Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 21 ноября 2019 г. по делу N 8а-538/2019

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиновьевой К.В.

судей Никулиной И.А, Пушкаревой Н.В,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комбалиной Татьяны Дмитриевны, действующей в интересах ФИО7, на решение Кировского районного суда г. Томска от 3 июля 2019 г. и апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 30 августа 2019 г,

по административному делу N 2а-1380/2019 по административному исковому заявлению Комбалиной Татьяны Дмитриевны, действующей в интересах ФИО8, к Администрации г. Томска, Департаменту образования администрации г. Томска о признании незаконным бездействия.

Заслушав доклад судьи Зиновьевой К.В, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Комбалина Т.Д, действующая в интересах ФИО9, обратилась в Кировский районный суд г. Томска с административным исковым заявлением к Администрации г. Томска, Департаменту образования администрации г. Томска о признании незаконным бездействия.

В обоснование требований указала, что ее ФИО11 ФИО10. состоит на учете для получения места в дошкольном образовательном учреждении. Форма получения образования в группе кратковременного пребывания, которую посещает ее ФИО12, ей не подходит. В целях реализации ее ребенком права на образование она обратилась в департамент образования администрации г. Томска с заявлением о предоставлении места в муниципальном детском дошкольном образовательном учреждении на полный день. Вместе с тем 7 марта 2019 г. ею получен ответ об отказе в предоставлении места в дошкольном образовательном учреждении с указанием на необходимость ожидания в очереди. Полагает, что возраст ФИО13 позволяет быть принятой в дошкольное образовательное учреждение на полный день. Непредоставление "данные изъяты" места на полный день в дошкольном образовательном учреждении свидетельствует о ненадлежащем исполнении Администрацией г.Томска возложенной на нее законом обязанности и о нарушении конституционного права ее "данные изъяты" на доступное и бесплатное дошкольное образование.

С учетом уточнения требований просила признать незаконным бездействие администрации г. Томска в решении вопроса устройства ФИО14 в группе полного дня в муниципальном дошкольном образовательном учреждении на территории "адрес", обязать администрацию г. Томска в течение одного месяца создать и предоставить место в группе полного дня в "адрес".

Решением Кировского районного суда г. Томска от 3 июля 2019 г, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 30 августа 2019 г, в удовлетворении требований отказано.

В кассационной жалобе Комбалиной Т.Д. ставится вопрос об отмене судебных актов и вынесении нового решения об удовлетворении требований.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит жалобу подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Судами установлено и следует из материалов дела, что Комбалина Т.Д. является ФИО15.

ФИО16. поставлена на учет для зачисления в дошкольное общеобразовательное учреждение.

18 февраля 2019 г. Комбалина Т.Д. обратилась в департамент образования администрации г. Томска с заявлением о предоставлении ФИО17 места в группе полного дня в "данные изъяты"

7 марта 2019 г. административным истцом получен ответ начальника Департамента с разъяснением о том, что комплектование детьми муниципальных дошкольных общеобразовательных учреждений г. Томска осуществляется в порядке очередности, в соответствии с п. 2.8 Положения о порядке комплектования детьми муниципальных образовательных учреждений г. Томска, реализующих основные общеобразовательные программы дошкольного образования, утвержденного постановлением администрации г. Томска от 28 августа 2009 г. N На основании п. 2.14.3.6 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Прием заявлений, постановка на учет и выдача направлений в целях зачисления детей в муниципальные образовательные учреждения г. Томска, реализующие образовательные программы дошкольного образования", утвержденного постановлением администрации г.Томска от 29 июня 2012 г. N, направления в МДОУ г. Томска выдаются с учетом места проживания "данные изъяты" при наличии свободных мест в порядке очередности по дате рождения ребенка. В комплектование на 2018-2019 учебный год в "данные изъяты" направлены дети, рожденные по ДД.ММ.ГГГГ г, в "данные изъяты" - дети, рожденные по ДД.ММ.ГГГГ г, в "данные изъяты" - дети, рожденные по ДД.ММ.ГГГГ г, "данные изъяты" - дети, рожденные по ДД.ММ.ГГГГ. Комбалиной Т.Д. указано, что направление в ФИО18 получит в порядке очередности, учитывая, что ФИО19 посещает группу кратковременного пребывания "данные изъяты" предложено рассмотреть возможность устройства ее "данные изъяты" в частную образовательную организацию, реализующую основную общеобразовательную программу дошкольного образования.

Заместителем Мэра г. Томска по социальной политике административному истцу предоставлен ответ от 16 апреля 2019 г. N, содержание которого аналогично сообщению департамента.

Дополнительно в письме департамента образования администрации г. Томска от 1 июля 2019 г. Комбалиной Т.Д. предложены варианты размещения ФИО20 в дошкольных образовательных учреждениях, имеющих свободные места - МБДОУ "данные изъяты" От данных предложений Комбалина Т.Д. отказалась.

С ДД.ММ.ГГГГ г. ФИО21 посещала группу "данные изъяты" отчислена из указанной группы в июне ДД.ММ.ГГГГ г. на основании заявления родителя.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суды исходили из того, что принцип очередности является единым для всех лиц при отсутствии установленного законом права на внеочередное или первоочередное зачисление в муниципальное дошкольное образовательное учреждение и не является нарушением при полном укомплектовании детьми такого образовательного учреждения, при этом административными ответчиками незаконного бездействия не допущено, поскольку Комбалиной Т.Д. предлагались места в иных дошкольных общеобразовательных учреждениях, в том числе в "адрес", правовых оснований для возложения на департамент образования администрации г. Томска обязанности по созданию и предоставлению ФИО22 места в конкретном образовательном учреждении - "данные изъяты" не имеется.

Данные выводы судов нельзя признать законными ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для дела, что повлекло существенное нарушение норм процессуального права и неправильное применение норм материального права.

Согласно статье 3 Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.) во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка. Государства - участники обязуются обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону, и с этой целью принимают все соответствующие законодательные или административные меры.

Статьей 43 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что каждый имеет право на образование. Гарантируется общедоступность и бесплатность, в том числе дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты.

В силу гарантированных Конституцией Российской Федерации основных прав и свобод человека и гражданина, в частности права на получение бесплатного дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждения, всем детям гарантируется общедоступность бесплатного дошкольного образования, принадлежащее ребенку право на образование не может быть поставлено в зависимость от прав других детей.

Специальным законом, регулирующим общественные отношения, возникающие в сфере образования, является Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании), который устанавливает основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, относя к таковым, в частности, обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования (пункт 2 части 1 статьи 3).

Право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, а также других обстоятельств. В Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе дошкольного образования (статья 5 названного закона).

В соответствии со статьей 9, частью 5 статьи 63 Закона об образовании организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях отнесена к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, которые ведут учет детей, имеющих право на получение общего образования каждого уровня и проживающих на территориях соответствующих муниципальных образований, и форм получения образования, определенных родителями (законными представителями) детей.

В соответствии со статьей 67 Закона об образовании получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев (часть 1). Правила приема на обучение по основным образовательным программам должны обеспечивать прием всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня (часть 2). Правила приема в государственные и муниципальные образовательные учреждения на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать также прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация (часть 3). В приеме в государственную или муниципальную организацию может быть отказано только по причине отсутствия в ней свободных мест. В случае отсутствия мест в государственной или муниципальной образовательной организации родители (законные представители) ребенка для решения вопроса о его устройстве в другую общеобразовательную организацию обращаются непосредственно в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий государственное управление в сфере образования, или орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования (часть 4).

Таким образом, закрепляя право на общедоступное, бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных учреждениях, действующее законодательство определяет обязанность государства и муниципальных образований обеспечивать прием на обучение по основным общеобразовательным программам всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня.

Согласно пункту 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях относятся к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии с пунктами 4, 5 части 1 статьи 9 Закона об образовании органы местного самоуправления осуществляют создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных образовательных учреждений, а также обеспечивают содержание зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 15 мая 2006 г. N 5-П, государство и муниципальные образования, исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства, обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.

Таким образом, орган местного самоуправления должен предвидеть соответствующую потребность в местах в дошкольных образовательных учреждениях, своевременно принимать меры к увеличению числа либо вместимости существующих образовательных учреждений и их финансированию для создания всех необходимых санитарных и иных условий по осуществлению ими образовательной деятельности.

Кроме того, как указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2017 г. N 18-П доступность образования предполагает доступность не только экономическую (в частности, установление бесплатного начального образования), но и физическую, под которой понимается безопасная физическая досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современным технологиям.

Согласно Рекомендациям по порядку комплектования образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, изложенным в письме Министерства образования и науки Российской Федерации от 8 августа 2013 г. N 08-1063, при отсутствии свободных мест в выбранных дошкольных образовательных учреждениях (далее также - ДОУ) родителям (законным представителям) могут быть предложены свободные места в других учреждениях в доступной близости от места проживания ребенка. Информация направляется родителям (законным представителям) в личный кабинет на Портале. Родителям (законным представителям) предлагается в течение 14 календарных дней выбрать ДОУ из предложенных (пункт 19). При отказе родителей (законных представителей) или при отсутствии их согласия/отказа от предложенных (предложенного) ДОУ изменяется желаемая дата поступления на следующий учебный год с сохранением даты постановки на учет. Информация об изменении желаемой даты поступления ребенка размещается в личном кабинете на Портале (пункт 20). В случае если органы местного самоуправления не могут обеспечить местом в ДОУ ребенка из списка поставленных на учет с 1 сентября текущего года, они до предоставления такому ребенку места в дошкольном учреждении обеспечивают ему возможность получения дошкольного образования в одной из вариативных форм, в том числе: в дошкольных группах, созданных в образовательных учреждениях других типов и видов; в семье посредством психолого-педагогического сопровождения его воспитания и образования; в негосударственном образовательном учреждении; в семейных дошкольных группах; в группах кратковременного пребывания; в иных формах и учреждениях (пункт 21). При этом ребенок числится в списке очередников и не снимается с учета для предоставления места. Ему должно быть предоставлено свободное (освободившееся или вновь созданное место) в текущем учебном году либо место в ДОУ с 1 сентября следующего года (пункт 22).

Административный ответчик в силу требований Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязан доказать соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), а также соответствие их содержания нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (часть 10 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Установив, что у ФИО23 имелись все необходимые объективные предпосылки для получения места в детском саду (достижение ребенком требуемого возраста, постановка в очередь на предоставление места в дошкольном учреждении, соответствующее обращение в уполномоченный орган), суд не определилв качестве юридически значимых и не вынес на обсуждение сторон обстоятельства, связанные с предоставлением ФИО24 места в детском дошкольном учреждении на полный день в доступной близости от места проживания ребенка в целях реализации права ребенка на получение дошкольного образования.

Согласно объяснениям Комбалиной Т.Д. она отказалась от предложенных свободных мест в "данные изъяты", поскольку данные дошкольные учреждения расположены на значительном удалении от места жительства ребенка - "данные изъяты". Однако суд данные обстоятельства не проверил и не дал оценки доводам Комбалиной Т.Д.

Суд ограничился выводом о том, что "данные изъяты" находится в одном районе с местом проживания ребенка.

Вместе с тем согласно письму департамента образования администрации г. Томска от 1 июля 2019 г. "адрес".

Из положений Закона Томской области от 12 ноября 2004 года N 238-ОЗ "О наделении муниципального образования "Город Томск" статусом городского округа" (с изменениями на 22 сентября 2017 года) следует, что деревня Лоскутово является самостоятельным населенным пунктом, который входит в состав муниципального образования городского округа "Город Томск" наряду с городом Томском.

При этом суд не исследовал пешеходную и транспортную доступность предложенных дошкольных учреждений (не установилрасстояние от места жительства ребенка до дошкольного учреждения, расстояние до остановок, наличие маршрутов общественного транспорта, их регулярность, время в пути).

Суд также не учел, что при определении формы получения дошкольного образования (в том числе в группе кратковременного пребывания или в группе полного дня) должны быть учтены потребности родителей (законных представителей) и ребенка.

Выводы суда о невозможности предоставления места в конкретном указанном Комбалиной Т.Д. дошкольном учреждении сами по себе не освобождают суд от обязанности в случае установления незаконного бездействия административного ответчика определить согласно пункту 1 части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации иной способ устранения допущенных нарушений права в соответствии с требованиями действующего законодательства.

По изложенным основаниям Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит, что допущенные судами нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, повлиявшими на исход дела, в связи с чем решение суда и апелляционное определение подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Кировского районного суда г. Томска от 3 июля 2019 г. и апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 30 августа 2019 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

Председательствующий:

Судьи: