. Полагал решение, предписание АТУ МАП несостоятельными.

Ответчик иск не признал, считая, что орган местного самоуправления в рамках своих полномочий вправе ограничивать доступ перевозчиков на маршруты, исходя из необходимого количества подвижного состава всех субъектов, желающих осуществить на них перевозочную деятельность, не ограничивая при этом их принципиального права на перевозочную деятельность по городским маршрутам, вытекающего из общей гражданской правоспособности хозяйствующих субъектов. Однако, орган местного самоуправления г. Благовещенска ограничивает именно право перевозчиков на свободную предпринимательскую деятельность, установив порядок их допуска на рынок, исходя не из потребности в автотранспорте, определяемой на основании материалов изучения пассажиропотока, анализа пропускной способности дорог, нормирование скоростей движения автобусов, а представляя право пользования маршрутами, якобы как их собственник. Подтверждением тому является то, что на конкурсе распределяется право перевозки пассажиров, на что победителем конкурса выдается соответствующее свидетельство.

При этом ответчиком указаны последствия не прохождения конкурса хозяйствующим субъектом в виде лишения права на осуществление перевозок, которое он имеет согласно имеющейся у него лицензии.

Исследовав доводы участников процесса, материалы дела, суд установил следующие обстоятельства.

27.05.99 г. Благовещенской городской Думой принято решение N 63 "Об утверждении Положения "О порядке привлечения немуниципального автотранспорта юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к пассажирским перевозкам на маршрутной сети г. Благовещенска". В соответствие с Решением Думы Мэром г. Благовещенска 03.06.99 г. принято постановление N 1191 "Об упорядочении работы автомобильного пассажирского транспорта всех форм собственности на городских и пригородных маршрутах по выполнению заказа на перевозки пассажиров в г. Благовещенске", которым утверждены "Муниципальная маршрутная сеть г. Благовещенска", Положение "Об использовании автомобильного пассажирского транспорта всех форм собственности на городских и пригородных маршрутах по выполнению муниципального заказа на перевозки пассажиров в г. Благовещенске", Положение "О конкурсе владельцев немуниципального транспорта на право выполнения муниципального заказа по перевозке пассажиров на муниципальной маршрутной сети г. Благовещенска на коммерческой основе", состав комиссии по проведению конкурса, Положение "О конкурсной комиссии", Перечень документов, представляемых участниками конкурсов на заседании комиссии.

08.12.99 г. комиссией АТУ МАП РФ по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства РФ вынесено решение о признании факта нарушения органом местного самоуправления г. Благовещенска ст. 7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности и на товарных рынках" и выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и об отмене решения Думы от 27.05.99 г. N 63, Постановления Мэра г. Благовещенска от 03.06.99 г. В основу решения комиссии АТУ МАП РФ положено то обстоятельство, что порядок привлечения немуниципального автомобильного транспорта юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к пассажирским перевозкам на маршрутной сети г. Благовещенска, установленный решением Думы г. Благовещенска и постановлением Мэра г. Благовещенска ограничивает развитие конкуренции на рынке перевозок пассажиров и багажа автотранспортом в г. Благовещенске и приводит к ущемлению интересов хозяйствующих субъектов-участников данного рынка, чем нарушает требования п. 1 ст. 7 Закона РФ от 22.03.91 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" в части неосновательного препятствия осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере. В решении указано, что Постановление Мэра г. Благовещенска содержит положение, противоречащее п. 2 ст. 7 Закона, а именно п. 3.7. Положения "Об использовании автомобильного пассажирского транспорта всех форм собственности на городских и пригородных маршрутах по выполнению муниципального заказа на перевозки пассажиров в г. Благовещенске" предусматривает право муниципальных предприятий, выполняющих муниципальный заказ на транспортное обслуживание населения в городе на муниципальной маршрутной сети, привлекать на договорной основе автобусы средней вместимости юридических и физических лиц для работы на муниципальной маршрутной сети города, т.е. предоставляет хозяйствующим субъектам право заключения муниципального заказа.

Анализ нормативных актов позволяет суду сделать вывод о том, что решение Думы г. Благовещенска и Постановление Мэра г. Благовещенска являются едиными нормативными актами, тесно взаимосвязанными между собой, взаимодополняющими друг друга и не могут рассматриваться по отдельности, в том числе и определенными приложениями. В частности, оба документа регулируют отношения, складывающиеся в сфере перевозки пассажиров автотранспортом г. Благовещенска, постановление принято через 9 дней после вынесения Думой решения, в тексте постановления содержаться ссылки на решение Думы и т.д.

Судом исследованы приведенные выше нормативные акты в полном объеме, в том числе и отдельные положения этих нормативных актов.

