Доклад о деятельности уполномоченного по правам человека в Архангельской области в 2014 году

"Все общественные, политические силы
должны включиться в практическую
работу, делом доказывать свою заботу
о людях и об интересах своего региона, всей страны"
(из выступления Президента РФ
В. Путина на ежегодном семинаре-совещании
руководителей регионов 29 января 2015 г.)

Введение

Ежегодный доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Архангельской области (далее - Уполномоченный) в 2014 году подготовлен в соответствии со ст. 29 областного закона от 15.07.1997 N 34-10-ОЗ "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" (далее - Областной закон "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области") с целью предоставления органам государственной власти и местного самоуправления, населению Архангельской области информации о деятельности Уполномоченного, его оценки ситуации с соблюдением прав и свобод человека и гражданина на территории региона.

В соответствии с положениями ст. 3 Областного закона "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" деятельность Уполномоченного является одним из дополнительных средств защиты прав и свобод граждан и не влечет передачу ему полномочий государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

В докладе представлен анализ наиболее значимых проблем соблюдения прав и свобод человека и гражданина на территории Архангельской области и конкретные действия по их защите и восстановлению.

В основу ежегодного доклада традиционно положены данные системного мониторинга ситуации с соблюдением прав и свобод и анализ его результатов. При подготовке доклада использована информация из различных источников, которыми являются:

- письменные обращения в адрес Уполномоченного;

- устные обращения, в том числе информация, полученная в ходе личного приема граждан Уполномоченным и сотрудниками аппарата;

- сведения, полученные в ходе проверок и посещений учреждений здравоохранения, социальной защиты, уголовно-исполнительной системы, органов внутренних дел и др.;

- документы и материалы, предоставленные органами государственной власти и местного самоуправления, общественными организациями;

- экспертные оценки научной и правозащитной общественности;

- материалы парламентских слушаний, "круглых столов" и иных публичных мероприятий;

- публикации в средствах массовой информации и сети "Интернет".

Ежегодный доклад является одной из основных форм реагирования Уполномоченного на выявляемые нарушения в сфере прав и свобод человека и гражданина и в соответствии со ст. 29 Областного закона "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" направляется в Архангельское областное Собрание депутатов, Губернатору Архангельской области, председателю Архангельского областного суда, прокурору Архангельской области, полномочному представителю Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. Доклад также направляется уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации, в другие заинтересованные органы государственной власти, органы местного самоуправления. Доклад в полном объеме публикуется в средствах массовой информации, размещается на официальном сайте Уполномоченного по правам человека в Архангельской области www.pomorupolnom.ru.

Уполномоченный выражает надежду, что содержащийся в докладе анализ будет способствовать повышению гарантий государственной защиты прав и свобод на территории Архангельской области, координации и повышению эффективности взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти, государственных и муниципальных органов и учреждений, их должностных лиц и общественности по решению имеющихся проблем. Действуя строго в соответствии со своей компетенцией, Уполномоченный по-прежнему нацелен на конструктивное сотрудничество со всеми без исключения органами власти и управления, рассчитывает на понимание и объединение усилий всех заинтересованных сторон в сфере соблюдения и защиты прав и свобод человека.

Одновременно Уполномоченный выражает признательность всем государственным и муниципальным органам, должностным лицам, представителям общественных организаций за сотрудничество, предоставление информации и - что особенно важно - за содействие, оказанное в восстановлении нарушенных прав граждан.

1. Мониторинг и анализ соблюдения прав человека на территории Архангельской области

На ситуацию с правами и свободами человека и гражданина оказывает влияние большая совокупность различных факторов. Представляется необходимым отметить наиболее значимые из них. Так, в 2014 году в Архангельской области были предусмотрены дополнительные гарантии защиты прав граждан.

Приняты областные законы:

- "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования в Архангельской области";

- "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере социального обслуживания граждан";

- "Об уполномоченном при Губернаторе Архангельской области по правам ребенка";

- "О поддержке граждан и их объединений, участвующих в охране общественного порядка на территории Архангельской области";

внесены изменения в следующие областные законы:

- "О бесплатной юридической помощи, правовом информировании и правовом просвещении в Архангельской области";

- "О социально-правовой защите и реабилитации лиц, подвергшихся насилию в семье" и изменения в статью 11 областного закона "О взаимодействии органов государственной власти Архангельской области и некоммерческих организаций";

- "О мерах социальной поддержки жителей муниципальных образований Архангельской области, где единственным видом транспорта является воздушный";

- "О муниципальном жилищном контроле и взаимодействии органа государственного жилищного надзора Архангельской области с органами муниципального жилищного контроля";

- "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Архангельской области";

- "Об установлении лиц, имеющих право на льготы по оплате тепловой энергии (мощности), теплоносителя, оснований для предоставления льгот и порядка компенсации выпадающих доходов теплоснабжающих организаций";

- "Об установлении лиц, имеющих право на льготы по оплате услуг по горячему водоснабжению, холодному водоснабжению и (или) водоотведению, оснований для предоставления льгот и порядка компенсации выпадающих доходов организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение";

- "О прожиточном минимуме в Архангельской области" и др.

Приняты постановления Правительства Архангельской области:

- "Об утверждении региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Архангельской области";

- "О мерах по реализации программы "Жилье для российской семьи" на территории Архангельской области"

- "Об утверждении территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Архангельской области на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов";

- "О региональных стандартах стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи на период с 1 ноября 2014 года по 30 июня 2015 года";

- "Об утверждении порядков предоставления социальных услуг поставщиками социальных услуг в Архангельской области";

- "Об утверждении нормативов обеспечения мягким инвентарем получателей социальных услуг по стационарной форме социального обслуживания организациями социального обслуживания, находящимися в ведении Архангельской области";

- "О внесении изменений в Порядок присвоения звания "Ветеран труда Архангельской области";

- "Об оказании адресной финансовой помощи гражданам Украины, имеющим статус беженца или получившим временное убежище на территории Российской Федерации и проживающим в жилых помещениях граждан Российской Федерации на территории Архангельской области";

- "Об обеспечении временного социально-бытового устройства лиц, вынужденно покинувших территорию Украины и находящихся в пунктах временного размещения на территории Архангельской области";

- "О государственной информационной системе Архангельской области "Обращения граждан и их объединений" и др.

В истекшем году началась и продолжилась реализация государственных программ Архангельской области:

- "Обеспечение качественным, доступным жильем и объектами инженерной инфраструктуры населения Архангельской области (2014-2020 годы)";

- "Развитие энергетики, связи и жилищно-коммунального хозяйства Архангельской области (2014-2020 годы)";

- "Социальная поддержка граждан в Архангельской области (2013-2018 годы)";

- "Содействие занятости населения Архангельской области, улучшение условий и охраны труда (2014-2020 годы)";

- "Развитие здравоохранения Архангельской области (2013-2020 годы)";

- "Развитие образования и науки Архангельской области (2013-2018 годы)";

- "Обеспечение общественного порядка, профилактика преступности, коррупции, терроризма, экстремизма и незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ в Архангельской области (2014-2018 годы)";

- "Развитие транспортной системы Архангельской области (2014-2020 годы)";

- "Устойчивое развитие сельских территорий Архангельской области (2014-2017 годы)" и др.

Ситуация с реализацией на территории региона прав человека по итогам 2014 года может быть охарактеризована следующими показателями, во многом обусловленными объективными общероссийскими тенденциями:

- индекс потребительских цен составил 108,6% к 2013 году (в декабре - 113,0% к декабрю 2013 года)*(1);

- индекс потребительских цен на продовольственные товары (без алкогольных напитков) в декабре составил 121,0% к аналогичному периоду 2013 года;

- реальные располагаемые денежные доходы населения составили 104,1% к уровню предыдущего года;

- среднемесячная номинальная начисленная заработная плата за январь-декабрь составила 33 121,6 руб.;

- просроченная задолженность по заработной плате на начало декабря составила 75 765 тыс. руб. (рост с января 2014 года - 29,2%). Численность работников, перед которыми имеется просроченная задолженность по заработной плате, за указанный период увеличилась на 100 человек;

- на конец года в регионе официально зарегистрировано 9,3 тысяч безработных, что на 2,9% меньше, чем на конец предыдущего года;

- введено в действие 321,2 тыс. кв. м жилых домов (рост по сравнению с 2013 годом - на 9,9%);

- зарегистрировано 19 068 преступлений, что на 7,8% меньше, чем в 2013 году;

- естественная убыль населения за январь-декабрь составила 1 066 человек (за январь-декабрь 2013 года - 1 010);

- из ветхого и аварийного жилья переселено 2 792 гражданина*(2);

- смертность населения от дорожно-транспортных происшествий составила в 2014 году 19,3 случая на 100 тыс. населения, что выше аналогичного показателя 2013 года (17,5)*(3);

- на исполнении в службе судебных приставов по состоянию на конец года находилось 3 237 исполнительных документов о предоставлении жилья гражданам (аналогичный показатель в 2013 году составлял 2 873)*(4);

- на территорию региона с июля по декабрь прибыло более 1 800 лиц, вынужденно покинувших Украину.

Безусловно, важнейшей формой реализации законных прав человека является право на обращение в различные уполномоченные органы.

***

В 2014 году в управлении по работе с обращениями граждан администрации Губернатора и Правительства Архангельской области было зарегистрировано 4 962 письменных обращения. При этом количество обращений в адрес Губернатора Архангельской области составило 2 655, превысив количество обращений из области в адрес Президента РФ (2 172). Подобное соотношение отмечается с 2013 года и может рассматриваться как критерий доверия населения к региональным властям, своеобразная оценка эффективности их деятельности жителями области.

***

В адрес Архангельского областного Собрания депутатов в 2014 году поступило 511 письменных заявлений, жалоб и предложений граждан.

***

В адрес ряда общественных объединений, осуществляющих взаимодействие с Уполномоченным, в 2014 году поступило следующее количество обращений:

- Архангельское региональное общественное движение "Общество защиты прав потребителей" - 337;

- Общественная наблюдательная комиссия - 45;

- Региональная общественная организация "Народная инспекция Архангельской области" - 401;

- Союз общественных объединений инвалидов Архангельской области - 166;

- Региональная общественная организация инвалидов "Надежда" - 15;

- Архангельская региональная общественная организация по содействию лицам с ментальными особенностями здоровья "МОСТ" (совместно с Архангельской областной психиатрической больницей) - 365.

***

В. Путин:

"_Особая роль в защите прав, конечно, принадлежит институту уполномоченных по правам человека _ у каждого гражданина должна быть возможность защиты своих прав через институт уполномоченных.

Это особая структура, которая независима от органов власти и наделена государством высокой миссией поддерживать и отстаивать права человека. И зачастую, когда они нарушаются или ущемляются, сюда _ обращаются как к последней инстанции. И практически всегда люди находят у вас отклик, понимание, стремление восстановить справедливость. Поэтому растет число обращений в адрес уполномоченных как на федеральном, так и на региональном уровне. Люди приходят к вам, _ когда власть их не услышала, проигнорировала или осталась равнодушной к их законным требованиям, когда люди сталкиваются с неуважением их законных прав_"*(5).

***

В 2014 году в адрес Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации поступило 264 обращения из Архангельской области.

Таблица 1

Обращения в адрес Уполномоченного по правам человека в РФ от населения субъектов РФ, входящих в состав Северо-Западного федерального округа*(6)

Субъект Российской Федерации	Количество жалоб в адрес Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
	Общее количество	В расчете на 10 000 населения
Республика Карелия	170	2,68
Республика Коми	402	4,61
Архангельская область	264	2,30
Вологодская область	192	1,61
Калининградская область	194	2,01
Ленинградская область	270	1,53
Мурманская область	258	3,35
Новгородская область	117	1,88
Псковская область	118	1,80
г. Санкт-Петербург	795	1,55
НАО	2	0,46

Рис. 1. Количество жалоб в адрес Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по регионам СЗФО (в расчете на 10 000 населения).

В адрес Уполномоченного по правам человека в Архангельской области поступило 11 047 обращений. Следует отметить, что в 2014 году впервые за период с 2011 года практически не произошло увеличения их количества: уровень данного показателя по сравнению с предыдущим годом составил 100,3%, в то время как в предыдущие периоды отмечалось ежегодное его увеличение: в 2012 году - на 16,2%, в 2013 - на 41,3%.

Рис. 2. Количество обращений, поступивших в адрес Уполномоченного в 2011-2014 гг.

Из общего количества обращений, поступивших к Уполномоченному, 4 529 являются жалобами, остальные обращения - это ходатайства о даче разъяснений, предоставлении информации, оказании правовой и организационной помощи и др. Доля жалоб от общего количества обращений составила 41,0%.

Рис. 3. Удельный вес жалоб в общем количестве обращений в 2014 г.

Письменная форма обращений в адрес Уполномоченного по правам человека в Архангельской области по-прежнему остается традиционной для многих заявителей прежде всего потому, что рассматривается ими как наиболее гарантированная и результативная; кроме того, она дает заявителю основания считать, что его обращение будет рассмотрено и не останется без ответа. Однако с сожалением приходится констатировать некое "привыкание" должностных лиц к потоку письменных обращений граждан, скептическое отношение как к самой возможности подобных обращений ("раз есть куда жаловаться, значит будут жаловаться"), так и к необходимости адекватного реагирования на них.

Рис. 4. Удельный вес письменных и устных обращений в 2011-2014 гг.

Анализ абсолютных показателей показывает, что количество письменных обращений в адрес Уполномоченного в 2014 году составило 3 922, что превышает уровень 2013 года на 1,7%. Следует отметить, что темпы роста данного показателя опережают темпы роста по обращениям в адрес Уполномоченного в целом (0,3%).

Таблица 2

Письменные и устные обращения в 2011-2014 гг.

Год	Количество обращений за год	Письменные обращения		Устные обращения
		Количество	Доля в общем числе обращений, %	Количество	Доля в общем числе обращений, %
2011	6703	1152	17,2	5551	82,8
2012	7792	2173	27,9	5619	72,1
2013	11014	3855	35,0	7159	65,0
2014	11047	3922	35,5	7125	64,5

Все более широкое распространение получают обращения, направленные в форме электронного документа, а также посредством интернет-приемной: за 2014 год их доля в общем объеме обращений к Уполномоченному составила 6,1%, что превышает аналогичный показатель 2013 года - 5,5%. Рост популярности этой формы обусловлен сочетанием в ней оперативности и гарантированности поступления, а также тем, что ее использование повышает доступность обращения за защитой своих прав в институт Уполномоченного.

Следует отметить, что значительное количество обращений поступает в адрес Уполномоченного в устной форме, которая является предпочтительной в его деятельности, поскольку предоставление необходимых консультаций не только дает человеку возможность защитить свои права самостоятельно и позволяет в дальнейшем лучше ориентироваться в нормах действующего законодательства, но и формирует его активную гражданскую позицию. Кроме того, практика деятельности Уполномоченного показывает, что люди, столкнувшись при реализации своих законных прав с равнодушием, а подчас и сопротивлением должностных лиц, прежде всего нуждаются во внимательном, уважительном отношении, сочувствии к их проблемам. Особенно это касается наиболее социально уязвимых групп населения - ветеранов, инвалидов, пенсионеров, просто людей старшего поколения. Всего в 2014 году в адрес Уполномоченного поступило 7 125 обращений в устной форме, что на 0,5% меньше уровня предыдущего года.

Рис. 5. Структура обращений граждан в 2014 г.

Устные обращения в адрес Уполномоченного поступали в ходе личных приемов, проводившихся в 2014 году не только непосредственно в приемной Уполномоченного, но и в ходе проверок и посещений различных учреждений. Кроме того, дальнейшее развитие получила и такая форма выездного приема, как "экспресс-приемная". Из поступивших в минувшем году устных обращений более 2 700 были приняты Уполномоченным на личном приеме, что составило 24,5% в структуре устных обращений. Наряду с этим население активно использует такую форму обращения к Уполномоченному, как "прямые" телефонные линии. При этом граждане могут в оперативном порядке получать от сотрудников аппарата Уполномоченного необходимые консультации как по непосредственно касающимся их проблемам, так и по порядку и последовательности действий по защите или восстановлению своих прав. Эта форма упрощает возможности обращения к Уполномоченному жителей удаленных и труднодоступных населенных пунктов, маломобильных групп населения, граждан, находящихся в специализированных учреждениях.

В истекшем году продолжилась тенденция ежегодного роста коллективных обращений граждан - их количество составило по итогам года 454 и превысило уровень 2013 года на 6,8%. При этом темпы роста коллективных обращений, как и в предыдущие периоды, существенно превышают средние темпы роста количества обращений в целом. Наличие коллективных жалоб и ежегодное увеличение как их количества, так и количества лиц, в интересах которых они подаются, свидетельствует не только о повышении активности населения по решению возникающих проблем, но, к сожалению, и о массовом характере нарушений прав граждан. Нарушения прав, носящие признаки массовых, то есть влекущие ограничение законных интересов широкого круга лиц, остаются в сфере особого внимания Уполномоченного.

Таблица 3

Коллективные обращения

Год	Количество коллективных обращений	В % к предыдущему году
2011	163	107,0
2012	210	128,8
2013	425	202,4
2014	454	106,8

Анализ поступивших жалоб и обращений в территориальном разрезе показывает, что в истекшем году по сравнению с предыдущими периодами существенных изменений не произошло. Наибольшее количество обращений поступило в 2014 г. от жителей г. Архангельска - 61,8% от общего количества, что практически не отличается от соответствующего показателя предыдущего периода (61,0%). В абсолютном исчислении этот показатель составил 6 827 обращений, превысив уровень 2013 года на 1,6% (6 719).

Удельный вес обращений от жителей других городов Архангельской области существенно ниже, по итогам 2014 года он составил: г. Северодвинск - 5,6%; г. Новодвинск - 1,7%; г. Котлас - 2,4%; г. Коряжма - 1,4%. На долю других муниципальных образований региона, а также территорий за его пределами в совокупности пришлось 27,1% обращений. Следует отметить, что в 2014 году обращения в адрес Уполномоченного поступали от жителей не только Архангельской области, но и других субъектов Российской Федерации (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Башкортостан, Белгородская, Брянская, Владимирская, Вологодская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Кировская, Ленинградская, Московская, Мурманская, Новгородская, Новосибирская, Ростовская, Ярославская области, г. Москва, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ и др.) и других государств (Португалия, Украина, Белоруссия).

Рис. 6. Структура обращений граждан в 2014 г. в территориальном разрезе.

Проведенный анализ показал, что в 2014 году получила дальнейшее развитие тенденция к увеличению доли жалоб, содействие по которым оказано: она составила 78%, в то время как в 2013 году - 77%; в 2012 - 75%; в 2011 - 72%. Одновременно на протяжении нескольких лет наблюдается уменьшение доли жалоб, содействие по которым оказано частично и до конца года не завершилось: в 2014 году она составила 17% (в 2011 и 2012 гг. - 20%, в 2013 - 18%). При этом доля обращений, признанных необоснованными, остается практически неизменной с 2012 года - 5% (в 2011 году - 8%).

Следует отметить, что данная тенденция сформировалась благодаря тому, что рассмотрение Уполномоченным обращений граждан основывается на принципе оказания заявителям максимально возможного с учетом действующих правовых норм содействия. При этом Уполномоченный исходит из того, что в системе правоотношений "человек - государство" наименее защищенной стороной является именно человек, и именно он нуждается в государственной правозащите. Учитывая, что Уполномоченный не может вмешиваться в материальную сторону деятельности соответствующих уполномоченных органов и должностных лиц, он осуществляет свою деятельность в работе с обращениями граждан во многом в рамках "процессуальных" инструментов: оценивая качество ответа уполномоченного органа, его своевременность, точность, полноту, юридическую корректность, сопоставляет ответ с поставленными в обращении вопросами. При этом, как правило, инициативно продолжает взаимодействие с соответствующими органами и должностными лицами при получении очередного ответа на свой запрос, не дожидаясь дополнительного обращения со стороны гражданина о его несогласии с полученным ответом или принятыми мерами.

Рис. 7. Результативность рассмотрения обращений граждан в 2014 г.

Именно поэтому эффективность содействия, оказанного Уполномоченным заявителям, определяется в том числе сроками рассмотрения жалобы, и здесь зачастую наиболее значительную роль играет продолжительность переписки Уполномоченного с органами государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим Уполномоченным на протяжении нескольких лет осуществляется систематический контроль за ходом рассмотрения обращений граждан, чем и обусловлено достигнутое сокращение сроков рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления обращений и запросов Уполномоченного. Так, средняя продолжительность переписки с каждым органом государственной власти и местного самоуправления, составлявшая в 2010 году 37,5 дней, к 2012 году сократилась до 31 и сохранилась на этом уровне и в 2013, и в 2014 годах.

Рис. 8. Служебная переписка в связи с обращениями граждан в 2010-2014 гг.

Однако следует отметить, что при этом в практике работы Уполномоченного по рассмотрению обращений граждан все чаще имеют место вынужденные повторные, а иногда и многократные обращения в адрес одного и того же ведомства или должностного лица. В свою очередь, это является причиной того, что число служебных писем не только не снижается, но и продолжает расти: количество их в истекшем году составило 15 688, что превышает уровень 2013 года.

Приходится констатировать, что количество отписок, формальных ответов; ответов, подготовленных и подписанных теми же должностными лицами, на которых жаловался заявитель, к сожалению, не снижается. При этом набирает обороты практика, когда в ответ на подробный, мотивированный запрос Уполномоченного, содержащий максимально возможное количество информации, аргументированной нормами действующего законодательства, требующей значительных усилий, высокого уровня компетентности и "формирующей" объем запроса в среднем в размере 5-6 страниц (без учета необходимых приложений), приходит ответ должностного лица объемом не более 1 страницы (с учетом места для печати и подписи), в который укладываются лишь речевые штампы: "не нашли подтверждения"; "не требуется мер _ реагирования"; "не представляется возможным" и пр. Все это свидетельствует лишь об одном - откровенном игнорировании интересов обратившихся граждан, и, в свою очередь, требует от Уполномоченного многократных повторных обращений, а в случае продолжения подобной практики - вынужденного изменения адресата на более высокий ведомственный уровень.

Исходя из этого, нагрузка на сотрудников аппарата Уполномоченного в 2014 году возросла и фактически составила 1 317 обращений на одного сотрудника. Что касается письменных обращений, работа по которым требует наибольших трудовых затрат, то следует отметить, что их количество в расчете на одного сотрудника возросло более чем на 8%.

Приведенные показатели являются отражением ежегодного увеличения доли письменных обращений к Уполномоченному в общем их количестве. Так, по сравнению с 2013 годом она возросла на 0,5 процентных пунктов и достигла 35,5%, укрепив тенденцию роста последних лет: если в 2011 году доля письменных обращений составляла 17,2%, то в 2012 - 27,9%, а в 2013 - 35,0%.

***

Структура нарушенных прав с учетом поступивших в 2014 году обращений сложилась следующим образом.

Рис. 9. Структура нарушенных прав.

Наибольшее количество жалоб и обращений в адрес Уполномоченного связаны с нарушениями социально-экономических прав - более 60%. К этой категории относятся права на жилище, на охрану здоровья, на социальное и пенсионное обеспечение, на образование, на благоприятную окружающую среду, на труд и др. Существенную долю поступивших в адрес Уполномоченного обращений составляют связанные с нарушениями личных прав, к которым относятся право на жизнь, на личное достоинство, на свободу, на личную неприкосновенность, на неприкосновенность частной жизни, жилища, на свободное передвижение и выбор места жительства, на судебную защиту своих прав, на процессуальные гарантии в случае привлечения к суду и др. На долю данной категории в 2014 году пришлось почти 39% всех поступивших обращений. Доминирующую позицию в данной группе составили обращения в защиту прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных, жалобы на действия сотрудников следственных органов, на длительное неисполнение вступивших в законную силу судебных решений.

Основополагающим среди личных прав является право на жизнь, гарантированное ст. 20 Конституции Российской Федерации. Оно является высшей ценностью, никто не может быть произвольно лишен жизни. Вместе с тем право на жизнь предполагает не только непосредственно действующий запрет на произвольное лишение жизни государством и любыми другими субъектами, но и позитивную ответственность государства за защиту жизни индивида, за безопасные условия для проживания, за сокращение гибели людей от неестественных причин. Эта ответственность, которую несет государство как гарант права на жизнь, определяет смысл и содержание законодательной деятельности всех уровней публичной власти. Таким образом, само признание такой ценности в качестве конституционной и отнесенной к высшим ценностям диктует максимально широкие контуры государственных обязанностей по защите жизни. В них вписывается обеспечение всей системы конституционных гарантий, в том числе путем принятия и исполнения законов, направленных на устранение рисков для жизни, возникающих и вследствие неблагоприятных социально-правовых условий.

Серьезной угрозой для реализации права на жизнь является распространение алкоголизма и его последствий. К сожалению, такие показатели по Архангельской области, как заболеваемость наркологическими расстройствами (в том числе алкоголизмом), алкогольными психозами, смертность от случайных отравлений алкоголем, количество преступлений, совершенных в состоянии алкогольного опьянения и др., на протяжении нескольких лет превышали соответствующие показатели как по Российской Федерации в целом, так и по Северо-Западному федеральному округу. В связи с этим Уполномоченным в 2014 году был подготовлен специальный доклад "Распространение алкоголизма как угроза реализации конституционного права на жизнь", призванный привлечь внимание органов государственной власти и местного самоуправления, а также общественности к проблеме распространения алкоголизма и необходимости принятия эффективных мер по его профилактике и снижению распространенности. Специальный доклад также содержит предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики, поддержке общественных инициатив, направленных на минимизацию такой угрозы национальной безопасности, какой является массовое распространение алкоголизма.

Группа политических прав включает в себя права на свободу собраний, манифестаций, митингов, демонстраций, на участие в управлении делами государства, на получение информации и др. Доля данной группы прав занимает в тематике поступивших обращений незначительное место - менее 1%. Так, за 2014 год в адрес Уполномоченного поступило 41 обращение по вопросу соблюдения прав граждан на свободу собраний, что составляет 87,2% к уровню 2013 года. По данным постоянного мониторинга за соблюдением прав граждан при проведении публичных мероприятий, осуществляемого в соответствии с методическими рекомендациями Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, количество указанных мероприятий в 2014 году по сравнению с предыдущим годом сократилось.

Вместе с тем Уполномоченный считает необходимым отдельно остановиться на гарантированном ст. 33 Конституции РФ праве на обращение. Проводимый на постоянной основе анализ показывает, что практически все поступающие в адрес Уполномоченного обращения косвенным образом указывают на нарушение права граждан на обращение, поскольку большинство заявителей были вынуждены обратиться к Уполномоченному в связи с неудовлетворенностью рассмотрением их обращений соответствующими компетентными органами. Таким образом, обращение к Уполномоченному во многом становится для заявителей инструментом реализации указанного конституционного права. Однако при этом в адрес Уполномоченного поступают жалобы, содержащие информацию о непосредственном нарушении права на обращение, когда заявителю не направляется ответ на его обращение, нарушаются законодательно установленные сроки рассмотрения обращения, ответ дается не по существу обращения, не предоставляется информация, истребуются излишние документы, дается отказ в приеме или в выдаче документов и др. Количество жалоб, указывающих на такие нарушения, в 2014 году составило около 3 000, или чуть более 26% от общего количества обращений.

Приведенная структура обращений практически не отличается от соответствующих данных за предыдущие годы. При этом она отражает, с одной стороны, концентрацию основных проблем с соблюдением прав граждан в регионе именно в социально-экономической сфере, являющейся неотъемлемой частью жизни каждого человека, а с другой - правовое самочувствие жителей региона. Следует отметить, что полученные в результате анализа данные в целом совпадают с результатами исследования правового самочувствия россиян, проведенного в 2014 году Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации Э.А. Памфиловой совместно с Фондом общественного мнения. Согласно его результатам, наиболее актуальной проблемой для 70% опрошенных является реализация права на бесплатную медицину, для более чем 50% - права на труд и его справедливую оплату, на третьем месте находится реализация права на личную свободу и неприкосновенность и т.д. При этом право на свободу собраний, манифестаций, митингов, демонстраций важно лишь для 3% россиян*(7).

Совокупность поступающих в адрес Уполномоченного жалоб и обращений является для него одним из основных источников информации о состоянии прав и свобод человека на территории Архангельской области. Большая часть обращений в адрес Уполномоченного содержит, как правило, конкретную информацию о нарушении прав человека с точки зрения заявителя. Однако анализ и обобщение большого спектра различных проблем позволяют Уполномоченному сформировать целостную картину соблюдения прав человека на территории региона, выявить основные "болевые точки" в области соблюдения прав человека, а также причины, порождающие проблемы с соблюдением прав человека в различных сферах общественной жизни.

С учетом того, что поступающие в адрес Уполномоченного обращения и жалобы являются одним из показателей, характеризующих ситуацию с соблюдением прав человека на территории Архангельской области, особое значение приобретает их тематический анализ, позволяющий выявить вопросы, наиболее актуальные для жителей региона, и в определенной мере - проблемы в работе органов государственной власти и местного самоуправления. Использование тематического принципа распределения поступающих обращений по категориям прав, сложившегося в практике работы Уполномоченного с 2009 года, показывает, что основными темами обращений и жалоб, поступивших в 2014 году стали следующие.

Таблица 4

Количество обращений граждан в разрезе категорий прав

Категория прав	2012 г.	2013 г.	2014 г.	2014 г. к 2013 г., %
Защита прав и свобод лиц, содержащихся в ИК, СИЗО, ИВС, спецприемниках и др.	2 108	2 974	2 980	100,2
Соблюдение жилищных прав граждан	1 949	2 753	2 950	107,2
Содействие в обеспечении прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь	580	733	754	102,9
Массовые нарушения прав граждан, проживающих на отдельных территориях	544	713	742	104,1
Содействие в обеспечении трудовых прав граждан	500	690	695	100,7
Меры социальной поддержки различных категорий граждан	275	585	592	101,2
Проблемы реализации прав инвалидов	173	268	275	102,6
Безопасность граждан при осуществлении пассажирских перевозок всеми видами транспорта	161	202	216	106,9
Соблюдение прав иностранных граждан и лиц без гражданства	89	181	326	180,1
Проблемы обеспечения прав детей и несовершеннолетних	123	161	165	102,5
Содействие в обеспечении пенсионных прав граждан	69	98	93	94,9
Содействие в реализации прав военнослужащих и военнообязанных	76	81	74	91,4
Соблюдение права граждан на свободу собраний	36	47	41	87,2
Проблемы реализации гендерных прав	34	37	30	81,1
Прочие	1 075	1 491	1 114	74,7
Всего	7 792	11 014	11 047	100,3

Результаты проведенного анализа показывают заметные изменения в проблематике поступивших в адрес Уполномоченного обращений по сравнению с предыдущими периодами.

Прежде всего необходимо отметить увеличение удельного веса вопросов защиты жилищных прав граждан, который по итогам 2014 года достиг 26,7%, в то время как по итогам 2013 года он составлял 25,0%. Количество обращений данной категории в абсолютных показателях - 2 950, что превышает уровень предыдущего года на 7,2%. Следует отметить, что указанный прирост существенно опережает сложившиеся темпы роста количества обращений в адрес Уполномоченного в целом. Данное обстоятельство свидетельствует о нарастании проблем, связанных с реализацией жилищных прав граждан, и однозначно указывает на необходимость принятия органами государственной власти и местного самоуправления своевременных и эффективных решений в данной сфере.

В истекшем году количество обращений по вопросам защиты жилищных прав граждан вплотную приблизилось к количеству обращений в защиту прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания, как по абсолютному показателю, так и по удельному весу в общем объеме обращений.

Относительно положительной тенденцией 2014 года стала стабилизация количества обращений в защиту прав лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы и системы органов внутренних дел: в 2014 году их количество составило 2 980, что превышает уровень предыдущего периода лишь на 0,2%. Удельный вес обращений данной категории по сравнению с 2013 годом остался неизменным - 27,0%. Такие показатели могут рассматриваться, с одной стороны, как результат особого контроля Уполномоченного за соблюдением прав указанной категории лиц на протяжении 2009-2013 годов, а с другой - как показатель эффективности взаимодействия между Уполномоченным и руководством УФСИН России по Архангельской области. Вопрос реализации прав лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы и содержащихся под стражей, находится в сфере особого внимания Уполномоченного в силу того, что ограничения их прав, установленные нормами уголовного, уголовно-исполнительного и иного законодательства Российской Федерации, не должны носить избыточного характера и могут применяться только в строгом соответствии с законом.

Результаты анализа обращений, поступивших к Уполномоченному в 2014 году, указывают на значительный рост обращений по вопросам соблюдения прав иностранных граждан и лиц без гражданства: если в 2013 году поступило 181 обращение данной категории, то в 2014 их количество резко возросло, составив 326, что в 1,8 раза превысило аналогичный показатель предыдущего года. Такой рост не только является опережающим по сравнению с ростом общего количества обращений в адрес Уполномоченного, но и наиболее высоким среди прочих категорий прав. Одновременно увеличился и удельный вес обращений данной категории: если в 2013 году он составлял 1,6% в общем объеме обращений, то по итогам 2014 увеличился почти в два раза и достиг 3,0%. Следует отметить, что в предыдущие периоды наибольшее количество обращений данной категории поступало в адрес Уполномоченного в связи с нарушением прав иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или выдворению за пределы территории Российской Федерации. Однако столь существенный рост числа обращений в защиту прав иностранных граждан в 2014 году обусловлен значительным количеством обращений от лиц, вынужденно покинувших Украину и прибывших на территорию Архангельской области в экстренном массовом порядке (далее - лица, покинувшие Украину), содействие соблюдению прав которых (и одновременно - жизнеустройству) заняло в 2014 году особое место в деятельности Уполномоченного.

Заметно превышают средние показатели роста количества обращений и вопросы безопасности граждан при осуществлении пассажирских перевозок всеми видами транспорта (106,9%), а также массовых нарушений прав граждан, проживающих на отдельных территориях (104,1%). Следует отметить, что и удельный вес обращений данных категорий по сравнению с 2013 годом также возрос:

- по вопросам безопасности граждан при осуществлении пассажирских перевозок всеми видами транспорта - с 1,8% до 2,0%;

- по вопросам массовых нарушений прав граждан, проживающих на отдельных территориях, - с 6,5% до 6,7%.

Следует также обратить внимание на рост количества обращений, связанных с нарушением прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь: если в 2013 году их число составляло 733, то в 2014 оно увеличилось до 754, или на 2,9%, что также опережает средние показатели прироста обращений всех категорий. Увеличился и удельный вес обращений данной категории - с 6,7% до 6,8%. Определенную роль здесь сыграло и поступление обращений от лиц, покинувших Украину. Однако в целом указанная динамика, ставшая продолжением тенденций прошлых лет, подтверждает наличие системных проблем в сфере здравоохранения, обуславливающих различные нарушения прав граждан на охрану здоровья и как следствие - их неудовлетворенность оказываемой медицинской помощью.

Проведенный анализ показывает, что по итогам 2014 года отмечается рост количества обращений, обусловленных проблемами реализации прав инвалидов: в 2013 году оно составляло 268, в 2014 - 275 (102,6% к уровню предыдущего года). Одновременно несколько увеличился и удельный вес обращений данной категории: с 2,4% в 2013 году до 2,5% в 2014.

Кроме того, в истекшем году на 1,2% возросло количество обращений в адрес Уполномоченного по вопросам социальной поддержки различных категорий граждан, составившее к концу периода 592; удельный вес обращений указанной категории увеличился с 5,3% до 5,4%. Данная динамика отчасти объясняется поступлением в адрес Уполномоченного обращений лиц, прибывших из Украины и остро нуждающихся в получении социальной помощи.

Что касается обращений по вопросам трудовых прав, то их рост составил лишь 0,7%, а удельный вес остался на прежнем - 6,3% - уровне.

* В данную категорию включены:

- проблемы обеспечения прав детей и несовершеннолетних, пенсионных прав граждан, прав военнослужащих, права граждан на свободу собраний, гендерных прав и др. - 3,6%;

- вопросы категории "прочие" - 10,1%.

Рис. 10. Структура обращений граждан в 2014 г. в тематическом разрезе.

Вместе с тем следует отметить, что по ряду категорий прав - пенсионных, гендерных, прав военнослужащих и военнообязанных, права на свободу собраний - отмечается уменьшение количества жалоб и обращений, составившее по отдельным из перечисленных категорий от 5,1% до 18,9%. Так, в связи с нарушениями прав военнослужащих и военнообязанных к Уполномоченному обращались меньше на 8,6% (74 обращения). Наиболее распространены в этой категории вопросы обеспечения прав военнослужащих по призыву, предоставления отсрочек от военной службы, альтернативной гражданской службы и др.

Одним из направлений деятельности Уполномоченного является анализ ситуации в сфере соблюдения на территории региона гендерных прав, выявление актуальных проблем в данной области и причин, их порождающих. Наиболее острым в данной категории традиционно стал вопрос гендерной дискриминации женщин в трудовой сфере. Так, несмотря на превышение численности женского населения над мужским, показатели по трудоустройству мужчин по-прежнему выше, чем у женщин: за 9 месяцев 2014 года из трудоустроенных при содействии службы занятости граждан 51,2% составляют мужчины и 48,8% - женщины. Среди безработных граждан, направленных органами службы занятости на профессиональное обучение и получение дополнительного профессионального образования в указанный период 60,8% составляют мужчины, 39,2% - женщины*(8).

Заметным в истекшем году стало снижение количества жалоб и обращений категории "Прочие". Удельный вес вопросов данной категории составил 10,1% от общего количества обращений (в 2013 - 13,5%), а количество их уменьшилось до 1 114, что на 25,3% ниже уровня 2013 года. В категорию "Прочие" включены вопросы, связанные с обжалованием действий участников судопроизводства и несогласием с судебными решениями, проблемы защиты прав потребителей, вопросы, касающиеся реализации права граждан на получение образования, и др.

При этом целесообразно привлечь внимание к проблеме неисполнения судебных решений, которая касается теперь уже не только так называемых "затратных" решений (по вопросам предоставления жилья, проведения ремонта и др.), но и таких, как постановление об административном аресте, взыскании штрафа и др. Указанная тенденция развивается в регионе на протяжении уже нескольких лет. Так, за период с 2010 по 2014 год Архангельский областной суд назначил наказаний в виде штрафов на общую сумму более 172 миллионов рублей, взыскано при этом лишь 75 миллионов, что составляет только 43% от суммы назначенных штрафов. Районные суды Архангельской области в 2014 году назначили штрафов на 1 609 миллионов рублей, из которых реально взыскано лишь 217 миллионов; при этом из направленных судебным приставам 9 914 исполнительных документов исполнено только 42% (4 143 документа)*(9). Сложившаяся ситуация свидетельствует о нарушении конституционного права граждан на судебную защиту и подрывает доверие граждан к данному государственному институту.

Кроме того, к группе "прочие" относятся обращения лиц, пострадавших в результате преступлений. Лица, признанные потерпевшими, достаточно редко обращаются за защитой своих прав к Уполномоченному. Эксперты объясняют это тем, что нарушения прав потерпевших носят латентный характер и далеко не всегда осознаются самими потерпевшими. Вместе с тем в своих обращениях к Уполномоченному они чаще всего жалуются на необоснованное прекращение уголовных дел, на неисполнение судебных решений по возмещению ущерба, причиненного в результате преступления, на некорректное поведение сотрудников правоохранительных органов и др. Кроме того, само действующее законодательство ставит потерпевшего в уголовном судопроизводстве в неравное положение с другими субъектами этого процесса, а это в свою очередь часто не позволяет эффективно защищать законные права потерпевшего.

2. Анализ основных направлений деятельности Уполномоченного по правам человека в Архангельской области

2.1. Содействие восстановлению нарушенных прав граждан

2.1.1. Жилищные права

Рис. 11. Структура обращений в сфере реализации жилищных прав граждан в 2014 г.

Проблема соблюдения жилищных прав граждан в 2014 году по-прежнему сохраняла свою особую актуальность. Анализ жалоб и обращений граждан за прошедший год свидетельствует о том, что вопросы, касающиеся реализации жилищных прав граждан, традиционно занимают одно из лидирующих мест среди иных обращений в адрес Уполномоченного. В 2014 году к Уполномоченному поступило почти 3 000 жалоб и обращений данной категории (26,7% от общего количества), что на 7,2% больше, чем в 2013 году (2 753). Таким образом, темпы прироста обращений по данной категории прав в 2014 году стали более высокими.

Анализ поступивших в 2014 году обращений граждан позволяет выделить наиболее актуальные проблемы в данной сфере.

Предоставление жилья - 518 обращений (17,6%). Предметом указанных обращений стали вопросы внеочередного предоставления жилого помещения по договору социального найма гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания, а многоквартирные дома аварийными и подлежащими сносу или реконструкции, и гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний. Кроме того, поступали обращения, связанные с обеспечением граждан жилыми помещениями маневренного жилищного фонда, служебными жилыми помещениями, с осуществлением учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма.

Значительное количество обращений к Уполномоченному в истекшем году по-прежнему касалось реализации права на предоставление жилых помещений вне очереди. При этом выявлялись нарушения, допущенные органами местного самоуправления при постановке граждан на учет в качестве нуждающихся в предоставлении жилья во внеочередном порядке.

***

Так, к Уполномоченному обратилась жительница поселка Плесецк С., которая совместно с семьей (состав семьи пять человек, включая малолетнего ребенка, а также мать заявителя - инвалида II группы) проживает в квартире, находящейся в муниципальной собственности. Данная квартира согласно акту обследования жилого помещения признана непригодной для проживания. Однако жилое помещение взамен признанного непригодным для проживания семье заявителя не предоставлено. Семья заявителя вынуждена проживать в неблагоприятных жилищных условиях, представляющих реальную угрозу их жизни и здоровью (в любой момент могут обрушиться потолок, печи).

По обращению Уполномоченного прокуратурой Плесецкого района проведена проверка, в ходе которой факт нарушения администрацией МО "Плесецкий район" конституционного права заявителя на жилище подтвердился. В связи с тем, что по результатам обследования комиссией не составлено заключение, не принято решение и не издано распоряжение с указанием о дальнейшем использовании помещения, прокуратурой района в адрес администрации МО "Плесецкий район" внесено представление об устранении нарушений жилищного законодательства. В настоящее время заключением межведомственной комиссии администрации муниципального образования по результатам обследования жилое помещение признано аварийным и подлежащим сносу, а семья заявителя включена в отдельный список граждан на предоставление жилья во внеочередном порядке. Также семье жительницы поселка Плесецк С. предложено для проживания жилое помещение маневренного фонда и жилое помещение по договору социального найма.

***

Длительное неисполнение судебных решений в сфере реализации жилищных прав граждан - 222 обращения (7,5%), рост к уровню 2013 года составил 4,7%. Среди таких обращений: длительное неисполнение судебных решений о внеочередном предоставлении жилых помещений (157 обращений), а также неисполнение судебных актов о проведении ремонта жилья (65 обращений). По данным УФССП России по Архангельской области, по состоянию на 31.12.2014 на исполнении находилось 3 237 исполнительных документов о предоставлении жилья гражданам (на 31.12.2013 - 2 873), рост составил 12,7%. При этом фактически исполнено в 2014 году - 246 (в 2013 - 277), снижение составило 11,2%*(10).

Таким образом, следует отметить тревожную тенденцию - при общем росте вступивших в законную силу решений судов о предоставлении жилых помещений, количество фактически исполненных решений снижается. Все это происходит на фоне реализации в Архангельской области масштабной программы по переселению граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда.

Вместе с тем, ветшание жилищного фонда - процесс постоянный. В областном центре из 6 606 многоквартирных домов 4 500 - деревянные. 530 домов - аварийные, из них 256 непригодны для проживания. Только в 2014 году количество таких зданий выросло на 61 дом. Около тысячи "деревяшек" имеют износ 65% и более. В ветхом и аварийном фонде живет более 19 тысяч человек*(11). При этом по данным, предоставленным муниципальными образованиями, в администрации МО "Северодвинск" по состоянию на 14.10.2014 на контроле по исполнению учитывалось 781 судебное решение о предоставлении жилых помещений для переселения граждан из ветхого фонда*(12); на исполнении в мэрии г. Архангельска по состоянию на 01.12.2014 находилось около 2 000 таких судебных решений*(13).

Считаем уместным привести здесь одно из наиболее показательных обращений данной категории:

***

"Прошу принять меры соответствующего реагирования на нарушение администрацией одного из фундаментальных конституционных прав, а именно права на жилье! Никто не может быть произвольно лишен жилища, поскольку оно является одним из важнейших материальных условий жизни человека!

"Из счастья и успехов каждого человека складывается процветание России" (В.В. Путин)! О каком счастье может идти речь, если людям негде жить? 23.10.2014 вступило в законную силу решение Октябрьского районного суда города Архангельска о внеочередном предоставлении мне жилья. В администрации меня поставили во Внеочередную очередь - 1907, а 30.12.2014 у судебных приставов я узнал, что уже 1918!!! Решение суда не исполняется и очередь увеличивается, а не сокращается, как должно быть... А мне приходится жить на работе! Потому что условия для жилья в доме_ по пр. Обводный канал г. Архангельска абсолютно для этого непригодны! Левая часть здания сошла со свай у деревянного дома с печным отоплением - это означает, что печные стояки разошлись с деревянными конструкциями, а несущие стены перекошены. Перекошены полы. Крыша угрожает обвалом. Не сейчас, нет. Следующим летом, когда придет тепло и земля оттает - дальнейшее проседание дома и его обвал очевиден, а действий никаких. Никто не следит за изменениями в строении после первого схода с фундамента, а они слишком сильны, т.к. дом просел еще больше и левая часть реально отделяется от правой. Это видно по полам в Самой середине дома на втором этаже!".

***

Следует отметить, что проблема длительного неисполнения судебных решений о предоставлении жилья уже несколько лет находится на особом контроле Уполномоченного, который неоднократно привлекал внимание всех уровней власти к данному вопросу и необходимости его решения путем объединения усилий, привлечения дополнительного финансирования на эти цели из бюджетов различных уровней, а также усиления контроля и надзора со стороны органов прокуратуры.

Вместе с тем наряду с проблемой неисполнения решений суда о предоставлении жилья усугубляется и проблема затягивания исполнения судебных решений, обязывающих органы местного самоуправления и управляющие компании произвести ремонт жилья. В истекшем году значительно возросло количество таких обращений в адрес Уполномоченного. Так, по информации мэрии г. Архангельска количество неисполненных судебных решений о проведении капитального ремонта многоквартирных домов к концу года достигло 284*(14). При этом до 1991 года в г. Архангельске ежегодно производился комплексный капитальный ремонт на 10-12 жилых домах. А за последние 20 лет комплексный ремонт проведен только на 14 зданиях*(15).

С сожалением приходится констатировать, что все это происходит на фоне беспрецедентного выделения Правительством Российской Федерации средств на проведение капитального ремонта жилья и переселение граждан из ветхого и аварийного фонда. Согласно данным пресс-релиза Правительства Архангельской области от 1 декабря 2014 года в период с 2008 по 2014 годы для реализации программ капитального ремонта многоквартирных домов и переселения северян из аварийного жилья регион получил от фонда содействия реформированию ЖКХ 6,2 миллиарда рублей, в порядке софинансирования бюджет Архангельской области добавил к ним 2,24 миллиарда рублей. Фонд содействия реформированию ЖКХ одобрил заявку Архангельской области на предоставление финансовой поддержки для проведения капитального ремонта многоквартирных домов в размере 49,89 миллиона рублей, при этом софинансирование из областного бюджета составит 67,23 миллиона рублей. В условиях такого массированного финансирования бездействие органов местного самоуправления, специально созданных для решения вопросов местного значения в интересах населения (в том числе вопросов по содержанию муниципального жилищного фонда), является недопустимым.

По обращениям данной категории, в целях оказания содействия гражданам в обеспечении и защите их конституционных прав не только на жилище, но и на справедливое судебное разбирательство, Уполномоченным осуществлялось взаимодействие с органами местного самоуправления, УФССП России по Архангельской области, а также органами прокуратуры Архангельской области. Необходимо отметить, что по итогам инициированных Уполномоченным проверок органами прокуратуры во многих случаях выявлены факты нарушений законодательства Российской Федерации как со стороны органов местного самоуправления, так и стороны службы судебных приставов.

***

Характерным примером длительного неисполнения решения суда является обращение жительницы г. Северодвинска К., которая вынуждена проживать в доме, признанном непригодным для постоянного проживания еще в ноябре 1998 года. Не дождавшись предоставления благоустроенного жилого помещения, К. обратилась в суд. В соответствии с решением Северодвинского городского суда Архангельской области от 30 ноября 2010 года администрация МО "Северодвинск" была обязана предоставить семье К. благоустроенное жилое помещение, отвечающее установленным санитарным и техническим требованиям, по договору социального найма во внеочередном порядке. Однако по истечении четырех лет жилье предоставлено не было.

Уполномоченный обратился в УФССП России по Архангельской области с запросом о предпринятых судебными приставами-исполнителями действиях по принудительному исполнению решения суда. В связи с неисполнением решения суда администрация МО "Северодвинск" неоднократно привлекалась к административной ответственности, предусмотренной частью 1 ст. 17.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением наказания в виде штрафа. Однако меры принудительного исполнения, предусмотренные ст. 5 Федерального закона N 229-ФЗ от 02.10.2007 "Об исполнительном производстве", применены не были. Вместе с тем по результатам рассмотрения обращения Уполномоченного судебным приставом-исполнителем в адрес администрации МО "Северодвинск" вновь было направлено требование и установлен срок исполнения решения суда.

В связи с необходимостью разрешения обращения гражданки К. Уполномоченный обратился в прокуратуру Архангельской области с просьбой провести проверку соблюдения судебными приставами-исполнителями законодательства об исполнительном производстве. По результатам рассмотрения обращения Уполномоченного в защиту прав К. заместителем прокурора Архангельской области направлена информация*(16), из которой следует, что прокуратурой Архангельской области проведена проверка, в ходе которой установлено, что в деятельности должностных лиц отдела судебных приставов по г. Северодвинску УФССП России по Архангельской области выявлены факты незаконного бездействия, повлекшие необоснованное освобождение должностных лиц администрации МО "Северодвинск" от установленной законом ответственности. В этой связи прокуратурой Архангельской области руководителю УФССП России по Архангельской области внесено представление об устранении нарушений законодательства об исполнительном производстве.

Учитывая социальную значимость рассматриваемой проблемы, а также то обстоятельство, что в семье К. имеется малолетний ребенок-инвалид, Уполномоченный обратился к мэру г. Северодвинска с просьбой оказать максимальное содействие в восстановлении жилищных прав семьи К. Согласно представленной администрацией МО "Северодвинск" информации, семье К. будет предоставлено жилое помещение в доме-новостройке. Жилое помещение будет предоставлено после окончания строительства дома, запланированного на III квартал 2015 года.

***

Кроме того, в качестве возможной формы восстановления нарушенных прав граждан данной категории Уполномоченный проводит консультации и оказывает содействие в подготовке обращений в Европейский суд по правам человека. В связи с этим следует отметить, что Минюстом России в 2014 году подготовлен законопроект, предусматривающий возможность получения гражданами компенсации за затягивание чиновниками исполнения судебных решений в разумный срок (проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (в части присуждения компенсации за нарушение права на исполнение в разумный срок судебного акта, предусматривающего исполнение государством обязательств в натуре)".

Законопроект разработан согласно позиции Европейского суда по правам человека, который указал, что в Российской Федерации отсутствует эффективное средство правовой защиты от нарушения права на исполнение в разумный срок судебных актов, предусматривающих исполнение обязательства в натуре. Ввиду большого количества жалоб - в настоящее время на рассмотрении суда их более 500 - ЕСПЧ информировал Российскую Федерацию о возможности применения им процедуры вынесения "пилотного" постановления по данной проблематике.

Проектом закона предлагается закрепить право физического или юридического лица обратиться в суд с заявлением о присуждении компенсации при нарушении права на исполнение в разумный срок судебного акта, возлагающего на органы государственной власти, органы местного самоуправления обязанность исполнить иные требования имущественного характера.

Однако пока в Федеральный закон "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" вышеуказанные изменения еще не внесены, граждане испытывают серьезные затруднения с реализацией указанного права на практике.

