Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 11 июля 2018 г. по делу N 33а-12662/2018

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе:

председательствующего Ивановой Ю.В.

судей Бутковой Н.А, Стаховой Т.М.

при секретаре Чернышове А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 11 июля 2018 года административное дело N2а-3223/2018 по апелляционной жалобе Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Выборгскому району г.Санкт-Петербурга на решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 22 марта 2018 года по административному исковому заявлению Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Выборгскому району г.Санкт-Петербурга к прокурору Выборгского района Санкт-Петербурга, прокуратуре Санкт-Петербурга о признании незаконным решения.

Заслушав доклад судьи Ивановой Ю.В, выслушав объяснения представителя административного истца адвоката Николаевой О.В, действующей по ордеру от 11 июля 2018 года, представителя административного ответчика прокуратуры Санкт-Петербурга Мазиной О.Н, действующей на основании доверенности от 27 июня 2018 года сроком на 1 год, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Выборгскому району г.Санкт-Петербурга (далее УМВД России по Выборгскому району г.Санкт-Петербурга) обратилось в Выборгский районный суд Санкт-Петербурга с административным исковым заявлением, в котором просило признать незаконным решение прокурора Выборгского района Санкт-Петербурга о проведении проверки Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Выборгскому району г.Санкт-Петербурга на предмет соблюдения законодательства о контрактной системе и бюджетного законодательства от 10 ноября 2017 года N498.

В обоснование заявленных требований УМВД России по Выборгскому району г.Санкт-Петербурга указало, что 10 ноября 2017 года прокурором Выборгского района Санкт-Петербурга Бурдовым Д.Г. принято решение N498 о проведении проверки УМВД России по Выборгскому району г.Санкт-Петербурга на предмет соблюдения законодательства о контрактной системе и бюджетного законодательства. По мнению административного истца, указанное решение не соответствует требованиям Федерального закона от 17 января 1992 года N2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", поскольку рапорт старшего помощника прокурора Выборгского района Санкт-Петербурга Е.И.В. от 9 ноября 2017 года, который явился основанием для принятия решения о проведении проверки, административному истцу не предъявлялся; в решении не указана цель проведения проверки; по своей форме решение не соответствует типовой форме решения, установленной Приложением N1, утвержденным Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17 марта 2017 года N172; информация, добытая сотрудниками прокуратуры по собственной инициативе в сети Интернет не является информацией, требующей принятия прокурором мер в смысле части 2 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N2202-1, и при осуществлении надзора органы прокуратуры при осуществлении надзора подменили иные государственные органы; принятое решение и проведенная на его основании проверка повлекли нарушение прав административного истца на открытость и доступность информации об организации и проведении указанной в решении проверки.

Решением Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 22 марта 2018 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе УМВД России по Выборгскому району г.Санкт-Петербурга просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенных в административном исковом заявлении, а также в связи с тем, что рапорт старшего помощника прокурора Выборгского района Санкт-Петербурга Е.И.В. от 9 ноября 2017 года, который явился основанием для принятия решения о проведении проверки и на который суд ссылается в решении суда, отсутствует в материалах дела; суд не проверил решение в полном объеме и неправомерно допустил к участию в деле представителя административных ответчиков помощника прокурора И.Н.В. поскольку в соответствии с доверенностью ему было предоставлено право представлять интересы прокуратуры Выборгского района, в то время как они оспаривали решение, принятое прокурором Выборгского района Санкт-Петербурга.

Выслушав представителя административного истца, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, и представителя административного ответчика Прокуратуры Санкт-Петербурга, возражавшего против доводов апелляционной жалобы, проверив материалы дела и исследовав новые доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на апелляционную жалобу, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

В соответствии с пунктом 15 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверки, могут быть обжалованы в установленном законом порядке.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что 10 ноября 2017 года прокурором Выборгского района Санкт-Петербурга Бурдовым Д.Г. принято решение N498 о проведении с 13 ноября 2017 года по 12 декабря 2017 года проверки УМВД России по Выборгскому району г.Санкт-Петербурга на предмет соблюдения законодательства о контрактной системе и бюджетного законодательства на основании рапорта старшего помощника прокурора Выборгского района Санкт-Петербурга Е.И.В. от 9 ноября 2017 года, проведение проверки поручено старшему помощнику прокурора Выборгского района Санкт-Петербурга Е.И.В.

В соответствии со статьёй 129 (часть 5) Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Таким законом является Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которым прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1).

Задачи, возложенные на прокуратуру Российской Федерации, и полномочия прокуроров обусловлены целями обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, что соотносится с положениями статей 2,4 (часть 2), 15 (части 1 и 2) и 18 Конституции Российской Федерации.

Осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

Согласно пункту 2 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. По смыслу данного законоположения во взаимосвязи со статьёй названного Федерального закона, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", так и в любых открытых источниках.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 5.2. постановления от 17 февраля 2015 года N2-П, с учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. Такой подход нашел отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", согласно пункту 6 которого органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите; при этом к поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания) и, соответственно, не исключается возможность проведения прокурорских проверок, в том числе в отношении некоммерческих организаций, в инициативном порядке, основания и поводы для которых тем не менее не могут определяться произвольно, - они должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие в деятельности некоммерческой организации и ее должностных лиц признаков нарушений законов, притом что неопределенность в отношении правовой квалификации таких фактов не может быть устранена посредством взаимодействия органов прокуратуры с государственным органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций. Основания прокурорской проверки обусловливают предмет и пределы ее проведения, в связи с чем реализация прокурором предоставленных ему в рамках функции надзора полномочий вне оснований конкретной проверки исполнения законов некоммерческой организацией и ее должностными лицами, по общему правилу, недопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора.

Согласно пункту 8 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" в сфере экономики следует сосредоточить усилия, в том числе на надзоре за исполнением бюджетного и антимонопольного законодательства.

Пунктом 3.6.5 решения заседания коллегии прокуратуры Санкт-Петербурга от 8 июля 2017 года "Об итогах работы органов прокуратуры Санкт-Петербурга за 1-е полугодие 2017 года и задачах по укреплению законности и правопорядка" районным прокурорам надлежит мерами прокурорского реагирования незамедлительно пресекать нарушения в сфере бюджетного законодательства, государственного заказа, закупок для государственных и муниципальных нужд.

С этой целью прокуратурами района на постоянной основе осуществляется мониторинг официального сайта размещения информации о закупках для государственных и муниципальных нужд.

Осуществление надзора за исполнением законодательства о контрактной системе на поднадзорной территории является обязанностью прокурора района.

При поступлении информации, содержащей в себе доводы о возможном нарушении закона, либо получении указанной информации путем анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, старшими помощниками и помощниками прокурора района на имя прокурора района составляются рапорта, относящиеся согласно Приложению N1 Приказа Генеральной прокуратуры России от 29 декабря 2011 года N 450 "О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации" к одним из основных видов организационно-распорядительных, информационно-справочных и других документов, в которых указывается информация о возможном нарушении закона и источники ее поступления.

В соответствии с пунктом 6 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" перечень информации, на основании которой надлежит проводить проверки исполнения законов не является исчерпывающим, основанием для проведения проверки может служить рапорт помощника прокурора, содержащий в себе информацию о возможном нарушении закона и источник ее поступления.

Как следует из решения N498 от 10 ноября 2017 года прокурора Выборгского района Санкт-Петербурга Бурдова Д.Г, основанием для проведения проверки УМВД России по Выборгскому району г.Санкт-Петербурга на предмет соблюдения законодательства о контрактной системе и бюджетного законодательства явился рапорт старшего помощника прокурора Выборгского района Санкт-Петербурга Е.И.В. от 9 ноября 2017 года, согласно которому при проведении мониторинга официального сайта для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг www.zakupki.gov.ru установлено, что при осуществлении закупок для государственных нужд УМВД России по Выборгскому району Санкт-Петербурга допускаются нарушения требований статей 30,31, 103 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в части установления требований к участникам закупки и оплате контрактов, несвоевременного опубликования документов и информации о закупках на официальном сайте.

Непредставление административному истцу для ознакомления указанного рапорта не является предметом заявленного административного иска, в то время как согласно части 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям.

Согласно пункту 3 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

Срок проведения проверки согласно пункту 4 статьи 21 названного Федерального закона не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки.

Оспариваемое решение соответствует типовой форме решения, установленной Приложением N1, утвержденным Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17 марта 2017 года N172 "О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 7 мата 2017 года N27-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", так как в нем указаны: должностное лицо, принявшее решение о проведении проверки, - прокурор Выборгского района Санкт-Петербурга старший советник юстиции Бурдов Д.Г.; наименование проверяемого органа - УМВД по Выборгскому району г.Санкт-Петербурга; цель проверки- соблюдение требований законодательства о контрактной системе и бюджетного законодательства; основания проверки- рапорт старшего помощника прокурора Выборгского района Санкт-Петербурга Е.И.В. от 9 ноября 2017 года; срок проведения проверки- с 13 ноября 2017 года по 12 декабря 2017 года; сведения о должностном лице, которому поручено проведение проверки,- старший помощник прокурора Выборгского района Санкт-Петербурга Е.И.В..; подпись должностного лица, принявшего решение.

Из положений пунктов 1 и 2 статьи 1, статей 4, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" во взаимосвязи с положениями его статей 23-25.1 следует, что проведение прокурорской проверки призвано устранить неопределенность в отношении имеющихся у органов прокуратуры конкретных сведений, указывающих на наличие в деятельности некоммерческой организации признаков нарушений законов, и вынести по ее итогам - в случае подтверждения наличия соответствующих нарушений - акт прокурорского реагирования в виде протеста, представления, постановления или предостережения о недопустимости нарушения закона.

В силу пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) могут быть признаны незаконными только при одновременном нарушении ими законных прав и охраняемых законом интересов административного истца и несоответствии их закону или иному нормативному правовому акту.

Таких обстоятельств по делу не установлено.

Суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства дела, дал надлежащую оценку представленным доказательствам, выводы суда не противоречат материалам дела, юридически значимые обстоятельства по делу судом установлены правильно.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии полномочий у Е.И.В. на представление интересов прокуратура Выборгского района в силу статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не являются основаниями для отмены решения суда.

Иные доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию административного истца с решением суда, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного решения по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судебной коллегией несостоятельными, основанными на неправильном применении норм материального права и не могут служить основанием для отмены решения суда.

Несогласие с выводами суда не может рассматриваться в качестве основания отмены судебного постановления в апелляционном порядке.

Нарушений норм материального и процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, судом не допущено.

Руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 22 марта 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Выборгскому району г.Санкт-Петербурга- без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: