Директива Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 2008/98/EC от 19 ноября 2008 г. об отходах и отмене ряда Директив

(1) Директива Европейского парламента и Совета ЕС 2006/12/ЕС от 5 апреля 2006 года об отходах*(5) установила законодательную базу по обращению с отходами в Сообществе. В ней определены такие ключевые понятия как "отходы", "восстановление отходов" и "уничтожение отходов", а также установлены основные требования по обращению с отходами, в частности, требование, в соответствие с которым учреждение или предприятие, осуществляющие операции по обращению с отходами, должны быть лицензированы или зарегистрированы, а также установлено требование к государствам - членам ЕС по составлению планов по обращению с отходами. Кроме того в указанной Директиве установлены такие основополагающие принципы, как обязательство по обращению с отходами таким способом, который не приведет к негативному воздействию на окружающую среду или здоровье человека, поощрение применения иерархии отходов, а также утвержденное в соответствии с принципом "загрязнитель платит" требование о том, что расходы на уничтожение отходов несет предъявитель отходов, бывший владелец или производитель продукции, содержащей отходы.

(2) В Решении Европейского парламента и Совета ЕС 1600/2002/ЕС от 22 июля 2002 года об утверждении Шестой программы действий Сообщества по защите окружающей среды*(6) предусмотрена возможность развития или пересмотра законодательства об отходах, в том числе выяснения различий между понятиями "отходы" и "вещества, не являющиеся отходами", а также предусмотрены мероприятия по предотвращению образования отходов и обращению с отходами, включая постановку целей.

(3) В информационном письме Европейской Комиссии от 27 мая 2003 года, являющемся приложением к Тематической стратегии по предотвращению образования отходов и утилизации отходов, указывается на необходимость определения существующих понятий "восстановление отходов" и "уничтожение отходов", а также на необходимость разработки общеприменимого определения утилизации и рассмотрения определения "отходы".

(4) В своем Решении от 20 апреля 2004 года по вышеуказанному информационному письму*(7) Европейский парламент предоставил Европейской Комиссии право рассмотреть возможность применения Директивы 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 года о комплексном предотвращении и сокращении загрязнений окружающей среды*(8) на весь сектор отходов в целом. Также Европейский парламент потребовал от Европейской Комиссии четко разграничить понятия "восстановление отходов" и "уничтожение отходов", а также разграничить понятия "отходы" и "вещества, не являющиеся отходами".

(5) В своих Заключениях от 1 июля 2004 года Совет ЕС предоставляет Европейской Комиссии право вынести на рассмотрение предложение о пересмотре некоторых аспектов Директивы 75/442/ЕЭС, отмененной и замененной Директивой 2006/12/ЕС в целях уточнения различий между понятиями "отходы" и "вещества, не являющиеся отходами", "восстановление отходов" и "уничтожение отходов".

(6) Основной задачей любой политики обращения с отходами является минимизация негативного воздействия образования отходов и обращения с ними на человеческое здоровье и окружающую среду. Кроме того политика обращения с отходами направлена на уменьшение расходования ресурсов и поддержку практического применения иерархии отходов.

(7) В своем Решении от 24 февраля 1997 года о Стратегии Сообщества по обращению с отходами*(9) Совет ЕС подтвердил, что предотвращение образования отходов является первоочередной задачей при обращении с отходами, и повторное использование и утилизация отходов должны быть предпочтительнее, нежели получение энергии за счет утилизации отходов, поскольку они являются наилучшими экологическими вариантами решения проблемы.

(8) Пересмотр Директивы 2006/12/ЕС вызван необходимостью уточнения основных терминов, таких как "отходы", "восстановление отходов", "уничтожение отходов", определения мероприятий, которые должны быть предприняты для предотвращения образования новых отходов, введения в действие подхода, который акцентирует внимание на жизненном цикле продукции и материалов в целом, а не только на фазе появления отходов, сосредоточения внимания на уменьшении негативного воздействия отходов на окружающую среду, усиливая тем самым экономическую ценность отходов. В дальнейшем утилизация отходов и использование вторичного сырья должны поддерживаться на должном уровне для сохранения природных ресурсов. В целях установления четкости, Директива 2006/12/ЕС должна быть отменена и заменена новой директивой.

