Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Республики Алтай от 25 декабря 2007 г. N А02-767/2007 г. Решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения, поскольку комиссия по чрезвычайным ситуациям района является одной из структур органа местного самоуправления - Администрации МО, а вред, причиненный муниципальным образованием, возмещается за счет муниципальной казны (извлечение)

Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Республики Алтай
от 25 декабря 2007 г. N А02-767/2007 г.
(извлечение)

ГАРАНТ:

См. также Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 3 апреля 2008 г. N Ф04-2230/2008 (3122-А02-8)

Апелляционная инстанция Арбитражного суда Республики Алтай, рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального образования "Чемальский район" на решение Арбитражного суда РА от 09.11.2007 по делу N А02-767/2007, установила:

ФГУ "Туберкулезный санаторий "Ч" (далее - Санаторий) обратилось с иском к Администрации Муниципального образования "Чемальский район" Республики Алтай (далее - Администрация) о взыскании убытков в сумме 44294 руб., составляющих стоимость работ по восстановлению шлюзовых щитов Чемальской ГЭС, пропиленных на основании решения и представления председателя созданной ответчиком Комиссии по чрезвычайным ситуациям Чемальского района (далее по тексту - КЧС района или Комиссия) от 16.12.2005 г. в исковом заявлении истец указал, что оснований для пропила шлюзов не имелось, так как воды в водохранилище не было, а стихийное явление " зажор" образовалось намного выше по течению реки Чемал. Необоснованными действиями по пропилке шлюзов Санаторию причинен вред, который подлежит принудительному взысканию на основании статей 12, 15 ГК РФ.

В ходе судебного разбирательства истец дополнил правовое основание иска главой 59 ГК РФ и дал согласие на привлечение в дело в качестве второго ответчика Финотдела МО "Чемальский район". Определением от 20.08.2007 г. суд привлек Финотдел в качестве второго ответчика.

Ответчики в совместном отзыве на иск не признали требование истца и указали, что они являются ненадлежащими ответчиками по заявленному требованию, поскольку все упоминаемые в иске действия совершены не органом местного самоуправления и его структурными подразделениями, а КЧС района. Все решения Комиссии подписаны её председателем. Указанные лица должны являться ответчиками по иску Санатория в соответствии с п. 7 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 г. N 794 (далее - постановление Правительства РФ N 794). КЧС не относится к органу местного самоуправления.

Ответчики в отзыве также указали, что согласно ст. ст. 1, 7, 11 ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", п.п. 28, 33 постановления Правительства РФ N 794, ст. 50 Устава МО "Чемальский район" к компетенции местной администрации относится подготовка и содержание в готовности необходимых средств и сил для защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, организация и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ, а также поддержание порядка при их проведении. Поэтому решение КЧС района о пропиле щитов во время "зажорного явления" принято законно и обоснованно как вынужденная мера при бездействии руководства Санатория. Необходимость проведения пропила щитов подтверждена также технической запиской ГУ "Новосибирский центр по гидрометеорологии, мониторингу окружающей среды".

В ходе судебного разбирательства истец в соответствии со ст. 49 АПК РФ заявил ходатайство об уменьшении размера искового требования до 26263 руб. Данная сумма представляет собой стоимость фактически выполненных работ по восстановлению шлюзов в пределах утвержденной сметы.

Решением от 09.11.2007 Арбитражный суд РА удовлетворил заявленное требование истца и взыскал с казны МО "Чемальский район" вред в сумме 26263 руб. и судебные расходы в сумме 1050 руб. 52 коп.

Администрация с решением суда не согласилась и обратилась в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить.

В апелляционной жалобе Администрация указала, что выводы суда первой инстанции не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, судом неправильно применены нормы материального права, не доказаны имеющие значение для дела обстоятельства, которые суд счел установленными.

Ответчик в жалобе указал, что в ходе судебного разбирательства не было доказано то обстоятельство, что вред причинен неправомерными действиями органа местного самоуправления либо должностного лица данного органа. Истец не представил доказательств того, что КЧС района является органом местного самоуправления

Администрация также указала, что судом первой инстанции неправильно истолкован тот факт, что КЧС района является координационным органом единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на муниципальном уровне. КЧС является коллегиальным органом, в её состав входят представители различных служб и структур, действующих на территории Чемальского района, в том числе федеральных и региональных, не входящих в структуру Администрации района. Комиссия самостоятельна в принятии решений, вмешательство в её деятельность со стороны администрации не предусмотрено. Суд первой инстанции не учел показания свидетеля Б.А.П. о том, что работы по пропиливанию щитов ГЭС были проведены работниками МЧС РА, которое не было привлечено в дело ни в качестве ответчика, ни в качестве третьего лица.

Администрация в апелляционной жалобе считает, что судом был применен закон, не подлежащий применению, а именно ст. 53 Конституции РФ, предусматривающая право граждан на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти, и не распространяется на права юридических лиц, к которым относится ФГУ санаторий "Ч". Истец не представил доказательств неправомерности действий ответчиков. Суд при вынесении решения не указал, какой закон нарушен ответчиками и чему не соответствуют действия КЧС. Вывод суда о виновности КЧС опровергается постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела от 16.01.2006 г. Размер причиненного ущерба истцом также не доказан. Представленная истцом смета не является доказательством фактических расходов.

Истец представил суду отзыв на жалобу, в котором считает её не подлежащей удовлетворению. Все действия, которые привели к причинению убытков Санаторию в виде уничтожения нескольких шлюзовых щитов плотины Чемальской ГЭС, являются действиями структуры органа местного самоуправления - КЧС района. Она является постоянно действующим органом управления муниципального уровня, созданным и утвержденным постановлением Главы Чемальского района. Председателем КЧС является заместитель Главы района. МЧС РА не может быть ответчиком по делу, так как работники МЧС РА, производившие распиловку щитов, действовали во исполнение решений органа местного самоуправления. КЧС района не обосновала правомерность совершенных ею действий по распиловке щитов. Факт снижения уровня воды после распиловки щитов в верхнем бьефе у плотины и снижение уровня воды в других местах не связаны между собой.

Представитель истца в настоящем судебном заседании поддержал заявленное исковое требование и просил оставить решение суда первой инстанции без изменения.

Представитель ответчиков в настоящем судебном заседании поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил суд отменить решение суда первой инстанции, в удовлетворении иска отказать.

Суд апелляционной инстанции исследовал материалы дела, заслушал представителей сторон, проверил законность и обоснованность решения от 09.11.2007 г. в порядке ст. 270 АПК РФ и не находит оснований для его отмены.

При вынесении решения суд полно и всесторонне исследовал материалы дела, дал правильную оценку имеющимся в деле документам, правильно применил нормы материального и процессуального права.

Из материалов дела следует, что в зимний период 2005-2006 годов на реке Чемал возникло такое природное явление как "зажор". "Зажор" является чрезвычайной ситуацией согласно статье 1 Федерального Закона N 68-ФЗ от 21.12.1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее по тексту - Закон N 68-ФЗ), случается на малых алтайских реках, в том числе на реке Чемал, протекающей через одноименное село, почти ежегодно. Выглядит явление таким образом (пример приводится по явлению 2005-2006 года): в декабрьский период наблюдалось около 9 случаев схода снежно-ледовых масс с верховий реки Чемал и реки Куба (правый приток реки Чемал), что способствовало образованию скопления льда в районе села Чемал. В середине декабря прошли наиболее мощные ледоселевые потоки, в результате чего русло реки на участке 600 м. выше и ниже моста через реку Чемал в районе села было полностью забито плотными ледово-шуговыми массами. Это вызвало катастрофический подъем уровня воды, выход ее за пределы русла на пойменную террасу, затопление 55-ти жилых домов, хозяйственных построек на 4-х улицах, затопление дороги Чемал-Куюс. В результате шугохода оказался незначительно поврежден тяжелый механизированный мост через реку Чемал. В связи с затоплением от электроэнергии было отключено 14 домов, отрезано от сообщения 5 населенных пунктов (села Куюс, Ороктой, Эдиган, Еланда, Толгоек), отселено 20 человек, домашний скот выведен в безопасные места (решения КЧС района N 4 от 20.12.1999 г., N 13 от 29.11.2003 г., N 15 от 05.12.2003 г., N 38 от 15.12.2005 г.). Данное происшествие имело значительный общественный резонанс в Республике Алтай и за ее пределами, широко освещалось в средствах массовой информации.

В связи с произошедшим Администрацией был принят ряд мер по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, в числе которых были произведены пропилы на двух шлюзах водохранилища Чемальской ГЭС, которая находится в оперативном управлении ФГУ Туберкулезный санаторий " Ч".

Суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции правильно сделан вывод о том, что ответчиками по делу являются Администрация и Финотдел МО "Чемальский район".

Согласно ст. 1 Закона N 68-ФЗ ликвидация чрезвычайных ситуаций - это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь. В Российской Федерации создана единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, объединяющая органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (статья 4 Закона N 68-ФЗ). Аналогичные положения по территориальной подсистеме предусмотрены и в Законе Республики Алтай N 7-29 от 19.11.1998 г. "О защите населения и территорий республики от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее по тексту - Закон РА N 7-29).

В соответствии с пунктами 7 и 21 статьи 15 Закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального района относятся участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района, организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Пунктами 11 и 25 статьи 34 Устава Муниципального образования "Чемальский район" реализация данных вопросов местного значения отнесена к полномочиям Администрации района.

На территории Республики Алтай органами управления, специально уполномоченными на решение задач в данной области, являются - ГУ МЧС по РА, городской (город Горно-Алтайск) и районные отделы по делам ГОиЧС, отделы, секторы) в организациях. По пункту 2 "з" статьи 11 Закона N 68-ФЗ, статье 8 Закона РА N 7-29 и пунктам 7-9 постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" координационными органами единой системы являются на муниципальном уровне постоянно действующие органы управления - комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа местного самоуправления. Образование таких комиссий, определение ее компетенции, в том числе и решение задач в области предупреждения чрезвычайных ситуаций, осуществляется органами местного самоуправления в Положении о комиссии.

Постановлением главы Чемальского района N 116 от 11 июля 2005 года была образована Комиссия по чрезвычайным ситуациям Чемальского района (КЧС), утверждено Положение о ней, утвержден ее персональный состав, председателем комиссии назначен первый заместитель главы района З.А.Ф.

Суд апелляционной инстанции считает, что с учетом вышеизложенного КЧС района является одной из структур органа местного самоуправления - Администрации МО "Чемальский район", наделенной определенными функциями и полномочиями в области ликвидации и предупреждения чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования "Чемальский район".

Из материалов дела следует, что 15.12.2005 г. председатель КЧС района принял решение о привлечении сил и средств Чемальской подсистемы РСЧС для пробуривания льда в целях поиска воды по основному руслу, для эвакуации людей, о привлечении техники для устройства дамбы. В целях увеличения свободного пропуска воды через плотину для уменьшения зон затопления в селе Чемал вдоль русла реки Чемал было определено произвести пропилы в шлюзах путем привлечения для этого сил МЧС РА. Председателем КЧС района также был утвержден план проведения работ по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в с. Чемал, в котором в числе прочих был предусмотрен частичный сброс воды с водохранилища Чемальской ГЭС привлеченными силами. В плане отражено исполнение данного пункта путем произведения пропилов в шлюзах Чемальской ГЭС.

Факт произведения работ по пропилам шлюзов подтверждается материалами дела и сторонами не оспаривается.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции сделал правильный вывод об удовлетворении требования истца о возмещении вреда Санаторию. Факт причинения вреда, размер вреда в сумме 26263 руб., причинная связь между действиями КЧС района по принятию решения о сбросе воды и вредом, причиненным пропилами в шлюзах, также подтверждается материалами дела.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что у КЧС района отсутствовали достаточные основания для принятия решения о сбросе воды в Чемальской ГЭС, в результате которого были произведены пропилы в шлюзах..

Согласно пунктам 1.3, 1.4, 2.3 Положения КЧС в своей практической деятельности руководствуется федеральными и республиканским законами и нормативными актами Президента РФ в области защиты населения и территории от ЧС, нормативными актами Правительства РФ и Правительства РА, МЧС России, настоящим Положением, приказами, распоряжениями и указаниями начальника ГО района, КЧС Правительства РА. Решения КЧС района, принятые в пределах ее компетенции, могут оформляться распоряжениями Администрации района и являются обязательными для выполнения всеми руководителями предприятий и организаций района независимо от форм собственности.

В деле отсутствуют какие-либо распорядительные акты Правительства Республики Алтай, МЧС Российской Федерации, КЧС Правительства Республики Алтай, а также обязательные к исполнению приказы, распоряжения и указания начальника ГО Чемальского района по данной чрезвычайной ситуации, однако это не исключает возможности принятия Комиссией соответствующих решений по предмету ведения местного значения.

По Положению на КЧС района возложены обязанности по разработке и осуществлению мероприятий по предотвращению чрезвычайных ситуаций, организации и координации постоянного наблюдения и контроля за состоянием природной среды, прогнозированию и оценке обстановки на территории района, которая может сложиться в результате стихийных явлений, разработке планов действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, контролю (координации) деятельности организаций в решении данных задач. Исходя из данных обязанностей и положений статьи 7 Закона N 68-ФЗ, КЧС района должна планировать и осуществлять мероприятия по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций. Объем и содержание мероприятий по защите населения и территорий определяются, исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств, включая силы и средства гражданской обороны.

Таким образом, действия КЧС района по принятию решения о частичном сбросе воды в Чемальской ГЭС нельзя признать обоснованными и правомерными.

Ни материалы дела, ни показания представителей ответчика, третьего лица и свидетелей в достаточной мере не подтверждают вывод о том, что работа ГЭС и ее водохранилище является одной из причин возникновения неблагоприятных последствий стихийного явления, что административное регулирование вопросов открытия (закрытия) затворов на ГЭС и сброс воды является необходимым и достаточным мероприятием для предупреждения явления "зажора", что невыполнение данных действий приведет или может привести к затруднениям прохода ледово-шуговых масс в период явления.

В связи с этим суд считает, что включение уполномоченными органами и ответчиком в перечень мероприятий по защите населения положения о необходимости сброса воды Санаторием из водохранилища путем пропилов в шлюзах Чемальской ГЭС по решению Комиссии не основано на результатах надлежащего мониторинга природного явления и противоречит принципу необходимой достаточности. Исходя из этого, действия и решения ответчика в данном вопросе по отношению к Санаторию следует признать не соответствующими действующему законодательству.

Несмотря на это, суд апелляционной инстанции принимает во внимание доводы ответчика о вынужденности мер по проведению пропилов в шлюзах в период затопления прилегающих к водохранилищу территорий. При этом суд считает необходимым сделать вывод о том, что причинение вреда Санаторию произошло в результате крайней необходимости, вызванной наличием чрезвычайной ситуации.

Согласно ст. 1067 ГК РФ вред, причиненный в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, угрожающей самому причинителю вреда или другим лицам, если эта опасность при данных обстоятельствах не могла быть устранена иными средствами, должен быть возмещен лицом, причинившим вред.

В соответствии со ст. ст. 16, 1071 ГК РФ вред, причиненный муниципальными образованиями РФ, подлежит возмещению за счет казны соответствующего муниципального образования. В связи с этим суд первой инстанции правомерно взыскал причиненный Санаторию вред за счет казны МО "Чемальский район".

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции не может принять во внимание доводы, изложенные в апелляционной жалобе, в связи с их несостоятельностью. Суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции, поэтому полагает необходимым отказать Администрации Муниципального образования "Чемальский район" в удовлетворении жалобы.

Учитывая изложенное и, руководствуясь ст.ст. 266, 268 - 271 АПК РФ, суд постановил:

Решение от 09.11.2007 года по делу N А02-767/2006 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации Муниципального образования "Чемальский район" Республики Алтай - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в двухмесячный срок в арбитражный суд кассационной инстанции с подачей жалобы через Арбитражный суд Республики Алтай.