Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 декабря 2020 г. по делу N 66а-5805/2020

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Селиверстовой И.В, Ефремовой О.Н, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Трусовой Е.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-455/2020 по административному исковому заявлению конкурсного управляющего общества с ограниченной ответственностью "СДС-Недвижимость" Хиловой Юлии Андреевны к Совету депутатов городского округа Мытищи Московской области о признании недействующими решения Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области N 36/1 от 28.12.2017 об утверждении Генерального плана городского округа Мытищи Московской области в редакции решения Совета депутатов городского округа Мытищи от 19.12.2019 N4/1 и решения Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области в редакции Решения совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 19.12.2019 N4/2 в части, по апелляционной жалобе конкурсного управляющего общества с ограниченной ответственностью "СДС-Недвижимость" Хиловой Юлии Андреевны на решение Московского областного суда от 07.07.2020, которым названное выше административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, объяснения представителя административного истца по доверенности Козлова А.А, возражения представителя административного ответчика Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области и заинтересованного лица администрации городского округа Мытищи по доверенностям Райковой Н.В, представителя заинтересованного лица Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Семионичева А.С. заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего, что постановленное по делу решение подлежит отмене, судебная коллегия

установила:

28 декабря 2017 года Советом депутатов городского округа Мытищи Московской области было принято решение N 36/1 "Об утверждении генерального плана городского округа Мытищи", которым был утвержден генеральный план муниципального образования.

Решением Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 28 декабря 2017 года N 36/2 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа Мытищи" были утверждены правила землепользования и застройки данного муниципального образования.

Решениями Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 19 декабря 2019 года N 4/1 и 4/2 в указанные нормативные правовые акты внесены соответствующие изменения.

Конкурсный управляющий общества с ограниченной ответственностью "СДС-Недвижимость" Хилова Ю.А. обратилась в Московский областной суд с иском к Совету депутатов городского округа Мытищи Московской области о признании недействующими в части нормативно-правовых актов Совета Депутатов городского округа Мытищи Московской области.

В обоснование иска указала, что на основании решения Арбитражного суда Московской области от 10.10.2017 по делу NА41-51385/13 ООО "СДС-Недвижимость" признано несостоятельным (банкротом), в отношении его имущества открыта процедура конкурсного производства. Конкурсным управляющим утверждена Хилова Юлия Андреевна.

ООО "СДС-Недвижимость" на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, общей площадью 324 400 кв.м, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для ведения дачного хозяйства, расположенный по адресу: "адрес". Согласно Выписке из Единого государственного реестра недвижимости право собственности ООО "СДС-Недвижимость" на земельный участок зарегистрировано 22.04.2008 на основании договора купли-продажи земельного участка от 07.04.2008.

Из письма N от 10.07.2018 ООО "Бюро кадастровых инженеров" и письма от 13.11.2018 года N Главархитектуры Московской области административному истцу стало известно об отнесении Правилами землепользования и застройки территории городского округа Мытищи Московской области вышеуказанного земельного участка к границам территориальной зоны рекреационного назначения (зона парков Р-1) и об отнесении Генеральным планом данного участка к границам общественно-рекреационной функциональной зоны (О-5).

Таким образом, после утверждения Генерального плана и Правил землепользования и застройки новая общественно-рекреационная функциональная зона (О-5) и соответствующая ей территориальная зона рекреационного назначения (зона парков Р-1), к границам которых отнесен земельный участок, перестала соответствовать категории земель (земли сельскохозяйственного назначения) и виду разрешенного использования (для ведения дачного хозяйства), установленных для данного участки при его создании.

Административный истец полагал, что отнесение спорного земельного участка к границам общественно-рекреационной зоны и к границам территориальной зоны рекреационного назначения не соответствует законам, имеющим большую юридическую силу, вследствие чего нарушает права и законные интересы его собственника и создает препятствия для пользования земельным участком, исключая возможность его дальнейшего использования в соответствии с его категорией и видом разрешенного использования, в связи с их несовместимостью с общественно-рекреационной функциональной зоной и территориальной зоной рекреационного назначения. Отнесение спорного земельного участка к указанным зонам нарушает часть 1 статьи 9 ГрК РФ, пункт 3 части 1 статьи 30 ГрК РФ, пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ, часть 1 статьи 263 ГК РФ и подпункт 2 пункта 1 статьи 40 ЗК РФ, ввиду того, что спорный земельный участок максимально эффективно может использоваться для ведения дачного хозяйства, то есть в качественно ином использовании, отличном от того, которое предоставляется в соответствии с новыми функциональной и территориальной зонами. Отнесение спорного земельного участка к указанным зонам не способствует устойчивому развитию территории и обеспечению учета интересов собственника. Собственник, приобретая земельный участок, рассчитывал на его использование в соответствии с ранее установленной категорией земель (земли сельскохозяйственного назначения) и видом разрешенного использования (для ведения дачного хозяйства) с целью строительства коттеджных поселков. Однако после установления оспариваемыми нормативными актами новой функциональной зоны и новой территориальной зоны отсутствует возможность использования земельного участка по назначению.

Совет депутатов городского округа Мытищи, отнеся земельный участок к границам территориальной зоны рекреационного назначения, не принял во внимание существующий порядок землепользования и исключил возможность использования земельного участка в соответствии с его категорией земель (земли сельскохозяйственного назначения) и видом разрешенного использования (для ведения дачного хозяйства).

Кроме того, административный истец полагал, что отнесение спорного земельного участка к границам общественно-рекреационной зоны и к границам территориальной зоны рекреационного назначения причинило имущественный вред ООО "СДС-Недвижимость", выражающийся в уменьшении конкурсной массы, за счет уменьшения рыночной цены спорного земельного участка на 68%. Это повлекло нарушение прав и законных интересов кредиторов ООО "СДС-Недвижимость", поскольку возникли препятствий у конкурсного управляющего по отчуждению имущества должника для погашения требований кредиторов.

Уточнив в процессе рассмотрения спора по существу заявленные требования в порядке ст. 46 КАС РФ, административный истец просил суд признать недействующими Решение Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области N36/1 от 28.12.2017 об утверждении Генерального плана городского округа Мытищи Московской области в редакции решения Совета Депутатов городского округа Мытищи от 19.12.2019 N4/1, в части отнесения Генеральным планом земельного участка (кадастровый номер: N) к функциональной зоне Р-1 - зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) и решение Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области N36/2 от 28.12.2017 об утверждении Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Мытищи Московской области в редакции решения Совета депутатов городского округа Мытищи от 19.12.2019 N4/2, в части отнесения Правилами землепользования и застройки территории земельного участка (кадастровый номер: N) к территориальной зоне рекреационного назначения (зона парков Р-1).

Решением Московского областного суда от 07.07.2020 административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Не согласившись с решением суда, конкурсный управляющий общества с ограниченной ответственностью "СДС-Недвижимость" Хилова Ю.А. обратилась в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, как принятый с нарушением норм права.

В обоснование доводов жалобы указывает, что после утверждения оспариваемых Генерального плана и Правил землепользования застройки новая общественно-рекреационная функциональная зона (О-5) и соответствующая ей территориальная зона рекреационного назначения (зона парков Р-1), к границам которых отнесен спорный земельный участок, не соответствуют его категории земель (земли сельскохозяйственного назначения) и виду разрешенного использования (для ведения дачного хозяйства).

Указывает, что спорный земельный участок приобретался обществом с ограниченной ответственностью "СДС-Недвижимость" с целью строительства коттеджных поселков и их последующей реализации для извлечения прибыли, что согласовывалось с ранее установленным целевым назначением и соответствующим ему видом разрешенного использования, однако, после принятия оспариваемых нормативных правовых актов та деятельность, которую планировалось осуществлять, стала невозможна, что не отвечает интересам собственника.

По мнению подателя жалобы, исходя из географического местонахождения земельного участка, и принимая во внимание отсутствие какой-либо инфраструктуры на земельном участке, невозможно его использование в соответствии с рекреационным назначением, следовательно, оспариваемое решение Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области N 36/1 от 28.12.2017 об утверждении Генерального плана городского округа Мытищи Московской области в редакции решения Совета депутатов городского округа Мытищи от 19.12.2019 N4/1 в части отнесения Генеральным планом земельного участка (кадастровый номер N) к границам общественно-рекреационной зоны (О-5) принято в противоречие целям разработки Генерального плана.

Обращает внимание, что вопреки выводам суда первой инстанции, обязанность по доказыванию законности принятых нормативно-правовых актов по настоящему административному делу возлагается на административного ответчика, который, в свою очередь, не доказал целесообразность внесения оспариваемых изменений и обоснованность выбора новых территориальных зон в соответствии с требованиями законодательства.

Вывод суда первой инстанции о недоказанности падения рыночной стоимости рассматриваемого земельного участка в результате его отнесения к зоне Р-1 не может считаться основанным на законе и опровергается представленными административным истцом доказательствами в материалы дела.

Просит отменить состоявшееся по делу решение и вынести новое, которым удовлетворить иск.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Московской области представлены возражения.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, проверив собранные по делу доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции установиласледующее.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа, правил застройки и землепользования, внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм, а также положений подпункта 26 пункта 1 статьи 6, статьи 28 Устава муниципального образования "Городской округ Мытищи Московской области", суд первой инстанции правильно исходил из того, что нормативные правовые акты, в отношении которых заявлен административный спор, в том числе в измененной редакции, приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме.

Нарушений порядка принятия, проведения соответствующих публичных слушаний и утверждения оспариваемых административным истцом нормативных правовых актов судом не выявлено, данные акты официально опубликованы для всеобщего сведения, и по этим основаниям административным истцом не оспариваются.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 ГрК РФ территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

В свою очередь, правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что административный истец ООО "СДС-Недвижимость" на основании договора купли-продажи от 7 апреля 2008 года является собственником земельного участка с кадастровым номером N общей площадью 324 400 кв.м.

Спорный земельный участок сформирован и поставлен на кадастровый учет как ранее учтенный 7 декабря 2006 года со следующими характеристиками: категория земель: земли сельскохозяйственного назначения; разрешенное использование: для ведения дачного хозяйства, адрес: "адрес" Данное обстоятельство объективно подтверждено выпиской из Единого государственного реестра недвижимости на спорный земельный участок от 25 января 2018 года и не оспаривалось лицами, участвующими в деле.

Согласно абзацу 1 пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним представляла собой юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Аналогичное определение государственной регистрации содержится в части 3 статьи 1 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости". Согласно части 2 статьи 7 данного Закона Единый государственный реестр недвижимости представляет собой свод достоверных систематизированных сведений в текстовой форме (семантические сведения) и графической форме (графические сведения) и состоит, в том числе из реестра объектов недвижимости (кадастр недвижимости) и реестра прав, ограничений прав и обременений недвижимого имущества (реестр прав на недвижимость).

В силу части 1 статьи 9 указанного Закона в реестр прав на недвижимость вносятся сведения о правах, об ограничениях прав и обременениях объектов недвижимости, о сделках с объектами недвижимости, если такие сделки подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом, а также дополнительные сведения, внесение которых в реестр прав на недвижимость не влечет за собой переход, прекращение, ограничения прав и обременение объектов недвижимости (часть 1 статьи 9 Закона N 218-ФЗ).

В соответствии с пунктами 3, 4 части 5 статьи 8 данного закона в кадастр недвижимости в числе иных вносятся сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, если объектом недвижимости является земельный участок, а также виде или видах его разрешенного использования.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации в порядке реализации положений статей 9 (часть 1) и 36 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации закрепляет в качестве основного принципа земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства; данный принцип земельного законодательства призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли как важнейшего компонента окружающей среды (определения от 24 марта 2015 года N 671-О, от 28 сентября 2017 года N 1919-О и др.).

Указанный принцип земельного законодательства реализуется в том числе посредством возложения законодателем на владельцев и пользователей земельных участков обязанности использовать их в соответствии с целевым назначением (статья 42 ЗК РФ).

Исходя из положений статьи 7 ЗК РФ вопросы, связанные с понятием разрешенного использования земельного участка, относятся к предмету регулирования земельного законодательства, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенному использованию в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ).