***

Так, к Уполномоченному за консультацией обратилась гражданка Б., которая свыше двух лет не могла добиться исполнения судебного решения о проведении мэрией г. Архангельска капитального ремонта дома, в котором она является нанимателем квартиры по договору социального найма. В обращении гражданка Б. указывала на препятствия, возникшие при реализации ею в судебном порядке права на компенсацию за нарушение разумных сроков исполнения судебного акта. В определении о возвращении искового заявления о присуждении компенсации судья Архангельского областного суда указывает, что право на компенсацию за длительное неисполнение судебного акта федеральным законом предусмотрено только в тех случаях, когда указанным судебным актом было обращено взыскание на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в остальных случаях компенсация присуждается только при нарушении права непосредственно на судопроизводство в разумный срок. Однако такой подход противоречит правовой позиции Верховного суда РФ, изложенной в п. 12 постановления Пленума от 10.10.2003 N 5, согласно которой по смыслу ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод исполнение судебного решения должно рассматриваться как составляющая "судебного разбирательства".

***

Таким образом, с сожалением приходится резюмировать, что в правоприменительной (включая судебную) практике до настоящего времени не выработано единого подхода к обеспечению реализации гражданами своего права на судебное разбирательство в разумные сроки, в том числе посредством получения денежной компенсации за его нарушение.

Следующий пример из обращений к Уполномоченному не имеет непосредственного отношения к неисполнению судебных решений по предоставлению жилых помещений. Вместе с тем данная ситуация является распространенной и достаточно типичной. Также типичной является и реакция на нее уполномоченных органов.

***

На протяжении всего 2014 года жильцы одного из подъездов дома по ул. Логинова в г. Архангельске пытались добиться от мэрии г. Архангельска, правоохранительных органов, прокуратуры г. Архангельска и иных контрольно-надзорных органов выселения нанимателей одной из муниципальных квартир, которые ведут асоциальный образ жизни, чем систематически нарушают права и законные интересы соседей, бесхозяйственно обращаются с жилым помещением, допуская его разрушение, а также используют жилое помещение не по назначению. Однако на протяжении длительного времени все их усилия оставались тщетными, адресаты их обращений отказывались принимать активное участие в защите и восстановлении их нарушенных прав, четко придерживаясь позиций формализма. К концу года наймодателем была предпринята неубедительная попытка выселить нерадивых жильцов в судебном порядке, однако правовая позиция истца была недостаточно проработана. Поэтому, несмотря на внушительную доказательную базу, собранную по делу, судебным решением, вступившим в законную силу в декабре 2014 года, в выселении было отказано. При этом основанием для отказа послужил факт однократного письменного предупреждения нанимателя о необходимости устранить допущенные нарушения, что, однако, не согласуется с позицией Верховного суда РФ, закрепленной в абзаце 4 п. 39 постановления Пленума от 02.07.2009 N 14, согласно которой для выселения по заявленному наймодателем основанию достаточно одного предупреждения, при чем сделано оно может быть как в устной, так и в письменной форме. Тем временем нарушения прав жильцов и разрушение муниципальной собственности продолжались, контрольно-надзорные органы, а также органы местного самоуправления, несмотря на катастрофическую нехватку муниципального (в том числе маневренного) жилищного фонда, бездействовали, в связи с чем жильцы в преддверии нового года были вынуждены обратиться за помощью, по их словам, в последнюю инстанцию - к Уполномоченному по правам человека в Архангельской области.

Предоставление коммунальных услуг ненадлежащего качества - 838 обращений, что составило 28,4% от общего количества обращений этой категории (рост к уровню 2013 года составил 6,5%).

Проблема бесперебойного обеспечения населения Архангельской области коммунальными услугами надлежащего качества (отопления, водоснабжения, водоотведения, электроснабжения) не утрачивает своей актуальности. При этом жалобы поступают как от жителей отдаленных территорий, так и областного центра. Нередко нарушения, связанные с предоставлением коммунальных услуг, носят массовый характер и затрагивают права и законные интересы жильцов как отдельных многоквартирных домов, так и целых микрорайонов.

***

Отопительный сезон 2014 года традиционно начался с многочисленных жалоб жителей г. Архангельска на перебои с теплом и горячим водоснабжением. Жители Маймаксанского округа обратились в адрес Уполномоченного с жалобой на снижение температурного режима горячей воды и снижение температуры воздуха в жилом помещении. Неоднократные обращения жителей в диспетчерскую службу "Архэнерго" - филиала ОАО "МРСК Северо-Запада" остались без внимания. С целью восстановления нарушенных прав Уполномоченный незамедлительно обратился в Министерство ТЭК и ЖКХ Архангельской области, а также в прокуратуру Архангельской области. В результате проведенной работы выяснилось, что нарушение температурного режима в поселке 25 Лесозавода было вызвано дефектами в работе котельной. ОАО "АрхоблЭнерго" были приняты соответствующие меры по нормализации работы котельной.

***

Так и не дождавшись подачи тепла, жители дома по ул. Самойло г. Архангельска начали отопительный сезон "самостоятельно", используя электрообогреватели. Жильцы неоднократно обращались и в управляющую компанию, и в ОАО "ТГК-2", но вопрос с подачей тепла решен не был. Чтобы восстановить нарушенное право, Уполномоченный, в первую очередь, обратился в мэрию г. Архангельска. Результатом обращения стала выездная проверка, в ходе которой жалобы жильцов подтвердились. Нарушение норматива предоставления услуги по отоплению было вызвано наличием дефекта на участке теплотрассы в районе указанного дома. В течение трех дней дефект на теплотрассе был устранен, а вопрос по отоплению жилого дома по ул. Самойло мэрия взяла под контроль.

***

В целях оказания содействия в защите прав граждан на надлежащее обеспечение коммунальными услугами в истекшем году Уполномоченным осуществлялось постоянное взаимодействие с органами власти различных уровней, в том числе органами местного самоуправлениями, государственной жилищной инспекцией Архангельской области, а также с органами прокуратуры.

Практика такого взаимодействия при рассмотрении ряда обращений граждан показала его недостаточную эффективность.

Несмотря на то, что запросы Уполномоченного в компетентные структуры содержат точные формулировки и подразумевают предоставление полной и исчерпывающей информации по существу запроса, ответы ряда инстанций носили формальный, "типовой" характер, а ответы контролирующих органов зачастую во многом дублировали ответы тех, кого они должны были проверять.

Вопросы, связанные с оплатой жилищно-коммунальных услуг, были обозначены в 345 обращениях (11,7% от общего числа обращений в данной сфере), что на 9,2% больше, чем в 2013 году. При этом обращения поступали по вопросам: порядка расчета размера платы за жилищно-коммунальные услуги (неправомерно завышенные расчеты; предъявление платежных документов на оплату одних и тех же услуг разными жилищно-коммунальными организациями либо на иное лицо; неосуществление перерасчета размера платы за коммунальные услуги при их некачественном предоставлении; необоснованное начисление задолженности за коммунальные услуги и пеней); оплаты коммунальных услуг на общедомовые нужды (применение нормативов потребления; порядок распределения объема коммунальных услуг, предоставляемых на общедомовые нужды, между потребителями в многоквартирных домах); нарушения периодичности предъявления счетов на оплату жилищно-коммунальных услуг к оплате потребителям и др.

Предоставление льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг - 74 обращения (2,5% от количества обращений данной категории), по сравнению с 2013 годом количество данных обращений возросло на 39,6%. Большинство таких обращений касалось предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан.

Ненадлежащее исполнение управляющими организациями возлагаемых на них обязанностей в жилищно-коммунальной сфере - 278 обращений (удельный вес - 9,4%). Это жалобы на такие нарушения как: неисполнение управляющими организациями условий договора управления многоквартирным домом, ненадлежащее содержание и эксплуатация жилищного фонда, некачественное предоставление коммунальных услуг, неудовлетворительная организация работы аварийно-диспетчерских служб.

Кроме того, в адрес Уполномоченного поступали жалобы граждан на сложность поиска информации, касающейся деятельности организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами. К требованиям стандартов раскрытия информации данные организации подходят формальным образом, что не обеспечивает "прозрачности" и открытости их деятельности.

В целях повышения эффективности защиты прав граждан во взаимоотношениях с организациями, осуществляющими управление многоквартирными домами, Уполномоченным осуществлялось взаимодействие с Государственной жилищной инспекцией Архангельской области, органами местного самоуправления, а также органами прокуратуры Архангельской области. При этом особое внимание обращалось не только на исполнение требований законодательства в сфере осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами, но и на осуществление надлежащего государственного жилищного надзора, а также муниципального жилищного контроля в данной сфере.

Вопросы, связанные с содержанием и ремонтом жилья - 352 обращения (11,9% от общего числа обращений, касающихся реализации жилищных прав). При этом наряду с традиционно поступающими жалобами, связанными с содержанием жилья и проведением работ по текущему ремонту, возросло количество обращений по вопросам капитального ремонта жилищного фонда.

Жалобы на действия (бездействие) контролирующих органов (Государственной жилищной инспекции Архангельской области, Управления Роспотребнадзора по Архангельской области, органов муниципального жилищного контроля и др.) - 84 обращения (2,9% от общего числа обращений граждан по вопросам реализации и защиты жилищных прав), количество таких жалоб по сравнению с 2013 годом возросло на 16,7%.

Обращения, условно отнесенные к категории "прочие" составили 239 обращений. Основными вопросами, вошедшими в данную категорию, стали: нарушение процедуры признания многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу, а жилых помещений - непригодными для проживания; неисполнение муниципалитетами обязанности по формированию и содержанию в надлежащем состоянии маневренного фонда; отсутствие определенного и закрепленного порядка пользования жилым помещением несколькими собственниками (нанимателями); проблемы истребования жилого помещения из чужого незаконного владения; нарушения, возникающие при установлении статуса пользователя жилого помещения. Обращения категории "прочие" касались также реализации жилищных прав: молодыми семьями; педагогическими работниками; жильцами общежитий; военнослужащими, в том числе в отставке; сотрудниками учреждений УФСИН России по Архангельской области; гражданами, подлежащими переселению из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, а также из поселков учреждений с особыми условиями хозяйственной деятельности; гражданами при приватизации (деприватизации) жилых помещений и др.

2.1.2. Права граждан, проживающих на отдельных территориях, при решении вопросов местного значения

Среди жалоб и обращений, поступивших к Уполномоченному в 2014 году, особо необходимо отметить те, которые связаны с нарушениями прав граждан, проживающих на отдельных территориях, при решении вопросов местного значения. Их количество в истекшем году более чем на 4% превысило уровень 2013 года и составило 742. При этом удельный вес обращений данной категории составил 6,7% от общего количества обращений, поступивших к Уполномоченному.

Рис. 12. Структура обращений в сфере реализации прав населения, проживающего на отдельных территориях, при решении вопросов местного значения в 2014 г.

Лидирующую позицию среди обращений данной категории традиционно заняли вопросы, связанные с обеспечением транспортной доступности населенных пунктов. Проблемы в данной сфере были обозначены в 272 обращениях, что составляет 36,7% от общего числа обращений данной категории. Так, с жалобами на проблемы в обеспечении транспортной доступности в адрес Уполномоченного обратились жители Холмогорского, Пинежского, Лешуконского, Приморского районов, г. Архангельска и иных муниципальных образований Архангельской области. Кроме того, обращения данной категории были связаны с вопросами эффективности, безопасности и качества работы автомобильного, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного транспорта на территории Архангельской области. Часть обращений касалась неудовлетворительного состояния мостовых сооружений и переправ, представляющего угрозу жизни и здоровью пользующихся данными объектами граждан, а также препятствующего организации бесперебойного транспортного сообщения.

***

С заявлением по вопросу, касающемуся неудовлетворительного состояния моста через р. Ежугу, обратились жители п. Широкое Пинежского района Архангельской области. Мост через р. Ежугу обеспечивает доступ жителей п. Широкое в с. Карпогоры Пинежского района, где находятся районная больница, отделение Пенсионного фонда, органы социальной защиты населения, железнодорожный вокзал и др. Жители п. Широкое неоднократно на протяжении нескольких лет обращались в органы местного самоуправления с просьбой отремонтировать мост, так как каждый год в период ледохода существует угроза его сноса, но в ответ на обращения получали только обещания решить вопрос.

В целях оказания содействия жителям п. Широкое в обеспечении устойчивого транспортного сообщения между п. Широкое и с. Карпогоры Уполномоченный обратился в агентство по транспорту Архангельской области. В связи с обращением Уполномоченного агентством по транспорту Архангельской области было проведено рабочее совещание с участием депутатов Архангельского областного Собрания, представителей администрации МО "Пинежский район", министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, ГКУ Архангельской области "Дорожное агентство "Архангельскавтодор" по вопросу возобновления проезда по мостовому переходу через р. Ежуга на автомобильной дороге Карпогоры - Веегора - Лешуконское. По итогам совещания были приняты решения о выполнении ООО "Русфорест Архангельск" проектных работ по строительству нового мостового перехода через р. Ежуга, а также о введении в эксплуатацию указанного объекта в 2015 году. С удовлетворением хочется отметить, что в настоящее время ООО "Русфорест Архангельск" разработаны основные технические решения по строительству нового мостового перехода через р. Ежуга, а также хочется верить, что в 2015 году новый мост будет введен в эксплуатацию.

***

К сожалению, так и не нашла разрешения ситуация с обеспечением транспортными услугами надлежащего качества жителей д. Цигломень МО "Город Архангельск". Жители домов по ул. Комбинатовской обратились за содействием к Уполномоченному еще в 2011 году. Ранее заявители уже обращались в администрацию Исакогорского и Цигломенского территориальных округов, мэрию г. Архангельска, к заместителю председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В.В. Жириновскому. В течение ряда лет Уполномоченным принимаются различные меры по восстановлению нарушенных прав жителей д. Цигломень. Значительная работа проведена Уполномоченным совместно с прокуратурой Исакогорского округа, прокуратурой Архангельской области, также осуществляется постоянное взаимодействие с УФССП России по Архангельской области. Так, областной прокуратурой по обращению Уполномоченного и жителей д. Цигломень была проведена проверка, по результатам которой прокурором Исакогорского округа направлены соответствующие заявления в суд. В итоге в соответствии с решением Октябрьского районного суда г. Архангельска мэрия г. Архангельска обязана организовать дорожно-транспортное сообщение к жилым домам, расположенным по ул. Комбинатовская в г. Архангельске путем устройства автомобильной дороги. Таким образом, судебное решение есть, однако остается не ясным, каким образом и в какие конкретно сроки планируется его исполнение. Проблема транспортной доступности до сих пор так и не решена.

В связи с отсутствием надлежащего транспортного сообщения жители д. Цигломень продолжают обращаться в различные государственные органы, так как ограничены в доступе к жизненно-важным услугам, таким как: медицинская и социальная помощь, образование детей, услуги связи, получение пенсий и пособий и др. Из продолжающих поступать к Уполномоченному жалоб следует, что одним из наиболее острых вопросов является проблема обеспечения населения товарами первой необходимости, в том числе продуктами питания (организация выездной торговли). Особое недоумение вызывает то, что в такой ситуации оказались жители областного центра.

В целях оказания содействия жителям д. Цигломень в обеспечении надлежащего транспортного сообщения Уполномоченный обратился также в Архангельскую городскую Думу. По результатам рассмотрения обращения Уполномоченного депутатами Архангельской городской Думы направлено обращение к главе МО "Город Архангельск" о возможности включения в расходную часть городского бюджета на 2015 год средств на реконструкцию автомобильной дороги от ул. Комбинатовская до автодороги "Архангельск - Северодвинск".

***

Вопросы организации надлежащего благоустройства территории муниципальных образований не утратили своей актуальности в 2014 году - в адрес Уполномоченного поступило 208 обращений, что составляет 28,0% от общего числа обращений данной категории, и практически на 8% больше, чем в 2013 году. Предметом таких жалоб и обращений являлось: неудовлетворительное состояние территорий общего пользования, тротуаров (в том числе и полное их отсутствие), отсутствие или недостаточность освещения на улицах населенных пунктов; проблемы с вывозом мусора и др.

При этом следует подчеркнуть, что подобные вопросы во многом определяют качество жизни населения, уровень цивилизованности быта, в первую очередь, в городах. Как отметил В. Володин, первый заместитель руководителя администрации Президента РФ, "комфортная городская среда невозможна без обратной связи с гражданским обществом, а политика невозможна без общественных коммуникаций. Качество власти определяет внимание к нуждам людей, и прежде всего в городах, где сосредоточено большинство населения страны. Создание комфортной городской среды - это показатель, который характеризует деятельность органов власти"*(17).

***

Эта деятельность сегодня оценивается разными способами, в том числе при помощи значительного количества различных рейтингов, к результатам которых можно относиться по-разному, но, к сожалению, есть и такие, в которых наши результаты выглядят следующим образом. Независимое рейтинговое агентство "А+" (г. Нижний Новгород) при поддержке Центра общественного мониторинга "Точка зрения" подготовило и опубликовало в декабре 2014 года перечень самых красивых городов России, исходя из мнения проживающих там граждан*(18). Всего было опрошено 2 220 человек из 40 городов европейской части страны, пропорционально числу жителей. "Какой российский город вы считаете самым красивым?" - именно так формулировался вопрос исследования. В результате Архангельск оказался на 39-м месте (из 40) - только 20,8% его жителей посчитали свой город самым красивым.

***

Проблемы жизнеобеспечения населенных пунктов, то есть вопросы, связанные с удовлетворением повседневных жизненно важных потребностей жителей целых населенных пунктов, были обозначены в 17,8% обращений. Их количество (132) по сравнению с 2013 годом (133) осталось практически на прежнем уровне. Наиболее типичными жалобами являлись жалобы на неудовлетворительную организацию органами местного самоуправления электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения; отсутствие условий для обеспечения жителей услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания; необеспечение населения услугами связи, библиотечными услугами надлежащего качества и в необходимых объемах; необеспечение первичных мер пожарной безопасности и пр.

Что касается вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия территорий, то по сравнению с 2013 годом количество обращений по проблемам в данной сфере в 2014 году увеличилось практически на 30%. К таким обращениям относились жалобы на отсутствие надлежащего водоснабжения и водоотведения; непроведение дератизационных и дезинсекционных мероприятий; бесконтрольное нахождение беспризорных животных на территориях общего пользования; превышение предельно допустимых уровней шума и вибрации и др.

Количество обращений по иным вопросам, связанным с осуществлением органами местного самоуправления своих полномочий, составило 71 или 9,6% от общего числа обращений данной категории. Это вопросы обеспечения благоприятной окружающей среды: несоблюдение прав граждан на благоприятную окружающую среду субъектами предпринимательства, среди которых неудовлетворительная организация сбора и удаления отходов производства и потребления; несоблюдение санитарных правил при работе хозяйствующих субъектов, осуществляющих развлекательную деятельность (ночных баров, кафе), а также бездействие органов местного самоуправления при решении данных вопросов и др.

В целях оказания содействия в защите прав граждан, проживающих на отдельных территориях, при рассмотрении обращений, касающихся решения вопросов местного значения, Уполномоченным осуществлялось непосредственное взаимодействие с органами местного самоуправления поселений, районов и городских округов. Вместе с тем при рассмотрении ряда обращений, касающихся целого комплекса проблем жизнеобеспечения той или иной территории, Уполномоченным осуществлялось взаимодействие с органами исполнительной власти Архангельской области, а также надзорными органами, в том числе органами прокуратуры Архангельской области.

2.1.3. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь

Всего в 2014 году в адрес Уполномоченного поступило 754 жалобы и обращения в сфере обеспечения прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, что составляет около 7% от общего количества обращений. По сравнению с 2013 годом (733) количество таких жалоб возросло почти на 3%.

Более половины обращений данной категории вызваны нарушениями прав граждан на предоставление качественной и доступной бесплатной медицинской помощи. Большинство из них касались вопросов качества, а фактически - дефектов при оказании медицинской помощи; несоблюдения, несвоевременного или ненадлежащего соблюдения стандартов оказания медицинской помощи; несоблюдения принципов медицинской этики, в том числе некорректности медицинского персонала; отказов в оказании медицинской помощи и др. Кроме того, поступившие в адрес Уполномоченного обращения охватывали проблемы доступности бесплатной медицинской помощи в отдаленных и труднодоступных районах Архангельской области; неудовлетворительной организации амбулаторно-поликлинической помощи (проблемы с информированием населения о перечне и порядке предоставления гарантированных государством бесплатных медицинских услуг; недостатки организации записи пациентов к специалистам в поликлиниках и др.); проблемы, связанные с реализацией права граждан на получение информации о состоянии своего здоровья, и др.

Таблица 5

Обращения по вопросам охраны здоровья и оказания медицинской помощи

Тематика обращений	Количество обращений		Удельный вес в 2014 г., %	2014 г. к 2013 г., %
	2013 г.	2014 г.
Всего	733	754	100,0	102,9
Право на предоставление качественной и доступной бесплатной медицинской помощи	407	447	59,3	109,8
Нарушения при оказании платных медицинских услуг	14	16	2,1	114,3
Право на предоставление медицинской помощи при лечении социально значимых заболеваний	13	16	2,1	123,1
Право на предоставление высокотехнологической медицинской помощи	10	12	1,6	120,0
Обжалование действий страховых компаний	11	12	1,6	109,1
Права лиц, страдающих психическими заболеваниями	194	166	22,0	85,6
Прочие	84	85	11,3	101,2

В связи с поступающими жалобами считаем необходимым отдельно привлечь внимание к такой проблеме, как факты недоброжелательного, неуважительного, а подчас - даже грубого отношения к пациентам со стороны работников медицинских учреждений. К сожалению, такое отношение получило распространение как среди врачей и среднего медицинского персонала, так и среди административных работников. При этом подобные факты объективно не зависят ни от загруженности медицинского персонала и административных работников, ни от наличия либо отсутствия медицинского оборудования и других объективных факторов, а объясняются лишь субъективными обстоятельствами. Особенно актуальны в связи с данной проблемой слова Президента РФ, который на заседании президиума Госсовета о повышении доступности и качества медицинской помощи в регионах обратил особое внимание на то, что для медицинских работников "всегда будут ценны и значимы милосердие, внимание, доброе отношение к пациентам, благородство. Воспитание этих качеств у студентов медвузов должно быть таким же приоритетным, как и получение современных знаний"*(19).

Считаем также необходимым отметить, что признает важным население нашей страны при выборе медицинского учреждения*(20):

врач на понятном языке объясняет пациенту, что с ним происходит в текущий момент и что может ожидать его в будущем. Во время разговора доктор активно слушает, смотрит на пациента, а не в компьютер или в свои записи;

прием врача длится не менее 25-45 минут, что соответствует международным стандартам. Персонал работает так, чтобы не создавать очереди и укладываться в назначенные часы приема;

в работе врачей, медсестер и администраторов практикуется командный принцип; соблюдается принцип коллегиальности, когда историю болезни пациента при необходимости обсуждают врачи разных специальностей;

общение медицинских работников с пациентами происходит в позитивном ключе, даже при обсуждении тяжелых тем.

С сожалением приходится констатировать, что это - лишь пожелания, предпочтения пациентов, а отнюдь не установленные стандарты либо показатели эффективности работы отдельного специалиста либо лечебного учреждения в целом.

Нарушения прав граждан при оказании платных медицинских услуг в 2014 году стали предметом 2,1% жалоб данной категории. Обращения касались вопросов предоставления гражданам доступной и достоверной информации при оказании платных медицинских услуг, качества предоставляемой медицинской помощи, а также "настойчивых рекомендаций" получения платной услуги взамен бесплатной. Следует отметить, что эта проблема на указанном заседании Госсовета была охарактеризована Президентом РФ как подрывающая доверие граждан "и к системе здравоохранения, да и к власти в целом. Нужно исключить саму возможность замещения бесплатной помощи платной. _ Сейчас таких случаев немало. Более 70% обращений за платными услугами происходит из-за того, что люди практически ничего не знают ни о программе госгарантий, ни об условиях предоставления бесплатной медицинской помощи"*(21).

Вопросы защиты прав и интересов пациентов страховыми компаниями при оказании медицинской помощи охватывали проблемы отсутствия в учреждениях здравоохранения представителей страховых компаний; непредоставления гражданам достаточной информации о правах пациентов в системе обязательного медицинского страхования, обязанностях страховых компаний и территориального фонда медицинского страхования по осуществлению контроля качества предоставляемой учреждениями здравоохранения медицинской помощи.

Количество обращений в защиту прав лиц с психическими расстройствами несколько сократилось. В эту категорию вошли: необоснованное длительное пребывание недееспособных граждан в стационарах психоневрологического профиля; качество питания; вопросы соблюдения прав пациентов на уважительное и гуманное отношение, исключающее унижение человеческого достоинства; жалобы на нарушения прав пациентов на информацию о своих правах, а также информацию о характере имеющихся у них психических расстройств и применяемых методах лечения и др.

В 2014 году продолжилась работа по разрешению проблемы необоснованно длительного пребывания в психиатрических стационарах недееспособных граждан, не нуждающихся в дальнейшем лечении и подлежащих переводу в интернатные учреждения психоневрологического профиля, на региональном уровне. Учитывая массовый характер данной проблемы, затрагивающей широкий круг лиц, Уполномоченным в 2014 году было направлено обращение в адрес заместителя Губернатора Архангельской области по социальным вопросам о необходимости принятия эффективных мер к разрешению указанной проблемы в максимально короткие сроки. С удовлетворением следует отметить, что в течение 2014 года из ГБУЗ АО "Архангельская клиническая психиатрическая больница" в стационарные учреждения социального обслуживания был переведен 101 пациент, не нуждающийся в стационарном лечении. Вместе с тем на начало 2015 года только в ГБУЗ АО "Архангельская клиническая психиатрическая больница" под опекой учреждения находилось 87 недееспособных пациентов, подлежащих выписке и состоящих в очереди по устройству в стационарные учреждения социального обслуживания. При этом с сожалением приходится констатировать, что в 2014 году в адрес Уполномоченного стали поступать обращения уже из учреждений интернатного типа с жалобами на нарушение норматива жилой площади.

Вопросы предоставления высокотехнологичной медицинской помощи гражданам в медицинских организациях при заболеваниях, требующих специальных методов диагностики, лечения и использования сложных, уникальных или ресурсоемких медицинских технологий составили 1,6% от обращений данной категории.