(9) Так как наиболее существенные мероприятия по обращению с отходами регулируются законодательством Сообщества в области охраны окружающей среды, важно отметить, что настоящая Директива адаптирована к вышеуказанному подходу. Выделение целей охраны окружающей среды, установленных в Статье 174 Договора об учреждении Европейского экономического сообщества, привело к более острой постановке вопроса негативного воздействия образования отходов и обращения с ними на окружающую среду в свете жизненного цикла ресурсов. Таким образом, правовым основанием данной Директивы должна быть Статья 175.

(10) Эффективные и последовательные правила очистки отходов должны применяться с учетом определенных исключений, относящихся к движимому имуществу, которое владелец выбрасывает или собирается или вынужден выбросить.

(11) Статус выкопанного грунта, не имеющего вредных примесей, и других природных материалов, применяемых на стройплощадках, за исключением тех, на которых они были выкопаны, определяется в соответствии с определением отходов и положениями о производственных отходах или об упразднении статуса отходов, согласно положениям настоящей Директивы.

(12) Регламент Европейского парламента и Совета ЕС 1774/2002 от 3 октября 2002 года об установлении санитарных норм в отношении отходов животного происхождения, не предназначенных для непосредственного употребления человеком*(10), предусматривает, в числе прочего, наличие соответствующего контроля в отношении сбора, транспортировки, обработки, использования и утилизации всех отходов животного происхождения, предотвращающего возникновение угрозы здоровью людей и животных. В связи с этим необходимо уточнить взаимосвязь с указанным Регламентом, избегая дублирования правил путем исключения из настоящей Директивы отходов животного происхождения в случае, если они предназначены для использования, которое не является операцией по обращению с отходами.

(13) В свете опыта, приобретенного при применении Регламента ЕС 1774/2002, необходимо уточнить объем законодательства об отходах и его положений об опасных отходах в отношении отходов животного происхождения, регулируемых Регламентом ЕС 1774/2002. Если отходы животного происхождения представляют потенциальную угрозу здоровью, то соответствующим правовым актом в этом случае является Регламент ЕС 1774/2002. Необходимо избегать нецелесообразного дублирования законодательных актов об отходах.

(14) Классификация отходов, как опасных отходов, должна основываться помимо прочего, на законодательстве Сообщества в области химических веществ, в частности, на законодательстве, касающемся классификации препаратов как опасных, и устанавливающем предельно допустимую концентрацию опасных веществ в последних, применимую в целях идентификации опасных отходов. Обращение с опасными отходами должно регулироваться в соответствии с жесткими стандартами, для того чтобы предотвратить или ограничить, насколько это возможно, потенциальное негативное воздействие на окружающую среду и здоровье человека, возникшее в результате ненадлежащего обращения с отходами. В дальнейшем необходимо поддерживать в рабочем состоянии систему классификации отходов и опасных отходов в соответствии с перечнем видов отходов, разработанном Комиссией в Решении 2000/532/ЕС*(11) с целью поддержания гармонизированной классификации отходов и обеспечения гармонизированного определения опасных отходов в пределах Сообщества.

(15) Необходимо различать такие понятия как "предварительное хранение отходов перед их сбором", "сбор отходов" и "хранение отходов перед их обработкой". Учреждения или предприятия, которые производят отходы в процессе своей деятельности, не должны рассматриваться в качестве организаций, вовлеченных в деятельность по обращению с отходами, и должны получить разрешение на хранение своих отходов вплоть до их сбора.

(16) Предварительное хранение отходов в рамках определения "сбор отходов" понимается как деятельность по хранению, предшествующая сбору отходов, в условиях, когда отходы разгружены в целях их подготовки к дальнейшей транспортировке в другое место для восстановления или уничтожения. Разграничение понятий "предварительное хранение отходов перед их сбором" и "хранение отходов перед их обработкой" должно быть проведено с учетом задач настоящей Директивы, в соответствии с видом отходов, их количеством, периодом хранения, а также целями сбора. Разграничение понятий производится государствами - членами ЕС. Хранение отходов, предшествующее их восстановлению, сроком три года или более, а также хранение отходов, предшествующее их уничтожению, сроком один год и более подлежат регулированию Директивой Совета ЕС 1999/31/ЕС от 26 апреля 1999 года о полигонах захоронения отходов*(12).

