Решение Московского городского суда от 20 апреля 2021 г. по делу N 3а-0076/2021

Московский городской суд в составе председательствующего судьи Баталовой И.С. при секретаре Комаровой Е.Д., с участием прокурора Клевцовой Е.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-76/21 по административному исковому заявлению Морева Андрея Зиновьевича, Ольшевского Александра Викторовича, Глазко Евгения Геннадьевича, Васандани Татьяны Михайловны, Езеровой Любови Владимировны, Игнатовой Веры Анатольевны, Коршиковой Нины Ивановны, Немировского Сергея Леонидовича, Полетаевой Наталии Станиславовны, Шапалина Дмитрия Борисовича, Русаковой Елены Леонидовны, Пономарева Сергея Эдуардовича о признании недействующим пункта 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности", УСТАНОВИЛ:

Административный истец Морев А.З. обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим положение пункта 2 Указа Мэра Москвы от 05 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" (в редакции Указа Мэра Москвы от 08 июня 2020 года N 69-УМ) в части запрета проведения на территории города Москвы публичных мероприятий.

Административный истец Русакова Е.Л. обратилась в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующим положение пункта 2 Указа Мэра Москвы от 05 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" (в редакции Указа Мэра Москвы от 08 июня 2020 года N 69-УМ) в части в части слов "публичных и иных массовых мероприятий".

Административные истцы Ольшевский А.В, Васандани Т.М, Глазко Е.Г, Езерова Л.В, Игнатова В.А, Коршикова Н.И, Немировский С.Л, Полетаева Н.С, Шапалин Д.Б. обратились в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать недействующим положение пункта 2 Указа Мэра Москвы от 05 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" (в редакции Указа Мэра Москвы от 08 июня 2020 года N 69-УМ) в части в части слов "публичных и иных массовых мероприятий".

Административный истец Пономарев С.Э. обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим положения Указа Мэра Москвы от 05 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" (в редакции Указа Мэра Москвы от 08 июня 2020 года N 69-УМ) в части запрета пикетирования.

Определениями Московского городского суда рассмотрение административных дел по указанным выше исковым заявлениям объединено в одно производство.

Определением Московского городского суда от 24 ноября 2020 года производство по делу приостанавливалось в связи с рассмотрением в Первом апелляционном суде общей юрисдикции административного дела N 3а-4457/20 по административному исковому заявлению Мухина Ю.И, Парфенова В.Н, в котором оспаривался пункт 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности".

После возобновления производства по административному делу от представителя Мэра Москвы поступило ходатайство о прекращении производства по делу со ссылкой на наличие вступившего в законную силу решения Московского городского суда по административному делу N 3а-4457/20, которым пункт 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" признан не противоречащим законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Определением Московского городского суда от 06 апреля 2021 года отказано в удовлетворении ходатайства представителя Мэра Москвы о прекращении производства по административному делу. Основанием для отказа в прекращении производства по делу послужил тот факт, что из текста решения Московского городского суда по административному делу N 3а-4457/20 от 08 октября 2020 года, текста апелляционного определения Первого апелляционного суда общей юрисдикции следует, что оспариваемый пункт 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" в части запрета проведения на территории города Москвы публичных мероприятий проверялся, в том числе, на соответствие Федеральному закону от 19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". По настоящему делу административные истцы также ссылаются на несоответствие пункта 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ статьям 8, 9, 12 названного закона. Федеральным законом от 30.12.2020 N 497-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" внесены существенные и многочисленные изменения в ряд положений данного закона, в том числе, в статью 12. Таким образом, ввиду изменения законодательства пункт 2 Указа Мэра Москвы не мог быть проверен Московским городским судом, принявшим 08 октября 2020 года решение по административному делу N 3а-4457/2020, вступившее в законную силу, на соответствие положениям Федеральному закону от 19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" с учетом принятых изменений.

Таким образом, пункта 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" подлежит проверке Московским городским судом в порядке абстрактного нормоконтроля на соответствие законодательству, которое изменилось после принятия решения Московского городского суда от 08 октября 2020 года.