Одной из проблем в сфере предоставления высокотехнологичной медицинской помощи является невозможность получения гемодиализной помощи в большинстве районов Архангельской области. В настоящее время отделения амбулаторного диализа на базе медицинских организаций, выполняющих функции межрайонных центров по оказанию данного вида медицинской помощи, созданы в регионе в городах Архангельске, Северодвинске, Котласе, Коряжме и Вельске. При этом территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Архангельской области не предусматривает для пациентов, нуждающихся в гемодиализе, оплату проезда к месту проведения процедуры. В связи с этим с сожалением приходится констатировать, что с учетом географической удаленности и транспортной доступности значительных территорий Архангельской области отсутствие возможности получить гемодиализную помощь по месту жительства либо в близлежащем населенном пункте существенно ограничивает многих пациентов в возможности реализовать право на охрану здоровья и медицинскую помощь, предусмотренное ст. 41 Конституции Российской Федерации, а также ст. 5 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", в соответствии с которой государство должно обеспечивать гражданам охрану здоровья независимо от места жительства. Вместе с тем по итогам депутатских слушаний "Об исполнении областного закона "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере охраны здоровья граждан", состоявшихся в Архангельском областном Собрании депутатов 13 февраля 2014 года, Правительству Архангельской области было рекомендовано рассмотреть возможность оказания социальной помощи путем предоставления компенсации расходов по проезду к месту получения специализированной медицинской помощи в ином населенном пункте для лиц, находящихся на гемодиализе. Однако подготовленный министерством здравоохранения Архангельской области в сентябре 2014 года законопроект, предусматривающий такую компенсацию, "не был одобрен в Правительстве Архангельской области ввиду отсутствия источника финансового обеспечения предложенной меры социальной поддержки"*(22).

Уполномоченный считает необходимым отметить, что имеющаяся судебная практика по данному вопросу указывает, что транспортировка граждан в медицинские учреждения, оказывающие специализированную медицинскую помощь в виде проведения заместительной терапии методом гемодиализа, не являясь непосредственно специализированной медицинской помощью, в то же время является составляющей частью мероприятий по ее оказанию, необходимость которой обусловлена спецификой заболевания и самой процедуры гемодиализа, а следовательно - является расходным обязательством субъекта Российской Федерации. Соответствующие выводы сделаны Высшим Арбитражным судом Российской Федерации в определении от 16.04.2012 N ВАС-4081/12, Девятым арбитражным апелляционным судом в постановлении от 28.01.2010 N 09АП-28043/2010-ГК, а также различными судами общей юрисдикции субъектов Российской Федерации: Красноярским краевым судом в апелляционном определении от 28.03.2012 по делу N 33-2418, Верховным Судом Республики Марий Эл в апелляционном определении от 05.05.2012 по делу N 33-688/2012, Верховным Судом Республики Саха (Якутия) в апелляционном определении от 23.05.2012 по делу N 33-1608/12, Саратовским областным судом в апелляционном определении от 16.05.2013 по делу N 33-2760. Верховный Суд Российской Федерации в письме от 16.03.2009 N 4ПА09 также разъяснил, что проезд к месту получения специализированной медицинской помощи методом заместительной почечной терапии является неотъемлемой частью оказываемой медицинской услуги.

В целях обеспечения прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь по всем обращениям Уполномоченным принимались предусмотренные законом меры, в том числе направлялись запросы в уполномоченные органы о предоставлении соответствующей информации, инициировались проверки по фактам, изложенным в обращениях граждан, и принимались меры для восстановления их прав. В ряде случаев сотрудниками аппарата Уполномоченного предоставлялись правовые консультации и разъяснения норм действующего законодательства в сфере здравоохранения, а также форм и способов защиты нарушенного права. Кроме того, жалобы в сфере здравоохранения зачастую разрешались путем взаимодействия Уполномоченного с Управлением Росздравнадзора по Архангельской области и Ненецкому автономному округу, Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Архангельской области, министерством здравоохранения Архангельской области, а также непосредственно с лечебными учреждениями.

Особое внимание уделялось Уполномоченным проблемам, затрагивающим интересы широкого круга лиц. Так, одной из них стало осуществление медицинской эвакуации при оказании скорой медицинской помощи (далее - СМП), в частности - транспортировка пациента до машины скорой помощи. К сожалению, практика работы Уполномоченного показывает, что при ее осуществлении нередки случаи, когда сотрудники бригады СМП обращаются к помощи посторонних лиц. Такие обращения далеко не всегда носят корректный характер и оправданны объективными обстоятельствами. В связи с этим Уполномоченным было направлено обращение в адрес министерства здравоохранения Архангельской области, в котором привлекалось внимание регионального министерства здравоохранения к законодательным нормам, согласно которым медицинская эвакуация при оказании СМП должна осуществляться выездными бригадами СМП, и к необходимости принятия организационных мер по обеспечению на территории области прав граждан на получение СМП, включающей в себя в случае необходимости и медицинскую эвакуацию силами выездной бригады СМП. В результате министерством здравоохранения Архангельской области была представлена информация о том, что для предотвращения в дальнейшем ситуаций, когда врач бригады скорой помощи требует от посторонних лиц организовать транспортировку пациента до машины скорой помощи, в соответствующие медицинские организации было направлено информационное письмо по организации транспортировки пациентов персоналом выездных бригад скорой медицинской помощи и соблюдению персоналом правил медицинской этики и деонтологии.

***

Отдельно следует отметить, что в феврале 2014 года Уполномоченный подготовил на основе поступающей в его адрес информации, в том числе жалоб и обращений, а также анализа действующего федерального законодательства и нормативной правовой базы других субъектов РФ, развернутые аргументированные предложения по различным аспектам оказания медицинской помощи (Приложение N 2) и направил их в адрес Комитета Архангельского областного Собрания депутатов по здравоохранению и социальной политике для депутатских слушаний на тему "Об исполнении областного закона "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере охраны здоровья граждан". Основной целью указанных слушаний было подведение промежуточных итогов реализации положений данного областного закона, а также мониторинг проблем, возникающих при его реализации.

2.1.4. Права инвалидов

Содействие обеспечению и защите прав граждан с ограниченными возможностями здоровья, относящихся к одной из наиболее социально уязвимых категорий населения, по-прежнему оставалось важнейшим приоритетом в деятельности Уполномоченного.

Таблица 6

Численность инвалидов в Архангельской области*(23)

Показатель	Количество инвалидов по состоянию на				На 01.06.2014 к 2011 г., %
	01.01.2011	01.01.2013	01.01.2014	01.06.2014
Всего	102 773	100 351	99 453	99 389	96,7
Инвалиды I группы	38 557	40 452	41 289	41 883	108,6
Удельный вес, %	37,5	40,3	41,5	42,1	-
Инвалиды II группы	46 983	42 365	40 453	39 649	84,4
Удельный вес, %	45,7	42,2	40,7	39,9	-
Инвалиды III группы	13 231	13 213	13 298	13 378	101,1
Удельный вес, %	12,9	13,2	13,4	13,5	-
Дети-инвалиды	4 002	4 321	4 413	4 479	111,9
Удельный вес, %	3,9	4,3	4,4	4,5	-

За период с начала 2011 года по 01.06.2014 количество инвалидов в регионе уменьшилось на 3,7%. Однако при этом число инвалидов I группы за указанный период возросло почти на 9%. Особого внимания заслуживает увеличение почти на 12% количества детей-инвалидов. При этом удельный вес инвалидов в общей численности населения Архангельской области составлял на начало 2014 года 8,7%.

В 2014 году в адрес Уполномоченного поступило 275 обращений в защиту прав лиц с ограниченными возможностями здоровья, что на 2,6% больше, чем в 2013 году. Следует отметить, что ежегодный рост количества жалоб данной категории (в 2012 - на 14,6%; в 2013 году - на 54,9%) происходил на фоне уменьшения численности инвалидов.

Рис. 13. Структура обращений в сфере реализации прав инвалидов в 2014 г.

Основными темами жалоб и обращений, поступивших к Уполномоченному в истекшем году в сфере обеспечения прав данной категории граждан, являлись следующие вопросы:

- обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года. При этом следует отметить, что ввиду неравномерного и недостаточного финансирования из федерального бюджета, небольшого размера общей площади жилья (18 кв. м.), установленного для расчета размера субвенции, а также низкого норматива стоимости 1 кв. м. общей жилой площади, установленного для Архангельской области (фактическая стоимость существенно превышает установленный норматив), строительство на территории Архангельской области жилых домов для указанных категорий граждан не осуществляется, соответственно, предоставление им помещений по договорам социального найма в настоящее время затруднительно. Кроме того, на рынке недвижимости в достаточном количестве отсутствуют жилые помещения, удовлетворяющие установленным требованиям по степени благоустройства, цене и площади;

- вопросы, касающиеся создания для инвалидов доступной среды жизнедеятельности, были подняты в 15,3% обращений данной категории, однако этот показатель не отражает в полной мере актуальность указанной проблемы для региона. Вместе с тем анализ всей поступающей к Уполномоченному информации, в том числе материалов СМИ, сведений, полученных непосредственно в ходе посещения объектов социальной сферы, транспортной инфраструктуры, безусловно, указывает на остроту данной проблемы. Так, исходя из информации министерства здравоохранения Архангельской области*(24) и Методики, позволяющей объективизировать и систематизировать доступность объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности для инвалидов и других маломобильных групп населения, с возможностью учета региональной специфики, утвержденной приказом Минтруда России от 25.12.2012 N 627, полностью доступными для всех категорий инвалидов являются не более 1,2% зданий учреждений государственной системы здравоохранения. Из общего количества учреждений государственной и муниципальной систем образования условиями для беспрепятственного доступа инвалидов располагают только 8,0%*(25). Анализ ситуации с формированием доступной среды жизнедеятельности для инвалидов, прежде всего граждан с поражением опорно-двигательного аппарата, дефектами органов зрения и слуха, позволяет говорить о том, что большинство объектов и услуг пока остаются для инвалидов фактически недоступными. Значительная часть людей с ограниченными возможностями ежедневно вынуждена преодолевать различные барьеры, приспосабливаться к окружающей среде, которая, к сожалению, не отвечает даже минимальным потребностям инвалидов.

В связи с этим Уполномоченным по инициативе Союза общественных объединений инвалидов Архангельской области в 2014 году подготовлен и направлен экспертам специальный доклад, посвященный вопросам обеспечения прав лиц с ограниченными возможностями здоровья на доступность среды жизнедеятельности, включая доступность объектов социальной сферы, а также предоставляемых государственных и муниципальных услуг. Проведенный анализ показал, что, несмотря на реализацию на территории Архангельской области региональных и муниципальных программ по обеспечению доступности для инвалидов объектов и услуг в сферах здравоохранения, образования, культуры, транспорта, социального обслуживания и др., проблема формирования доступной среды в настоящее время в силу различных причин сохраняет свою актуальность;

- жалобы на решения бюро медико-социальной экспертизы (вопросы, связанные с проведением медико-социальной экспертизы, - порядком проведения экспертизы, порядком обжалования решений бюро медико-социальной экспертизы различных уровней в связи с необоснованным снижением группы инвалидности либо отказом в ее предоставлении);

- обращения по вопросам предоставления льгот (жалобы на ненадлежащее обеспечение техническими средствами реабилитации, лекарственными средствами, непредоставление санаторно-курортных путевок и др.);

- вопросы реализации инвалидами трудовых прав, в первую очередь связанные с трудоустройством в счет установленной квоты для приема на работу инвалидов;

- прочие вопросы (обеспечение инвалидов квалифицированной медицинской помощью, в частности, получение консультаций узкопрофильных специалистов и др.).

Следует отметить, что по всем поступившим в 2014 году обращениям людей с ограниченными возможностями здоровья предоставлялись подробные консультации и принимались необходимые меры по содействию в реализации законных прав инвалидов, в том числе путем взаимодействия с министерством труда, занятости и социального развития Архангельской области, министерством здравоохранения Архангельской области, Архангельским региональным отделением Фонда социального страхования Российской Федерации.

2.1.5. Иные социальные права

К данной категории отнесены не утратившие в истекшем году своей значимости вопросы защиты прав граждан на пенсионное и социальное обеспечение, количество которых (685 обращений) по сравнению с 2013 годом практически не изменилось и составило 6,2% от общего числа жалоб и обращений, поступивших к Уполномоченному в 2014 году.

Рис. 14. Структура обращений в сфере реализации социальных прав в 2014 г.

Вопросы пенсионного обеспечения (93 обращения) составили 13,6% от количества обращений данной категории. Жалобы и обращения граждан касались порядка назначения (в том числе досрочного) и выплаты трудовых пенсий по старости, пенсии по случаю потери кормильца; порядка назначения и пересмотра региональной социальной доплаты к пенсии; возмещения неработающим пенсионерам расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха и обратно и др.

Обращения данной категории получали свое разрешение главным образом путем разъяснения гражданам порядка реализации своих прав на пенсионное обеспечение, в том числе относительно средств и способов защиты. Вместе с тем Уполномоченным принимались необходимые меры по разрешению возникавших вопросов в рамках взаимодействия с органами Пенсионного фонда Российской Федерации в Архангельской области.

Количество жалоб и обращений, поступивших к Уполномоченному в 2014 году по вопросам обеспечения мер социальной поддержки различных категорий граждан (ветеранов, многодетных семей, малоимущих граждан, педагогов, работников здравоохранения и культуры и др.) составило 592, увеличившись по сравнению с 2013 годом на 1,2%. Среди жалоб и обращений данной категории наиболее типичными являлись:

- вопросы социального обслуживания отдельных категорий граждан (инвалидов, пожилых граждан, не имеющих родственников) как в стационарных учреждениях социальной защиты населения, так и в форме оказания социального обслуживания на дому;

- вопросы установления опеки, попечительства и патронажа;

- вопросы реализации гражданами прав на законно установленные социальные гарантии и льготы;

- вопросы реализации прав лиц без определенного места жительства (доступа к медицинской помощи; получения социальной помощи; оформления документов, удостоверяющих личность; реализации мер, направленных на содействие в трудоустройстве; обеспечения доступности социального страхования; получения юридической поддержки; оказания помощи в преодолении алкогольной зависимости и др.);

- вопросы присвоения званий, оформления статуса, порядка предоставления мер социальной поддержки (вопросы присвоения звания "Ветеран труда", "Житель блокадного Ленинграда", оформления статуса малоимущего, многодетной семьи и др.).

***

Так, в адрес Уполномоченного в ходе посещения Специализированного дома для одиноких престарелых г. Архангельска с обращением об оказании содействия в оформлении статуса "Житель блокадного Ленинграда" обратилась гражданка К. Заявительница родилась в феврале 1940 года в г. Ленинграде, а в 1942 году отец заявительницы вывез супругу и троих детей из осажденного города.

Вместе с тем гражданам, прожившим не менее четырех месяцев в Ленинграде в период блокады, вручается знак "Жителю блокадного Ленинграда", дающий право на дополнительные меры социальной поддержки. В соответствии с Федеральным законом "О ветеранах" лица, награжденные данным знаком, приравниваются к ветеранам Великой Отечественной войны и имеют право в том числе на льготы по пенсионному обеспечению (повышение расчетного размера пенсии на 32%); обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем независимо от их имущественного положения; при наличии медицинских показаний - на преимущественное обеспечение путевками в санаторно-курортные организации и др.

Однако документами, подтверждающими нахождение в Ленинграде в годы блокады и необходимыми для оформления официального статуса жителя блокадного Ленинграда, К. не располагала. В целях оказания содействия в обеспечении права заявительницы на социальное обеспечение Уполномоченный обратился в Архивный комитет Санкт-Петербурга. По обращению Уполномоченного комитетом была проведена значительная работа с целью поиска документов, подтверждающих проживание гражданки К. в г. Ленинграде в период блокады города в годы Великой Отечественной войны 1941-1945 гг.

В результате поиска информации в Центральном государственном архиве Санкт-Петербурга, Ленинградском областном государственном архиве в г. Выборге, Администрации Курортного района Санкт-Петербурга, Центре розыска и информации Центрального Комитета общества Красного Креста РФ, архивном отделе администрации МО "Всеволжский муниципальный район", жилищном агентстве Курортного района, а также Жилкомсервисе N 1 Приморского района Санкт-Петербурга, получена архивная справка из Центра розыска и информации Центрального Комитета общества Красного Креста РФ, подтверждающая факт проживания заявительницы в г. Ленинграде в период его блокады.

Итогом проделанной Уполномоченным работы стало торжественное вручение гражданке К. знака "Житель блокадного Ленинграда" и удостоверения к нему. С удовлетворением хочется отметить, что статус жителя блокадного Ленинграда подтвержден, и заявительница получила заслуженную, в том числе материальную, поддержку со стороны государства.

***

В сфере особого внимания Уполномоченного традиционно оставались вопросы, связанные с правами лиц без определенного места жительства и занятий, поскольку данная категория лиц в силу своей социальной исключенности крайне уязвима в правовом отношении и зачастую практически лишена возможностей для реализации основополагающих прав человека: право на жизнь, на достоинство личности, на свободу и личную неприкосновенность, на охрану здоровья, на жилище, на социальное обеспечение и др. Деятельность Уполномоченного по содействию в восстановлении прав указанной категории лиц включала в себя как работу с обращениями, так и взаимодействие с министерством труда, занятости и социального развития Архангельской области, а также с Центром социальной адаптации для лиц без определенного места жительства и занятий, общественными организациями. Уполномоченный участвовал в обсуждении Порядка взаимодействия органов государственной власти и учреждений Архангельской области в работе с лицами без определенного места жительства и занятий. К сожалению, работа над указанным документом, начатая министерством труда, занятости и социального развития Архангельской области еще в 2013 году, завершилась отказом от его разработки с мотивировкой: "Правительство Архангельской области не наделено полномочиями по принятию правовых актов, регулирующих деятельность таких территориальных органов федеральных органов исполнительной власти как Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Архангельской области, Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Архангельской области, Управление Федеральной миграционной службы по Архангельской области"*(26). Вместе с тем в ряде субъектов Российской Федерации соответствующие порядки, предусматривающие участие в межведомственном взаимодействии в том числе территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти, разработаны и действуют (Республика Татарстан, Ярославская область и др.). Вопрос взаимодействия органов государственной власти и учреждений Архангельской области в работе с лицами без определенного места жительства и занятий приобретает особую актуальность в период зимних холодов, поскольку в этот период реализация указанными лицами права на жизнь находится под серьезной угрозой. Так, по данным министерства здравоохранения Архангельской области, за период новогодних каникул в результате переохлаждений и обморожений пострадали 42 человека, из которых четверо погибли*(27). Очевидно, что значительную часть среди них составляют лица без определенного места жительства и занятий.

2.1.6. Трудовые права

Всего в 2014 году к Уполномоченному поступило 695 обращений и жалоб на нарушения трудовых прав граждан, что составляет 6,3% от общего количества обращений за истекший год. По сравнению с 2013 годом (690) количество обращений данной категории осталось практически на том же уровне.

Таблица 7

Обращения по вопросам нарушения трудовых прав

Тематика обращений	Количество обращений		Удельный вес 2014 г., %	2014 г. к 2013 г., %
	2013 г.	2014 г.
Всего	690	695	100,0	100,7
Задержка и невыплата заработной платы (иных выплат), в том числе при банкротстве предприятий	205	203	29,2	99,0
Нарушения прав работников при приеме на работу и увольнении	134	186	26,8	138,8
Прочие	351	306	44,0	87,2

К основным проблемам поступивших в 2014 году к Уполномоченному жалоб и обращений граждан в сфере реализации трудовых прав относилась несвоевременная выплата (невыплата) заработной платы или иных выплат, предусмотренных действующим законодательством. Как и прежде, граждане обращались с жалобами на невыплату заработной платы при проведении процедур, применяемых в деле о банкротстве.

Заявители также жаловались на нарушения трудового законодательства как при приеме на работу, так и при увольнении (186 обращений). Жалобы касались неоформления трудового договора при фактическом допуске к работе; понуждения работников к "добровольному увольнению"; отказов в выдаче трудовой книжки при увольнении и др.

Как и в предыдущие годы поступали жалобы на нарушения прав при сокращении численности (штата) работников предприятий, а также в ходе их реорганизации. Среди жалоб отмечались: нарушения сроков и порядка предупреждения работников о предстоящем увольнении; несоблюдение работодателями обязанности по предложению работникам всех имеющихся вакансий; несоблюдение работодателями преимущественного права на оставление на работе работников, имеющих более высокую квалификацию, и др. При этом за 11 месяцев 2014 года Государственной инспекцией труда в Архангельской области и Ненецком автономном округе по вопросам предоставления гарантий и компенсаций работникам при сокращении численности (штата) предприятий было проведено 12 проверок соблюдения законодательства о труде, выдано 4 предписания об устранении выявленных нарушений, в ходе проведения проверок было выявлено 10 нарушений трудовых прав работников. За допущенные нарушения трудового законодательства работодатель привлечен к административной ответственности в виде штрафа в размере 30 тысяч рублей*(28).

Значительную долю среди поступивших обращений и жалоб на нарушения трудовых прав граждан составили так называемые "иные" обращения - 44,0%. Это обращения по вопросам создания работникам здоровых и безопасных условий труда; нарушения прав работников при их переводе на другую работу, при предоставлении отпусков; дискриминации в сфере труда, прежде всего - в отношении женщин.

Существенная часть обращений данной категории разрешалась Уполномоченным в истекшем году путем предоставления правовых консультаций и разъяснения норм действующего законодательства в сфере реализации трудовых прав граждан в каждом конкретном случае, а также возможных форм и способов защиты нарушенных прав, в том числе в судебном порядке. Консультирование происходило преимущественно в ходе "прямых" телефонных линий. Кроме того, продолжалось взаимодействие с Государственной инспекцией труда в Архангельской области и Ненецком автономном округе, а также с органами прокуратуры Архангельской области.

2.1.7. Права граждан при осуществлении пассажирских перевозок

К сожалению, в истекшем году не утратила своей актуальности проблема транспортной доступности и неудовлетворительного обеспечения населения транспортными услугами в Архангельской области и в особенности - в г. Архангельске. За последним прочно закрепилось название "столица ПАЗиков".

В современных условиях реализация основных конституционных прав, в том числе права на жизнь и безопасность даже в повседневной жизни подвергается серьезным угрозам, возникающим, в том числе и при осуществлении пассажирских перевозок различными видами транспорта. Поэтому защита жизни и здоровья людей при оказании транспортных услуг, повышение их безопасности и качества должны стать приоритетной задачей всех уровней власти.

Вместе с тем в 2014 году количество обращений к Уполномоченному по этим проблемам не снизилось, а возросло практически на 7% и составило 216 (почти 2% от общего количества обращений).

Это, к сожалению, позволяет сделать вывод о том, что деятельность всех уполномоченных органов в сфере организации и контроля безопасных транспортных перевозок пассажиров нуждается в повышении уровня эффективности.

Таблица 8

Нарушения прав граждан при осуществлении пассажирских перевозок

Тематика обращений	Количество обращений		Удельный вес 2014 г., %	2014 г. к 2013 г., %
	2013 г.	2014 г.
Всего	202	216	100,0	106,9
Нарушения прав граждан на предоставление качественных и безопасных услуг при перевозках воздушным транспортом	91	53	24,5	58,2
Нарушения прав граждан на предоставление качественных и безопасных услуг при перевозках автомобильным транспортом	106	152	70,4	143,4
Прочие виды пассажирских перевозок	5	11	5,1	220,0

С сожалением приходится констатировать, что несмотря на то, что в 2014 году вступил в силу областной закон от 30.05.2014 N 130-8-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования в Архангельской области", дальнейшего развития его нормы не получили и реального улучшения ситуации в данной сфере не произошло. Более 70% обращений этой категории касались нарушения прав граждан на предоставление качественных и безопасных услуг при перевозках автомобильным транспортом.

Рис. 15. Структура обращений в сфере реализации прав граждан при осуществлении пассажирских перевозок в 2014 г.

Обращения и жалобы граждан в данной сфере связаны в первую очередь с осуществлением перевозок автобусами как на городских, так и на межмуниципальных маршрутах. В истекшем году наибольшее их количество по-прежнему поступало от жителей г. Архангельска. В своих обращениях они жаловались на нарушения водителями правил дорожного движения; превышение скоростного режима, приводящего к неудобствам и даже травмам пассажиров; грязь и неухоженность салонов; грубость и неопрятный вид кондукторов и водителей автобусов; нарушения графика и маршрута движения; недоступность транспортных средств для маломобильных групп населения, необорудованность остановочных площадок и др. Нельзя не отметить, что в значительном количестве обращений задается вопрос о безопасности и соответствии требованиям действующего законодательства технических характеристик и фактического состояния "подвижного состава общественного транспорта". Подобная постановка вопроса представляется обоснованной, хотя бы в связи с имеющими место систематическими случаями возгорания пассажирских автобусов.

***

В 2014 году в адрес Уполномоченного поступило также коллективное обращение от кондукторов и водителей пассажирских автобусов г. Архангельска с жалобой на то, что конечные остановочные пункты ряда автобусных маршрутов не оборудованы санузлами, в связи с чем у них отсутствует возможность пользоваться туалетом в надлежащих санитарно-гигиенических условиях.

Следует признать, что действующее законодательство, в частности Трудовой кодекс Российской Федерации возлагает обязанность обеспечивать условия труда, соответствующие государственным нормативным требованиям охраны труда, и бытовые нужды работников на работодателя. Однако нельзя не признать и того факта, что значительная часть кондукторов и водителей состоит с собственниками транспортных средств не в трудовых, а в гражданско-правовых отношениях и при заключении соответствующих договоров подобные условия не оговаривает.

В то же время в мэрии г. Архангельска распоряжением от 29.08.2014 N 2773р утвержден план (дорожная карта), в соответствии с которым осуществляются мероприятия по подготовке земельных участков для размещения объектов придорожного сервиса вблизи разворотных площадок (нестационарные торговые объекты, мобильные туалетные кабины) с целью предоставления их в аренду. Дополнительных средств в городском бюджете на установку мобильных туалетов на 2015 год не запланировано*(29).

***

Следует отметить, что в истекшем году в адрес Уполномоченного продолжали поступать обращения граждан, касающиеся вопросов организации качественных и безопасных перевозок пассажиров легковым такси. Анализ данных обращений позволяет говорить о том, что контроль за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по оказанию услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, требований, установленных действующим законодательством и направленных на повышение безопасности пассажиров, на территории области практически не ведется.

Проблемы обеспечения прав граждан на предоставление качественных и безопасных услуг в сфере воздушного транспорта были темой 53 обращений и составили 24,5% обращений данной категории.

Иные обращения, касающиеся обеспечения прав граждан при осуществлении пассажирских перевозок, составили 5,1% в данной категории обращений. К указанной категории в том числе относятся обращения, связанные с обеспечением безопасности дорожного движения, необходимостью повышения уровня качества услуг железнодорожного транспорта. Данные обращения были связаны с вопросами обеспечения устойчивой работы пассажирского железнодорожного транспорта, а также качества услуг, предоставляемых ОАО "Федеральная пассажирская компания".

2.1.8. Права иностранных граждан и лиц без гражданства

Вопросы реализации прав иностранных граждан и лиц без гражданства стали в 2014 году предметом 326 обращений, что составило 3,0% от общего числа поступивших жалоб, и выросло по сравнению с 2013 годом почти на 80%.

Таблица 9

Обращения по вопросам реализации прав иностранных граждан и лиц без гражданства

Тематика обращений	Количество обращений		Удельный вес в 2014 г., %	2014 г. к 2013 г., %
	2013 г.	2014 г.
Всего	181	326	100,0	180,1
Приобретение гражданства РФ	21	42	12,9	в 2 раза
Процедура выдачи (замены) паспортов гражданина РФ	13	7	2,1	53,8
Регистрационный учет	7	23	7,1	в 3,3 раза
Права иностранных граждан и лиц без гражданства при депортации и выдворении	120	59	18,1	49,2
Прочие (в том числе обращения лиц, вынужденно покинувших территорию Украины)	20	195	59,8	в 9,8 раза

Проблема соблюдения прав иностранных граждан и лиц без гражданства при реализации процедуры выдворения и депортации впервые обозначилась в деятельности Уполномоченного в 2009 году, когда граждане Грузии, более трех месяцев ожидающие выдворения в спецприемнике для лиц, арестованных в административном порядке, Управления внутренних дел по г. Архангельску, обратились к Уполномоченному за оказанием содействия в ускорении процедуры их выдворения за пределы Российской Федерации. Уже в следующем году доля обращений лиц указанной категории за защитой своих прав в адрес Уполномоченного значительно возросла, и четко обозначились несовершенства существующей процедуры выдворения, обуславливающие длительное и систематическое нарушение прав иностранных граждан и лиц без гражданства. Основными из них стали: отсутствие законодательного закрепления сроков исполнения постановлений суда об административном выдворении; неустановление судами в своих решениях о содержании лиц указанной категории в специально отведенных помещениях органов внутренних дел конкретных сроков содержания; непринятие своевременно органами внутренних дел, ответственными за исполнение постановления об административном выдворении, мер по оформлению документов, необходимых для выдворения; допущение волокиты при оформлении требующихся документов, в том числе вследствие отсутствия должного взаимодействия органов ФМС России, Минюста России, учреждений, исполняющих наказания, а также иностранных дипломатических учреждений; отсутствие в Архангельской области специального учреждения для содержания по решению суда иностранных граждан, подлежащих выдворению за пределы Российской Федерации. Поручение о создании подобных учреждений 15 июня 2010 года было дано Президентом РФ главам субъектов Российской Федерации. Совокупность вышеперечисленных обстоятельств фактически привела к трансформации задержания как необходимой меры по обеспечению выполнения решения о выдворении, в самостоятельный вид наказания, не предусмотренный российским законодательством и нарушающий нормы Конституции Российской Федерации.

Доля обращений в связи с указанными вопросами среди общего количества обращений данной тематики в последующие годы только возрастала (в 2012 году она составила почти 50%, в 2013 - уже более 66%), дифференцировалась и их проблематика. Так, появились жалобы на необоснованное помещение (перевод) в помещения, не предназначенные для содержания лиц, подлежащих выдворению (депортации), например, в изоляторы временного содержания; неоднократно поднимались вопросы медицинского обслуживания указанной категории лиц; существенно возросло количество обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, освобождающихся из мест лишения свободы и подлежащих депортации в связи с принятием Минюстом России решений о нежелательности их пребывания в РФ.

В связи с изложенными обстоятельствами Уполномоченным на протяжении 2010-2014 годов не только регулярно оказывалось содействие в восстановлении нарушенных прав заявителей, но и неоднократно направлялись обращения в Федеральную миграционную службу, в Министерство внутренних дел РФ, в Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики при Совете Федерации Федерального Собрания РФ, депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации с просьбой рассмотреть вопрос о возможности законодательного закрепления сроков исполнения постановлений суда об административном выдворении (решений о депортации), сроков содержания лиц, подлежащих выдворению (депортации), в специально отведенных помещениях органов внутренних дел или спецучреждениях, а также более четкого механизма применения к иностранным гражданам и лицам без гражданства государственных мер принуждения в виде депортации или административного выдворения.

Отдельные проблемы за истекшие пять лет нашли свое разрешение. Так, передача с 1 января 2012 года Федеральной миграционной службе функций по осуществлению взаимодействия с иностранными дипломатическими учреждениями по вопросам административного выдворения, в том числе с использованием возможностей соответствующих зарубежных представительств ФМС России, способствовала ускорению процедуры административного выдворения. После длительного и настойчивого взаимодействия Уполномоченного с органами исполнительной и законодательной власти Архангельской области 27 марта 2014 года состоялось открытие специального учреждения УФМС России по Архангельской области, предназначенного для временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению и депортации за пределы Российской Федерации или реадмисии (далее - спецучреждение). Открытие спецучреждения устранило самую серьезную причину нарушения прав лиц, подлежащих выдворению (депортации), - содержание в неоправданно жестких условиях спецприемников для лиц, арестованных в административном порядке, УМВД России по г. Архангельску и УМВД России по г. Котласу.

Кроме того, значительно улучшили ситуацию изменения в законодательстве, внесенные Федеральным законом от 21.07.2014 N 232-ФЗ, согласно положениям которого содержание лиц, подлежащих выдворению или депортации, в специальном учреждении теперь стало возможно исключительно по судебному решению, которое в обязательном порядке должно содержать дату окончания срока содержания. Более того, если действовавшая ранее формулировка правовых норм позволяла судам принимать решения о помещении лиц в специальные учреждения автоматически на основании одного лишь обращения ФМС России, то теперь Федеральной миграционной службе надлежит в каждом конкретном случае доказать необходимость (обоснованность) помещения лица в специальное учреждение до исполнения решения о его выдворении или депортации. Таким образом, действующей системой правового регулирования установлен судебный контроль за основаниями и сроками содержания лиц в специальных учреждениях. Хотелось бы надеяться, что в ходе правоприменительной практики это станет надежной гарантией соблюдения прав лиц, подлежащих выдворению или депортации.

Однако проблема с неопределенностью сроков исполнения решений о выдворении и депортации по-прежнему остается крайне актуальной, и обусловлена она несвоевременным и ненадлежащим оформлением документов, требующихся для реализации мероприятий по выдворению и депортации, а также перебоями с финансированием указанных мероприятий. Несвоевременное оформление документов имеет место, как правило, в случаях выдворения или депортации лиц, утративших документы, удостоверяющие личность, либо когда срок действия таких документов истек или они являются недействительными по иным основаниям.

***

Так, в мае 2014 года в ходе проведения личного приема в исправительном учреждении к Уполномоченному обратился осужденный М. с просьбой оказать содействие в оформлении документов, удостоверяющих личность. По запросу Уполномоченного администрацией исправительного учреждения была предоставлена информация, согласно которой осужденный М. прибыл в исправительную колонию в августе 2012 года, паспорт в его личном деле отсутствовал, администрацией учреждения в период с мая 2012 года по декабрь 2013 года были сделаны соответствующие запросы с целью установить гражданскую принадлежность осужденного М., которые не дали никаких результатов. Между тем, согласно положениям регламента взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы, утвержденного приказом Минюста России N 225, ФМС России N 240 от 07.10.2008, организация оформления документов на осужденного иностранного гражданина или лица без гражданства, включая свидетельство на возвращение, осуществляется территориальным органом ФМС России с учетом срока освобождения иностранного гражданина или лица без гражданства из учреждения, исполняющего наказание. Решение о депортации осужденного М. было вынесено УФМС России по Архангельской области в мае 2014 года, однако только постоянный контроль Уполномоченного за процессом оформления документов осужденному М., осуществляемый посредством неоднократных запросов и обращений к администрации исправительного учреждения, а также в УФМС России по Архангельской области по вопросу готовности свидетельства на возвращение М., обеспечили своевременность исполнения решения о его депортации. В конце ноября 2014 года сотрудниками УФМС России по Архангельской области было получено свидетельство о возвращении осужденного М. в страну гражданской принадлежности, а в декабре 2014 года истек установленный ему приговором суда срок отбывания наказания, и на следующий день осужденный М. был депортирован.

***

С сожалением приходится констатировать, что по-прежнему неразрешимой на сегодняшний день остается ситуация, когда распоряжением Минюста России установлена нежелательность пребывания на территории РФ иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащего освобождению из мест лишения свободы, если указанное лицо считает себя гражданином Российской Федерации и не хочет покидать ее пределы.

***

Так, еще в феврале 2013 года к Уполномоченному обратился осужденный З. с просьбой пояснить порядок обеспечения паспортами лиц без гражданства, длительное время проживающих на территории РФ и подлежащих освобождению из мест лишения свободы. В ходе рассмотрения обращения осужденного З. было установлено, что еще в мае 2012 года распоряжением Минюста России пребывание его в РФ признано нежелательным. Срок отбывания наказания осужденного З. истек в марте 2013 года, тогда же было вынесено решение УФМС России по Архангельской области о депортации З., как гражданина Абхазии (каковым он никогда не являлся), а также судебное решение о помещении З., как лица без гражданства, в спецприемник для содержания лиц, арестованных в административном порядке, при УМВД России по г. Архангельску, до исполнения решения о депортации. Сотрудники УФМС России по Архангельской области рассылали в иностранные дипломатические учреждения документы для подтверждения гражданской принадлежности З., многократно предлагали ему заполнить анкету для оформления его свидетельства на возвращение в страну гражданской принадлежности или постоянного (преимущественного) пребывания, в то время как З. продолжал считать такой страной Российскую Федерацию, за что фактически "сидел" сначала в спецприемнике для содержания лиц, арестованных в административном порядке, при УМВД России по г. Архангельску, затем в спецучреждении до тех пор, пока не вступили в силу изменения в законодательстве, определившие срочность содержания в спецучреждениях лиц, подлежащих депортации. В общей сложности З. провел в указанных учреждениях 20 месяцев (почти два года!) своей жизни. Пребывание З. в спецучреждении прекращено определением районного суда г. Архангельска в ноябре 2014 года на том основании, что задержание лица на неопределенный срок, ввиду отсутствия необходимых для депортации документов, не может рассматриваться как допустимое ограничение права каждого на свободу и личную неприкосновенность. При этом в мотивировочной части судебного решения отмечено бездействие УФМС России по Архангельской области, выразившееся в длительном неисполнении собственного решения о депортации З. Согласно сведениям, предоставленным УФМС России по Архангельской области*(30) по завершении содержания З. в спецучреждении ему была выдана справка об освобождении из мест лишения свободы (без предоставления иного документа, удостоверяющего личность), на сегодняшний день З. является незаконно находящимся на территории Российской Федерации лицом без гражданства. По итогам рассмотрения обозначенной проблемы необходимо резюмировать, что основа всех допущенных нарушений прав З. заключается в отсутствии своевременной и качественной проверки администрацией исправительного учреждения, а также органами ФМС России личности З. и его принадлежности к гражданству РФ.

***

Вопросы приобретения российского гражданства являлись в 2014 году предметом 12,9% от общего числа обращений в данной сфере. Актуальность данной проблематики в истекшем году существенно возросла, количество обращений по сравнению с предыдущим годом увеличилось в 2 раза. Основной причиной этого стало поступление обращений по вопросам получения гражданства Российской Федерации, порядка получения разрешения на временное проживание и получения вида на жительство от лиц, покинувших Украину.

По вопросам выдачи (замены) паспортов гражданина РФ поступило 7 обращений, или 2,1% от общего числа обращений данной категории. Количество обращений по таким вопросам по сравнению с 2013 годом уменьшилось почти в 2 раза.

Вопросы регистрационного учета по месту жительства и по месту пребывания стали тематикой 23 обращений, что превысило уровень 2013 года более чем в 3 раза и составило 7,1% обращений данной категории. Сложившаяся динамика также непосредственно связана с поступлением соответствующих обращений от лиц, прибывших из Украины и находившихся в пунктах временного размещения.

Особого внимания заслуживает весьма существенный рост числа обращений, объединенных в группу "прочие": если в 2013 году количество их составляло 20, то в 2014 оно возросло почти в 10 раз и достигло 195. Это составило почти 60% всех обращений указанной категории. К данной группе в истекшем году были отнесены наряду с традиционными вопросами многочисленные обращения от лиц, покинувших Украину.

Результаты постоянно проводившегося Уполномоченным мониторинга показывают, что в период с июля по декабрь 2014 года на территорию Архангельской области с территории Украины вынужденно прибыло более 1800 человек, в том числе 566 - организованно. По состоянию на 29.12.2014 временное убежище было предоставлено 1 670 лицам (из 1 680 обратившихся), статус беженца - одному обратившемуся. В гражданство Российской Федерации приняты 164 человека из числа прибывших (196 обращений)*(31).

Поступавшие к Уполномоченному, в том числе в ходе посещения пунктов временного размещения указанных лиц, обращения касались широкого круга вопросов, в том числе таких, как оформление документов, подтверждающих статус лиц, прибывших из Украины; участие в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом; получение гражданства Российской Федерации; трудоустройство; получение медицинской помощи; социальное и пенсионное обеспечение; получение общего и профессионального образования и др. По итогам анализа поступивших обращений, а также посещений пунктов временного размещения Уполномоченным были сформулированы проблемы, связанные как с несовершенством действующих правовых норм, так и правоприменительной практики, и создающие затруднения в процессе жизнеустройства указанной категории лиц. В целях привлечения внимания к выявленным проблемам и оперативного их разрешения Уполномоченным были направлены соответствующие обращения в адрес заместителя Губернатора Архангельской области по социальным вопросам, а также по проблемам, требующим решения на федеральном уровне, в адрес Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Кроме того, Уполномоченным с октября 2014 года осуществлялся постоянный мониторинг ситуации с оказанием поддержки лицам, вынужденно покинувшим территорию Украины и находящимся на территории Архангельской области, результаты которого еженедельно направлялись Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.

Всем обращавшимся к Уполномоченному лицам, покинувшим Украину, давались подробные разъяснения и консультации по различным вопросам их пребывания на территории Российской Федерации. Во многих случаях оказываемое содействие носило характер адресной персональной помощи, в том числе и материальной.

В целом в целях оказания содействия в восстановлении прав иностранных граждан и лиц без гражданства во всех перечисленных случаях Уполномоченным и сотрудниками аппарата Уполномоченного предоставлялась правовая помощь заявителям, а также принимались меры, направленные на восстановление нарушенных прав. Кроме того, обозначенные проблемы и обращения в данной сфере разрешались путем взаимодействия Уполномоченного и УФМС России по Архангельской области.

2.1.9. Права лиц, отбывающих наказание и содержащихся под стражей

Вопрос реализации прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания, является для Уполномоченного одним из приоритетных, поскольку ограничения прав указанных лиц, установленные нормами уголовного, уголовно-исполнительного и иного законодательства Российской Федерации в интересах защиты прав других граждан, общественной безопасности и конституционного строя, не должны носить избыточного характера и могут применяться только в строгом соответствии с законом и для достижения указанных целей. На необходимость соблюдения законных прав осужденных обратил внимание и Президент РФ В.В. Путин на состоявшейся 5 декабря 2014 года встрече с федеральными и региональными омбудсменами, отметив, что лица, находящиеся в местах лишения свободы, "имеют определенные права, они наши граждане, и мы должны относиться к ним по-человечески"*(32).

Результатом постоянно осуществляемого Уполномоченным контроля за соблюдением прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных, а также конструктивного взаимодействия и сотрудничества с руководством УФСИН России по Архангельской области (далее - УФСИН) стало снижение темпов роста количества обращений указанной категории, отмеченное в 2014 году. Всего за истекший год к Уполномоченному в защиту прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания (исправительных учреждениях и следственных изоляторах уголовно-исполнительной системы, изоляторах временного содержания и специальных приемниках для лиц, арестованных в административном порядке, органов внутренних дел) поступило 2 980 обращений, что практически не отличается от уровня 2013 года (2 974). Таким образом, в 2014 году рост данного показателя впервые стабилизировался и по сравнению с предыдущим годом составил 0,2%.

Удельный вес обращений в защиту прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных в 2014 году не изменился и составил 27,0% от общего количества поступивших в адрес Уполномоченного. Вместе с тем в предыдущие периоды доля таких обращений ежегодно росла: если в 2009 году она составляла 15,6%, то в 2013 достигла 27,0%. Результаты проведенного анализа свидетельствуют о наметившейся стабилизации в сфере реализации законных прав граждан, содержащихся в местах лишения свободы

Следует отметить, что основная часть обращений указанной категории поступила в защиту прав лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы: в 2014 году это 2 731 обращение, или 91,6% от общего числа обращений данной категории; в 2013 году соответствующий показатель составлял 2 727, или 91,7%.

В связи со значительным количеством обращений в защиту прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных, отмечавшимся в 2009-2013 гг., а также широким кругом вопросов, требующих в том числе совершенствования действующего законодательства, Уполномоченным в 2014 году был подготовлен и издан специальный доклад "Деятельность Уполномоченного по правам человека в Архангельской области по оказанию содействия в защите прав лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы и содержащихся под стражей". В специальном докладе обобщены наиболее типичные, носящие массовый характер нарушения прав указанной категории лиц, проанализированы проблемы, связанные с их социальной адаптацией, отражена деятельность Уполномоченного в данной сфере за 2009-2013 гг., а также предложен комплекс законодательных и организационных мер, необходимых для обеспечения прав человека и гражданина в местах отбывания наказания и содержания под стражей. Специальный доклад был направлен не только в адрес Архангельского областного Собрания депутатов, Губернатора Архангельской области, председателя Архангельского областного суда, прокурора Архангельской области, полномочного представителя Президента Российской Федерации в СЗФО, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, но и в УФСИН России по Архангельской области, УФСИН России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, уполномоченным по правам человека в субъектах РФ.

Вместе с тем, несмотря на стабилизацию количества обращений данной тематики к Уполномоченному в 2014 году, число их остается высоким и существенно превышает показатели 2012 года и предшествующих периодов. Наибольшее количество обращений в истекшем году поступило к Уполномоченному в защиту прав лиц, содержащихся в ФКУ ИК (далее - ИК) -4, ИК-12, ИК-16, ИК-21, ИК-28, КП-27, КП-19, СИЗО-3.

В целях ранжирования пенитенциарных учреждений региона по критериям соблюдения в них законодательно установленных прав осужденных, обвиняемых и подозреваемых, взаимодействия учреждений с институтами гражданского общества и их прозрачности для гражданского контроля, Уполномоченным в истекшем году была продолжена их рейтинговая оценка. Данный проект является пилотным и охватывает учреждения УФСИН России по Архангельской области, сгруппированные в зависимости от категории учреждения и контингента содержащихся в них лиц: исправительные колонии (общего, строгого и особого режимов); колонии-поселения; следственные изоляторы; лечебные учреждения. Рейтинг проводится на основании интегральной оценки, рассчитанной методом математического преобразования и сопоставления двух групп показателей: 1) основанные на практике взаимодействия Уполномоченного с учреждениями уголовно-исполнительной системы на территории Архангельской области; 2) характеризующие практику реализации в учреждениях уголовно-исполнительной системы норм действующего законодательства Российской Федерации. При расчете интегрального показателя были также учтены результаты постоянного мониторинга средств массовой информации, а также взаимодействия Уполномоченного с правозащитными организациями. Особое внимание Уполномоченного при проведении рейтинговой оценки было направлено на соблюдение установленного законодательством права подозреваемых, обвиняемых и осужденных на отправку из пенитенциарных учреждений корреспонденции в адрес органов, осуществляющих контроль и надзор за деятельностью учреждений уголовно-исполнительной системы, и в первую очередь - в адрес Уполномоченного.

Реализация проекта началась в конце 2013 года и за истекший период были сформированы рейтинги за I и II полугодия 2013 года и за I полугодие 2014 года. Подробно с их результатами можно знакомиться на официальном интернет-сайте Уполномоченного www.pomorupolnom.ru.

Анализ структуры обращений в защиту прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных показывает, что указанные в них проблемы охватывают практически все стороны отбывания наказания и содержания под стражей и носят, как правило, комплексный характер. Большинство обращений указанной тематики поступило в защиту прав лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы. При этом по сравнению с предыдущим годом отмечаются заметные изменения и в динамике количественных показателей по отдельным тематикам, и в тематической структуре в целом, включающей в себя следующие категории.

Рис. 16. Структура обращений в сфере реализации прав лиц, содержащихся в учреждениях УФСИН, в 2014 г.

В сфере особого внимания Уполномоченного традиционно находятся обращения, вызванные нарушениями прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных на отправку корреспонденции из учреждений УФСИН в органы, осуществляющие контроль и надзор за деятельностью указанных учреждений, и в первую очередь - Уполномоченному, поскольку данные обращения являются для Уполномоченного важным источником получения информации о нарушениях прав человека в этих учреждениях, а для указанных лиц - основной возможностью защитить свои законные права. С удовлетворением хочется отметить, что количество таких обращений в 2014 году заметно уменьшилось и составило 451, что на 12,8% меньше, чем в 2013 году (517); в то время как в предыдущие годы наблюдался ежегодный рост данного показателя: в 1,6 раза в 2012 году, в 1,7 раза в 2013. Доля обращений указанной категории в общем объеме обращений данной сферы также уменьшилась с 19,0% в 2013 году до 16,5% в 2014. Вместе с тем данная тематика занимает лидирующую позицию среди прочих в рассматриваемой сфере. Это жалобы на неотправку корреспонденции, отказы со стороны сотрудников учреждений в ее приеме и регистрации, нарушение законодательно установленного срока отправки, осуществление цензуры.

Следует отметить, что заметное уменьшение в истекшем году количества нарушений прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных на отправку корреспонденции стало результатом активной работы, систематически проводимой Уполномоченным на протяжении всего периода деятельности, начиная с 2009 года. Продолжением ее в 2014 году стали неоднократные обращения Уполномоченного в адрес руководства УФСИН, в том числе с использованием опыта других регионов Российской Федерации. В связи с данными обращениями были проведены проверки по фактам нарушений порядка отправки корреспонденции осужденных, допущенных в ряде подведомственных учреждений уголовно-исполнительной системы, и виновные в них должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности. По итогам проверок начальником УФСИН в адрес руководителей подведомственных учреждений было направлено соответствующее служебное указание (от 23.04.2014 N 29/ТО/1-2504 "Об отправке корреспонденции осужденных в адрес Уполномоченного по правам человека в Архангельской области"), предписывающее направлять обращения подозреваемых, обвиняемых и осужденных в адрес Уполномоченного в соответствии с требованиями законодательства - не позднее одного рабочего дня после получения их от осужденных и без цензуры, т.е. в закрытом виде.

В результате постоянной работы Уполномоченного, направленной на разрешение данной проблемы, во взаимодействии с УФСИН были достигнуты заметные положительные результаты - фактов отправки корреспонденции подозреваемых, обвиняемых и осужденных в адрес Уполномоченного с проведением цензуры (в открытых пакетах) и с нарушением срока передачи оператору связи в настоящее время практически не отмечается. Однако жалобы на неотправку корреспонденции в адрес Уполномоченного и иных государственных органов продолжают поступать.

Не только не снижается, но и напротив - имеет тенденцию к росту количество обращений по вопросам охраны здоровья и оказания медицинской помощи - их удельный вес по итогам 2014 г. составил 15,6%, несколько превысив аналогичный показатель 2013 г. (15,3%). Впервые жалобы по указанным вопросам заняли второе место в структуре обращений данной категории. При этом темпы роста их количества опережают рост общего количества обращений в защиту прав лиц, содержащихся в учреждениях УФСИН. Приведенная динамика свидетельствует о сохранении в сфере медицинской помощи многочисленных проблем, затрагивающих неограниченный круг лиц и ожидающих своего разрешения на протяжении длительного времени. К наиболее острым из них следует отнести: отказы в предоставлении медицинской помощи; несвоевременное и некачественное ее предоставление; отказы в направлении или несвоевременное направление лиц, нуждающихся в стационарной медицинской помощи, на медицинское обследование и лечение в лечебно-профилактические учреждения; отсутствие необходимых медикаментов, применение лекарств с истекшим сроком годности; отсутствие необходимого медицинского оборудования; проблемы с обеспечением инвалидов протезно-ортопедической помощью и др. В связи с этим следует отметить, что прецедентная практика Европейского суда по правам человека складывается таким образом, что оказание ненадлежащей медицинской помощи приравнивается к пыткам.

Особое внимание Уполномоченный считает необходимым обратить на нарушения п. 1 ст. 26 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", в соответствии с которым лица, заключенные под стражу, отбывающие наказание в виде лишения свободы, имеют право на оказание медицинской помощи в необходимых случаях в медицинских организациях государственной системы здравоохранения.

Серьезным нарушением указанной нормы является сложившаяся практика оказания медицинской помощи осужденным, отбывающим наказание в колониях-поселениях. В соответствии с п. 10 Порядка организации медицинской помощи лицам, отбывающим наказание в местах лишения свободы и заключенным под стражу, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России N 640, Минюста России N 190 от 17.10.2005, указанная категория лиц имеет право на получение медицинской помощи в учреждениях государственной системы здравоохранения по месту отбывания наказания на равных условиях с другими гражданами Российской Федерации. Помещение осужденных, отбывающих наказание в колониях-поселениях, для стационарного лечения в больницы уголовно-исполнительной системы возможно только при отсутствии возможности оказания квалифицированной и специализированной медицинской помощи в учреждениях государственной системы здравоохранения и только с их согласия. Однако указанные положения зачастую нарушаются: осужденных, отбывающих наказание в колониях-поселениях и нуждающихся в стационарном лечении, как правило, помещают для лечения "с их согласия" в Больницу ФКУЗ МСЧ-29 ФСИН России. Вместе с тем добровольность таких заявлений в условиях мест лишения свободы в ряде случаев вызывает вопросы.

Следует отметить, что оказание медицинской помощи в учреждениях государственной системы здравоохранения предусмотрено и для содержащихся в следственных изоляторах подозреваемых и обвиняемых - при невозможности оказания необходимого вида медицинской помощи в лечебных учреждениях уголовно-исполнительной системы либо когда подозреваемый или обвиняемый нуждается в неотложной помощи. Соответствующее положение установлено п. 129 Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, утвержденных приказом Минюста России от 14.10.2005 N 189. Однако, как показывает практика деятельности Уполномоченного, даже при вызове к подозреваемому или обвиняемому бригады скорой медицинской помощи госпитализация его производится, как правило, в Больницу ФКУЗ МСЧ-29 ФСИН России.

Еще одной проблемой, сохраняющей свою актуальность на протяжении длительного времени, является обеспечение осужденных инвалидов техническими средствами реабилитации, предусмотренными индивидуальными программами реабилитации (далее - ТСР). Особое внимание Уполномоченного к данному вопросу обусловлено тем, что законодательство, лишая инвалида за совершенное им преступление свободы и ограничивая таким образом некоторые его права, не распространяет эти ограничения на вопросы социальной защиты и социального обслуживания. К сожалению, практика работы Уполномоченного, в том числе поступавшие в его адрес жалобы и обращения, показывает, что нарушение прав осужденных инвалидов на обеспечение их ТСР в силу различных причин нередко носили распространенный и длящийся характер, что вынуждало осужденных инвалидов и их родственников приобретать ТСР за собственный счет.

***

Так, на протяжении длительного времени Уполномоченным велась работа по вопросу обеспечения протезом левой голени и другими ТСР осужденного Д., соответствующие обращения направлялись по месту отбывания им наказания, а позднее - в ФКУЗ МСЧ-29 ФСИН России. Однако решение вопроса неоправданно затягивалось, в том числе из-за ненадлежащего исполнения должностными лицами своих обязанностей, что подтверждается и результатами проверки, проведенной прокуратурой Архангельской области*(33). Лишь в октябре 2014 г., после неоднократных обращений Уполномоченного, осужденный Д. был обеспечен протезом и другими ТСР. Кроме того, по инициативе Уполномоченного в индивидуальную программу реабилитации осужденного Д. были внесены изменения, о чем Д. просил на протяжении ряда лет. В результате он был обеспечен костылями с подлокотной опорой, поскольку использование им костылей с подмышечной опорой было невозможно по состоянию здоровья. Убеждены, что все эти вопросы могли быть решены без вмешательства Уполномоченного.

Особой проблемой является уровень заболеваемости лиц, содержащихся в пенитенциарных учреждениях, туберкулезом, ВИЧ и другими социально значимыми заболеваниями, степень распространенности этих заболеваний и качество их лечения. Результаты проведенного Уполномоченным мониторинга показали, что в течение 2014 года в учреждениях УФСИН количество лиц с гепатитом С возросло на 30,1%; гепатитом В - на 9,2%. В то же время количество лиц, больных туберкулезом, сократилось на 32,8% и составило к концу года 119 (на 01.01.2014 - 177); при этом у 48 человек туберкулез был выявлен впервые. Количество ВИЧ-инфицированных, содержащихся в учреждениях УФСИН, в течение 2014 года также сократилось - на 9,1%, составив к концу года 311 (на 01.01.2014 - 342); впервые ВИЧ-инфекция была выявлена у 11 лиц. Однако даже при снижении в учреждениях УФСИН количества осужденных, подозреваемых, обвиняемых, имеющих указанные заболевания, нельзя не принимать во внимание, что значительное количество лиц, в том числе имеющих социально значимые заболевания, ежегодно освобождаются из пенитенциарных учреждений Архангельской области и остаются на ее территории. Так, в истекшем году из расположенных в регионе мест лишения свободы освободилось 35 человек, имеющих диагноз туберкулез; 22 человека - ВИЧ-инфекция; гепатит С - 52 человека; гепатит В - 14 человек*(34). Данная ситуация непосредственно создает риски для санитарно-эпидемиологического благополучия всего населения Архангельской области.

На протяжении всего периода деятельности в ходе рассмотрения Уполномоченным жалоб и обращений, а также проведения проверок остается на постоянном контроле проблема оказания осужденным онкологической помощи. Так, в октябре 2014 года жительница Архангельской области обратилась в адрес Уполномоченного в интересах своего родственника - осужденного Б., находящегося в Больнице ФКУЗ МСЧ-29 ФСИН России с диагностированным раком легкого четвертой стадии, в связи с отсутствием оказания надлежащей квалифицированной медицинской помощи и отсутствия необходимого оборудования.

Стоит отметить, что, несмотря на действующее соглашение, заключенное с Архангельским клиническим онкологическим диспансером (далее - АКОД), проведение лечения осужденных, имеющих онкологические заболевания, на базе АКОД невозможно ввиду отсутствия необходимых условий для их размещения. Вместе с тем в Больнице ФКУЗ МСЧ-29 ФСИН России отсутствует материально-техническая база, необходимая для оказания больным специализированной медицинской помощи по профилю "онкология"; медицинский персонал Больницы по рекомендациям специалистов АКОД проводит лишь контроль общего состояния здоровья пациента, выдачу им таблетированных лекарственных препаратов и парентеральное введение лекарственных препаратов*(35).

В связи с этим необходимо обратить внимание на то, что на протяжении ряда лет онкологическая медицинская помощь в нарушение норм законодательства о лицензировании фактически оказывалась в Областной больнице УФСИН при отсутствии лицензии на ее оказание. Данная лицензия была получена Больницей ФКУЗ МСЧ-29 ФСИН России (до июля 2013 года - Областная больница УФСИН) только в сентябре 2013 года. Однако, несмотря на получение указанной лицензии, в учреждении до настоящего времени не функционируют первичный онкологический кабинет или первичное онкологическое отделение, в которых согласно Порядку оказания медицинской помощи населению по профилю "онкология", утвержденному приказом Минздрава России от 15.11.2012 N 915н, должна оказываться первичная специализированная медико-санитарная помощь больным, страдающим онкологическими заболеваниями. Таким образом, проблема оказания в Больнице ФКУЗ МСЧ-29 ФСИН России специализированной медицинской помощи по профилю "онкология" сохраняет свою актуальность.

Обжалование действий сотрудников администраций учреждений УФСИН стало в 2014 году темой 421 обращения. По сравнению с 2013 годом данный показатель уменьшился на 10,2%, в то время как в предыдущие периоды наблюдался его ежегодный рост: по итогам 2012 года он составлял 119,6% в сравнении с уровнем предыдущего года; по итогам 2013 - 137,5%. Несколько уменьшился и удельный вес данной категории в общем количестве обращений в защиту прав лиц, содержащихся в пенитенциарных учреждениях: в 2014 году он составил 15,4%, в то время как в 2013 достигал 17,2%. Сложившаяся динамика также подтверждает эффективность взаимодействия Уполномоченного и руководства УФСИН. Вместе с тем количество подобных жалоб все равно остается значительным. Наиболее распространены среди этой категории жалобы на жестокое обращение в отношении подозреваемых, обвиняемых и осужденных (применение грубой физической силы, оказание психологического давления, использование в их адрес оскорбительных и нецензурных выражений и др.); необоснованное наложение взысканий, применение мер взыскания, несоразмерных тяжести нарушения; понуждение к выполнению ремонтных работ и приобретению оборудования за счет средств осужденных и их родственников и др. Следует отметить, что при проведении УФСИН, органами прокуратуры инициированных Уполномоченным проверок факты нарушений находят подтверждения лишь в единичных случаях. Вместе с тем в условиях максимальной зависимости осужденных, обвиняемых и подозреваемых от администраций пенитенциарных учреждений формы и результаты проведения проверок по таким жалобам не могут быть оценены однозначно.

В сфере пристального внимания Уполномоченного находятся вопросы оказания осужденным социальной помощи и их социальной адаптации, поскольку их решение способствует созданию благоприятных условий для ресоциализации лиц, освобождающихся из учреждений уголовно-исполнительной системы, что в свою очередь имеет первоочередное значение для предотвращения рецидивной преступности, а следовательно - для реализации прав законопослушных граждан, обеспечения общественной безопасности в целом. Данные вопросы особенно актуальны в связи с распространением рецидивной преступности - так, из 10 077 лиц, совершивших преступления на территории региона в 2014 году, 5 274 ранее уже совершали преступления (52,3%). С сожалением приходится констатировать, что количество таких лиц ежегодно растет на 10-12%, при этом общее количество лиц, преступивших закон, с 2012 года практически не изменяется*(36). Кроме того, не следует забывать о том, что отбывшие уголовное наказание граждане являются частью общества и содействие их ресоциализации должно рассматриваться как один из элементов общественных отношений. Вместе с тем с сожалением приходится констатировать наличие в данной сфере масштабных проблем, длительное время не находящих своего разрешения. Это подтверждается увеличением как удельного веса обращений данной тематики - с 10,1% в 2013 году до 13,1% в 2014; так и значительным ростом их количества: если в 2013 году оно составляло 276, то в 2014 оно увеличилось в 1,3 раза и достигло 357. Особо следует отметить, что такой рост происходит на фоне стабилизации общего количества обращений в защиту прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных, и именно он и сформировал отмеченный в 2014 году рост обращений данной категории. Указанные вопросы включают в себя такие, как оформление паспортов, полисов обязательного медицинского страхования и других документов, получение гражданства, содействие в трудовом и бытовом устройстве после освобождения от отбывания наказания, социальное обеспечение, решение проблем с закрепленным жильем, вопросов пенсионного обеспечения и др.

Придавая большое значение вопросу социальной адаптации бывших осужденных, и в целях поиска путей решения имеющихся в Архангельской области проблем в данной сфере Уполномоченный в течение 2014 года продолжил активное взаимодействие с УФСИН, УФМС России по Архангельской области, министерством труда, занятости и социального развития Архангельской области, комиссией по вопросам социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы, а также с уполномоченными государственными органами в других субъектах РФ, органами местного самоуправления. Следует отметить, что в связи с обращениями Уполномоченного УФСИН разработан план мероприятий по социальной адаптации освобождающихся из исправительных учреждений; проблемные вопросы социальной адаптации были рассмотрены на учебно-методических сборах с начальниками отрядов учреждений УФСИН; рассмотрение их запланировано также на учебно-методических сборах сотрудников групп социальной защиты осужденных*(37).

Вместе с тем приходится признать, что, несмотря на принятый в 2011 году областной закон N 402-27-ОЗ "О социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы" и создание комиссии по вопросам социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы, актуальность данной проблемы не только сохраняется, но и повышается. При этом практика работы Уполномоченного, в том числе анализ поступающих обращений указанной тематики, показывает, что основной акцент в данной сфере с каждым годом все более смещается в сторону постпенитенциарной адаптации и ресоциализации. Однако деятельность государственных органов, учреждений и общественных институтов в решении проблем, возникающих у лиц, освободившихся из мест лишения свободы, в области довольно слабо скоординирована и не носит системного характера. Для ликвидации основных адаптационных проблем - регистрация по месту жительства, поиск жилья, трудоустройство, восстановление семейных отношений, вхождение в трудовой коллектив, установление взаимоотношений с ближайшим социальным окружением - необходимо принятие комплекса эффективных мер. На протяжении нескольких лет не находит также решения вопрос о создании центра социальной адаптации лиц, освободившихся из мест лишения свободы. Проблему реабилитации лиц, освободившихся из мест лишения свободы, в некоторой мере призвано решать ГБУ АО "Центр социальной адаптации для лиц без определенного места жительства и занятий", одной из целей деятельности которого является проведение мероприятий по социальной адаптации граждан, утративших социально полезные связи, в первую очередь - освободившихся из мест лишения свободы, к условиям жизни в обществе. Уставом учреждения предусмотрено предоставление ночлега на период не более 180 суток в течение года и талонов на горячее питание в течение 30 суток пребывания в учреждении, санитарно-гигиенических услуг, оказание единовременной материальной помощи, помощи в оформлении документов, содействие в социальной адаптации к условиям жизни в обществе, оформлении регистрации по месту пребывания, назначении пенсии, получении мер социальной поддержки, медицинской помощи, вопросах восстановления утраченной жилплощади, поиска работы и др.

Однако данное учреждение является единственным в области и удовлетворяет потребность в реабилитации освободившихся осужденных лишь в незначительной мере, прежде всего - в силу его крайне ограниченной вместимости (30 мест). К другим причинам, по которым данное учреждение не может рассматриваться как реабилитационный центр для бывших осужденных, следует отнести возможность пребывания в нем только в вечернее и ночное время; отсутствие собственного пищеблока и столовой; условий для санитарно-эпидемиологической обработки - дезкамеры (есть только душевая); отсутствие собственных подразделений, обеспечивающих занятость проживающих. Кроме того, его деятельность осуществляется на территории только г. Архангельска, других учреждений такого типа (либо специально зарегистрированных мест в иных учреждениях социальной защиты) на территории области нет.

Вопрос о расширении Центра в 2014 году дважды рассматривался на заседаниях комиссии по вопросам социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы: в июле было решено в целях поиска объекта, пригодного для его размещения, подготовить обращения в министерство имущественных отношений Архангельской области и в Минобороны России, а в декабре практически был лишь констатирован факт отсутствия ответов на указанные обращения, а также принято решение продолжить работу в данном направлении.

Вместе с тем принятым в первом чтении проектом областного закона "О внесении изменений в отдельные областные законы в части их приведения в соответствие с Федеральным законом "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" предлагалось внести изменения и в областной закон "О социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы". Тем самым из указанного областного закона оказались бы исключены нормы, предусматривающие возможность создавать в регионе центры социальной адаптации для лиц, освобожденных из мест лишения свободы (п. 2 ст. 8 областного закона от 16.12.2011 N 402-27-ОЗ "О социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы"). Полное изъятие данных положений из указанного областного закона представляется неоправданным, на что Уполномоченным было обращено внимание депутатов Архангельского областного Собрания депутатов при обсуждении указанного законопроекта в декабре 2014 года. С удовлетворением хочется отметить, что замечания Уполномоченного были депутатами учтены.

В истекшем году продолжился рост количества обращений по вопросам нарушений трудовых прав осужденных: если в 2013 году оно составляло 219, то по итогам 2014 возросло до 239, или на 9,1%. Удельный вес таких жалоб среди обращений, поступивших в защиту прав лиц, содержащихся в учреждениях УФСИН, также увеличился и достиг 8,8%. Указанная динамика является продолжением наметившейся ранее тенденции, отражающей ежегодное повышение актуальности указанных вопросов: если в 2011 г. их удельный вес составлял 3,7% от общего количества обращений в защиту прав лиц, содержащихся в учреждениях УФСИН, то в 2012 г. - 5,5%, а в 2013 - уже 8,0%. Наиболее острыми среди указанной категории на протяжении длительного периода времени являлись следующие вопросы: невозможность трудоустройства; трудоустройство на условиях неполного рабочего дня; привлечение к труду без оформления трудовых отношений и соответственно - без оплаты; низкий уровень оплаты труда осужденных, в том числе с нарушением права на получение заработной платы в размере не ниже минимального размера оплаты труда; задержки при выплате заработной платы; несоблюдение норм трудового законодательства в части продолжительности рабочего времени, режима труда, охраны труда и др., распространяющихся на лиц, отбывающих наказание.

Следует отметить, что привлечение осужденных к труду является одним из условий отбывания наказания, создает условия для возмещения вреда, причиненного потерпевшим, что в свою очередь в соответствии с положениями ст. 175 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации является условием для условно-досрочного освобождения от отбывания наказания. Однако поступающие в адрес Уполномоченного обращения указывают на проблему ограниченности возможностей привлечения осужденных к оплачиваемому труду, в том числе и объективного характера.

***

Так, например, осужденный Д., отбывавший наказание в ИК-28 ФКУ ОИУ ОУХД N 4 УФСИН России по Архангельской области, в период 2008-2014 гг. был привлечен к труду лишь в течение 7 месяцев 12 дней*(38).

***

По итогам 2014 года к трудовому использованию было привлечено лишь 57,8% от общей среднесписочной численности осужденных, отбывавших наказание в виде лишения свободы в учреждениях УФСИН. Особую обеспокоенность вызывает отсутствие возможностей для привлечения к оплачиваемому труду осужденных, имеющих исполнительные листы: так, на конец 2014 года привлечены к труду были лишь 55,4% из них. Вместе с тем было погашено исковых требований (по возмещению материального ущерба от преступлений, выплате алиментов и др.) на сумму более 45 млн. рублей (на 21% больше, чем в 2013 году) *(39).

Несоблюдение законодательства в сфере привлечения осужденных к труду влечет за собой нарушения прав не только осужденных, но и других категорий граждан - лиц, пострадавших в результате совершения преступлений, перед которыми у осужденных имеются обязательства по возмещению ущерба; несовершеннолетних, нетрудоспособных и престарелых граждан, перед которыми у осужденных имеются алиментные обязательства. В связи с особой значимостью данного вопроса, затрагивающего интересы широкого круга лиц, в том числе - законопослушных граждан, Уполномоченный принял участие в подготовке парламентских слушаний "Вопросы организации труда лиц, содержащихся в местах лишения свободы", проводившихся Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества 29 апреля 2014 г., направив специально подготовленные аналитические материалы. Уполномоченный выступил на указанных парламентских слушаниях по вопросу "Привлечение к труду лиц, содержащихся в местах лишения свободы, условия и оплата их труда: законодательные и правоприменительные проблемы" и предложил внести в действующее уголовно-исполнительное законодательство изменения, направленные на устранение имеющихся в нем противоречий и конкретизацию соответствующих правовых норм.

Кроме того, информационные и аналитические материалы по вопросу привлечения осужденных к труду, условий и оплаты их труда были направлены Уполномоченным участникам расширенного совещания с участием общественных и иных наблюдательных и контролирующих организаций по проблемам привлечения осужденных к труду, организованного Управлением трудовой адаптации осужденных ФСИН России, аппаратом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Институтом прав человека и Владимирским юридическим институтом ФСИН России в мае 2014 года в г. Владимире.

Подготовленные Уполномоченным материалы и предложения по вопросу законодательного регулирования труда осужденных и правоприменительной практики в данной сфере вошли в состав пакета документов, предложенных для рассмотрения участникам состоявшегося 3 июля 2014 г. в г. Архангельске выездного расширенного заседания Координационного совета при Председателе Совета Федерации по взаимодействию с институтами гражданского общества на тему "Актуальные проблемы уголовно-исполнительного законодательства", в работе которого Уполномоченный также принял участие.

В адрес Уполномоченного продолжают поступать и обращения в связи с несоблюдением прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных на условия содержания в учреждениях УФСИН, установленные действующим законодательством РФ: нарушение надлежащего температурного режима в общежитиях для проживания осужденных; нарушения материально-бытового обеспечения осужденных; проблемы с водоснабжением, в том числе питьевым, и др. По итогам 2014 года количество жалоб данной категории составило 115, что практически не отличается от уровня 2013 года (114); их удельный вес в общем количестве обращений в защиту прав лиц, содержащихся в учреждениях УФСИН, также не изменился и составил, как и в 2013 году, 4,2%.

Соответствие условий содержания в учреждениях УФСИН законодательно установленным требованиям рассматривается в качестве одного из основных показателей при проведении Уполномоченным рейтинговой оценки учреждений УФСИН. В связи с этим по ряду параметров - количество жилой площади на 1 человека, обеспечение вещевым довольствием и др. - Уполномоченным осуществляется систематический мониторинг, результаты которого оказывают существенное влияние на результаты рейтинга. Кроме того, в целях осуществления контроля за соблюдением норм вещевого довольствия осужденных, установленных приказом Минюста России от 03.12.2013 N 216 "Об утверждении норм вещевого довольствия осужденных к лишению свободы и лиц, содержащихся в следственных изоляторах", Уполномоченным, с учетом наступления зимних холодов, был проведен дополнительный мониторинг обеспечения лиц, отбывающих наказание в учреждениях УФСИН, теплой одеждой и обувью. Результаты его показали, что в целом степень обеспеченности осужденных "вещевым довольствием" в исправительных учреждениях Архангельской области в 2014 году составила 98,4%, однако по некоторым позициям этот показатель ниже - например, валенками в исправительных учреждениях обеспечены в среднем 87,1% осужденных: валенки выдаются осужденным, работающим на улице и в неотапливаемых помещениях, а остальным - только по их заявлению*(40). Однако не следует забывать, что осужденным предоставлено право свободного передвижения в пределах локальных участков исправительных колоний, и отсутствие теплой обуви фактически лишает их части прав, установленных законодательством. Следует отметить, что эта проблема существует уже несколько лет, однако отсутствие бюджетного финансирования в необходимых объемах не позволяет разрешить ее полностью.

Результаты рассмотрения жалоб и обращений граждан, систематические посещения Уполномоченным учреждений УФСИН, проверки, в том числе инициированные Уполномоченным и проведенные органами прокуратуры, показывают, что жалобы заявителей на условия содержания зачастую находят свое подтверждение.

***

Так, в октябре 2014 года в адрес Уполномоченного обратился осужденный М. с жалобой на условия содержания, а также действия сотрудников ФКУ СИЗО-3 УФСИН России по Архангельской области. В частности, М. жаловался на отсутствие в камере элементарных предметов мебели, нерабочее состояние раковины, отсутствие бачка для питьевой воды. Стоит отметить, что жалобы по поводу условий содержания, а также питания в данном следственном изоляторе поступали в адрес Уполномоченного и ранее. В целях оказания содействия в защите прав осужденного Уполномоченный инициировал соответствующую проверку. В результате прокуратурой Архангельской области были установлены факты ненадлежащего материально-бытового обеспечения. В связи с установленными фактами прокурором района начальнику следственного изолятора внесено представление*(41).

***

Особое значение Уполномоченный придает соблюдению законодательно установленных прав осужденных инвалидов I и II групп на улучшенные жилищно-бытовые условия. Следует отметить, что в учреждениях УФСИН содержится значительное количество лиц, имеющих инвалидность, в том числе - утративших способность к самообслуживанию и нуждающихся в постоянной посторонней помощи. Так, по состоянию на конец 2014 года в пенитенциарных учреждениях Архангельской области находилось 392 осужденных инвалида, в том числе 21 инвалид I группы (из них 4 нуждающихся в постоянном уходе) и 135 инвалидов II группы. В целях контроля за реализацией прав осужденных инвалидов на улучшенные жилищно-бытовые условия Уполномоченным в 2014 году был продолжен мониторинг, результаты которого показали, что в целом в учреждениях УФСИН меры по соблюдению указанной законодательной нормы принимаются. Жилые помещения для инвалидов I и II групп располагаются на первых этажах зданий, спальные места - на первом ярусе. За осужденными инвалидами, нуждающимися в посторонней помощи, закрепляются лица, оказывающие им бытовую помощь. В отдельных исправительных колониях созданы дополнительные условия: устройство пандусов, поручней*(42). По мнению Уполномоченного, такие условия должны быть обеспечены в учреждениях УФСИН, поскольку зачастую они являются для инвалидов не дополнительными удобствами, а жизненной необходимостью. Следует отметить, что на встрече с федеральными и региональными омбудсменами, состоявшейся 5 декабря 2014 года, Президент РФ также обратил внимание на необходимость создания элементов доступной среды в местах лишения свободы*(43).

Обжалование действий (бездействия) сотрудников органов прокуратуры, следственных органов, полиции, РУФСКН в отношении лиц, содержащихся в учреждениях УФСИН, стали в 2014 году темой 368 обращений, что на 1,1% превышает уровень предыдущего года (364). Удельный вес указанной категории вопросов в общем объеме обращений в защиту прав лиц, содержащихся в пенитенциарных учреждениях, составил 13,5% (в 2013 году - 13,3%). Следует отметить, что рост данного показателя по сравнению с предыдущими периодами снизился, однако его темпы превышают темпы роста количества обращений в указанной сфере в целом.

***

Обжалование действий сотрудников правоохранительных органов

В 2014 году в адрес Уполномоченного поступило 249 таких обращений. Количество их возросло, составив 100,8% к уровню предыдущего года. В данной категории находятся следующие вопросы: условия содержания в учреждениях органов внутренних дел, соблюдения сроков содержания в ИВС, действия (бездействие) администраций указанных учреждений и других сотрудников органов внутренних дел, нарушения процессуального законодательства при расследовании уголовных дел, в том числе необоснованное применение физической силы и спецсредств, оказание психологического давления на свидетелей и других участников уголовного судопроизводства, отказы в принятии заявлений о совершенном правонарушении или преступлении, неправомерные отказы в возбуждении дел об административных правонарушениях и уголовных дел, волокита и формализм при рассмотрении дел об административных правонарушениях и расследовании уголовных дел, затягивание предварительного следствия, необоснованное приостановление дознания и расследования уголовных дел, отказы в ознакомлении с материалами проверок по заявлениям и др.

Жалобы на действия сотрудников правоохранительных органов заслуживают самого пристального внимания, поскольку именно на них государство возлагает важную роль в защите прав и свобод граждан, обеспечении личной безопасности человека. При этом обеспечение важнейших для общества задач должно осуществляться при строгом соблюдении норм действующего законодательства.

Однако практика деятельности Уполномоченного показывает, что средства и методы, применяемые сотрудниками правоохранительных органов при охране общественного порядка, проведении оперативно-розыскных и следственных мероприятий не всегда адекватны потребностям защиты прав человека, а в ряде случаев не только не соответствуют правовым нормам, но и являются нарушением конституционного права на достоинство и неприкосновенность личности.

***

Так, в 2014 году к Уполномоченному поступили обращения в защиту прав К., который был задержан в ночное время сотрудниками полиции, доставлен в отделение полиции N 3 Ломоносовского округа г. Архангельска, где, по утверждению заявителей, был избит и подвергнут пыткам со стороны сотрудников полиции. При задержании К. и составлении соответствующих документов протокол о задержании, протокол об административном правонарушении ему предъявлены не были, что противоречит положениям ст. 27.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Кроме того, К. был лишен права на уведомление родственников о его административном задержании, несмотря на то, что согласно ч. 3 ст. 27.3 КоАП по просьбе задержанного лица о месте его нахождения в кратчайший срок должны быть уведомлены родственники, администрация по месту его работы (учебы), а также защитник. Находясь в указанном отделении полиции, К. заявил о совершении в отношении него противоправных действий сотрудниками полиции. Однако в возбуждении уголовного дела ему было отказано, факт причинения телесных повреждений не был принят во внимание со ссылкой на законность применения сотрудниками полиции физической силы и специальных средств в отношении К., а также указанием на то, что медицинское освидетельствование было проведено спустя два дня.

По результатам проведенной проверки прокуратурой г. Архангельска был установлен факт незаконного задержания К., в связи с чем врио начальника УМВД России по г. Архангельску и начальнику филиала по г. Архангельску ФГКУ УВО УМВД России по Архангельской области внесены представления об устранении нарушений законодательства об административных правонарушениях, по результатам рассмотрения которых два должностных лица органов внутренних дел привлечены к дисциплинарной ответственности. На основании материалов процессуальной проверки сообщения К. об его избиении сотрудниками полиции ранее вынесенный отказ в возбуждении уголовного дела был отменен, возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного п. "а" ч. 3 ст. 286 "Превышение должностных полномочий" Уголовного кодекса РФ*(44).

***

В своих обращениях к Уполномоченному заявители указывали на факты нарушений сотрудниками органов внутренних дел процессуальных норм и в отношении свидетелей и других участников уголовного судопроизводства.

***

Так, к Уполномоченному обратилась Г., привлеченная к участию в уголовном судопроизводстве в качестве свидетеля. В своей жалобе Г. сообщила, что сотрудники полиции в устной форме, не направляя повестки, требовали от нее явиться для "разговора". В ответ на ее законную просьбу направить официальным путем повестку и общаться с сотрудниками полиции только в присутствии адвоката, как это предусмотрено ст. 56 Уголовно-процессуального кодекса РФ, сотрудники полиции стали угрожать свидетельнице, оказывать на нее психологическое давление. В целях содействия в защите прав Г. Уполномоченный обратился в УМВД России по Архангельской области и в прокуратуру Архангельской области. В ответе, поступившем из УМВД, указывалось, что в действиях сотрудников УЭБиПК УМВД России по Архангельской области "не усматривается нарушение прав и свобод гр. Г, так как будучи вызванной по телефону и через непосредственного руководителя гр. Г. на допрос не явилась, реализовав таким образом свое несогласие с нарушением порядка вызова ее на допрос, а была допрошена 05.02.2014 в согласованное с ней и защитником время после вручения повестки"*(45). Вместе с тем прокуратурой Архангельской области по результатам проведенной проверки было подтверждено, что следователями УМВД был нарушен предусмотренный ст. 188 УПК РФ порядок вызова свидетеля на допрос*(46).

***

Особое внимание Уполномоченным на протяжении всего периода деятельности уделяется условиям содержания лиц в изоляторах временного содержания и спецприемниках органов внутренних дел на территории Архангельской области: санитарному состоянию камер, бытовым условиям содержания, обеспечению указанных лиц питанием и медицинской помощью, соответствию фактических условий содержания нормативно установленным. Практика деятельности Уполномоченного позволяет утверждать, что проблема несоответствия условий содержания в ИВС и спецприемниках нормативным требованиям имеет системный и длящийся характер. Так, на протяжении ряда лет в адрес Уполномоченного поступали жалобы на условия содержания в ИВС ОМВД России по Плесецкому району, ИВС ОМВД России по Пинежскому району, ИВС ОМВД России по Шенкурскому району, ИВС ОМВД России по Холмогорскому району, ИВС ОМВД России по Онежскому району, спецприемнике для содержания лиц, арестованных в административном порядке, УМВД России по г. Архангельску и др. К проблеме несоблюдения прав лиц, помещенных в ИВС и спецприемники, Уполномоченным постоянно привлекалось внимание органов государственной власти как в ежегодных докладах о деятельности Уполномоченного, так и в обращениях в адрес руководства УМВД России по Архангельской области, органов прокуратуры. Следует признать, что несмотря на принимаемые уполномоченными органами меры, обращения по данным вопросам продолжают поступать, а результаты их рассмотрения и проводимых проверок свидетельствуют о сохранении проблем в данной сфере.

***

Так, еще в 2009 году износ здания ИВС в п. Коноша составлял 100%, содержащимся в нем лицам не были созданы нормативно предусмотренные бытовые условия, отвечающие требованиям гигиены и санитарии: камеры не были оборудованы санитарным узлом, краном с водопроводной водой, столом и скамейками по лимиту мест в камере, соответствующим освещением, приточной или вытяжной вентиляцией и др. Однако приказ УМВД России по Архангельской области о закрытии ИВС ОМВД России по Коношскому району был издан лишь в декабре 2013 года. Более того - в 2014 году к Уполномоченному обратился К. сообщивший, что, несмотря на закрытие указанного ИВС, в одном из его помещений оборудована так называемая "следственная комната", используемая для содержания граждан. При этом понятие "следственной комнаты" нормативно-правовыми актами, регламентирующими содержание под стражей, не предусмотрено. В результате проведенной прокуратурой Коношского района проверки содержание в данном помещении граждан было признано незаконным, в адрес начальника ОМВД России по Коношскому району было внесено представление с требованием устранить указанные нарушения*(47). Однако и после этого содержание К. в "следственной комнате" продолжалось.

***

Следует отметить, что Концепцией развития изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел на 2012-2014 годы было предусмотрено строительство комплекса зданий ИВС ОМВД по Коношскому району, однако и на 2015 год даже начало указанных работ не запланировано*(48).

***

Еще в сентябре 2013 г. сотрудниками аппарата Уполномоченного в ходе проверки ИВС ОМВД России по Холмогорскому району было установлено, что условия содержания в нем не соответствуют установленным требованиям; имеется соответствующее решение Холмогорского районного суда от 27.06.2013. Прокуратурой Архангельской области в связи с обращением Уполномоченного по данному вопросу была направлена информация о внесении начальнику УМВД России по Архангельской области представления, предполагающего прекращение эксплуатации помещений ИВС ОМВД России "Холмогорский"*(49). Однако, как показывает практика, эксплуатация его помещений продолжается. В частности, это подтверждается фактом обращения в 2014 г. в адрес Уполномоченного осужденного Б., содержавшегося в указанном ИВС. К сожалению, проведение работ по капитальному ремонту здания либо строительству нового на 2015 год также не предусмотрено*(50).

***

Таким образом, с сожалением приходится констатировать, что на территории Архангельской области продолжается эксплуатация помещений ИВС, непригодных для содержания задержанных и иных категорий лиц.

Несмотря на отмеченную в 2014 году стабилизацию количества обращений в защиту прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных, жалобы на действия сотрудников правоохранительных органов не утратили своей актуальности. В целях обеспечения и восстановления прав указанной категории лиц по всем жалобам и обращениям Уполномоченным принимались предусмотренные законом меры, в том числе направлялись запросы в уполномоченные органы о предоставлении соответствующей информации, инициировались проверки по изложенным в обращениях фактам, проводились посещения соответствующих учреждений и проведение в них личных приемов.

Часть жалоб и обращений разрешалась путем взаимодействия Уполномоченного с руководством УФСИН, УМВД, Следственного управления Следственного комитета РФ по Архангельской области и Ненецкому автономному округу, а также с органами прокуратуры Архангельской области. Значительная часть обращений лиц данной категории и их родственников требовала правовых консультаций и разъяснения норм действующего законодательства, форм и способов защиты нарушенных прав, предоставляемых сотрудниками аппарата Уполномоченного.

2.2. Иные направления деятельности Уполномоченного по правам человека в Архангельской области

2.2.1. Осуществление контроля за соблюдением прав граждан

В целях реализации задачи по организации контроля за соблюдением прав человека Уполномоченным осуществлялась работа по следующим основным направлениям:

- проведение Уполномоченным и сотрудниками аппарата проверок и посещений учреждений системы исполнения наказаний и органов внутренних дел; реабилитационных центров; специализированных учреждений; учреждений здравоохранения и социальной защиты в целях выявления фактов нарушений прав граждан и их восстановления;

- проведение совместных с представителями органов государственной власти, контрольно-надзорных органов, общественных объединений Архангельской области проверок и посещений специализированных учреждений;

- проведение проверок в ходе рассмотрения жалоб с выездом "на места" с целью определения фактического состояния дел;

- осуществление мониторинга в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина на территории региона;

- направление запросов, обращений, заключений в федеральные органы государственной власти, их территориальные управления, органы государственной власти и органы местного самоуправления Архангельской области в целях принятия необходимых мер по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан по итогам проведенных проверок и посещений, а также в связи с выявлением массовых нарушений прав.

Проведение проверок и посещений - одно из основных направлений деятельности Уполномоченного в сфере осуществления контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина на территории Архангельской области. Учитывая, что правовая уязвимость некоторых категорий населения и защита их прав находится на особом контроле Уполномоченного, при планировании и проведении проверок наиболее приоритетными для Уполномоченного являются учреждения, где содержатся категории граждан, которые уже изначально ограничены в своих правах либо нормами действующего законодательства (подозреваемые, обвиняемые, осужденные), либо по состоянию здоровья (находящиеся в учреждениях психоневрологического профиля) или по иным не зависящим от них причинам (граждане пожилого возраста, лица с ограниченными возможностями).

Рис. 17. Динамика проведенных Уполномоченным посещений и проверок.

За 2014 год Уполномоченным и сотрудниками аппарата в целом было проведено более 100 проверок и посещений, в том числе 39 - учреждений здравоохранения и социального обслуживания, 30 - учреждений территориальных управлений ФСИН России, ФМС России и МВД России. Особо следует отметить, что часть проверок была проведена совместно с прокуратурой Архангельской области, Архангельской транспортной прокуратурой, УМВД России по Архангельской области, региональными министерством труда, занятости и социального развития, министерством здравоохранения и др.

По итогам осуществления контрольных мероприятий Уполномоченный в целях принятия необходимых мер по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан, как правило, направляет запросы, заключения и обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления Архангельской области. Вместе с тем как по отдельным нарушениям, так и при выявлении массовых, типичных и носящих длящийся характер нарушений прав граждан направляются обращения и заключения в федеральные органы государственной власти, их территориальные управления в целях принятия мер соответствующего реагирования по восстановлению прав граждан. Опыт работы Уполномоченного и его аппарата показывает, что данные формы контроля достаточно эффективны. Так, за прошедший год только в связи с выявлением массовых нарушений прав и свобод граждан Уполномоченным было направлено более 180 запросов, обращений, заключений.

Рис. 18. Адресаты обращений Уполномоченного в связи с выявлением массовых нарушений прав и свобод граждан в 2014 г.

Среди таких обращений в федеральные государственные органы следует отметить:

· Уполномоченному по правам человека в РФ:

- по вопросу исполнения на территории Архангельской области постановления Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 N 4-П - об исполнении Федерального закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях";

- по вопросам обеспечения и защиты жилищных прав инвалидов, семей, имеющих детей-инвалидов, а также ветеранов боевых действий и членов семей погибших (умерших) инвалидов и ветеранов боевых действий;

- по вопросам соблюдения законных прав и интересов лиц с психическими расстройствами, в том числе обеспечения их полноценным питанием в учреждениях психоневрологического профиля;

- по ситуации с нарушением прав граждан на свободу собраний в связи с отказами в согласовании места и времени проведения публичных мероприятий;

- по вопросу обеспечения жильем детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и лиц из их числа.

· Председателю Комитета Совета Федерации РФ по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера:

- по проблемам реализации жилищных прав граждан, проживающих в специализированном жилищном фонде.

· Прокурору Архангельской транспортной прокуратуры:

- об итогах проверки ОАО "Авиакомпания "Ютэйр", проведенной Управлением государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Ространснадзора.

· УФМС России по Архангельской области:

- об оказании содействия лицам, вынужденно покинувшим Украину и прибывшим на территорию Архангельской области в экстренном массовом порядке, в организации переезда в другие субъекты Российской Федерации;

- о необходимости ускорения оформления документов и процедуры депортации за пределы Российской Федерации лиц, содержащихся в специальном учреждении временного содержания иностранных граждан УФМС России по Архангельской области.

· УФСИН России по Архангельской области:

- по вопросу соблюдения порядка направления в адрес Уполномоченного корреспонденции лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы и заключенных под стражу;

- о необходимости усиления деятельности по социальной адаптации и ресоциализации осужденных в период подготовки к освобождению от отбывания наказания и др.

· УМВД России по Архангельской области:

- по вопросу соблюдения порядка направления в адрес Уполномоченного корреспонденции лиц, находящихся в изоляторах временного содержания, и др.

Среди обращений в органы государственной власти Архангельской области необходимо выделить следующие:

· Заместителю Губернатора Архангельской области по инфраструктурному развитию:

- по вопросам работы государственной жилищной инспекции.

· Заместителю Губернатора Архангельской области по социальным вопросам:

- о необходимости разрешения проблемы необоснованно длительного пребывания в стационарных отделениях медицинских учреждений психоневрологического профиля лиц, признанных недееспособными, и не нуждающихся в дальнейшем лечении, подлежащих переводу в специализированные стационарные учреждения социального обслуживания;

- о необходимости разрешения проблем с оформлением официального статуса, документов, трудоустройства и жизнеустройства в целом лиц, покинувших Украину.

· Министерство труда, занятости и социального развития Архангельской области:

- о необходимости принятия мер по профилактике бродяжничества и социальной реабилитации лиц без определенного места жительства и занятий;

- по вопросу организации взаимодействия органов государственной власти и учреждений Архангельской области в работе с лицами без определенного места жительства и занятий (необходимости завершения работы по разработке и принятию Порядка взаимодействия органов государственной власти и учреждений Архангельской области в работе с лицами без определенного места жительства и занятий);

- об организации содействия лицам, покинувшим Украину, и др.

· Министерство здравоохранения Архангельской области:

- о необходимости обеспечения на территории Архангельской области прав граждан на получение скорой медицинской помощи;

- об организации содействия лицам, вынужденно покинувшим Украину, и др.

Важнейшей составляющей в системе средств обеспечения реализации основных конституционных прав личности является постоянный мониторинг состояния дел в сфере соблюдения прав человека и гражданина, который также является составной частью контрольных функций Уполномоченного. Мониторинг и анализ соблюдения прав человека является важным инструментом наблюдения, измерения, оценки и прогноза состояния, а впоследствии и улучшения положения с правами человека на территории области. Он позволяет Уполномоченному фиксировать формирующиеся тенденции и своевременно привлекать к ним внимание органов власти.

Так, в целях осуществления контроля за соблюдением права граждан на проведение собраний, митингов, шествий и пикетирований, Уполномоченным в 2014 году был продолжен мониторинг публичных мероприятий, проводимых и планируемых к проведению на территории Архангельской области. Данный мониторинг осуществляется с марта 2012 года в соответствии с рекомендациями Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на основе предоставляемых по запросу Уполномоченного органами местного самоуправления городов Архангельска, Северодвинска, Новодвинска, Котласа, Вельска и др. копий уведомлений организаторов о планируемых публичных мероприятиях, распоряжений о согласовании мест проведения публичных мероприятий, а также оперативной информации УМВД России по Архангельской области. Наряду с анализом поступающей от органов местного самоуправления и органов полиции информации, Уполномоченным в 2014 году рассматривались жалобы общественных организаций и конкретных граждан на нарушение их прав в данной сфере.

Кроме того, Уполномоченный и сотрудники аппарата принимали участие в качестве независимых наблюдателей за обеспечением соблюдения конституционных прав граждан, в том числе сотрудниками правоохранительных органов, в ходе проведения наиболее массовых публичных мероприятий (4 мероприятия).

Следует отметить, что с введением данной системы мониторинга и возможности оперативного реагирования со стороны Уполномоченного уже на стадии уведомления о проведении публичных мероприятий количество обращений данной категории снизилось на 90%. Ситуацию в сфере соблюдения прав граждан на свободу собраний на территории региона в 2014 году можно охарактеризовать как стабильную. Лишь незначительная часть мест, запланированных организаторами мероприятий, была не "согласована" вследствие нарушения организаторами сроков и порядка подачи уведомления, иных требований, установленных федеральным и региональным законодательством.

Таблица 10

Результаты мониторинга публичных мероприятий, проводимых и планируемых к проведению на территории Архангельской области в 2014 г.*

Муниципальное образование	Количество заявленных мероприятий
	митинги	шествия, демонстрации	пикетирования	иные мероприятия
г. Архангельск	41	8	140	8
г. Северодвинск	7	1	48	0
г. Котлас, Котласский муниципальный район	6	1	1	0
Иные МО	9	6	4	0
Всего по Архангельской области	63	16	193	8

* Таблица составлена на основании информации, предоставляемой Уполномоченному органами местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области и УМВД России по Архангельской области.

Уполномоченным при осуществлении мониторинга публичных мероприятий, проводимых и планируемых к проведению на территории области, анализируется в том числе реализация гражданами и общественными объединениями права на проведение публичных мероприятий с использованием специально отведенных или приспособленных для этого мест. Следует отметить, что перечень таких мест утвержден постановлением Правительства Архангельской области от 13.03.2013 N 104-пп на основании предложений органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области.

Впервые в 2014 году Уполномоченным проводился мониторинг:

- ситуации с оказанием поддержки, содействия в жизнеустройстве и трудоустройстве лицам, вынужденно покинувшим территорию Украины и находящимся на территории Архангельской области - еженедельно по поручению Уполномоченного по правам человека в РФ (данная информация была использована Уполномоченным по правам человека в РФ для подготовки материалов в рабочую группу по вопросам оказания поддержки лицам, вынужденно покинувшим территорию Украины и временно размещенным на территории РФ, возглавляемую заместителем Председателя Правительства РФ Д.Н. Козаком);

- соблюдения законодательства и процедуры выборов на избирательных участках Архангельской области в Единый день голосования 14 сентября 2014 года.

Вместе с тем в связи с рекомендациями Уполномоченного по правам человека в РФ была продолжена практика формирования рейтинга учреждений уголовно-исполнительной системы Архангельской области по итогам полугодий в целях осуществления независимой оценки деятельности данных учреждений и информирования Уполномоченного по правам человека в РФ, УФСИН России по Архангельской области и общественности.

Кроме того, в истекшем году по-прежнему осуществлялся мониторинг:

- обеспечения осужденных, отбывающих наказание в учреждениях УФСИН, вещевым довольствием;

- обеспечения осужденных инвалидов, отбывающих наказание в учреждениях УФСИН, техническими средствами реабилитации;

- соблюдения положений законодательства о создании осужденным инвалидам, отбывающим наказание в учреждениях УФСИН, улучшенных материально-бытовых условий;

- заболеваемости лиц, содержащихся в учреждениях УФСИН, туберкулезом, ВИЧ и другими социально значимыми заболеваниями;

- обеспечения прав граждан в отделении судебно-психиатрической экспертизы в отношении лиц, содержащихся под стражей;

- соблюдения прав женщин на территории Архангельской области в части анализа проблем гендерного неравенства в различных сферах жизнедеятельности.

Привлечение постоянного внимания органов законодательной и исполнительной власти, общественности к проблемам соблюдения прав и свобод человека и гражданина на территории Архангельской области с целью содействия усилению гарантий государственной защиты конституционных прав граждан в той или иной сфере, является еще одним направлением деятельности, осуществляемым Уполномоченным в рамках организации контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

В этой связи п. 2 ст. 29 Областного закона "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" предусматривает право подготовки Уполномоченным специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан, которые направляются в Архангельское областное Собрание депутатов, Губернатору Архангельской области, председателю Архангельского областного суда, прокурору Архангельской области, полномочному представителю Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе, Уполномоченному по правам человека в РФ и иным заинтересованным органам государственной власти и местного самоуправления. В 2014 году Уполномоченным были подготовлены специальные доклады:

- "Деятельность Уполномоченного по правам человека в Архангельской области по оказанию содействия в защите прав лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы и содержащихся под стражей";

- "Распространение алкоголизма как угроза реализации конституционного права на жизнь";

- "От прав к возможностям: об обеспечении прав людей с ограниченными возможностями здоровья на доступность среды жизнедеятельности" (подготовлен и направлен экспертам).

2.2.2. Деятельность, направленная на совершенствование механизма обеспечения и законодательного регулирования прав и свобод человека

Уполномоченным в своей деятельности постоянное внимание уделяется содействию совершенствованию механизма обеспечения и законодательной защиты прав и свобод человека и гражданина, прежде всего путем взаимодействия с различными органами государственной власти и местного самоуправления, в компетенцию которых входит обеспечение, реализация и защита прав граждан.

На протяжении всего периода своей деятельности Уполномоченным осуществляется взаимодействие с высшим органом исполнительной власти региона - Правительством Архангельской области. Систематически участвуя в заседаниях Правительства, Уполномоченный активно пользуется возможностью высказать предложения по выработке конкретных мер, направленных на обеспечение реализации на территории Архангельской области прав и свобод граждан, а также на повышение эффективности работы уполномоченных органов.

Вместе с тем в течение 2014 года Уполномоченный принимал активное участие в работе более чем 25 постоянно действующих совещательных и консультативных органов, созданных при Губернаторе Архангельской области, Правительстве Архангельской области, Архангельском областном Собрании депутатов, при территориальных управлениях федеральных органов власти, а также в работе иных совещательных и консультативных органов.

Деятельность по содействию совершенствованию действующего законодательства в области защиты прав и свобод человека и гражданина осуществлялась Уполномоченным в различных формах. При этом разрешение значительной части проблем защиты прав и свобод граждан возможно исключительно на федеральном уровне, поэтому особое место в деятельности Уполномоченного уделяется совершенствованию федерального законодательства. В рамках своей компетенции Уполномоченный обладает возможностью вносить предложения субъектам права законодательной инициативы, заинтересованным федеральным органам власти и активно использует эту возможность.

Рис. 19. Формы деятельности Уполномоченного по оказанию содействия в совершенствовании федерального законодательства.

Среди предложений Уполномоченного по совершенствованию федерального законодательства в 2014 году необходимо отметить:

- предложения о разработке федерального закона, закрепляющего основные направления и мероприятия антиалкогольной политики (Уполномоченному по правам человека в РФ, в Комитет Государственной Думы РФ по охране здоровья, Комитет Государственной Думы РФ по вопросам семьи, женщин и детей);

- предложения о внесении изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие правовой статус лиц, в экстренном порядке покинувших территорию Украины и прибывших на территорию РФ (Уполномоченному по правам человека в РФ);

- обращение по вопросу сохранения предусмотренных действующим законодательством гарантий и компенсаций для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (Уполномоченному по правам человека в РФ);

- обращение по проблемам стандарта раскрытия информации о деятельности по управлению многоквартирными домами - законопроект N 388137-6 "О внесении изменений в ст. 7.23.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях" (Председателю комитета Государственной Думы РФ по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству, Председателю комитета Государственной Думы РФ по конституционному законодательству и государственному строительству);

- предложения по внесению изменений в Уголовно-исполнительный Кодекс РФ (ч. 1 ст. 103; ч. 6 ст. 103; ч. 1 ст. 106), касающихся конкретизации понятий "труд", "общественно полезный труд", "работы по благоустройству исправительных учреждений и прилегающих к ним территорий" (Уполномоченному по правам человека в РФ, в Комитет Совета Федерации РФ по конституционному законодательству и государственному строительству);

- предложения о необходимости нормативного регулирования межведомственного взаимодействия при реализации права обвиняемых и подозреваемых на телефонные разговоры (Уполномоченному по правам человека в РФ);

- предложения по проекту федерального закона о создании при Уполномоченном по правам человека в РФ независимой от органов здравоохранения службы прав пациентов, находящихся в психиатрических стационарах (по вопросу возможности реализации в субъектах РФ пилотного проекта, предполагающего создание службы защиты прав пациентов данной категории, путем введения должности инспектора);

- предложения в проект постановления Минтруда России "Об утверждении порядка определения среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно для целей Федерального закона "Об основах социального обслуживания граждан в РФ";

- предложения в проект Федерального закона "Об основах деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах РФ".

Необходимо отметить, что Уполномоченный по правам человека в Архангельской области неоднократно поднимал вопрос как на межрегиональном, так и на федеральном уровне о необходимости скорейшей разработки и принятия единого федерального закона, регламентирующего деятельность института уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. Уполномоченным ранее направлялись соответствующие предложения Уполномоченному по правам человека в РФ, в Совет Федерации РФ, региональным уполномоченным в субъектах РФ. Также следует отметить, что данная проблема была детально проанализирована Уполномоченным в совместном с Институтом анализа политической инфраструктуры исследовании деятельности региональных уполномоченных по правам человека.

В декабре 2014 года состоялась встреча Президента РФ с федеральными и региональными Уполномоченными по наиболее острым проблемам развития института уполномоченного по правам человека, а также актуальным вопросам в сфере защиты прав человека. По итогам встречи Президентом РФ в Государственную Думу РФ внесены законопроекты, имеющие большое значение для развития государственного института правозащиты - проект Федерального конституционного закона "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека".

Что касается участия в совершенствовании областного законодательства, то необходимо, в первую очередь, отметить ведущую роль взаимодействия Уполномоченного с Архангельским областным Собранием депутатов.

Рис. 20. Формы деятельности Уполномоченного по оказанию содействия в совершенствовании областного законодательства.

В 2014 году Уполномоченный и сотрудники его аппарата принимали активное участие в деятельности рабочих групп по разработке проектов областных законов и иных нормативных правовых актов, в депутатских слушаниях, рабочих совещаниях и "круглых столах"; формировали соответствующие предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства, регламентирующего различные сферы жизнедеятельности граждан.

Так, Уполномоченный принимал активное участие в:

- разработке и обсуждении областного закона "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования в Архангельской области";

- разработке и обсуждении областного закона "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере социального обслуживания граждан";

- обсуждении и принятии областного закона "Об уполномоченном при Губернаторе Архангельской области по правам ребенка".

Были подготовлены:

- предложения и рекомендации к проведению депутатских слушаний "Об исполнении областного закона "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере охраны здоровья граждан" (председателю комитета Архангельского областного Собрания депутатов по здравоохранению и социальной политике);

- предложения по совершенствованию нормативной правовой базы в части профилактики алкоголизма, ограничения розничной реализации алкогольной продукции;

- заключения и предложения на проекты областных законов:

- "О мониторинге правоприменения в Архангельской области";

- "О внесении изменений в областной закон "О социально-правовой защите и реабилитации лиц, подвергшихся насилию в семье";

- "О внесении изменений в отдельные областные законы в части их приведения в соответствие с Федеральным законом "Об основах социального обслуживания граждан в РФ";

- "О внесении изменений в областной закон "О муниципальном жилищном контроле и взаимодействии органа государственного жилищного надзора Архангельской области с органами муниципального жилищного надзора";

- "О внесении изменений в областной закон "О прожиточном минимуме";

- "О внесении изменений в областной закон "Об отдельных мерах по защите нравственности и здоровья детей в Архангельской области" и др.

Одной из основных задач Уполномоченного по правам человека в Архангельской области является содействие координации различных органов власти и общественных объединений. Формы и методы такой координации различны, среди них:

- работа Экспертного совета по вопросам обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина при Уполномоченном по правам человека в Архангельской области;

- работа Молодежного совета по правам человека Архангельской области;

- проведение совещаний, заседаний, рабочих встреч с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями;

- заключение соглашений о взаимодействии с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями и дальнейшее осуществление сотрудничества в рамках заключенных соглашений.

В 2014 году в целях повышения эффективности надзора и контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Уполномоченным были заключены соглашения о сотрудничестве и взаимодействии с:

- прокуратурой Архангельской области;

- Следственным управлением Следственного комитета РФ по Архангельской области и Ненецкому автономному округу;

- ФКУЗ "Медико-санитарная часть N 29 Федеральной службы исполнения наказаний";

- Архангельским региональным отделением общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ";

- Архангельским региональным отделением общероссийской общественной организации "Российский Красный Крест".

На конец 2014 года действовало уже 33 таких соглашения.

Необходимо отметить, что в 2014 году Уполномоченным по правам человека в Архангельской области совместно с Уполномоченным при Губернаторе Архангельской области по защите прав предпринимателей в регионе создан Молодежный совет по правам человека, основными целями которого являются:

- приобщение молодых граждан к правозащитной деятельности; содействие правовому просвещению молодежи, формированию в молодежной среде правовой культуры и активной гражданской позиции;

- поддержка общественных молодежных правовых инициатив и стимулирование предпринимательской активности молодежи;

- создание коммуникационной площадки для обмена накопленным опытом и знаниями в правозащитной деятельности.

Учредительное заседание Молодежного совета по правам человека состоялось 25 июня. При активном взаимодействии Уполномоченных с общественными объединениями, органами власти, учебными заведениями Архангельской области был сформирован первоначальный состав Молодежного совета по правам человека. В него вошли представители молодежных общественных объединений, молодые предприниматели, молодые специалисты, имеющие необходимые познания в области прав человека, гражданина и субъектов предпринимательской деятельности, представители студенческой молодежи и региональных средств массовой информации, иные представители молодежи. По итогам учредительного заседания был разработан план работы Совета, в котором нашли отражение такие вопросы как:

- трудоустройство молодежи, потребность региона в квалифицированных кадрах, развитие системы высшего профессионального образования; взаимодействие учебных заведений региона с представителями предпринимательского сообщества;

- реализация на территории Архангельской области прав молодых людей с ограниченными возможностями здоровья на трудоустройство, получение образования, доступную среду жизнедеятельности;

- реализация на территории Архангельской области права на доступное и качественное медицинское обслуживание;

- реализация жилищных прав молодых граждан в Архангельской области; проблемы качества предоставления жилищно-коммунальных услуг жителям Архангельской области и пути их решения;

- реализация права граждан на безопасную и комфортную среду жизнедеятельности в связи с проблемой отлова и содержания безнадзорных животных в Архангельской области и др.

24 декабря состоялось совместное заседание членов Экспертного совета при Уполномоченном и Молодежного совета, посвященное представлению специального доклада Уполномоченного "Распространение алкоголизма как угроза реализации конституционного права на жизнь". Члены Молодежного совета приняли активное участие в обсуждении проблемы, сформулировав значительное количество конкретных предложений. Главным тезисом выступлений стала объединяющая идея - "Мы должны сделать все, чтобы быть трезвым в России стало модным!".

Следует отметить, что деятельность института региональных уполномоченных по правам человека создает дополнительные возможности для граждан в вопросах защиты их прав, свобод и интересов. Для достижения значимых результатов в данной сфере необходимо объединение усилий региональных уполномоченных, что позволит повысить потенциал института уполномоченного по правам человека в субъектах РФ, а также уровень их участия в механизмах защиты прав человека в соответствующих регионах. В этой связи задача Уполномоченного по развитию межрегионального сотрудничества не теряет своей актуальности. В основе сотрудничества региональных уполномоченных по правам человека важнейшее место занимают двусторонние договоры о взаимодействии. При этом начало заключению подобных соглашений было инициировано Уполномоченным по правам человека в Архангельской области еще в 2009 году. В 2014 году Уполномоченным была продолжена данная практика и заключено соглашение с Уполномоченным по правам человека в Ленинградской области. Таким образом, количество заключенных соглашений с региональными уполномоченными достигло 11 (Приложение N 1).

Кроме того, одной из важнейших форм межрегионального сотрудничества является участие Уполномоченного в работе заседаний Координационного совета российских уполномоченных по правам человека (2) и Координационного совета уполномоченных по правам человека в Северо-Западном федеральном округе (2). Главными темами заседаний советов в 2014 году стало обсуждение форм и методов взаимодействия федерального и региональных уполномоченных по правам человека, отсутствие единого законодательного регулирования деятельности региональных уполномоченных на федеральном уровне, повышение статуса и независимости региональных уполномоченных, проблемы материального, транспортного, информационного и иного обеспечения их деятельности.

Вопросам функционирования и повышения эффективности деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах РФ было посвящено и прошедшее в сентябре 2014 года заседание Координационного совета уполномоченных по правам человека в Северо-Западном федеральном округе, в котором принял участие Уполномоченный по правам человека в РФ. В рамках Координационного совета состоялось также рабочее совещание региональных уполномоченных по правам человека в субъектах СЗФО с заместителем полномочного представителя Президента РФ в СЗФО Л. Совершаевой. В ходе совещания был представлен анализ особенностей функционирования института уполномоченных по правам человека в субъектах СЗФО, в том числе анализ регионального законодательства, материального, транспортного, финансового обеспечения деятельности уполномоченных. Кроме того, обсуждалась практика правозащитной работы в регионах и перспективы развития законодательства об уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, а также формы дальнейшего взаимодействия региональных уполномоченных и администрации полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе.

2.2.3. Содействие правовому просвещению

Одним из индикаторов состояния развития современного общества является уровень его правовой культуры, которая представляет собой систему ценностей, накопленных человечеством в области права: уровень правосознания, режим законности и правопорядка, состояние законодательства и юридической практики и др. Высокий уровень правовой культуры является одним из условий развития гражданского общества и предполагает воспитание просвещенного, грамотного с точки зрения обладания необходимым уровнем знаний для самостоятельной защиты своих законных прав гражданина.

Основами государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан определено, что именно государство создает условия, обеспечивающие развитие правовой культуры и воспитание правового поведения населения. Именно поэтому перед органами всех ветвей власти стоит задача по правовому просвещению граждан.

В целях реализации данной задачи, с учетом опыта правозащитной деятельности, в 2014 году Уполномоченным по правам человека в Архангельской области осуществлялись различные формы работы, направленные на повышение доступности правовой помощи, расширение возможностей населения для обращения за защитой и восстановлением нарушенных прав, в том числе разъяснение жителям Архангельской области возможностей самостоятельной защиты своих законных прав и интересов:

· подготовка и распространение информационно-консультативных материалов по наиболее актуальным вопросам защиты прав граждан. В 2014 году были подготовлены следующие материалы:

- "В помощь гражданам, проживающим в ветхом и аварийном жилье" (новая редакция);

- "Условно-досрочное освобождение от отбывания наказания, замена неотбытой части наказания более мягким видом наказания";

- "Если близкие люди находятся в местах лишения свободы";

- "Капитальный ремонт - в помощь собственникам жилья";

- "Приобретение гражданства Российской Федерации" (новая редакция);

- "Памятка призывнику" (новая редакция);

- Информационно-справочный материал по вопросам защиты жилищных прав граждан (актуальные вопросы, контактная информация);

- Информационный материал по вопросу деятельности Уполномоченного по оказанию содействия в защите прав лиц, отбывающих наказание и содержащихся под стражей (на электронном носителе);

- Информационный материал по вопросу соблюдения прав женщин на территории Архангельской области (на электронном носителе);

- Информационный материал по проблеме распространения алкоголизма на территории Архангельской области (на электронном носителе);

- Информационный материал "Формы взаимодействия уполномоченного по правам человека в субъекте РФ с субъектами общественного контроля";

- Информационный буклет "Вы спрашивали - мы отвечаем" по вопросам защиты жилищных прав граждан;

- Информационный буклет "Вы спрашивали - мы отвечаем" по вопросу ведения переписки осужденными и лицами, содержащимися под стражей;

- Информационно-справочный материал по вопросам защиты жилищных прав граждан;

- Информационные буклеты по вопросам защиты трудовых; жилищных прав граждан; прав инвалидов; прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь; а также по вопросам защиты прав лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы (новая редакция) и др.;

· с 2009 года в информационно-коммуникационной сети Интернет активно функционирует и постоянно обновляется официальный веб-сайт Уполномоченного www.pomorupolnom.ru, призванный, в том числе, решать задачу правового просвещения населения. Количество информационных материалов, размещенных на сайте, ежегодно растет: в 2014 году оно составило 1 151, что на 10,4% превышает показатель 2013 года. На сайте размещается информация, содействующая правовому просвещению граждан: ответы на наиболее распространенные вопросы в сфере защиты прав ("Вопрос-ответ"), обзор актуальных изменений законодательства, информация о результатах рассмотрения Уполномоченным наиболее типичных обращений или обращений по социально значимым и острым вопросам ("По итогам обращений") и др. В целях оперативного информирования граждан о деятельности Уполномоченного на сайте в 2014 году введена новая рубрика "Новости Уполномоченного", где размещается информация о мероприятиях с участием Уполномоченного и сотрудников аппарата, Уполномоченного по правам человека в РФ, другие материалы, непосредственно связанные с функционированием и текущей работой института.

Таблица 11

Количество информационно-консультативных материалов, размещенных на сайте Уполномоченного

Рубрика (раздел) сайта	2013 г.	2014 г.	2014 г. к 2013 г., %
Всего	1 043	1 151	110,4
"Актуально" (актуальная информация, связанная с вопросами реализации и защиты прав граждан в различных сферах жизнедеятельности, изменения российского и областного законодательства, другая информация) в том числе: "Новости Уполномоченного"	604 -	641 210	106,1 -
"Документы" (нормативные правовые акты федерального и областного уровня по различным направлениям в сфере реализации и защиты прав граждан; документы, регламентирующие деятельность уполномоченного по правам человека в Архангельской области)	51	66	129,4
"По итогам обращений" (материалы, обобщающие информацию о ходе работы Уполномоченного по конкретному обращению и результатах работы)	38	47	123,7
Другие разделы ("Анонсы", "Вопрос-ответ", "Семья, детство, молодежь", "Резонанс", "Публикации" и др.)	350	397	113,4

· важным направлением деятельности Уполномоченного в сфере правового просвещения граждан является подготовка и опубликование ежегодного доклада Уполномоченного и специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан. Ежегодный и специальные доклады Уполномоченного являются предусмотренным действующим законодательством способом реагирования на выявление наиболее актуальных проблем в реализации прав и свобод человека на территории области. При этом в специальных докладах Уполномоченного обобщены наиболее распространенные, носящие массовый характер нарушения прав граждан в определенной сфере, отражена деятельность по содействию в их восстановлении, а также предложен комплекс законодательных и организационных мер, необходимых для обеспечения прав и свобод человека и гражданина. В 2014 году Уполномоченным было подготовлено 3 специальных доклада.

Анализ поступающих в адрес Уполномоченного обращений показывает, что граждане зачастую не обладают знаниями и навыками, необходимыми для отстаивания своих законных интересов. В связи с этим существенным компонентом в реализации Уполномоченным задачи по правовому просвещению населения является разъяснение гражданам возможностей самостоятельной защиты своих законных прав. Одним из основных инструментов в реализации Уполномоченным данного направления деятельности является консультирование граждан, осуществляемое как в традиционной устной и письменной форме, так и с применением интернет-форм и "прямых" телефонных линий, которые, в том числе, позволяют принимать обращения от жителей удаленных и труднодоступных населенных пунктов, маломобильных групп населения, граждан, находящихся в специализированных учреждениях и др.

Существенное место в этой работе занимают личные приемы граждан, проводившиеся Уполномоченным в 2014 году как в г. Архангельске, так и за пределами областного центра. Уполномоченным активно продолжалась реализация проекта "День правовой помощи", стартовавшего в 2013 году на базе библиотек городов и районов области. В рамках проекта Уполномоченный и сотрудники аппарата осуществляли консультирование жителей области по различным вопросам в сфере защиты прав и свобод граждан. Одновременно с этим в библиотеках были организованы экспозиции информационно-консультативных материалов, докладов Уполномоченного, изданных за период функционирования института, других периодических изданий по правовой тематике. В 2014 году такие приемы были проведены в Центральной городской библиотеке им. М.В. Ломоносова (дважды), Соломбальской библиотеке N 5, Исакогорской библиотеке N 12.

В 2014 году Уполномоченным был учрежден и впервые проведен областной конкурс среди библиотек на лучшую организацию работы в сфере правового просвещения граждан "Знай свои права!". Основной целью конкурса является активизация деятельности библиотек по повышению правовой культуры населения и оказанию содействия в обеспечении открытого доступа граждан к правовой и социально значимой информации. Задачи конкурса:

- расширение информационной деятельности, направленной на обслуживание населения;

- выявление новых форм массовой и индивидуальной работы библиотек по правовому просвещению населения;

- выявление и распространение опыта работы библиотек по правовому просвещению населения;

- повышение эффективности справочно-библиографического и информационного обслуживания по вопросам прав человека и их защиты.

В конкурсе приняли участие значительное количество библиотек региона, которые представили материалы о своей деятельности в сфере организации работы по правовому просвещению граждан. Призовые места распределились следующим образом:

1 место - "Верхнетоемская центральная районная библиотека" и МКУ "Централизованная библиотечная система Мирного";

2 место - МБУК "Устьянская межпоселенческая центральная районная библиотека";

3 место - МБУ "Няндомская центральная библиотека".

Благодарственными письмами Уполномоченного за участие в конкурсе были отмечены "Центральная городская библиотека имени М.В. Ломоносова" и "Исакогорская библиотека N 12" МУК "Централизованная библиотечная система" г. Архангельска.

В истекшем году Уполномоченным продолжалась работа по правовому просвещению категорий граждан, в силу объективных причин ограниченных в возможности реализации своих прав, это: лица, находящиеся в учреждениях уголовно-исполнительной системы; граждане, находящиеся в учреждениях интернатного типа, в медицинских учреждениях и учреждениях здравоохранения психоневрологического профиля. По просьбе заявителей им направляются тексты нормативных правовых актов, информация о компетенции государственных органов, разъясняется порядок обращения и приема граждан. Регулярно осуществляются выездные приемы, в ходе которых с данными категориями граждан проводятся беседы с целью их правового просвещения и оказания необходимой консультационной помощи. Для повышения степени информированности граждан об институте Уполномоченного и его компетенции среди вышеуказанных категорий, а также в учреждениях и ведомствах систематически распространяются информационно-справочные материалы.

Вместе с тем значительное внимание Уполномоченным в своей деятельности уделяется правовому просвещению, формированию правового сознания и активной гражданской позиции молодежи - студентов, учащихся учебных заведений, воспитанников детских домов и др. В рамках данного направления Уполномоченный и сотрудники аппарата в 2014 году выступали с лекциями перед преподавателями и студентами, участвовали в конференциях, "круглых столах", семинарах, принимали участие в дискуссиях. Особо следует отметить участие Уполномоченного в семинаре Школы межэтнических коммуникаций, организованной "Северным (Арктическим) федеральным университетом имени М.В. Ломоносова", в рамках которого Уполномоченный встретился со студентами из России, Туркменистана, Узбекистана, Республики Таджикистан.

Кроме того, одной из основных задач Молодежного совета по правам человека Архангельской области, созданного Уполномоченным в 2014 году, является приобщение молодых граждан к правозащитной деятельности, а также содействие правовому просвещению молодежи.

Отдельное место в разъяснении гражданам возможностей самостоятельной защиты своих законных прав занимает сотрудничество Уполномоченного со средствами массовой информации. Материалы консультативного характера, в том числе в форме "вопрос - ответ", а также материалы, освещающие деятельность Уполномоченного, публиковались в различных печатных изданиях как областного, местного, так и федерального уровня, на интернет-порталах. Всего по итогам 2014 года их насчитывается более 250. В рамках проекта "День правовой помощи" на сайте Централизованной библиотечной системы г. Архангельска www.arhlib.ru продолжалось функционирование рубрики, в которой Уполномоченный в режиме онлайн отвечал на вопросы пользователей портала по различным аспектам нарушения их прав, информировал о способах их самостоятельной защиты. Активное сотрудничество осуществлялось Уполномоченным не только с печатными СМИ, но и с местными и региональными радио- и телевизионными компаниями.

Вместе с тем важнейшим условием реализации и защиты законных прав и свобод граждан является возможность получения бесплатной квалифицированной юридической помощи. При этом особое внимание должно быть уделено наиболее уязвимым группам населения, таким как инвалиды, ветераны Великой Отечественной войны, пенсионеры, малоимущие граждане, лица без определенного места жительства, одинокие матери.

В Архангельской области по инициативе и при непосредственном участии Уполномоченного по правам человека в 2012 году был принят областной закон от 24.09.2012 N 536-33-ОЗ "О бесплатной юридической помощи, правовом информировании и правовом просвещении в Архангельской области". Важнейшим результатом реализации данного областного закона стало создание Государственного казенного учреждения "Государственное юридическое бюро", осуществляющего полномочия по оказанию бесплатного правового консультирования граждан, представлению интересов граждан в судах, государственных и иных органах власти.

На заседании Правительственной комиссии по вопросам реализации Федерального закона "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации", состоявшемся 17 декабря 2014 года, была проанализирована реализация государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью в субъектах РФ. При этом по Северо-Западному федеральному округу представлена следующая информация.

Таблица 12

Сведения о деятельности государственных юридических бюро субъектов РФ в составе СЗФО (по состоянию на 01.07.2014)

Субъект СЗФО	Архангельская область	Калининградская область	Республика Карелия	Ненецкий автономный округ
Дата создания государственного юридического бюро	02.10.2012	01.04.2013	С 01.01.2006 действовало как федеральное учреждение. С 01.01.2013 передано в собственность субъекта РФ	24.01.2013
Количество работников (штат/факт)	10/10	5/5	15/13	8/8
Объем бюджетных ассигнований на финансирование госюрбюро (руб.)	5 636 200	3 234 400	8 791 000	13 609 000
Количество случаев оказанной бесплатной юридической помощи	1 272	488	1 503	558
Участие адвокатов в системе бесплатной юридической помощи	нет	есть	есть	нет

Таким образом, Архангельская область - один из немногих субъектов Северо-Западного федерального округа, где за счет средств областного бюджета создано и активно функционирует Государственное юридическое бюро.

Заключение

Подводя итоги, следует отметить, что приведенные в настоящем докладе примеры и выводы, основанные исключительно на обращениях к Уполномоченному, не отражают в полном объеме ситуации с реализацией прав человека на территории Архангельской области. Вместе с тем они дают определенное представление о различных подходах государственных и муниципальных органов, должностных лиц при реагировании как на обращения граждан, так и на запросы и обращения Уполномоченного. Недостаточная результативность рассмотрения обращений граждан, а в ряде случаев формализм и бездействие должностных лиц на территории региона, к сожалению, по-прежнему имеют место.

Уполномоченный выражает надежду, что обозначенные в докладе проблемы привлекут внимание органов государственной власти и местного самоуправления Архангельской области, территориальных управлений федеральных ведомств, согласованные усилия которых обеспечат соблюдение прав и свобод человека и гражданина на территории региона.

Уполномоченный по правам человека в Архангельской области

Л.В. Анисимова

Март 2015 года

-------------------------------------------

*(1) Статистические данные (за исключением снабженных отдельными сносками) приводятся по данным доклада "Социально-экономическое положение Архангельской области без Ненецкого автономного округа" (Архангельскстат, 2015) //www.arhangelskstat.gks.ru.

*(2) Публичная отчетность исполнительных органов государственной власти Архангельской области о ходе достижения показателей, содержащихся в указах Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 596-601, 606 // www.dvinaland.ru/files/power/m_ukaz/f_2_2014.pdf (далее - Публичная отчетность).

*(3) Публичная отчетность.

*(4) Письмо УФССП России по Архангельской области от 20.01.2015 N 29901/15/627-Дп.

*(5) Из выступления В. Путина на встрече с федеральными и региональными омбудсменами, членами Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека 5 декабря 2014 года // www.kremlin.ru/transcripts/47179.

*(6) Информация аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

*(7) Бесплатная медицина важнее свободных выборов // Коммерсантъ. 20.10.2014.

*(8) Письмо министерства труда, занятости и социального развития Архангельской области от 13.11.2014 N 305/02-01/7179.

*(9) Впереди России всей_ // Правда Севера. 03.12.2014.

*(10) Письмо УФССП России по Архангельской области от 20.01.2015 N 29901/15/627-Дп.

*(11) Ветхий город уходит в прошлое // Архангельск-город воинской славы. 12.11.2014. N 85 (376).

*(12) Письмо администрации МО "Северодвинск" от 17.10.2014 N 01-03-13/2954.

*(13) Письмо мэрии г. Архангельска от 08.12.2014 N 107-03/3954.

*(14) Письмо мэрии г. Архангельска от 02.02.2015 N 107-03/333.

*(15) Ветхий город уходит в прошлое // Архангельск-город воинской славы. 12.11.2014. N 85 (376).

*(16) Письмо прокуратуры Архангельской области от 29.08.2014 N 7-653-2014.

*(17) Из выступления В. Володина на семинаре "Благоустройство повседневности: пять шагов к современному городу", июль 2014 г.

*(18) По материалам веб-сайта www.а-рейтинг.рф.

*(19) Вступительное слово Президента РФ на заседании президиума Государственного совета "О задачах субъектов Российской Федерации по повышению доступности и качества медицинской помощи" 30 июля 2013 года // www.kremlin.ru/transcripts/18973.

*(20) Какая клиника нравится пациентам // Ведомости. 15.10.2014.

*(21) Вступительное слово Президента РФ на заседании президиума Государственного совета "О задачах субъектов Российской Федерации по повышению доступности и качества медицинской помощи" 30 июля 2013 года // www.kremlin.ru/transcripts/18973.

*(22) Письмо министерства здравоохранения Архангельской области от 16.01.2015 N 01-01-14/а34.

*(23) Письмо министерства труда, занятости и социального развития Архангельской области от 07.07.2014 N 305/03-04/4259.

*(24) Письмо министерства здравоохранения Архангельской области от 18.07.2014 N 01-01-14/а956.

*(25) Письмо министерства образования Архангельской области от 18.07.2014 N 209/03-02-17/4534.

*(26) Письмо министерства труда, занятости и социального развития Архангельской области от 23.01.2015 N 305/03-04/373.

*(27) Медики поморья подвели итоги новогодних каникул // www.dvinanews.ru/-vo3zottf.

*(28) Материалы заседания межведомственной комиссии по погашению задолженности по заработной плате в организациях Архангельской области от 30.12.2014.

*(29) Письмо мэрии г. Архангельска от 12.12.2014 N 107-03/1304/3.

*(30) Письмо УФМС России по Архангельской области от 14.01.2015 N 5/164.

*(31) Письмо УФМС России по Архангельской области от 29.12.2014 N 2.

*(32) Стенограмма встречи Президента РФ с федеральными и региональными омбудсменами, членами Совета при Президенте по развитию гражданского общества и правам человека 5 декабря 2014 года // www.kremlin.ru/ transcripts/47179.

*(33) Письмо ФКУЗ МСЧ-29 ФСИН России от 02.06.2014 N 80/14-Д9.

*(34) Письмо ФКУЗ МСЧ-29 ФСИН России от 16.01.2015 N 80/14-74.

*(35) Письмо ФКУЗ МСЧ-29 ФСИН России от 05.11.2014 N 80/14Б-56.

*(36) Социально-экономическое положение Архангельской области без Ненецкого автономного округа за 2014 год" // www.arhangelskstat.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ts/arhangelskstat/ru/pu blications/official_ publications/ electronic_versions.

*(37) Письмо УФСИН России по Архангельской области от 23.01.2015 N 29/ТО/30-401.

*(38) Справка учета времени работы осужденного в период отбывания им наказания в виде лишения свободы, засчитываемого в общий трудовой стаж, от 24.11.2014 N 19/28/13-134.

*(39) Из выступления начальника УФСИН России по Архангельской области на расширенном заседании коллегии УФСИН 23.01.2015.

*(40) Письмо УФСИН России по Архангельской области от 21.11.2014 N 1374.

*(41) Письмо прокуратуры Архангельской области от 05.12.2014 исх. N 17-582-2014.

*(42) Письмо УФСИН России по Архангельской области от 25.07.2014 N 29/ТО/30-5169.

*(43) Стенограмма встречи Президента РФ с федеральными и региональными омбудсменами, членами Совета при Президенте по развитию гражданского общества и правам человека 5 декабря 2014 года // www.kremlin.ru/ transcripts/47179.

*(44) Письмо прокуратуры Архангельской области от 13.01.2015 N 15-112-2011.

*(45) Письмо УМВД России по Архангельской области от 15.04.2014 N 27/671.

*(46) Письмо прокуратуры Архангельской области от 07.03.2014 N 15-322-2014.

*(47) Письмо прокуратуры Коношского района от 16.12.2014 N 1252ж-2014.

*(48) Письмо УМВД России по Архангельской области от 26.01.2015 N 6/3-221.

*(49) Письмо прокуратуры Архангельской области от 11.11.2013 N 15-515-2013.

*(50) Письмо УМВД России по Архангельской области от 26.01.2015 N 6/3-221.