(17) Программы сбора отходов, руководство которыми осуществляется не на профессиональной основе, не подлежат регистрации, так как представляют наименьший риск и способствуют раздельному сбору отходов. Примерами таких программ являются отработанные лекарственные препараты, собираемые аптеками, программы возврата потребительских товаров в магазинах и непрофессиональные программы в школах.

(18) Понятия "предотвращение", "повторное использование", "подготовка к повторному использованию", "обработка" и "переработка" включены в указанную Директиву для того, чтобы определить четкие границы этих определений.

(19) Определения "восстановление отходов" и "уничтожение отходов" нуждаются в пересмотре с целью четкого разграничения двух понятий, основанном на реально существующем различии между негативным воздействием на природную окружающую среду через замещение природных ресурсов в экономике и признанием потенциальной выгоды для окружающей среды и здоровья человека от использования отходов в качестве дополнительных источников сырья. Кроме того, в целях определения случаев, когда указанное разграничение трудно применить на практике, или в случаях, если классификация деятельности как "восстановление отходов" не соответствует ее реальному влиянию на окружающую среду, могут быть разработаны определенные рекомендации.

(20) Настоящая Директива должна четко определить случаи, когда сжигание коммунально-бытовых твердых отходов является энергосберегающим и может рассматриваться в качестве операции по восстановлению отходов.

(21) Операции по уничтожению, состоящие из сбросов отходов в моря и океаны, включая захоронение отходов на морском дне, также регулируются международными конвенциями, в частности, Конвенцией о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов, заключенной в Лондоне 13 ноября 1972 года, а также Протоколом к указанной конвенции от 1996 года с изменениями и дополнениями, принятыми в 2006 году.

(22) Не должно быть смешения различных аспектов определения "отходы"; при необходимости соответствующие процедуры должны применяться к отходам животного происхождения, которые не являются отходами, с одной стороны, или к отходам, которые перестали быть отходами, с другой стороны. В целях уточнения определенных аспектов определения "отходы", настоящая Директива должна четко определить:

- когда вещества или предметы, появившиеся в результате производства незапланированно, являются побочными продуктами производства и не считаются отходами. Решение о том, что вещество не является отходом, может быть принято только на основе согласованного подхода, чтобы регулярно пересматриваться, и только в случае, если оно соответствует целям защиты окружающей природной среды и здоровья человека. Если использование побочных продуктов производства разрешено в соответствии с экологической лицензией или общими правилами защиты окружающей среды, то оно может быть использовано государствами - членами ЕС в качестве инструмента для решения вопроса о недопустимости вредного воздействия на окружающую среду и здоровье человека; предмет или вещество рассматриваются в качестве побочных продуктов производства только при наличии определенных условий. Если побочные продукты производства попадают в категорию продуктов, то их экспорт должен регулироваться соответствующим законодательством Сообщества; и

- когда определенные отходы утрачивают статус отходов, устанавливая критерий прекращения статуса отходов, обеспечивающий высокий уровень защиты окружающей природной среды и экологических и экономических преимуществ; категориями отходов, для которых необходимо разработать определение и критерии прекращения статуса отходов, являются, среди прочих, строительные отходы, золы и шлаки, металлолом, нерудные строительные материалы, шины, текстиль, компост, макулатура и стекло. Для получения указанного статуса необходим осмотр отходов с целью установления - отвечают ли они критериям прекращения статуса отходов.

(23) В целях проверки или вычисления достижения целей переработки и восстановления отходов, установленных в Директиве Европейского парламента и Совета ЕС 94/62/ЕС от 20 декабря 1994 года об упаковке и отходах от упаковки*(13), Директиве Европейского парламента и Совета ЕС 2000/53/ЕС от 18 сентября 2000 года об отработавших транспортных средствах*(14), Директиве Европейского парламента и Совета ЕС 2002/96/ЕС от 27 января 2003 года об отходах электрического и электронного оборудования*(15), Директиве Европейского парламента и Совета ЕС 2006/66/ЕС от 6 сентября 2006 года о батареях и аккумуляторах и отработанных батареях и аккумуляторах*(16), а также в других нормативно-правовых актах Сообщества, общее количество отходов, которые утратили свой статус, должно быть учтено в качестве переработанных и восстановленных отходов после соблюдения требований указанных правовых актов по переработке или восстановлению.

(24) На основе определения "отходы", в целях достижения достоверности и системности, Европейская комиссия может принять рекомендации по определению в конкретных случаях момента получения различными веществами или предметами статуса отходов. Такие рекомендации могут быть разработаны, в частности, для электрического и электронного оборудования и транспортных средств.

(25) Целесообразно обратить внимание на то, чтобы расходы были распределены таким способом, чтобы отразить реальные расходы на защиту окружающей среды от образования отходов и обращения с ними.

(26) Принцип "загрязнитель платит" является основополагающим принципом на Европейском и международном уровнях. Производитель и держатель отходов должны осуществлять деятельность по обращению с отходами таким образом, чтобы обеспечить высокий уровень защиты окружающей природной среды и здоровья человека.

(27) Введение в рамках настоящей Директивы расширенной ответственности производителей отходов является одним из средств поддержки проектирования и производства товаров, которые учитывают и содействуют рациональному использованию в течение всего срока их эксплуатации, включая их ремонт, повторное использование, демонтаж и переработку, но не в ущерб свободному обращению товаров на внутреннем рынке.

(28) Настоящая Директива способствует продвижению Европейского Союза к созданию "рециркулируемого общества", которое стремится к уменьшению образования отходов и использования отходов в качестве дополнительных источников сырья. В частности, Шестая программа действий Сообщества по защите окружающей среды предусматривает мероприятия, направленные на обеспечение разделения источников сырья, сбор и переработку совокупности всех отходов. В соответствии с указанной целью и в качестве средств по содействию и улучшению способности к восстановлению, отходы подлежат раздельному сбору, если это технически, экологически и экономически осуществимо, перед проведением дальнейших операций по восстановлению с целью получения наилучшего экологического результата. Государства - члены ЕС должны поддерживать отделение опасных соединений от остальной совокупности отходов, если это необходимо для достижения экологически оправданного обращения с отходами.

(29) Государства - члены ЕС должны поддерживать использование рециклатов, например, таких как восстановленная бумага, в соответствии с иерархией отходов, а также целями, стоящими перед "рециркулируемым обществом", и не должны, по возможности, оказывать поддержку вывозу отходов на свалку или сжигание указанных рециклатов.

(30) В целях реализации принципов экологической безопасности и проведения профилактических мероприятий, закрепленных в параграфе 2 Статьи 174 Договора об учреждении Европейского экономического сообщества, необходимо установить общие экологические задачи по обращению с отходами в пределах Сообщества ЕС. На основании указанных принципов Сообщество и государства - члены ЕС устанавливают рамки для предотвращения, уменьшения и если это возможно, исключения с самого начала источников загрязнения или неблагоприятного воздействия путем принятия мер, в силу которых происходит устранение существующих рисков.

(31) Иерархия отходов устанавливает очередность мероприятий, составляющих наилучший экологический вариант решения проблемы обращения с отходами в законодательстве об отходах и соответствующей политике, но в то же время отступление от указанной иерархии может быть необходимым для специфических потоков отходов, когда это оправдано определенными причинами, в частности технической осуществимостью, рентабельностью и защитой окружающей среды.

(32) Для того чтобы предоставить Сообществу в целом возможность стать самодостаточным субъектом, осуществляющим деятельность по уничтожению отходов и восстановлению смешанных коммунально-бытовых отходов, собранных у частных домовладельцев, а государствам - членам ЕС - возможность двигаться к указанной цели самостоятельно, необходимо предусмотреть проведение комплекса совместных мер, имеющих отношение к созданию установок по уничтожению и восстановлению смешанных коммунально-бытовых отходов, собранных у частных домовладельцев, принимая во внимание географические условия и необходимость в специализированных установках для определенного вида отходов.

(33) В целях применения Регламента Европейского парламента и Совета ЕС 1013/2006 от 14 июня 2006 года о морской транспортировке отходов*(17) смешанные коммунально-бытовые отходы, указанные в параграфе 5 Статьи 3 указанного Регламента остаются таковыми, даже если они подлежат обработке, при условии, что в результате проведения обработки не произошло существенного изменения их свойств.

(34) Важно обратить внимание на то, чтобы опасные отходы были маркированы в соответствии с международными стандартами и стандартами Сообщества. Однако если указанные отходы собираются отдельно от бытовых отходов, данное положение не предусматривает обязанности домовладельцев собирать необходимую документацию.

(35) В соответствие с иерархией отходов, а также в целях сокращения выбросов парниковых газов, возникающих в результате уничтожения отходов в местах их хранения, важно оказывать содействие в раздельном сборе и надлежащей обработке биологических отходов с целью производства экологически чистого компоста и других материалов, основанных на биологических отходах. Если необходимо, Европейская комиссия после оценки обращения с биологическими отходами, может внести предложения о принятии законодательных мер.

(36) Технические процедуры, касающиеся деятельности по обработке отходов, не регулируемые положениями Директивы 96/61/ЕС, могут быть приняты, если существуют доказательства наличия определенных преимуществ с точки зрения защиты здоровья человека и окружающей среды, а также, если согласованный подход к выполнению положений настоящей Директивы обеспечивает защиту здоровья человека и окружающей среды.

(37) Необходимо определить объем и содержание обязательства по составлению планов по обращению с отходами, и присоединиться к процессу разработки или изменения планов по обращению с отходами, принимая во внимание негативное воздействие от образования отходов и обращения с ними на окружающую среду. Кроме того, по мере необходимости, следует обратить внимание на требования о составлении планов по обращению с отходами, установленные в Статье 14 Директивы 94/62/ЕС, а также на стратегию по сокращению биологически разложимых отходов, попадающих на свалки, указанную в Статье 5 Директивы 1999/31/ЕС.

(38) Государства - члены ЕС должны применять экологические разрешения или общие экологические правила в отношении определенных производителей отходов, без ущерба непрерывному функционированию внутреннего рынка.

(39) В соответствии с Регламентом ЕС 1013/2006 государства - члены ЕС могут предпринимать меры, необходимые для предотвращения морской перевозки отходов, которая не соответствует их планам по обращению с отходами. В порядке исключения из указанного Регламента государствам - членам ЕС может быть разрешено ограничить импорт отходов, предназначенных для сжигания, классифицируемого как восстановление, если было установлено, что национальные отходы должны быть уничтожены или обработаны таким способом, который не противоречит их планам по обращению с отходами. Считается, что некоторые государства - члены ЕС не могут обеспечить полный комплекс устройств по окончательной переработке отходов в пределах своей территории.

(40) В целях совершенствования способа, посредством которого осуществляются действия по предотвращению образования отходов, а также оказания содействия применению наилучшей практики в данной области, необходимо утвердить нормы, касающиеся предотвращения образования отходов и ввести в действие требование для государств - членов ЕС разрабатывать программы по предотвращению образования, заостряющих внимание на основных экологических последствиях от образования и обращения с отходами и учитывающих полный цикл эксплуатации товаров и материалов. Указанные меры преследуют цель уничтожить связь между экономическим ростом и негативным воздействием на окружающую среду, связанным с образованием отходов. Заинтересованные лица, а также общественность в целом, должны иметь возможность участвовать в составлении программ, и иметь доступ к уже составленным программам в соответствии с Директивой Европейского парламента и Совета ЕС 2003/35/ЕС от 26 мая 2003 года об участии общественности в разработке определенных планов и программ, имеющих отношение к защите окружающей среды*(18). Предотвращение образования отходов и разделение целей должны распространяться, если это необходимо, на уменьшение негативного воздействия отходов и количества образуемых отходов.

(41) С целью движения к созданию европейского рециркулируемого общества с высоким уровнем эффективности ресурсов, должны быть намечены цели подготовки к повторному использованию и переработке отходов. Государства - члены ЕС поддерживают различные методы сбора бытовых и отходов, аналогичных по характеру и составу. Поэтому здесь вполне уместно, что указанные цели разрабатываются с учетом различных систем сбора отходов в различных государствах-членах ЕС. Потоки отходов, происхождение которых аналогично бытовым отходам, включают в себя отходы, указанные в пункте 20 перечня, созданного в соответствии с Решением Европейской комиссии 2000/532/ЕС.

(42) Экономические инструменты могут играть ключевую роль в достижении целей по предотвращению образования отходов и обращения с ними. Часто отходы имеют определенную ценность в качестве дополнительных источников сырья, и дальнейшее применение экономических инструментов может максимизировать экологическую выгоду. Использование таких инструментов на соответствующем уровне должно получать поддержку.

(43) Некоторые положения по управлению отходами, установленные в Директиве Совета ЕС 91/689/ЕЭС от 12 декабря 1991 года об опасных отходах*(19), должны быть изменены и дополнены для того, чтобы устранить устаревшие нормы и улучшить понятность текста. В целях упрощения законодательства Сообщества указанные нормы должны быть объединены в настоящей Директиве. В целях уточнения деятельности по запрету на смешивание, установленной в Директиве 91/689/ЕЭС, и защиты окружающей среды и здоровья человека, освобождение от указанного запрета должно соответствовать лучшим существующим технологиям, определенными в Директиве 96/61/ЕС. Поэтому Директива 91/689/ЕС должна быть отменена.

(44) В целях упрощения законодательства Сообщества и отражения экологических преимуществ, соответствующие нормы Директивы Совета ЕС 75/439/ЕЭС от 16 июня 1975 года об устранении отработанных масел*(20) должны быть включены в настоящую Директиву. Директива 75/439/ЕЭС должна быть отменена. Обращение с отработанными маслами должно регулироваться в соответствии с порядком, установленным иерархией отходов, и предпочтение должно быть отдано тем вариантам, в процессе которых вырабатывается наилучший общий экологический результат. Раздельный сбор отработанных масел остается ключевым в надлежащем обращении с последними и предотвращении вреда окружающей среде от их ненадлежащего уничтожения.

(45) Государства - члены ЕС должны предусмотреть эффективные, соразмерные и оказывающие сдерживающее воздействие санкции, налагаемые на таких физических и юридических лиц, ответственных за обращение с отходами, как производители, держатели, посредники, дилеры, транспортировщики и сборщики, учреждения и предприятия, осуществляющие деятельность по обращению с отходами и программы по обращению с отходами, в случаях, если они нарушают положения настоящей Директивы. Государства - члены ЕС также могут предпринимать действия для покрытия расходов на несогласованные и исправительные мероприятия, без ущерба для применения Директивы Европейского парламента и Совета ЕС 2004/35/ЕС от 21 апреля 2004 года о гражданско-правовой ответственности за причинение экологического ущерба*(21).

(46) Меры, необходимые для реализации положений настоящей Директивы должны быть приняты в соответствии с Решением Совета ЕС 1999/468/ЕС от 28 июня 1999 года об установлении процедур для осуществления исполнительных полномочий, предоставленных Европейской Комиссией*(22).

(47) В частности, Европейская комиссия должна быть уполномочена на установление критериев, касающихся таких вопросов, как условия, в соответствии с которыми предметы считаются продуктами, утратившим статус отходов, и определение отходов, которые считаются опасными, а также - на установление детальных правил применения и расчета методов для проверки соответствия целям по переработке отходов, установленным в настоящей Директиве. В дальнейшем, Европейская комиссия должна быть уполномочена на принятие дополнений, вызванных техническими и научными достижениями, а также утвердить применение формулы для устройств по сжиганию отходов, указанной в Приложении II, R 1. Так как указанные меры имеют общую направленность и разработаны для того, чтобы внести несущественные поправки в настоящую Директиву, дополняя последнюю новыми несущественными положениями, они могут быть приняты в соответствии с регулятивной процедурой при тщательном исследовании, предусмотренном Статьей 5а Решения 1999/468/ЕС.

(48) В соответствии с параграфом 34 межинституционального соглашения о повышении качества правотворчества*(23), государства - члены ЕС способствуют составлению своих собственных таблиц, иллюстраций, и насколько это возможно, взаимосвязей между настоящей Директивой и мер по транспозиции правовых норм, а также их опубликованию.

(49) Так как задачи настоящей Директивы, а именно защита окружающей среды и здоровья человека, не могут быть в достаточной мере достигнуты на уровне государств - членов ЕС и могут быть достигнуты лучшим образом на уровне Сообщества ЕС в силу масштаба и содержания Директивы, Сообщество может предпринять меры в соответствии с принципом субсидиарности, установленным в Статье 5 Договора. В соответствии с принципом пропорциональности, установленном в указанной Статье, настоящая Директива не выходит за пределы того, что необходимо для достижения указанных целей,