Ходатайство истца о постатейном исследовании нормативных актов отклонено, поскольку восприятие и оценка содержания каждого нормативного акта возможны лишь при его исследовании и осмыслении в целом.

Разрешая другое ходатайство истца об оценке судом Постановления Мэра г. Благовещенска от 03.06.99 г. N 1191 и изменениями и дополнениями, суд принимает во внимание, что предметом настоящего спора является соответствие закону решения и предписания АМУ МАП РФ от 08.12.99 г. Решением АТУ МАП от 08.12.99 г. противоречащим антимонопольному законодательству признаны решение Думы г. Благовещенска от 27.05.99 г. и Постановление Мэра г. Благовещенска от 03.06.99 г.

Ходатайство истцом отклонено.

Согласно п. 1 ст. 7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом ограничения конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан.

В соответствие со ст. 1 "Общие понятия и термины" ФЗ от 28.08.95 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления - выборные (представительные органы) и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Статьей 12, п. 1 ст. 29 ФЗ предусмотрено, что федеральный антимонопольный орган вправе давать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении ими неправомерных актов, о прекращении нарушений, а также о рассмотрении или изменении заключенных ими соглашений, противоречащих антимонопольному законодательству РФ.

Товарный рынок перевозки пассажиров в административных границах г. Благовещенска определяется как услуги по перевозке пассажиров троллейбусами и автобусами, в том числе и особо малого класса.

В соответствие со ст. 6 Закона от 28.08.95 г. N 154-ФЗ организация пассажирских перевозок является предметом ведения органа местного самоуправления. Орган местного самоуправления вправе выступать заказчиком на оказание услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории. При этом производство конкурса в этих целях не ограничено законодательными рамками.

Однако, оценив исследованные в судебном заседании доказательства в их совокупности, суд полагает, что в основу решения Думы и Постановления Мэра г. Благовещенска положен не принцип привлечения к работе на городских автобусных маршрутах дополнительного числа перевозчиков, а разрешительный, ограничивающий доступ, устанавливающий дополнительные условия для выхода хозяйствующих субъектов на рынок (не только новых, но и уже действующих на рынке). Администрацией города выставлен на конкурс заказ не на те услуги, которые не получает население города, а на те, которые уже оказываются большим количеством хозяйствующих субъектов.

В то же время ограничение свободы предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов, в частности, путем установления разрешительного порядка осуществления отдельных видов деятельности, допускается только на основании федеральных законов.

Из содержания Решения Думы и Постановления Пэра г. Благовещенска, итогов первого конкурса следует, что эти нормативные акты регулируют допуск на рынок услуг только не муниципальных перевозчиков автобусами малой вместимости. Условия допуска на рынок других перевозчиков муниципальных и немуниципальных автобусами большой и средней вместимости регулируются действующим законодательством РФ, (предусматривающим достаточным наличие доказательств о регистрации в качестве предпринимателя, лицензии, согласованного с органом местного самоуправления графиком движения) и другими требованиями, как участие в конкурсе, получение свидетельства, не обременены.

Судом исследованы в судебном заседании доводы истца относительно содержащихся в Решении Думы и Постановлений Мэра г. Благовещенска положений о создании равных условий при выборе перевозчика специального вида перевозок маршрутного такси.

Вместе с тем, суд полагает, что при приятии решения АТУ МАП РФ оценивались не условия выбора (конкурса), а условия деятельности хозяйствующих субъектов, создавая дискриминирующие условия деятельности для определенной категории хозяйствующих субъектов на товарном рынке, в которые они были приведены Решением Думы и Постановлением Мэра г. Благовещенска.

Учитывая, что Решение Думы и Постановление Мэра г. Благовещенска ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создавая дискриминирующие условия

деятельности для определенной категории хозяйствующих субъектов по сравнению с другими перевозчиками, ограничивают развитие конкуренции на рынке перевозки пассажиров и багажа автотранспортом в г. Благовещенске и приводят к ущемлению интересов хозяйствующих субъектов-участников данного рынка, чем нарушают требования ст. 7 Закона РФ от 22.03.91 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках ", суд не находит оснований для признания решения и предписания АТУ МАП РФ от 08.12.99 г. недействительными.

Одновременно, суждения ответчика в решении относительно понятий "муниципальный маршрут" и "муниципальная маршрутная сеть", вводимых органом местного самоуправления

в нормативных актах, вывод АТУ о том, что администрация города не вправе заключать договоры муниципального заказа при указанных в решении обстоятельствах суд признает несостоятельными, не соответствующими действующему законодательству.

Однако, указанные несоответствия влекут за собой признание решения и предписания АТУ МАП недействительными по изложенным выше основаниям.

Руководствуясь ст. ст. 124-127, 132 АПК РФ, суд решил:

В иске отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционную инстанцию арбитражного суда Амурской области.