В судебном заседании административный истец Морев А.З, его представитель Марутенков М.А, административный истец Пономарев С.Э, представитель административных истцов Ольшевского А.В, Васандани Т.М, Глазко Е.Г, Езеровой Л.В, Игнатовой В.А, Коршиковой Н.И, Немировского С.Л, Полетаевой Н.С, Шапалина Д.Б, Русаковой Е.Л. - Рыбин А.В. административные исковые требования поддержали, указали, что Указ Мэра Москвы N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" принят с нарушением порядка принятия нормативных правовых актов, не соответствует требованиям ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Закона города Москвы "Устав города Москвы", Закону города Москвы "О правовых актах города Москвы", Закону города Москвы "Об обеспечении условий реализации права граждан РФ на проведение в городе Москве собраний, митингов, шествий, пикетирований".

Представитель Мэра Москвы - Гоголь С.А. в судебном заседании против удовлетворения административных исковых требований возражал по доводам письменного отзыва. Иные лица, участвующие в деле, не явились, извещены о рассмотрении дела.

Изучив административные исковые заявления, возражения на них, выслушав представителей сторон, исследовав письменные материалы дела, оценив оспариваемое положение нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам большей юридической силы, заслушав заключение прокурора Клевцовой Е.А, полагавшей административные исковые требования подлежащими отклонению, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина; координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

5 марта 2020 года Мэром Москвы принят указ N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" в связи с угрозой распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) и в соответствии с подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Указ размещен 5 марта 2020 года на официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru.

Указами Мэра Москвы от 29 марта 2020 года N 34-УМ, от 31 марта 2020 года N 35-УМ, от 2 апреля 2020 года N 36-УМ, от 4 апреля 2020 года N 39-УМ, от 10 апреля 2020 года N 42-УМ, от 18 апреля 2020 года N 44-УМ, от 27 мая 2020 года N 61-УМ, от 04 июня 2020 года N 66-УМ, от 08 июня 2020 года N 69-УМ, от 15 июня 2020 года N 72-УМ, от 22 июня 2020 года N 74-УМ, от 25 сентября 2020 года N 92-УМ, от 06 октября 2020 N 97-УМ внесены изменения в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности".

Названные указы размещены на указанном выше официальном портале Мэра и Правительства Москвы.

Административными истцами оспаривается пункт 2 Указа Мэра Москвы от 05 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" (в редакции Указа Мэра Москвы от 08 июня 2020 года N 69-УМ), который сформулирован следующим образом: "Запретить проведение на территории города Москвы спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий".

Полномочия и компетенция Мэра Москвы на принятие Указа N 12-УМ, порядок его принятия и введение в действие являлись предметом судебной проверки по административным делам N 3а-3877/2020, N 3а-3980/2020, 3а-4457/20 судебные решения по которым вступили в силу, и признаны соответствующими нормам действующего законодательства, а потому данные обстоятельства в силу положений части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении настоящего дела.

Так, кассационным определением Второго кассационного суда общей юрисдикции от 24.03.2021 N 88а-5374/2021 при проверке отдельных положений Указа Мэра Москвы N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" установлено, что оспариваемый указ Мэра Москвы принят с соблюдением установленного законом порядка, в пределах предоставленных полномочий, официально опубликован. Таким образом, доводы административных истцов о нарушении порядка принятия нормативного правового акта подлежат отклонению.

Что касается проверки положений пункта 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ о запрете на проведение на территории города Москвы спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий, на соответствие актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В производстве Московского городского суда находилось административное дело N 3а-4457/20 по административному исковому заявлению Мухина Ю.И, Парфенова В.Н, в котором оспаривались пункты 2, 3, 4, 9.4, 10.1 Указа Мэра Москвы N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности", который оспаривается в настоящем деле.

Решением Московского городского суда от 08 октября 2020 года, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции 28 января 2021 года, в удовлетворении административного иска отказано.

Таким образом, решением Московского городского суда проверялся оспариваемый пункт 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ на соответствие его законодательству, имеющему большую юридическую силу, и действовавшему на момент рассмотрения дела 08 октября 2020 года.

В целях обеспечения единообразного применения судами общей юрисдикции законодательства при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, Пленумом Верховного Суда Российской Федерации на основании статьей 126 Конституции Российской Федерации, статьями 2 и 5 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 года N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации", приведены разъяснения, сформулированные Постановлении от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Пунктом 19 указанного выше Постановления предусмотрено, что судья не вправе отказать в принятии административного искового заявления, если в нем указаны иные основания, по которым акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу, например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть.

Из текста решения Московского городского суда по административному делу N 3а-4457/20 от 08 октября 2020 года, текста апелляционного определения Первого апелляционного суда общей юрисдикции следует, что оспариваемый пункт 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" в части запрета проведения на территории города Москвы публичных мероприятий проверялся, в том числе, на соответствие Федеральному закону от 19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

По настоящему делу административные истцы также ссылаются на несоответствие пункта 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ статьям 8, 9, 12 названного закона.

Федеральным законом от 30.12.2020 N 497-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" внесены изменения в ряд положений данного закона, в том числе, в статью 12.

Таким образом, пункт 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ подлежит проверке на соответствие законодательству, которое изменилось после принятия решения по делу N 3а-4457/20, в том числе на соответствие Федеральному закону "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в редакциях от 11 октября 2018 года N 367-ФЗ, от 30 декабря 2020 года N 497-ФЗ, от 30 декабря 2020 года N 541-ФЗ.

Правовым актом, определяющим общие организационно-правовые нормы в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", действие которого распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (преамбула).

В силу данного Федерального закона органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций могут функционировать в одном из следующих режимов: а) повседневной деятельности - при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации; б) повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации; в) чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации (пункт 6 статьи 4.1).

Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусматривает, что в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний должны своевременно и в полном объеме, в том числе на уровне субъектов Российской Федерации, проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия и ограничительные мероприятия (карантин) (пункты 1 и 2 статьи 2, статьи 6, 29 и 31).

С учетом приведенного правового регулирования Мэром Москвы принят Указ N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности", в пункте 2 которого содержится запрет на проведение на территории города Москвы спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий.

30 января 2020 года по решению Всемирной организации здравоохранения эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой коронавирусной инфекции, присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, а 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией (заявление Генерального директора ВОЗ по итогам второго совещания Комитета по чрезвычайной ситуации в соответствии с Международными медико-санитарными правилами, в связи со вспышкой заболевания, вызванного новым коронавирусом 2019 г. (nCoV), 30 января 2020 года; вступительное слово Генерального директора ВОЗ на пресс-брифинге по COVID-19, 11 марта 2020 года).

Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 25 декабря 2020 года N 49-П выбор правовых средств, направленных на защиту жизни и здоровья граждан в ситуациях, связанных с распространением заболеваний, относится по общему правилу к дискреции законодателя, а если такие правовые средства имеют характер мер по ограничению иных прав, то применительно к российской правовой системе - к дискреции федерального законодателя. В то же время отсутствие правового регулирования, адекватного по своему содержанию и предусмотренным мерам чрезвычайной ситуации, угрожающей жизни и здоровью граждан, притом что такая угроза реальна и безусловна, не может быть оправданием для бездействия органов публичной власти по предотвращению и сокращению случаев наступления смертей и тяжелых заболеваний.

Запрет на проведение на территории города Москвы спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий, установленный пунктом 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ, действующим во взаимосвязи с общей системой конституционно-правового и соответствующего отраслевого регулирования, обусловлен объективной необходимостью оперативного реагирования на беспрецедентную угрозу распространения коронавирусной инфекции, преследует конституционно закрепленные цели защиты жизни и здоровья, и является соразмерным.

Подобная правовая позиция изложена Конституционным Судом РФ в Постановлении от 25 декабря 2020 года N 49-П применительно к нормативному правовому акту, регулирующему вопросы режима повышенной готовности на территории Московской области; она применима и к рассматриваемому нормативному правовому акту, что прямо следует из текста Постановления, в соответствии с которым вывод Конституционного Суда Российской Федерации подлежит учету и применительно к аналогичным положениям нормативных правовых актов других субъектов Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, оспариваемый пункт 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности", предусматривающий запрет на проведение в Москве спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий, вопреки доводам административных истцов, не противоречит положениям статьи 12 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в редакции от 30 декабря 2020 года, поскольку данный запрет обусловлен необходимостью оперативного реагирования на экстраординарную (беспрецедентную) опасность распространения коронавирусной инфекции (COVID-2019), что допускается Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статьями 17 (часть 3), 19, 55 (части 2 и 3) и 56 (часть 3), допускающими возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина лишь в целях защиты конституционно значимых ценностей при справедливом соотношении публичных и частных интересов.

Несостоятелен довод административных истцов о том, что запрет н проведение публичных мероприятий, установленный пунктом 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности", носит бессрочный и абсолютный характер, поскольку принятие Указа, как следует из его преамбулы, обусловлено угрозой распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV).

По мере ослабления распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) отменятся мероприятия, предусмотренные соответствующими пунктами Указа. Так, 08 июня 2020 года принят Указ Мэра Москвы N 68-УМ "Об этапах снятия ограничений, установленных в связи с введением режима повышенной готовности", отменивший ряд ограничений, установленных Указом N 12-УМ. Это обстоятельство подтверждает временный характер мер по запрету публичных мероприятий, установленных пунктом 2 оспариваемого Указа.

По мнению суда, несостоятельными являются доводы административных истцов о необходимости проверить оспариваемый пункт 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" на соответствие нормативным правовым актам, не претерпевшим изменения после принятия решения Московского городского суда от 08 октября 2020 года по делу N 3а-4457/20. Как указывают административные истцы, в их административных исковых заявлениях содержится расширенная и убедительная аргументация, которая не приводилась при рассмотрении дела N 3а-4457/20, а кроме того, ряд административных истцов являются муниципальными депутатами, что предполагает наличие у них специального статуса и особенности применения к ним норм законодательства.

Отвергая указанные доводы, суд исходит из положений части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, согласно которым при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Данный вывод также следует из пункта 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которому в случае когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспариваются другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии административного искового заявления также должно быть отказано. Из положений данного пункта следует, что ранее проверенный нормативный правовой акт может быть проверен только в случае, если он не мог быть проверен судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть).

Также не имеет правового значения и не влечет возможность повторной проверки на соответствие законодательству, которое не изменялось после принятия судебного решения о проверке нормативного правового акта, тот факт, что некоторые административные истцы являются муниципальными депутатами и имеют специальный правовой статус, поскольку положения пункта 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" не содержат специального правового регулирования в зависимости от субъектного состава, оспариваемые положения в равной мере распространяются на всех лиц, проживающих или иных образом находящихся на территории города Москвы.

При изложенных обстоятельствах, суд не находит оснований для удовлетворения административного иска.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Московский городской суд

РЕШИЛ:

Отказать в удовлетворении административных исковых требований Морева Андрея Зиновьевича, Ольшевского Александра Викторовича, Глазко Евгения Геннадьевича, Васандани Татьяны Михайловны, Езеровой Любови Владимировны, Игнатовой Веры Анатольевны, Коршиковой Нины Ивановны, Немировского Сергея Леонидовича, Полетаевой Наталии Станиславовны, Шапалина Дмитрия Борисовича, Русаковой Елены Леонидовны, Пономарева Сергея Эдуардовича о признании недействующим пункта 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности".

Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия судом решения в окончательной форме через Московский городской суд.

Судья

Московского городского суда И.С. Баталова

Мотивированное решение изготовлено 30 апреля 2021 года