Таким образом, административный истец как собственник спорного земельного участка не только вправе, но и обязан использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Оспариваемый административным истцом Генеральный план городского округа Мытищи в своем составе содержит карту границ населенных пунктов, входящих в состав городского округа с отображением в нем границ населенных пунктов.

По сведениям данной карты (в ее первоначальной редакции), спорный земельный участок вошел в границы населенного пункта д.Рождественно (отображен синей линией и частично красной линией) и был отнесен к общественно-рекреационной функциональной зоне (О5). То же обозначение О5 и наименование общественно-рекреационная зона в отношении спорного земельного участка было установлено и картой функциональных зон Генерального плана, утвержденного Решением Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области N36/1 от 28.12.2017.

Согласно текстовой части Генерального плана в составе общественно-рекреационной зоны (О5) подлежат размещению объекты капитального строительства, предназначенные для удовлетворения бытовых, социальных и духовных потребностей (объекты коммунального, социального, бытового, амбулаторного ветеринарного обслуживания, среднего и высшего профессионального образования, культурного развития, религиозного использования, делового управления, общественного управления, объекты обеспечения научной деятельности, деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях), объекты капитального строительства в целях извлечения прибыли (на основании торговой, банковской и иной предпринимательской деятельности).Также в данной зоне размещаются территории озеленения общего пользования, иные объекты, связанные с обеспечением жизнедеятельности населения, территории объектов культурного наследия и реализации историко-культурной деятельности, культовыми объектами. Участки размещения объектов иного назначения могут размещаться в её границах при условии соблюдения действующих норм и правил и занимать меньшую часть площади территории зоны.

Как следует из описательной части Генерального плана границы населенных пунктов, с учетом территорий, имеющих двойное наложение в соответствии с данными Государственного лесного реестра и ЕГРН и возможных к включению в границы населенного пункта, предусмотренные Федеральным законом от 29 июля 2017 года N 280-ФЗ, отображены на карте границ населенных пунктов, входящих в состав городского округа Мытищи, красной линией. Территории населенных пунктов - синей линией.

По сведениям Комитета лесного хозяйства Московской области в отношении спорного земельного участка было выявлено наложение с землями лесного фонда 2-го квартала сельские леса Дмитровского лесничества, площадь наложения: 15 715, 65 кв.м. или 4, 8% от общей площади земельного участка административного истца.

Таким образом, в картах Генерального плана спорный земельный участок обозначен как частично планируемый к включению и включенный в границы населенного пункта в качестве земель общественно-рекреационной зоны.

Решением Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области N 4/1 от 19.12.2019 в генеральный план городского округа город Мытищи были внесены изменения, согласно которым спорный земельный участок был отнесен к функциональной зоне озелененных и благоустроенных территорий (Р1). На Карте несогласованных вопросов в части пересечения земельных участков с землями лесного фонда спорный земельный участок также был отнесен к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

Согласно разделу 2 Генерального плана территория зоны предназначена для организации мест массового отдыха населения и включает в себя скверы, парки, сады, водоемы, пляжи и иные объекты, формирующие систему озелененных территорий общего пользования. На озелененных территориях общего пользования допускается строительство новых и расширение действующих объектов, связанных с рекреационной деятельностью, их функционированием, эксплуатацией и обслуживанием отдыхающих, а также автомобильных дорог и объектов инженерной инфраструктуры и коммуникаций.

Оспариваемыми Правилами землепользования и застройки согласно карте градостроительного зонирования, спорный земельный участок отнесен к территориальной зоне Р-1 зона парков.

Согласно статье 31 Правил землепользования и застройки зона парков Р-1 установлена для обеспечения условий сохранения и использования земельных участков, озеленения в целях проведения досуга населением, а также для создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства зеленых насаждений, обеспечение их рационального использования. Зона включает в себя территории, занятые скверами, бульварами, прудами, озерами, объектами, связанными с обслуживанием данной зоны, а также для размещения объектов досуга и развлечений граждан.

Судом апелляционной инстанции из объяснений лиц, участвующих в деле и дополнительно истребованных доказательств установлено, что спорный земельный участок был образован из земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования - для ведения сельскохозяйственного производства и представлен "данные изъяты" для ведения деятельности (государственный акт на право собственности имеется в материалах дела), впоследствии его новый правообладатель изменил вид разрешенного использования земельного участка "для ведения дачного хозяйства".

Доводы представителя административного ответчика о незаконном характере изменения вида разрешенного использования спорного земельного участка судебная коллегия находит несостоятельными, так как сведения о виде разрешенного использования "для ведения дачного хозяйства" были внесены в кадастр недвижимости в установленном порядке, а, следовательно, пока не доказано иное, учитывая принцип достоверности сведений ЕГРН, установленный частью 1 статьи 7 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", признается, что спорный земельный участок имеет установленный в данном кадастре вид разрешенного использования, а значит может и должен использоваться его правообладателем согласно виду его разрешенного использования в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Проверяя причины включения спорного земельного участка в границы населенного пункта и основания для изменения вида его разрешенного использования судебная коллегия из представленной по запросу суда апелляционной инстанции выкопировки из Генерального плана сельского поселения Федоскинское Мытищенского муниципального района Московской области, утвержденного решением Совета депутатов сельского поселения Федоскинское от 24.11.2011 N27/1 (в редакции от 27.09.2012) и утратившего силу в связи с изданием оспариваемого Генерального плана, установила, что спорный земельный участок данным нормативным актом также был отнесен к категории земель населенных пунктов, в частности д. Рождествено и функциональной зоне - застройки индивидуальными жилыми домами, то есть ранее действовавшим Генеральным планом органами власти фактически была инициирована процедура перевода спорного участка из одной категории в другую.

В силу требований статьи 83 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий.

Установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов (часть 1 статьи 8 ЗК РФ).

В подпункте 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.

В статье 3 закона Московской области от 31.01.2013 N 11/2013-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Московской области" указано, что населенный пункт - это часть территории, служащая постоянным или преимущественным местом проживания и жизнедеятельности людей, имеющая сосредоточенную застройку в пределах границы, установленной в соответствии с законодательством РФ. Статьей 5 данного закона предусмотрено, что административно-территориальное устройство Московской области основывается на следующих принципах:

учет исторически сложившейся системы расселения в Московской области и тенденций ее развития;

территориальное единство;

взаимосвязь административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления;

создание правовых, экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и участия населения в их работе;

учет сложившейся системы экономического районирования;

рациональное использование природных ресурсов и экономического потенциала территории, развитие системы коммуникаций;

развитие социальной инфраструктуры, культурно-бытовых традиций и исконных видов хозяйственной деятельности населения.

Таким образом, изменение границ населенного пункта должно отвечать данным принципам.

При этом, следует отметить, что регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Особенности перевода земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также перевода земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов регламентированы, в том числе, Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

В силу статьи 5 данного закона в редакции Федерального закона от 13.05.2008 N 66-ФЗ, действовавшей на момент утверждения Генерального плана сельского поселения Федоскинское Мытищенского муниципального района Московской области решением Совета депутатов сельского поселения Федоскинское от 24.11.2011 N27/1, исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие акт о переводе земель или земельных участков, направляют копию такого акта в течение пяти дней со дня его принятия в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведение государственного кадастра недвижимости, или, если иное не установлено Правительством Российской Федерации, в подведомственное данному федеральному органу исполнительной власти государственное учреждение (далее - орган кадастрового учета).

Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в связи с изменением их категории.

Между тем, по состоянию на дату принятия оспариваемого Генерального плана перевод спорного земельного участка в границы населенного пункта завершен не был, границы населенного пункта на кадастровый учет поставлены не были, что свидетельствует о том, что данным нормативным правовым актом вновь был инициирован вопрос о переводе категории земель в отношении земельного участка путем изменения границ населенного пункта, с включением в него указанного участка, при условии согласования данного вопроса Федеральным агентством лесного хозяйства, который заключением от 7 февраля 2017 года за N не согласовал проект генерального плана городского округа Мытищи по основанию частичного включения в территории населенных пунктов земель лесного фонда, в связи с чем данный вопрос был отнесен к несогласованным и подлежащим отражению на соответствующей карте несогласованных вопросов в соответствии с частью 11 статьи 25 ГрК РФ.

Вместе с тем, текстовая часть Генерального плана содержит перечень земельных участков, подлежащих включению в границы населенного пункта.

Спорный земельный участок согласно Приложения N1 к оспариваемому Генеральному плану не был включен в Перечень земельных участков категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, земли сельскохозяйственного назначения, земли с неустановленной категорией, земли особо охраняемых территорий и объектов для перевода в границы населенных пунктов.

Нет указания на возможность включения данного участка в границы населенного пункта и в приложении к Генеральному плану: несогласованные вопросы по генеральному плану городского округа Мытищи Московской области.

Данное обстоятельство безусловно свидетельствует о необоснованности принятого градостроительного решения, так как в самом оспариваемом нормативном правовом акте не указано, что спорный участок подлежит включению в границы населенного пункта, а, следовательно, текстовая и графическая части Генерального плана не совпадают, что свидетельствует о неопределенности правовой нормы.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что неопределенность правовой нормы влечет ее неоднозначное понимание и, следовательно, возможность ее произвольного применения, а потому и нарушение принципа равенства, соблюдение которого может быть обеспечено лишь при условии единообразного толкования нормы всеми правоприменителями.

Неопределенность же ее содержания порождает опасность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных Конституцией Российской Федерации гарантий государственной, включая судебную, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления от 15 июля 1999 года N 11-П, от 25 февраля 2004 года N 4-П, от 20 апреля 2009 года N 7-П, от 6 декабря 2011 года N 27-П, от 29 июня 2012 года N 16-П, от 22 апреля 2013 года N 8-П, от 16 апреля 2015 года N 8-П, от 16 ноября 2018 года N 43-П, от 23 января 2020 года N 4-П и др.).

Судебная коллегия учитывает, что оспариваемые административным истцом градостроительные решения направлены на организацию на территории спорного земельного участка общественного парка, что подтвердили представители стороны административного ответчика в судебном заседании.

Частью 1 статьи 35 ГрК РФ определено, что в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Из части 11 статьи 35 ГрК РФ следует, что в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Парки, скверы, бульвары относятся к территориям общего пользования (территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц) согласно пункту 12 статьи 1 ГрК РФ.

В пункте 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Из анализа названных правовых норм следует, что к территориям общего пользования не могут быть отнесены территории, в границах которых находятся земельные участки, находящиеся в частной собственности.

В данном случае на момент принятия оспариваемого Генерального плана земельный участок с кадастровым номером N включенный в границы функциональной зоны О5, а в последующем в границы функциональной зоны Р1 с изменением категории земель, находился в частной собственности, имел вид разрешенного использования для дачного строительства.

Каких-либо доказательств, свидетельствующих о наличии обращения правообладателя земельного участка с ходатайством о его переводе в границы населенного пункта и изменении вида разрешенного пользования с дачного строительства на рекреацию, либо о соблюдении органами муниципальной власти требований действующего законодательства предусматривающего определение целесообразности перевода спорного земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов, а тем более изменение вида разрешенного использования земельного участка, связанного с необходимостью организации в границах населенного пункта, имеющего численность сельского населения по итогам Всероссийской переписи населения 2010 года - 32 человека, а равно в границах городского округа Мытищи, имеющего численность населения 261 964 человек по данным оценки численности постоянного населения Московской области на 1 января 2020 года и в среднем за 2019 год по муниципальным образованиям, общественного парка на земельном участке площадью 324 400 кв.м. и не являющегося озелененной территорией, а следовательно, требующего для организации парка значительных средств для его создания и благоустройства, суду не представлено.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, исходя из положений главы 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации Генеральный план является документом долгосрочного территориального планирования, в связи с чем его подготовка направлена не на отображение фактического использования территории, а на отражение планируемого развития соответствующей территории.

Однако, исходя из установленных в статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации принципов законодательства в градостроительной деятельности, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности.

То есть, в рассматриваемом случае изменение категории земельного участка и функциональной зоны территории, на которой он расположен, влекущее за собой ограничение прав собственника земельного участка и иных заинтересованных лиц на неопределенный срок, должно иметь разумное и объективное обоснование, основанное на анализе баланса частных и публичных интересов, с соблюдением конституционных принципов, которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, иначе, оно являлось бы произвольным.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции полагает, что административными ответчиками не представлено доказательств соблюдения указанных принципов при принятии оспариваемых нормативных правовых актов.

В соответствии с частью 5 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (далее также - информационная система территориального планирования).

Из пояснений представителей стороны административного ответчика в суде следует, что на момент принятия оспариваемых актов и в настоящее время каких-либо программ развития спорной территории и предложений по ее дальнейшему использованию, в том числе о необходимости создания достаточно крупного по площади парка, не имеется. При таких обстоятельствах оспариваемые нормативные правовые акты подлежат признанию недействующими в части отнесения территории земельного участка с кадастровым номером N Генеральным планом к функциональной зоне Р1 (функциональная зона озелененных территорий общего пользования) и Правилами землепользования и к территориальной зоне рекреационного назначения (зона парков Р-1), поскольку в процессе рассмотрения дела по существу административный ответчик не представил доказательств обоснованности принятого им градостроительного решения в отношении территории спорного земельного участка, что является основанием к признанию нормативных актов недействующими в оспариваемой части, так как установленное зонирование является произвольным, публичные цели им не достигаются, поскольку территория спорного земельного участка в соответствии с ранее принятыми и не отмененными в установленном законом порядке решениями органов исполнительной власти общедоступной не является и при планируемом изменении категории и функционального назначения территории, на которой расположен спорный земельный участок административным ответчиком допущено нарушение градостроительного законодательства, принципов градостроительного законодательства, закрепленных в статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Довод представителей стороны административного ответчика о том, что оспариваемые акты не нарушают права административного истца, поскольку не препятствуют использованию земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования, судебная коллегия отклоняет как несостоятельные.

Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа. При этом согласно части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. По смыслу приведенных норм, а также части 1 статьи 26, статей 41, 43 ГрК РФ, положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования применительно к вопросам строительства, носящим более узкий характер, напрямую не применяются, а реализуются посредством градостроительного зонирования, к документам которого отнесены правила землепользования и застройки и документация по планировке территории, а также принятия решений и совершения действий, указанных в части 1 статьи 26 ГрК РФ.

Установление границ населенного пункта в случае их согласования согласно Карте несогласованных вопросов, влечет изменение категории спорного земельного участка на земли населенных пунктов.

В свою очередь, из системного толкования положений главы 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регулирующей градостроительное зонирование, и части 6 статьи 55 этого же Кодекса следует, что изменение функциональной зоны в отношении земельного участка влечет за собой изменение градостроительных регламентов, определяющих правовой режим земельных участков, и, что в силу требований пунктов 3 и 9 статьи 85 ЗК РФ в рассматриваемом случае - отказ в выдаче разрешения на строительство и ввод построенных объектов в эксплуатацию. Кроме того, судебная коллегия находит заслуживающими внимание и доводы административного истца, находящегося в стадии банкротства, для которого спорный земельный участок является имуществом за счет которого возможно удовлетворение требований кредиторов, о нарушении его прав тем обстоятельством, что указанным градостроительным решением существенно изменяется рыночная стоимость данного объекта недвижимости.

Учитывая, что в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 128, части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом, суд полагает, что административный истец как собственник земельного участка, вправе оспаривать рассматриваемые нормативные правовые акты.

С учетом положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", оспариваемая норма подлежит признанию не действующей со дня вступления в силу настоящего определения.

Сообщение о принятии настоящего определения подлежит опубликованию в официальном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Руководствуясь статьями 309 -311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Московского областного суда от 7 июля 2020 года отменить.

Признать недействующим с даты вступления настоящего определения в законную силу решение Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области N 36/1 от 28.12.2017 "Об утверждении Генерального плана городского округа Мытищи Московской области" в редакции решения Совета депутатов городского округа Мытищи от 19.12.2019 N4/1 в части отнесения Генеральным планом земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне О5 - зоне озелененных территорий общего пользования.

Признать недействующим с даты вступления настоящего определения в законную силу решение Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 28 декабря 2017 года N 36/2 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа Мытищи" в редакции решения Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 19.12.2019 N4/2 в части отнесения Правилами землепользования и застройки территории земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне рекреационного назначения (зона парков Р-1).

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи