Апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 октября 2019 г. по делу N 66а-7/2019

Первый апелляционный суд общей юрисдикции в составе:

судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В,

рассмотрев без проведения судебного заседания

частную жалобу Рафальской Светланы Николаевны на определение Калининградского областного суда от 20 сентября 2019 года (N 9а-77/2019), которым Рафальской Светлане Николаевне возвращено административное исковое заявление об оспаривании распоряжения Правительства Калининградской области от 13 марта 2019 года N 57-рп "О включении жилых помещений в специализированный жилищный фонд Калининградской области с отнесением к жилым помещениям в общежитии",

установил:

Рафальская С.Н, указав, что проживает в "адрес", обратилась в Калининградский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим распоряжения Правительства Калининградской области от 13 марта 2019 года N 57-рп "О включении жилых помещений в специализированный жилищный фонд Калининградской области с отнесением к жилым помещениям в общежитии" (далее - Распоряжение N 57-рп), которым занимаемое ею жилое помещение включено в специализированный жилищный фонд Калининградской области с отнесением к жилым посещениям в общежитиях.

В обоснование административного искового заявления ссылается на то, что распоряжением Правительства Калининградской области от 9 февраля 2015 года N 14-рп общежитие по названому выше адресу было исключено из специализированного жилищного фонда и изменено назначение государственного имущества с "жилой дом" на "многоквартирный дом". Согласно Приложению к приказу Агентства по имуществу Калининградской области N 130-пр от 17 февраля 2015 года из 52 квартир в муниципальную собственность переданы 26, и еще 26 - остались в собственности Калининградской области. 29 декабря 2018 года приказом того же органа слова "многоквартирный дом" заменены на "Многоквартирный дом. Общежитие".

Считает, что Распоряжение N 57-рп принято с нарушением пунктов 3, 13 Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. N 42 (далее - Правила N 42), части 2 статьи 92, статьи 94 Жилищного кодекса Российской Федерации.

По мнению Рафальской С.Н, оспариваемый подзаконный акт повлек ухудшение ее жилищных прав и прав граждан, проживающих в многоквартирном доме.

Определением Калининградского областного суда от 20 сентября 2019 года административное исковое заявление Рафальской С.Н. возвращено на основании пункта 2 части 1 статьи 129 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с его неподсудностью названному областному суду.

В частной жалобе представитель Рафальской С.Н. по доверенности Царицына Л.В. ставит вопрос об отмене названного судебного акта и направлении материала по административному иску в суд первой инстанции для принятия заявления к производству и рассмотрения по существу, ссылаясь на неправильное применение норм процессуального права, указав, что оспариваемый акт обладает нормативными свойствами, принят органом государственной власти субъекта Российской Федерации, не имеет признаков решения органа местного самоуправления как указано в пункте 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Исходя из положений частей 2 и 2.1 статьи 315 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации рассмотрение судом частной жалобы на определение суда первой инстанции в апелляционном порядке осуществляется судьей единолично, по правилам, установленным главой 34 указанного выше Кодекса, без проведения судебного заседания.

Изучив изложенные в жалобе доводы, проверив административный материал, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Как усматривается из обжалуемого судебного акта и административного материала, суд первой инстанции возвратил административное исковое заявление Рафальской С.Н, сославшись на статьи 22, 24, части 1 и 5 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункт 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление N 50). Суд исходил из того, что дело о признании недействующим Распоряжения N 57-рп подсудно Полесскому районному суду Калининградской области, на территорию которого в том числе распространяются полномочия органа государственной власти Калининградской области, поскольку оспариваемое решение органа, осуществляющего управление государственным жилищным фондом, принятое в виде распоряжения, является ненормативным правовым актом.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 2 Постановления N 50 следует, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

В силу положений части 2 статьи 92 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 12 Правил N 42, пункта 3 статьи 2 Закона Калининградской области от 3 июля 2007 года N 151 "О специализированном жилищном фонде Калининградской области", пунктов 1 и 3 статьи 48 Закона Калининградской области от 18 января 1996 года N 30 "О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области" включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений и исключение жилого помещения из указанного фонда осуществляются на основании распоряжения Правительства Калининградской области.

Проанализировав приведенные нормы, сопоставив с содержанием Распоряжения N 57-рп, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый акт не обладает признаками, характеризующими нормативный правовой акт.

Так, Распоряжение N 57-рп не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, то есть не обладает признаками, характеризующими нормативный правовой акт, носит властно-распорядительный характер.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о неподсудности настоящего административного иска областному суду по первой инстанции.

В силу пункта 2 части 129 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судья возвращает административное исковое заявление административному истцу в случае, если дело неподсудно данному суду.

Возвращая данное административное исковое заявление суд первой инстанции верно указал, что заявитель вправе обратиться за защитой нарушенных, по ее мнению, прав в Полесский районный суд Калининградской области по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства.

Из содержания разъяснений, изложенных в пункте 13 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление N 50), следует, что в случае, если при принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта судья придет к выводу, что оспариваемый правовой акт не является нормативным и дело о его оспаривании неподсудно данному суду, он выносит определение о возвращении заявления с обоснованием своих выводов и указанием, в какой суд следует обратиться. Если вывод о ненормативном характере оспоренного акта сделан после принятия заявления к производству, суд вправе перейти к рассмотрению соответствующего дела в надлежащем порядке производства (например, по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При этом суд первой инстанции, определяя территориальную подсудность, правильно сослался на положения статьи 22, части 3 статьи 24, частей 1 и 5 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства, которые предусматривают обращение с административным иском об оспаривании решения органа государственной власти субъекта Российской Федерации в суд как по подсудности, установленной статьей 22 названного кодекса, так и в суд по месту жительства административного истца.

Выводы суда первой инстанции согласуются и с позицией Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в пункте 8 Постановления Пленума от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", согласно которой в случае, если полномочия органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего распространяются на несколько районов, административное исковое заявление подается в суд того района, на территории которого возникли или могут возникнуть правовые последствия оспариваемых административным истцом действий (бездействия) либо на территории которого исполняется оспариваемое решение (часть 2 статьи 22).

Из статьи 46 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 19 (часть 1), 47 (часть 1) и 123 (часть 3), устанавливающими принцип равенства всех перед законом и судом, право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, и принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон, следует, что право на судебную защиту - это не только право на обращение в суд, но и возможность получения реальной судебной защиты в форме восстановления нарушенных прав и свобод в соответствии с законодательно закрепленными критериями, которые в нормативной форме (в виде общего правила) предопределяют, в каком суде и в какой процедуре подлежит рассмотрению конкретное дело, что позволяет суду (судье), сторонам, другим участникам процесса, а также иным заинтересованным лицам избежать правовой неопределенности в этом вопросе.

Одним из важных факторов, определяющих эффективность восстановления нарушенных прав, является своевременность защиты прав участвующих в деле лиц. Это означает, что устанавливаемые федеральным законодателем институциональные и процедурные условия осуществления процессуальных прав должны отвечать требованиям процессуальной эффективности, экономии в использовании средств судебной защиты и тем самым обеспечивать справедливость судебного решения, без чего недостижим баланс публично-правовых и частноправовых интересов (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 марта 1998 годаN 9-П, от 17 ноября 2005 года N 11-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П, от 20 февраля 2006 года N 1-П, от 25 марта 2008 года N 6-П, от 19 июля 2011 года N 17-П, от 1 марта 2012 года N 5-П и др.).

Таким судом, к компетенции которого отнесено рассмотрение настоящего административного иска, в данном случае будет являться Полесский районный суд Калининградской области.

Доводы частной жалобы о том, что оспариваемый акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации обладает нормативными свойствами, ввиду чего подсуден Калининградскому областному суду по первой инстанции, суд апелляционной инстанции отклоняет по следующим основаниям.

Особенности рассмотрения административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами регламентированы статьей 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Административные дела об оспаривании актов, обладающих нормативными свойствами, рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 названного кодекса, с особенностями, определенными данной статьей (часть 1).

Положениями части 3 названной нормы закреплено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 31 марта 2015 года N 6-П выразил позицию, в каких случаях акт, содержащий разъяснения законодательства и обладающий нормативными свойствами, может быть предметом судебной проверки, а также указал, что толкование законодательных предписаний может быть осуществлено путем разъяснения нормативного содержания того или иного законоположения применительно ко всем правоотношениям, возникающим на его основе, что требует принятия уполномоченным органом соответствующего акта с целью довести его до сведения всех субъектов правоотношений, на которых распространяется разъясняемое предписание закона.

Предметом оспаривания в административном исковом заявлении Рафальской С.Н. является Распоряжение N 57-рп, которое не содержит разъяснения законодательства и не обладает нормативными свойствами (общими правилами), на неоднократное применение не рассчитано.

С учетом изложенного, обжалуемый судебный акт вынесен с соблюдением норм процессуального права, снований для отмены определения в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьей 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определил:

определение Калининградского областного суда от 20 сентября 2019 года оставить без изменения, частную жалобу Рафальской Светланы Николаевны - без удовлетворения.

Судья И.В. Селиверстова