Вход
Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 07 октября 2021 г. по делу N 66а-4274/2021
Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Селиверстовой И.В, судей Ефремовой О.Н. и
Щербаковой Н.В.
при секретаре Жанабергеновой В.Б.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N N 3а-150/2021 по административному исковому заявлению ООО "Верум", ООО "Орбита", Беловой Галины Федоровны к Правительству Калининградской области об оспаривании в части генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166, по апелляционным жалобам ООО "Верум", ООО "Орбита", Беловой Галины Федоровны на решение Калининградского областного суда от 24 июня 2021 года, которым в удовлетворении названного выше административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В, объяснения представителя административного ответчика Ждановой И.Ю, возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции
установила:
постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ"" генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" утвержден в новой редакции (далее - Генеральный план).
Постановление подписано Губернатором Калининградской области, текст постановления в полном объеме размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 2 апреля 2021 года, вступило в силу 12 апреля 2021 года.
23 апреля 2021 года ООО "Верум", ООО "Орбита", Белова Г.Ф. обратились в суд с указанным выше административным иском, в котором просили признать не действующим и не подлежащим применению Генеральный план в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к категории земель сельскохозяйственного назначения и исключения их из границ населенных пунктов.
В обоснование заявленных требований указали, что названные земельные участки, которые фактически представляют собой единый земельный массив общей площадью около 152 га, расположенный в пос. Куликово Зеленоградского района Калининградской области, принадлежат им на праве собственности.
В соответствии с документами территориального планирования, действовавшими до принятия оспариваемого нормативного правового акта, данные земельные участки были включены в границы населенных пунктов и отнесены к общественно-деловой и жилой функциональным зонам, а также зоне инженерной и транспортной инфраструктуры.
В нарушение требований статьей 2, 9, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, правовой позиции, высказанной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 22 апреля 2014 года N 12-П, и приказа Минрегионразвития Российской Федерации от 26 мая 2011 года N 22 исключение территории перечисленных земельных участков из границ населенных пунктов и отнесения к функциональной зоне земель сельскохозяйственного назначения не имеет объективного и разумного обоснования, не направлено на соблюдение баланса публичных и частных интересов, не отвечает закрепленным в положении о территориальном планировании в составе настоящего генерального плана его целям и задачам, включающих в себя максимально эффективное использование всех ресурсов для повышения качества жизни, уровня предоставления населению социальных гарантий и услуг, повышение инвестиционной привлекательности территории муниципального образования "Зеленоградский городской округ", а также препятствует дальнейшей реализации административными истцами инвестиционного проекта под проектным названием "Новый Город", направленного на развитие инфраструктуры игорной зоны "Янтарная", созданной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 января 2008 года N 13-р.
Решением Калининградского областного суда от 24 июня 2021 года в удовлетворении административного иска отказано. Мотивированное решение изготовлено судом 5 июля 2021 года.
Не согласившись с постановленным решением, 4 августа 2021 года административные истцы посредством почтовой связи подали апелляционные жалобы, в которых просят судебный акт отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на допущенные судом нарушения норм материального и процессуального права.
В обоснование доводов апелляционных жалоб указали, что в нарушение пунктов 9 - 17 Порядка подготовки документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, а также подготовки изменений и внесения их в такие документы, утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 16 февраля 2017 года N 63, статей 9, 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, административным ответчиком не представлено, и в деле отсутствуют какие-либо предложения органов исполнительной власти Калининградской области и передачи их в уполномоченный орган, информация в адрес Председателя Правительства Калининградской области о целесообразности подготовки изменений в документы территориального планирования, поручении Председателя Правительства Калининградской области уполномоченному органу о подготовке изменений в документы территориального планирования, что не позволяет установить инициатора и цели внесения оспариваемых изменений в генеральный план; в нарушение части 5.1 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации оспариваемый акт не содержит в качестве приложения перечень координат характерных точек границ населенных пунктов, входящих в состав Зеленоградского городского округа в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН), что не позволяет достоверно установить факт нахождения принадлежащих административным истцам земельных участков в границах населенных пунктов; в нарушение пункта 5 части 22 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации заключение о результатах публичных слушаний от 9 декабря 2020 года не содержит аргументированных рекомендаций организатора публичных слушаний о целесообразности учета предложений и замечаний, внесенных участником публичных слушаний - генеральным директором ООО "Верум" Луценко Е.Л, что не позволяет установить мотив отклонения их предложений по изменению оспариваемого акта; в обжалуемом решении судом понятие
"традиционное природопользование населения соответствующего муниципального округа" подменяется термином "сложившееся землепользование", спорные земельные участки фактически не используются административными истцами для ведения сельского хозяйства и доказательств обратного материалы дела не содержат, а до 2020 года у административных истцов, которые разработали концепцию застройки, не было объективной возможности приступить к реализации проекта, поскольку до утверждения решением окружного совета депутатов от 24 июня 2019 года N 320 генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ", относящего спорные земельные участки к жилой зоне, зоне рекреационного назначения, общественно-деловой зоне, зоне инженерной и транспортной инфраструктуре и изменения видов разрешенного использования земельных участков, получение разрешения на строительство на них было невозможно; изменение статуса муниципального образования не препятствует нахождению в его границах спорных земельных участков, расположенных в границах населенного пункта, и не препятствует их отнесению к жилой зоне, зоне рекреационного назначения, общественно-деловой зоне, зоне инженерной и транспортной инфраструктуры, оспариваемый акт вносит изменения в генеральный план "Зеленоградский городской округ", а не "Зеленоградский муниципальный округ", а в силу прямого указания пункта 3.2 части 1 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) в границы муниципального образования, имеющего статус муниципальный округ, не могут входить земли сельскохозяйственного назначения; включение либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является изменением их правового режима и требует соответствующего обоснования (подпункт 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004
года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельного участка из одной категории в другую", пункт 7 части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации), в то время как необходимого обоснования не имеется, а акт не отвечает критерию правовой определенности; вопреки выводам суда, требования природоохранного законодательства были исполнены при утверждении границ водоохраной зоны и границы прибрежной защитной полосы Балтийского моря, сведения о которых внесены в ЕГРН и не нарушались ранее действовавшим генеральным планом; в деле отсутствуют материалы по отнесению спорных земельных участков к сельскохозяйственным угодьям, Схема территориального развития Калининградской области их также к таковым не относит.
Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, представителем Правительства Калининградской области и участвовавшим в деле прокурором поданы письменные возражения.
Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились; ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.
С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
В силу положений части 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Из материалов административного дела следует, что административные истцы являются собственниками 28 земельных участков, расположенных в Зеленоградском районе Калининградской области, а именно:
- ООО "Верум" - с кадастровыми номерами N (с февраля 2013 года), N (с февраля 2013 года), N (с декабря 2016 года), N (с сентября 2020 года), общая площадь - 1 121 343 кв.м;
- ООО "Орбита" - с кадастровыми номерами N (с сентября 2020 года), общая площадь - 297 280 кв.м;
- Белова Г.Ф. - с кадастровым номером N (с июля 2015 года) площадью 100 000 кв.м.
Генеральным планом перечисленные земельные участки отнесены к функциональной зоне сельскохозяйственного использования и исключены из границ населенных пунктов, что объективно подтверждено фрагментом карты функциональных зон в составе соответствующего генерального плана, а также материалами по обоснованию генерального плана.
Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что административные истцы являются субъектами правоотношений, регулируемых оспариваемым в части нормативным правовым актом.
Законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Согласно пункту 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ утверждение генерального плана городского округа, в том числе внесение изменений в генеральный план, относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган городского округа принимает муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 названного кодекса).
Проанализировав положения части 1.2 статьи 17, части 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпунктов 2 и 3 пункта 1 статьи 1, пунктов 2 и 4 статьи 2 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", статей 42, 48 Устава Калининградской области (Закон Калининградской области от 18 января 1996 года N 30 "О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области), частей 1, 3, 5 статьи 18, части 9 статьи 5 Уставного Закона Калининградской области от 12 октября 2011 года N 42 "О Правительстве Калининградской области", Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 года N 198 "О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) и Закона Калининградской области от 15 июля 2014 года N 339 "О размещении (опубликовании) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) правовых актов органов государственной власти и должностных лиц Калининградской области... ", суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что документ территориального планирования муниципального образования "Зеленоградский городской округ" утвержден уполномоченным органом, с соблюдением формы его принятия, официально опубликован и введен в действие в установленном порядке.
По названным основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, с которым соглашается судебная коллегия, о соответствии нормативного правового акта в оспариваемой части требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу, исходя из следующего.
Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
На карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, что процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта соблюдена исходя из следующего.
Градостроительным кодексом Российской Федерации регламентируется, что решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (часть 2 статьи 24); представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением (пункт 13 статьи 24).
В соответствии с частью 1 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов проводятся общественные обсуждения или публичные слушания.
В силу частью 4 названной статьи процедура проведения общественных обсуждений состоит из следующих этапов: 1) оповещение о начале общественных обсуждений; 2) размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее в настоящей статье - официальный сайт) и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее также - сеть "Интернет"), либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг (далее в настоящей статье - информационные системы) и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; 3) проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях; 4) подготовка и оформление протокола общественных обсуждений; 5) подготовка и опубликование заключения о результатах общественных обсуждений.
Как следует из материалов административного дела, письмом Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 26 октября 2020 года проект генерального плана был направлен в администрацию муниципального образования "Зеленоградский городской округ" для организации и проведения публичных слушаний.
В соответствии с требованиями части 3 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации постановлением главы муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 5 ноября 2020 года N 5, официально опубликованном в официальном печатном издании муниципального образования "Волна" 6 ноября 2020 года (выпуск N 49 (9337) и размещенном на официальном сайте муниципального образования "Зеленоградский городской округ", назначено проведение публичных слушаний по проекту внесения изменений в генеральный план городского округа в период с 10 по 26 ноября 2020 года в каждом из 112 населенных пунктов муниципального образования "Зеленоградский городской округ", которые включены в состав территории муниципального образования "Зеленоградский городской округ" Законом Калининградской области от 27 апреля 2015 года N 420 "Об объединении поселений, входящих в состав муниципального образования "Зеленоградский район", и организации местного самоуправления на объединенной территории".
Экспозиция проекта внесения изменений в генеральный план размещена на официальном сайте муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в разделе "Документы - Публичные слушания", а также была открыта для посещения в период с 6 по 26 ноября 2020 года включительно по средам и четвергам с 10.00 до 12.00 часов в городском центре культуры и искусства в г. Зеленоградске и домах культуры в пос. Коврово, пос. Переславское, пос. Красноторовка и пос. Лесной, что соответствует части 9 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Согласно требованиям части 18, части 19 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации по результатам публичных слушаний оформлены соответствующие протоколы.
Каких-либо доказательств, свидетельствующих об ограничении прав административных истцов на участие в публичных слушаниях по проекту генерального плана и получения дополнительной информации, материалы дела не содержат.
Напротив, из протокола N 112 от 26 ноября 2020 года следует, что генеральный директор ООО "Верум" Луценко Е.Л. принимал участие в публичных слушаниях 26 ноября 2020 года и высказал свое мнение о необходимости включения в границы населенных пунктов принадлежащих ООО "Верум", ООО "Орбита" и Беловой Г.Ф. земельных участков в кадастровом квартале N.
Учитывая приведенные обстоятельства, оснований полагать, что права административных истцов были нарушены в связи с несоблюдением процедуры общественных слушаний, не имеется.
Из анализа положений статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ следует, что публичные слушаний как одна из форм участия населения в местном самоуправления призвана к выявлению мнения населения и доведения данного мнения до представительного органа местного самоуправления.
Судебная коллегия считает, что в данном случае цели проведения публичных слушаний были достигнуты.
Заключение от 9 декабря 2020 года по результатам проведения публичных слушаний официально опубликовано в официальном печатном издании муниципального образования - газете "Волна", выпуск от 11 декабря 2020 года N 54 (9342), а также размещено на официальном сайте городского округа, при этом в заключении содержится указание о поступившем в ходе проведения публичных слушаний предложении включить в границы населенных пунктов исключенные из границ населенных пунктов земельные участки, что отвечает требованиям частей 21 - 23 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 11 статьи 27 устава муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденного решением Зеленоградского районного совета депутатов от 30 сентября 2015 года N 283.
Установленный частью 25 статьи 5.1, частью 8 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации срок проведения публичных слушаний, исчисляемый в данном случае с 6 ноября 2020 года по 11 декабря 2020 года, не нарушен.
С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что регламентированная законом процедура проведения публичных слушаний соблюдена, а данных о нарушении процедуры согласования проекта решения о внесении изменений в генеральный план городского округа в материалах дела не имеется.
Проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, в случаях, предусмотренных частью 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Такой порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования утвержден приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года N 460 (далее - Порядок).
Пунктом 1.4 Порядка установлено, что орган, уполномоченный на подготовку проекта документа территориального планирования, размещает проект документа территориального планирования и материалы по его обоснованию в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (далее - ФГИС ТП) и направляет уведомление об обеспечении доступа к такому проекту и материалам по его обоснованию в федеральные органы исполнительной власти, указанные в пунктах 2.1 и 2.2 Порядка, к которым относятся соответственно Минэкономразвития России и федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
В свою очередь, Минэкономразвития России уведомляет отраслевые федеральные органы, Госкорпорации об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования в ФГИС ТП (пункт 2.6 Порядка), которые осуществляют проверку в части своей компетенции проектов генеральных планов, проектов внесения изменений в генеральные планы на предмет: соответствия содержанию, установленному статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее в этом и следующем абзацах - Кодекса); отсутствия противоречий согласно частям 3 и 4.1 статьи 9 Кодекса со схемами территориального планирования Российской Федерации в областях, указанных в частях 1 - 3 статьи 10 Кодекса; соответствия отраслевым документам стратегического планирования Российской Федерации, в том числе генеральным схемам в топливно-энергетических и транспортных отраслях, стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иным концептуальным и доктринальным документам в области обеспечения безопасности с учетом положений стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации, национальным проектам, межгосударственным программам, государственным программам Российской Федерации, инвестиционным программам субъектов естественных монополий, решениям органов государственной власти, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, в соответствии с частью 5 статьи 9 Кодекса; определения функциональных зон на территории поселений и городских округов, в которых планируется размещение объектов федерального значения, и (или) местоположения линейных объектов федерального значения в соответствии с частью 4.1 статьи 25 Кодекса; учета расположения участков недр, предоставленных в пользование, а также месторождений и (или) проявлений полезных ископаемых, учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых и (или) государственным кадастром месторождений и проявлений
полезных ископаемых; учета территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в соответствии с пунктом 6 части 7, пунктом 8 части 8 статьи 23 Кодекса; возможного негативного воздействия планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа на особо охраняемые природные территории федерального значения в соответствии с пунктом 5 части 8 статьи 23 Кодекса; включения в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 25 Кодекса; возможного негативного воздействия планируемых к размещению объектов местного значения поселения, городского округа на водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 25 Кодекса; соответствия карты границ населенного пункта, образуемого из лесного поселка, военного городка, требованиям части 26 статьи 24 Кодекса в части своей компетенции (пункт 2.7 Порядка).
В силу пункта 2.5 Порядка Минэкономразвития России посредством ФГИС ТП рассматривает проект документа территориального планирования на предмет: соответствия проекта документа территориального планирования положениям Кодекса в части наличия сведений, предусмотренных статьями 19 и 23 Кодекса; соответствия требованиям к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 9 января 2018 года N 10 и от 9 августа 2018 года N 418; соответствия требованиям к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс ФГИС ТП, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 19 сентября 2018 года N 498; соответствия положениям стратегии пространственного развития Российской Федерации; соответствия структуре и форматам, установленным xsd-схемами, используемыми для формирования xml-документов территориального планирования в форме электронного документа, которые подлежат размещению в ФГИС ТП; учета позиции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны атмосферного воздуха, в случае, предусмотренном частью 2.2 статьи 25 Кодекса; учета зон территориального развития, особых экономических зон, территорий опережающего социально-экономического развития, игорных зон и иных частей территории Российской Федерации, в отношении которых нормативными правовыми актами Российской Федерации установлены особенности правового регулирования; определения функциональных зон, в которых планируется размещение объектов федерального значения, и (или) местоположения линейных объектов федерального значения, в соответствии с частью 2.1 статьи 21, частью 4.1 статьи 25 Кодекса; соответствия карты границ населенного пункта, образуемого из лесного поселка, военного городка, требованиям части 26 статьи 24 Кодекса в части своей компетенции.
В последующем отраслевые федеральные органы, Госкорпорации подготавливают заключения о согласии или о несогласии с проектом документа территориального планирования с обоснованием принятого решения и выводами о соответствии проекта документа территориального планирования законодательству в соответствующей сфере (пункт 2.7 Порядка), а Минэкономразвития России осуществляет подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования (на основании заключений отраслевых федеральных органов, Госкорпораций о согласии с таким проектом документа или о несогласии с таким проектом документа с обоснованием принятого решения) и направляет Сводное заключение органу, уполномоченному на подготовку проекта документа территориального планирования (пункт 2.9 Порядка).
При этом на основании пункта 2.8 Порядка в случае непоступления в Минэкономразвития России заключений отраслевых федеральных органов, Госкорпораций со дня, следующего за днем окончания установленного срока согласования проекта документа территориального планирования, такой проект считается согласованным с соответствующими отраслевыми федеральными органами, Госкорпорациями и подготовка заключений на указанный проект не осуществляется.
Проанализировав приведенные нормы, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что Минэкономразвития России и отраслевые федеральные органы, Госкорпорации осуществляют проверку проекта документа территориального планирования исключительно на предмет соответствия проекта обстоятельствам, перечисленным в пунктах 2.5 и 2.7 Порядка, в то время как такового согласования уполномоченными федеральными органами проекта документа территориального планирования в части изменения функционального зонирования тех земельных участков, в границах которых не планируется размещение объектов федерального значения и иных объектов, перечисленных в пунктах 2.5, 2.7 Порядка, и исключения таких земельных участков из границ населенных пунктов не требуется.
При этом для целей статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации достаточным является наличие сводного заключения Минэкономразвития России или неполучение Сводного заключения (либо заключений отдельных отраслевых федеральных органов) в установленный срок.
Как верно указал суд первой инстанции в обжалуемом судебном акте, поскольку в границах принадлежащих ООО "Верум", ООО "Орбита", Беловой Г.Ф. земельных участков, расположенных в кадастровом квартале N, размещение каких-либо объектов федерального значения не планировалось и в отношении территории данных земельных участков не установлены особенности правового регулирования, применительно к пункту 2.5 названного выше Порядка, постольку у уполномоченного органа власти Калининградской области на стадии согласования проекта решения о внесении изменений в генеральный план городского округа не возникло обязанности по получению у какого-либо федерального органа исполнительной власти специального согласования проектного решения, предусматривающего изменение функционального зонирования территории этих земельных участков и исключения их из границ населенных пунктов.
Судом первой инстанции также установлено и следует из материалов дела, что во исполнение требований части 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и приказа Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года N 460 проект генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" 26 октября 2020 года был размещен в ФГИС ТП, карточка согласования проекта 0202030220201032, после чего Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области (далее - Агенство) были направлены уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования в Минэкономразвития России, уполномоченные органы исполнительной власти Калининградской области и органы местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с муниципальным образованием "Зеленоградский городской округ".
29 декабря 2020 года в Агентство поступило Сводное заключение Минэкономразвития России от 18 декабря 2020 года, согласно которому заключения о несогласии с проектом получены от Минэнерго России, Рослесхоза и Минприроды России, при этом такие возражения были поданы на часть проектного решения, которая не имеет отношения к осуществлению (изменению) функционального зонирования земельных участков в кадастровом квартале N и исключению из границ населенных пунктов земельных участков с кадастровыми номерами N.
При наличии заключений отраслевых федеральных органов, Госкорпораций о несогласовании проекта документа территориального планирования соответствующие документы согласовываются в порядке, регламентированном разделом III Порядка, посредством согласительной комиссии.
Согласно протоколу заседания согласительной комиссии от 25 февраля 2021 года замечания Минэкономразвития России, Минэнерго России, Минприроды России устранены в полном объеме; замечания Рослесхоза признаны не урегулированными в связи с обоснованным, по мнению согласительной комиссии, отображением в проектном решении границ земель государственного лесного фонда в соответствии с положениями Лесного плана Калининградской области, утвержденного Указом Губернатора Калининградской области от 29 декабря 2018 года N 218, вследствие чего согласительная комиссия рекомендовала представить проект для утверждения в Правительство Калининградской области.
На основании пункта 3.9 Порядка глава местной администрации (муниципального района, городского округа, поселения) на основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, в соответствии со статьями 21 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации вправе принять решение о направлении согласованного или не согласованного в определенной части проекта документа территориального планирования в представительный орган местного самоуправления (муниципального района, городского округа, поселения) или об отклонении такого проекта и о направлении его на доработку.
С учетом перераспределения на территории Калининградской области полномочий в сфере градостроительной деятельности данная норма применима и к уполномоченному должностному лицу Калининградской области при том, что ни статья 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ни Порядок не устанавливают каких-либо особенностей процедуры согласования проекта документа территориального планирования муниципального образования в зависимости от вида органа, уполномоченного на его принятие (то есть органа местного самоуправления или органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Поскольку несогласование (в части) одним из отраслевых федеральных органов проекта генерального плана городского округа не является безусловным основанием для направления соответствующего проекта на доработку, а возражений от отраслевых органов исполнительной власти Калининградской области, органов местного самоуправления муниципального образования "Зеленоградский городской округ" и муниципальных образований, граничащих с этим городским округом, не поступило, Губернатор Калининградской области имел право принять решение об утверждении такого проекта при наличии мотивированного заключения согласительной комиссии.
С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к выводу, что предусмотренная статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года N 460 процедура согласования проекта решения о внесении изменений в генеральный план городского округа не нарушена.
Оснований не согласиться с данным выводом судебная коллегия не находит.
Далее, во исполнение требований части 9 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166), и материалы по его обоснованию 8 апреля 2021 года размещены в ФГИС ТП.
Доводы апелляционной жалобы о несоответствии оспариваемого в части нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, и нарушении их прав, своего подтверждения не нашли и опровергаются собранными по делу доказательствами.
Так, из материалов административного дела следует, что на основании статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр... " (далее - Федеральный закон от 29 декабря 2006 года N 244-ФЗ), вступившего в силу с 1 января 2007 года, на территории отдельных субъектов Российской Федерации, в том числе на территории Калининградской области, создаются игорные зоны (пункты 1, 2); порядок создания и ликвидации игорных зон, а также их наименования, границы, иные параметры игорных зон принимаются Правительством Российской Федерации (пункт 3).
В силу пункта 4 этой же статьи решения о создании и ликвидации игорных зон принимаются Правительством Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом границы игорных зон определяются на основании предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, вносимых в Правительство Российской Федерации.
Пунктом 5 статьи 5 и статьей 11 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 244-ФЗ установлены критерии отбора земельных участков для создания игорных зон, в частности, установлено, что игорные зоны не могут быть созданы на землях населенных пунктов, и на момент создания игорной зоны земельные участки, ее образующие, должны иметь общие границы и не должны находиться в частной собственности.
Первоначально распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 января 2008 года N 13-р на территории Калининградской области была создана игорная зона "Янтарная" площадью около 479 га на земельных участках в кадастровых кварталах 39:05:030612 и 39:05:030614 (в районе пос. Поваровка) в пределах муниципального образования "Красноторовское сельское поселение", которое согласно Закону Калининградской области от 18 февраля 2005 года N 501 "О наделении муниципального образования "Зеленоградский район" статусом муниципального района... " входило в состав муниципального образования "Зеленоградский район".
Фактически игорная зона "Янтарная" на этой территории когда-либо не функционировала.
В дальнейшем распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2014 года N 535-р были изменены границы игорной зоны "Янтарная" путем присоединения к игорной зоне, юридически созданной в 2008 году в районе пос. Поваровка Зеленоградского района, не имеющих с ней общих границ земельных участков общей площадью около 99 га, расположенных в районе "адрес" (кадастровые номера земельных участков N, общая площадь 995 177 кв.м).
Принятию названного распоряжения предшествовало приобретение ООО "Верум" (единственным учредителем которого до настоящего времени является Белова Г.Ф.) по договорам купли-продажи от 27 декабря 2012 года, заключенным по итогам публичных торгов, организованных территориальным управлением Росимущества по Калининградской области и состоявшихся 20 декабря 2012 года, перечисленных выше земельных участков с кадастровыми номерами N площадью 220 000 кв.м (общая площадь 995 177 кв.м, общая сумма сделок - 54 799 000 рублей), переход права собственности на которые к ООО "Верум" был зарегистрирован в феврале-марте 2013 года.
На момент принятия распоряжения Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2014 года N 535-р названные земельные участки в кадастровом квартале N общей площадью 995 177 кв.м относились к землям сельскохозяйственного назначения и представляли собой единый земельный массив, то есть сами по себе данные земельные участки (без учета не граничащих с ними земельных участков в "адрес") соответствовали критериям отбора земельных участков для создания игорной зоны, установленным пунктом 5 статьи 5 и статьей 11 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 244-ФЗ, за исключением их принадлежности частному лицу.
С целью соблюдения определенного статьей 11 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 244 критерия нахождения земельных участков в собственности публично-правового образования в целях создания игорной зоны на основании постановления Правительства Калининградской области от 4 февраля 2014 года N 37 "О приобретении в государственную собственность Калининградской области земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения" 12 февраля 2014 года был заключен договор купли-продажи между Агентством и ООО "Верум" в отношении всех названных участков по цене 54 799 000 рублей, равной цене сделок на публичных торгах 20 декабря 2012 года.
Право собственности Калининградской области на эти участки зарегистрировано в феврале 2014 года, после чего и было принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2014 года N 535-р.
Затем распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2015 года N 521-р изменена площадь игорной зоны "Янтарная" с 479 га (4 791 443, 35 кв.м) на 99 га (995 177 кв.м), а ее границы определены в соответствии с кадастровым планом земельного участка, расположенного на территории Калининградской области в районе пос. Куликово и имеющего кадастровый номер 39:05:040601:135.
В свою очередь, земельный участок с кадастровым номером N площадью 995 177 кв.м (на тот период времени) был образован путем объединения земельных участков с кадастровыми номерами N
Таким образом, местоположение и площадь игорной зоны "Янтарная", первоначально созданной в 2008 году на земельных участках общей площадью около 479 га в кадастровых кварталах N в районе пос. Поваровка Зеленоградского района, были изменены в марте 2015 года с созданием игорной зоны "Янтарная" площадью около 99 га на территории ранее принадлежавших ООО "Верум" земельных участков в кадастровом квартале N в районе пос. Куликово Зеленоградского района (в пределах муниципального образования "Ковровское сельское поселение", которое также входило в состав муниципального образования "Зеленоградский район" согласно Закону Калининградской области от 18 февраля 2005 года N 501).
Смежным с земельным массивом, образующим до настоящего времени игорную зону "Янтарная", является принадлежащий административным истцам земельный массив общей площадью около 152 га в кадастровом квартале N, большая часть которого - земельные участки общей площадью около 120 га, также была приобретена ООО "Верум" на публичных торгах, состоявшихся 20 декабря 2012 года, одновременно с земельными участками в кадастровом квартале N (на которых образована игорная зона "Янтарная").
Так, на состоявшихся 20 декабря 2012 года публичных торгах ООО "Верум" приобрело, помимо названных земельных участков в кадастровом квартале N, следующие земельные участки в смежном кадастровом квартале N (с указанием цены сделок): с кадастровым номером N площадью 247 448 кв.м - 13 871 000 рублей, с кадастровым номером N площадью 79 302 кв.м - 4 380 000 рублей, с кадастровым номером N площадью 125 521 кв.м - 6 932 000 рублей, с кадастровым номером N площадью 295 553 кв.м - 16 526 000 рублей, с кадастровым номером N площадью 50 000 кв.м - 2 776 000 рублей, с кадастровым номером N площадью 297 797 кв.м - 16 528 000 рублей, с кадастровым номером N площадью 50 000 кв.м - 2 761 000 рублей, с кадастровым номером N площадью 50 000 кв.м - 2 761 000 рублей, право собственности ООО "Верум" на которые зарегистрировано в январе 2013 года.
Определенная на публичных торгах общая стоимость приобретенных ООО "Верум" земельных участков в кадастровом квартале N составила 66 535 000 рублей и была сформирована исходя из принадлежности этих участков к землям сельскохозяйственного назначения с учетом начальной продажной цены участков, установленной судебными актами по гражданским делам по искам Сбербанка России к Кононову С.В. и другим лицам об обращении взыскания на заложенное имущество.
Так, решениями Центрального районного суда г. Калининграда от 27 декабря 2010 года (с учетом кассационного определения судебной коллегии по гражданским делам Калининградского областного суда от 30 ноября 2011 года), от 18 октября 2011 года, от 26 декабря 2011 года установлена начальная продажная цена этих участков в следующих размерах (соответственно) - 16 318 000 рублей, 5 152 000 рублей, 8 155 000 рублей, 19 442 000 рублей, 3 265 000 рублей, 19 444 000 рублей, 3 248 000 рублей, 3 248 000 рублей (а всего - 78 272 000 рублей).
Как установлено судом первой инстанции в ходе рассмотрения настоящего дела из истребованных и обозревавшихся материалов гражданских дел, в этой части судебные акты основаны на отчете от 29 июля 2010 года N 1930СБ об оценке рыночной стоимости земельных участков, в соответствии с которым рыночная стоимость земельных участков определена сравнительным подходом исключительно исходя из установленной категории участков - земли сельскохозяйственного назначения.
Из протоколов об определении победителя торгов от 20 декабря 2012 года и иных материалов дела также следует, что в рамках исполнительного производства N 7112/12/23/39-СВ 16 ноября 2012 года судебным приставом-исполнителем были переданы документы в территориальное управление Росимущества для проведения торгов по продаже всех упомянутых земельных участков из кадастровых кварталов N и N.
7 декабря 2012 года торги не состоялись, после чего установленная судебными решениями начальная продажная цена земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения была снижена постановлением судебного пристава-исполнителя от 7 декабря 2012 года на 15% в порядке части 10 статьи 87 Федерального закона от 2 октября 2007 года N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", то есть в общей сумме с 78 272 000 рублей до 66 532 000 рублей.
Согласно представленным Управлением Росреестра по Калининградской области правоустанавливающим документам в отношении земельных участков в рамках дел о банкротстве залогодателей названных земельных участков конкурсный управляющий обращался в Арбитражный суд Калининградской области с требованиями о признании недействительными публичных торгов по продаже перечисленных выше земельных участков и применении последствий недействительности ничтожных сделок, мотивированными значительным превышением действительной рыночной стоимости земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения по отношению к цене сделок от 27 декабря 2012 года.
При этом конкурсным управляющим были представлены в Арбитражный суд Калининградской области отчеты об оценке рыночной стоимости по состоянию на 3 декабря 2012 года, согласно которым рыночная стоимость земельных участков сельскохозяйственного назначения примерно в 3 раза превышает цену каждого из договоров купли-продажи от 27 декабря 2012 года.
Например, согласно отчетам об оценке от 7 августа 2013 года рыночная стоимость по состоянию на 3 декабря 2012 года земельных участков с кадастровыми номерами N и N составила соответственно 12 990 000 рублей и 20 561 000 рублей.
Вступившими в законную силу судебными актами Арбитражного суда Калининградской области в 2013 году в удовлетворении заявлений конкурсного управляющего отказано исключительно по мотиву преюдициального значения вступивших в законную силу судебных актов суда общей юрисдикции об установлении начальной продажной цены земельных участков.
Следовательно, на момент приобретения ООО "Верум" на публичных торгах названных земельных участков стоимость данных земельных участков - 66 535 000 рублей - незначительно (на 3 000 рублей) превышала уменьшенную на 15% начальную продажную стоимость земельных участков, установленную судебными решениями исходя из установленной категории данных земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых основывается на принципе сохранения целевого использования земельных участков (статья 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").
Судом первой инстанции по делу также установлено и не оспорено участвующими в деле лицами, что после разрешения распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2015 года N 521-р вопросов об изменении местоположения и площади игорной зоны "Янтарная", которая до настоящего времени фактически расположена в районе пос. Куликово Зеленоградского района, ООО "Орбита" (единственным учредителем которого также является Белова Г.Ф.), а также непосредственно Белова Г.Ф. в июле 2015 года приобрели земельные участки, расположенные в непосредственной близости от игорной зоны.
Так, с 28 июля 2006 года ООО "Орбита" являлось собственником земельного участка с кадастровым номером 39:05:040602:41 площадью 283 645 кв.м, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: для производства сельскохозяйственной продукции.
По договору купли-продажи от 14 июля 2015 года Белова Г.Ф. приобрела за 1 000 000 рублей долю в уставном капитале ООО "Орбита", составляющую 100% уставного капитала номинальной стоимостью 10 000 рублей, при этом пунктом 4 договора дополнительно закреплено, что на момент заключения договора ООО "Орбита" является собственником данного земельного участка, свободного от правопритязаний третьих лиц.
Кроме того, по договору купли-продажи от 14 июля 2015 года Белова Г.Ф. приобрела земельный участок с кадастровым номером N площадью 100 000 кв.м, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: для производства сельскохозяйственной продукции, цена сделки - 2 531 006 рублей.
В дальнейшем, как следует из представленных в материалы дела Светлогорским отделом Управления Росреестра по Калининградской области заверенных копий правоустанавливающих документов и представленных филиалом ФГБУ "ФКП Росреестра" по Калининградской области межевых планов земельных участков, в 2016 году земельные участки с кадастровыми номерами N были перераспределены с образованием, помимо иных, земельного участка с кадастровым номером N площадью 337 154 кв.м.
Кроме того, согласно межевым планам земельных участков на основании решения от 24 августа 2020 года единственного участника ООО "Верум" Беловой Г.Ф. перераспределены принадлежавшие названному Обществу земельные участки с кадастровыми номерами N с образованием 5 земельных участков; на основании соглашения от 24 августа 2020 года о перераспределении земельных участков с кадастровыми номерами N, заключенного между ООО "Верум" и ООО "Орбита", единственным учредителем которых является Белова Г.Ф, образовано 19 земельных участков.
Из межевых планов земельных участков с кадастровыми номерами N, в том числе кадастровых паспортов земельных участков по состоянию на 2005 и 2007 годы, а также объяснений административных истцов, данных в суде первой инстанции, следует, что данные земельные участки не перераспределялись, участок с кадастровым номером N образован из земель запаса, участки с кадастровыми номерами N - из земель сельскохозяйственного назначения.
Оценив приведенные выше доказательства, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что на момент приобретения всех принадлежащих административным истцам земельных участков, образующих земельный массив площадью около 152 га, ни один из них не был включен в границы населенных пунктов и не был предназначен для строительства.
Вследствие перераспределения земельных участков в настоящее время административные истцы являются собственниками 28 земельных участков с кадастровыми номерами N (далее по тексту приводятся актуальные кадастровые номера земельных участков).
Из материалов административного дела следует, что земельные участки, приобретенные ООО "Верум", ООО "Орбита" и Беловой Г.Ф, расположены на территории бывшего колхоза "адрес" и относились к сельскохозяйственным угодьям (большей частью пашни, частично - сенокосы), что объективно подтверждено фрагментом схемы перераспределения земель "адрес".
На момент возникновения права частной собственности на земельные участки действовал Закон Калининградской области от 18 февраля 2005 года N 501 "О наделении муниципального образования "Зеленоградский район" статусом муниципального района и об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований, находящихся на его территории".
В соответствии с названным Законом в составе Зеленоградского муниципального района, помимо иных поселений, было образовано муниципальное образование "Ковровское сельское поселение", в пределах которого были расположены перечисленные выше земельные участки.
Согласно фрагменту карты функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования "Ковровское сельское поселение", утвержденного решением поселкового совета депутатов муниципального образования "Ковровское сельское поселение" от 24 декабря 2012 года N 53, территория земельных участков с кадастровыми номерами N была отнесена к функциональной зоне земель сельскохозяйственного назначения, территория остальных земельных участков - к функциональной зоне земель сельскохозяйственного назначения (наиболее ценные для сельскохозяйственного использования).
Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Ковровское сельское поселение", утвержденными решением поселкового совета депутатов муниципального образования "Ковровское сельское поселение" от 24 декабря 2012 года N 49, территория земельных участков с кадастровыми номерами N была отнесена к территориальной зоне СХ-2 "Зона сельскохозяйственных угодий", остальных земельных участков - к территориальной зоне Р-1 "Зона благоустроенных озелененных мест отдыха общего пользования, туризм".
В дальнейшем Законом Калининградской области от 27 апреля 2015 года N 420 "Об объединении поселений, входящих в состав муниципального образования "Зеленоградский район" и организации местного самоуправления на объединенной территории" объединена территория муниципального образования "Зеленоградское городское поселение", муниципального образования "Ковровское сельское поселение", муниципального образования "Красноторовское сельское поселение", муниципального образования "Переславское сельское поселение", муниципального образования "Сельское поселение Куршская коса" без изменения границ общей территории муниципального образования "Зеленоградский район"; городское поселение, образованное путем вышеуказанного изменения состава территории муниципального образования "Зеленоградский район", наделено статусом городского округа (Зеленоградский городской округ).
Пунктом 5 части 1 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в действовавшей на тот период времени редакции Федерального закона от 28 декабря 2004 года N 186-ФЗ) было установлено следующее требование к границам городского поселения: в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
Самостоятельных требований к границам городского округа на дату принятия Закона области от 27 апреля 2015 года N 420 Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ установлено не было.
Однако согласно статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в первоначальной редакции) городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также переданные государственные полномочия.
Действительно, с учетом такого определения городского округа по сути требования к его границам были аналогичны требованиям к границам городского поселения.
В дальнейшем Федеральным законом от 3 апреля 2017 года N 62-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ было закреплено, что территорию городского округа составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные земли, земли для развития городского округа, то есть предполагалось наличие земель сельскохозяйственного назначения в границах городского округа в минимальном объеме.
Закон Калининградской области от 27 апреля 2015 года N 420 вступил в силу 15 мая 2015 года и действует до настоящего времени.
Судом первой инстанции обращено внимание и на то обстоятельство, что постановлением Совета Министров РСФСР от 3 февраля 1982 года N 130 "Об установлении границ и режима округов санитарной охраны курортов Зеленоградск в Калининградской области, Кашин в Калининской области, Кисегач в Челябинской области и Михайловское в Московской области" (в редакции до принятия постановления Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2018 года N 188) Зеленоградск и прилегающая территория на побережье Балтийского моря были наделены статусом курорта, однако при этом координаты границы курорта установлены не были, на местности границы курорта не определены.
Кроме того, до принятия распоряжения Невско-Ладожского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 26 сентября 2016 года N 78 "Об утверждении границы водоохранной зоны и границы прибрежной защитной полосы Балтийского моря на территории Калининградской области" точные координаты границ водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы Балтийского моря определены не были.
Проведенные обстоятельства порождали на тот период времени определенную неясность относительно наличия либо отсутствия ограничений в использовании земельных участков, расположенных за пределами административных границ города Зеленоградска на побережье Балтийского моря, в связи с чем формально не исключалась возможность застройки таких земельных участков без учета ограничений в использовании участков, предусмотренных статьей 96 Земельного кодекса Российской Федерации, Положением об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 года N 1425, а также статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации, введенного в действие с 1 января 2007 года, а также в значительной степени обусловили уменьшение в границах Зеленоградского городского округа объема земель сельскохозяйственного назначения путем включения их в границы населенных пунктов, произведенное решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский район" (который сохранял свои полномочия до формирования органов местного самоуправления городского округа) от 19 ноября 2015 года N 301 "Об утверждении внесения изменений в генеральный план муниципального образования "Ковровское сельское поселение".
Названным решением принадлежащие ООО "Верум", ООО "Орбита", Беловой Г.Ф. земельные участки были переведены из состава земель сельскохозяйственного назначения в состав земель населенных пунктов путем включения их в границы населенных пунктов и отнесены к функциональным зонам, предполагающим застройку участков, а именно: к жилой зоне, зоне рекреационного назначения, общественно-деловым зонам (в том числе зоне застройки отелями, пансионатами, домами отдыха, объектами санаторно-курортного назначения), зоне инженерной и транспортной инфраструктуры.
В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции ГБУ Калининградской области "Центр кадастровой оценки и мониторинга недвижимости" в материалы административного дела были представлены фрагменты карты функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования (в редакции решения от 19 ноября 2015 года N 301), из которых видно, что территория перечисленных выше земельных участков была отнесена к следующим функциональным зонам: участки с кадастровыми номерами N, N - общественно-деловая зона; участки с кадастровыми номерами N - общественно-деловая зона (застройка отелями, пансионатами, домами отдыха); участок с кадастровым номером N - общественно-деловая зона (застройка объектами санаторно-курортного назначения); участки с кадастровыми номерами N - жилая зона; участки с кадастровыми номерами N - зона инженерной и транспортной инфраструктур; участки с кадастровыми номерами N - зона рекреационного назначения; участок с кадастровым номером N - к различным функциональным зонам (жилой зоне и общественно-деловой зоне застройки объектами санаторно-курортного назначения); участки с кадастровыми номерами N (каждый из них) - к различным функциональным зонам (жилой зоне, общественно-деловой зоне, зоне инженерной и транспортной инфраструктуры).
Следовательно, решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (первого созыва) от 19 февраля 2016 года N 37 было изменено градостроительное зонирование с отнесением рассматриваемой территории в основном к территориальным зонам застройки объектами различного назначения, зоне размещения объектов инженерно-транспортной инфраструктуры и в незначительной части - к территориальной зоне благоустроенных озелененных мест отдыха общего пользования, туризма.
Впоследствии решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N 320 утвержден генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ", который действовал до принятия и вступления в силу постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166.
Согласно карте функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции решения от 24 июня 2019 года N 320) функциональное зонирование данной территории изменилось незначительно, за исключением территории участка с кадастровым номером 39:05:040602:1023, которая без исключения из состава земель населенных пунктов была отнесена к функциональной зоне "Зона, занятая сельскохозяйственными производствами, другими объектами сельскохозяйственного назначения и сельхозугодий (в том числе ЛПХ, фермерские хозяйства и прочие с/х земли" вместо ранее установленной решением от 19 ноября 2015 года N 301 функциональной зоны рекреационного назначения).
Данным решением было актуализировано наименование функциональных зон, при этом по-прежнему все остальные земельные участки отнесены к функциональным зонам застройки объектами различного назначения.
Как установлено судом первой инстанции, такое правовое регулирование в определенной степени было обусловлено тем обстоятельством, что постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2018 года N 188 "Об установлении границ и режимов округов горно-санитарной охраны курортов федерального значения Светлогорск-Отрадное и Зеленоградск... " определены координаты границ округов горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск.
При этом рассматриваемая территория не была включена в границы курорта, что объективно подтверждено представленными по запросу суда первой инстанции ГБУ Калининградской области "Центр кадастровой оценки и мониторинга недвижимости" сведениями Государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в виде картографического материала с сопоставлением границ земельных участков, принадлежащих административным истцам, и границ зон округов горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск, в связи с чем ограничения в использовании земельных участков, в частности, по запрету строительства объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, установленные постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2018 года N 188, к рассматриваемой территории не подлежали применению.
Законность принятого представительным органом городского округа генерального плана городского округа в этой части (в редакции решения от 24 июня 2019 года) в судебном порядке не проверялась.
В дальнейшем генеральным планом муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) территория принадлежащих административным истцам исключена из границ населенных пунктов и вновь отнесена к функциональной зоне сельскохозяйственного использования.
Доводу административных истцов об отсутствии достаточного обоснования такого решения судом первой инстанции дана надлежащая оценка в обжалуемом судебном акте, и он признан несостоятельным ввиду следующего.
Из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 22 апреля 2014 года N 12-П следует, что преобразование отношений в той или иной сфере жизнедеятельности, не может осуществляться вопреки нашедшему отражение в статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации общему (основному) принципу действия закона во времени, который, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, имеет целью обеспечение правовой определенности и стабильности законодательного регулирования в России как правовом государстве (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации).
Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.
Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.
Судебная коллегия соглашается с тем, что, вопреки утверждениям административных истцов, оспариваемый в части нормативный правовой акт согласуется с изложенной позицией Конституционного Суда Российской Федерации, а также отвечает закрепленным в пункте 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктах 9.1, 9.2, 9.5 Методических указаний по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденных приказом Минрегионразвития России от 26 мая 2011 года N 244, требованиям учета при определении в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов, принимая во внимание, что с 1 мая 2019 года вступил в силу Федеральный закон от 1 мая 2019 года N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления... " (далее - Федеральный закон от 1 мая 2019 года N 87-ФЗ), который по сути направлен на осуществление муниципальной реформы путем установления четких критериев городского округа и введения нового вида муниципальных образований - муниципальных округов.
Названным Федеральным законом часть 1 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ дополнена пунктом 3.3, определяющим, что в состав территории городского округа входят один или несколько городов и (или) иных городских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых проживает не менее двух третей населения городского округа, при этом в состав территории городского округа также могут входить территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, и территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа, размер которых не может превышать в два и более раза площадь территорий городов и (или) иных городских населенных пунктов, входящих в состав городского округа. На территории городского округа плотность населения должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в Российской Федерации.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 1 мая 2019 года N 87-ФЗ со дня его вступления в силу до 1 января 2025 года городские округа, которые не соответствуют требованиям к доле населения, проживающего в городах и (или) иных городских населенных пунктах, и площади территории городского округа либо к плотности населения на территории городского округа, которые предусмотрены статьей 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в редакции названного Федерального закона), наделяются законом субъекта Российской Федерации статусом муниципального округа
Во исполнение Федерального закона от 1 мая 2019 года N 87-ФЗ Законом Калининградской области от 27 декабря 2019 года N 378 "О регулировании отдельных вопросов, связанных с наделением статусом муниципального округа отдельных городских округов Калининградской области" изменен статус муниципального образования "Зеленоградский городской округ" на статус муниципального округа.
Согласно части 1 статьи 2 названного Закона области в период со дня его официального опубликования 28 декабря 2019 года до 1 января 2022 года органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления городских округов, наделяемых статусом муниципального округа, вправе принимать устав муниципального округа, другие муниципальные правовые акты муниципального округа, которые вступают в силу не ранее 1 января 2022 года.
Несмотря на то, что в полном объеме Закон Калининградской области от 27 декабря 2019 года N 378 вступает в силу с 1 января 2022 года, принятые за основу при изменении статуса муниципального образования особенности территории Зеленоградского городского округа подлежат учету также при оценке законности оспариваемого документа территориального планирования.
Из пояснительной записки к данному законопроекту следует, что Зеленоградский городской округ не соответствуют критериям городского округа по критериям доли населения, проживающего в городах и (или) иных городских населенных пунктах, и площади территории городского округа.
В соответствии с пунктом 3.2 части 1 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 1 мая 2019 года N 87-ФЗ) территорию муниципального округа составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего муниципального округа, а также земли рекреационного назначения.
Учитывая изложенное, в границы муниципального округа, в отличие от состава территории городского округа, включаются территории традиционного природопользования.
Как установилсуд первой инстанции, применительно к рассматриваемой территории сложившееся землепользование заключается в осуществлении сельскохозяйственной деятельности при том, что принадлежащие административным истцам до 2015 года были отнесены к землям сельскохозяйственного назначения, в том числе большей частью - к сельскохозяйственным угодьям, и фактически не использовались в целях строительства.
Вопреки доводам апелляционных жалоб, в данном случае указание судом на сложившее землепользование не идет в разрез с контекстом приведенной выше нормы.
Также суд первой инстанции правильно указал, что ссылки административных истцов на создание оспариваемым в части генеральным планом городского округа препятствий к реализации инвестиционного проекта с проектным названием "Новый Город" не свидетельствуют о фактическом осуществлении правообладателями земельных участков градостроительной деятельности применительно к нормам главы 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку из исследованных в судебном заседании видео-презентации, нотариально удостоверенных протоколов осмотра доказательств (представляющих собой размещенные в сети Интернет новостные сообщения об одобрении (со слов членов Правительства Калининградской области) в сентябре 2014 года - председателем Правительства Российской Федерации и в июне 2016 года - Президентом Российской Федерации проекта "Новый Город", предусматривающего осуществление строительства в пос. Куликово с возможным привлечением средств федерального бюджета), а также проектной документации по разработке концепции развития территории общественно-деловой и рекреационных зон вблизи пос. Куликово, примыкающей к игорной зоне "Янтарная", видно, что концепция развития разрабатывалась примерно в 2014 - 2017 годах на территорию площадью около 500 га, которая включает в себя собственно территорию игорной зоны "Янтарная", а также прилегающие территории на побережье Балтийского моря в районе пос. Куликово Зеленоградского района.
Однако после отчуждения ООО "Верум" в 2014 году земельных участков в кадастровом квартале N в целях создания игорной зоны "Янтарная" в пос. Куликово Зеленоградского района административные истцы не являлись правообладателями земельных участков, образующих игорную зону, поскольку в соответствии со статьей 12 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 244-ФЗ не приобрели на аукционе право на участки в пределах игорной зоны, в связи с чем ООО "Верум", ООО "Орбита" и Белова Г.Ф, как правообладатели смежного с игорной зоной земельного массива в кадастровом квартале N, имели право совершать действия по развитию исключительно за счет внебюджетных средств инфраструктуры прилегающей к игорной зоне и принадлежащей им территории при том, что после вышеописанного изменения в ноябре 2015 года и в феврале 2016 года соответственно функционального и территориального зонирования данной территории и при отсутствии закоординированных границ водоохранной зоны Балтийского моря, а также установления в 2018 году границ курорта федерального значения Зеленоградск формальных препятствий к осуществлению градостроительной деятельности в районе пос. Куликово не имелось.
При этом рабочего проекта строительства в границах перечисленных выше земельных участков в распоряжении ООО "Верум", "Орбита" и Беловой Г.Ф. не имеется, разрешение на строительство какого-либо объекта капитального строительства административным истцам (либо их правопредшественникам) не выдавалось, объектов капитального строительства на земельных участках юридически и физически не имеется.
Доказательств обратного в ходе рассмотрения дела ни в суд первой, ни в суд апелляционной инстанции представлено не было.
Дана судом оценка и доводам административных истцов о понесенных расходах, в том числе по приобретению земельных участков в целях планируемого последующего осуществления строительства.
Так, суд первой инстанции в обжалуемом решении правомерно обратил внимание на то обстоятельство, что из материалов упомянутых выше рассмотренных Центральным районным судом г. Калининграда гражданских дел по искам Сбербанка России о взыскании задолженности по кредитным договорам и об обращении взыскания на заложенное имущество видно, что на момент возникновения в 2007 - 2009 годах кредитных и залоговых правоотношений залоговая стоимость названных земельных участков была определена с учетом принятых Сбербанком России отчетов об оценке рыночной стоимости земельных участков, в которых оценщики в качестве наиболее эффективного способа использования земельных участков указали на общественно-деловую и жилую застройку на побережье Балтийского моря и с учетом этого обстоятельства определили рыночную стоимость участков в следующих размерах: с кадастровым номером N - 535 353 000 рублей, с кадастровым номером N - 263 649 091 рублей, с кадастровым номером N - 417 307 272 рублей, с кадастровым номером N - 639 432 000 рублей, с кадастровым номером N - 177 046 000 рублей, с кадастровым номером N - 1 054 473 000 рублей, с кадастровым номером N - 177 046 000 рублей, с кадастровым номером N - 177 046 000 рублей.
Проанализировав исследованные доказательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что рыночная стоимость названных земельных участков сельскохозяйственного назначения в кадастровом квартале N, которые были приобретены ООО "Верум" на публичных торгах 20 декабря 2012 года за общую сумму около 66 миллионов рублей, в случае их перевода в состав земель населенных пунктов для целей общественно-деловой и жилой застройки в период времени, предшествовавший проведению публичных торгов в декабре 2012 года, составила примерно 3, 5 миллиарда рублей, что практически в 50 раз превышает сформированную по результатам публичных торгов стоимость этих же земельных участков, оцененных исключительно исходя из их принадлежности к землям сельскохозяйственного назначения.
Кроме того, после перевода в ноябре 2015 года земельных участков в состав земель населенных пунктов и установления в феврале 2016 года на эту территорию градостроительного регламента, допускающего осуществление строительства различных объектов, в том числе многоквартирных жилых домов высотой до 9 этажей, ООО "Верум", ООО "Орбита" и Белова Г.Ф. по собственному на то усмотрению не принимали мер к изменению вида разрешенного использования земельных участков в целях последующего строительства, что предоставляло им законное право (статья 390 Налогового кодекса Российской Федерации) исполнять обязательства по уплате земельного налога исходя из кадастровой стоимости земельных участков, установленной с учетом разрешенного использования участков, связанного с осуществлением сельскохозяйственной деятельности и не предусматривающего строительство жилых и иных коммерческих объектов.
Как следует из представленных административными истцами в материалы настоящего административного дела копий их заявлений в Арбитражный суд Калининградской области об оспаривании отказов Управления Росреестра по Калининградской области в изменении вида разрешенного использования земельных участков, заявления об изменении вида разрешенного использования участков были поданы истцами только 5 октября 2020 года перед проведениями публичных слушаний по проекту решения о внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ".
Изложенное выше с очевидностью свидетельствует о том, что ООО "Верум", ООО "Орбита", Белова Г.Ф. не приступили к фактическому владению и пользованию названными выше земельными участками в кадастровом квартале N в период времени, начиная с февраля 2016 года, в соответствии с градостроительным регламентом, продолжая использование земельных участков для целей, не связанных со строительством.
Суд первой инстанции пришел к выводу, что, хотя такое землепользование само по себе не противоречит положениям части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункту 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости, которые не соответствуют установленному регламенту территориальных зон, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры, однако данное обстоятельство объективно свидетельствует об отсутствии у административных истцов достаточных оснований ссылаться на создание оспариваемым генеральным планом препятствий к осуществлению строительства на земельных участках, фактически используемых ими исключительно в целях распашки.
Судебная коллегия находит данный вывод суда основанным на собранных по делу доказательствах, в ходе рассмотрения дела участвующими в деле лицами не опровергнут.
Также суд указал, что исключение перечисленных земельных участков из состава земель населенных пунктов в определенной степени обусловлено, помимо осуществления муниципальных реформ, также и необходимостью приведения документов территориального планирования в соответствие с иными нормами федерального законодательства, в том числе специальными нормами о защите вод Балтийского моря и прибрежных экологических систем.
Так, в постановлении Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2001 года N 866 (в редакции постановления от 9 марта 2020 года) "О Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2020 года" отмечено, что рамках действующей Конвенции по защите природной морской среды района Балтийского моря, 1992 год (Хельсинкская конвенция) Калининградская область объявлена "горячей точкой". Российская Федерация как участник Конвенции обязалась принимать все соответствующие меры в районе Балтийского моря и прибрежных экологических системах по сохранению природных мест обитания, биологического разнообразия, а также по защите экологических процессов в целях обеспечения устойчивого использования природных ресурсов.
В пункте 22 Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года, предусмотрены такие механизмы, как "внедрение международных экологических стандартов, систем подтверждения соответствия экологическим требованиям, приведение их в соответствие с международными системами" и "гармонизация законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды с международным экологическим правом".
Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 1998 года N 1202 "Об одобрении Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря" обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря 1992 года (далее Хельсинкская конвенция, Конвенция), после вступления ее в силу возложено не только на федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые указанной Конвенцией, но также и на органы исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий.
Согласно информации, размещенной на сайте МИД России http://www.mid.ru, Конвенция вступила в силу для Российской Федерации 17 января 2000 года.
В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Хельсинкской конвенции участники Конвенции договорились, что они индивидуально или совместно принимают все надлежащие законодательные, административные или другие соответствующие меры для предотвращения и ликвидации загрязнения в целях содействия обеспечения экологического возрождения района Балтийского моря и сохранения его экологического баланса.
В статье 8 Конвенции указано, что загрязнение из рассредоточенных источников, включая сельскохозяйственные, должно устраняться посредством продвижения и имплементации наилучшей экологической практики, которая согласно приложению II к Конвенции означает применение наиболее правильного сочетания мер, в том числе недопустимость загрязняющих видов деятельности или веществ или замене их на менее загрязняющие.
Конституционный Суд Российской Федерации также неоднократно, в том числе в Постановлении от 14 мая 2009 года N 8-П, указывал, что конституционная обязанность сохранять окружающую среду, распространяющаяся и на государственные органы, является частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.
Из приведенного следует, что уполномоченные органы государственной власти Калининградской области при разработке проектных решений о внесении изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования прибрежных муниципальных образований Калининградской области обязаны учитывать специальные нормы законодательства о защите морской среды района Балтийского моря, в том числе требования о полном запрете загрязняющих видов деятельности или о замене ранее установленных допустимых видов деятельности на виды деятельности, которые оказывают наименьшее отрицательное воздействие на экологические системы в районе Балтийского моря.
В соответствии со статьей 65 Водного Кодекса Российской Федерации ширина водоохранной зоны моря составляет пятьсот метров (часть 8); ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в зависимости от уклона берега водного объекта и составляет тридцать метров для обратного или нулевого уклона, сорок метров для уклона до трех градусов и пятьдесят метров для уклона три и более градусов (часть 11).
Распоряжением от 26 сентября 2016 года N 78 Невско-Ладожского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов утверждены границы водоохранной зоны и границы прибрежной защитной полосы Балтийского моря на территории Калининградской области.
Сведения о соответствующих границах внесены в ЕГРН в 2017 году.
Из выписок из ЕГРН и представленных по запросу суда первой инстанции в материалы дела ГБУ Калининградской области "Центр кадастровой оценки и мониторинга недвижимости" фрагментов карты зон с особыми условиями использования территории в составе актуальной редакции генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" следует, что часть земельного участка с кадастровым номером N расположена в границах прибрежной защитной полосы, части земельных участков с кадастровыми номерами N - в границах береговой полосы Балтийского моря, земельные участки с кадастровыми номерами N, (полностью или частично) - в водоохранной зоне Балтийского моря.
Судом первой инстанции также принято во внимание, что ни Хельсинкская конвенция 1992 года, ни Водный кодекс Российской Федерации (часть 16 статьи 65) не устанавливают безоговорочный запрет на осуществление строительства, допуская строительство и эксплуатацию только тех объектов, которые обеспечивают охрану водного объекта и прибрежных экосистем от загрязнения, при этом Конвенция указывает на недостаточность муниципальных очистных сооружений и устанавливает особое требование к очистным сооружениям.
Как установлено судом первой инстанции как по материалам настоящего дела, так и из объяснений сторон, на рассматриваемой территории никаких сетей водоотведения и прочих очистных сооружений не имеется; объективных данных о реальном намерении ООО "Верум", ООО "Орбита" и Беловой Л.Ф. строительства за свой счет соответствующих сооружений не представлено; строительство соответствующих сооружений местного или регионального значения на рассматриваемой территории также не предусмотрено.
Более того, в соответствии с положениями статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации в границах водоохранных зон запрещается также использование сточных вод в целях регулирования плодородия почв (пункт 1 части 15), осуществление авиационных мер по борьбе с вредными организмами (пункт 3 части 15), применение пестицидов и агрохимикатов (пункт 6 части 15).
Вопреки доводам административных истцов, такое правовое регулирование не означает фактического запрета на осуществление сельскохозяйственной деятельности в границах водоохранной зоны моря, ведение которой допускается без применения препаратов, загрязняющих окружающую среду, поскольку осуществление сельскохозяйственной деятельности допускается также Хельсинкской конвенцией, которая более детально по сравнению с положениями приведенной выше нормы регламентирует вопросы, связанные с применением органических удобрений, препаратов для защиты растений и распылительного оборудования (раздел III Конвенции).
Действительно, частью 17 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации запрещена распашка земель, выпас сельскохозяйственных животных в границах прибрежных защитных полос, где частично расположены земельные участки с кадастровыми номерами N, однако, как верно заметил суд в обжалуемом судебном акте, из установленного запрета на использование частей этих участков в качестве пашни не вытекает допустимость использования таких земельных участков в целях строительства, которое само по себе невозможно без осуществления земляных работ.
Фактически установленный полный запрет на использование подобных земельных участков в целях строительства согласуется с положениями пункта 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации о запрете приватизации земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации.
При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что право на застройку земельных участков с кадастровыми номерами N, о создании препятствий к реализации которого заявляют административные истцы в том числе и в апелляционной жалобе, не нарушено оспариваемым Генеральным планом, поскольку такое право запрещено приведенными выше нормами федерального законодательства, а с учетом установления в 2016 году уполномоченным федеральным органом границ прибрежной защитной полосы Балтийского моря, в пределах которой находятся части названных земельных участков, соответствующая территория данных участков в силу части 8 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации является территорией общего пользования и, исходя из принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (пункт 5 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации), не подлежит застройке частными объектами.
Доводы административных истцов об отсутствии единообразного подхода к разрешению вопроса об изменении категории земельных участков оспариваемым Генеральным планом являлись предметом оценки суда первой инстанции, которым было установлено, что согласно материалам по обоснованию генерального плана в качестве задач территориального планирования указано, в том числе, на выделение границ населенных пунктов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в соответствии с требованиями федерального и областного законодательства.
При этом было предусмотрено включение в границы населенных пунктов земельных участков общей площадью около 71 га и исключение из административных границ населенных пунктов земельных участков площадью свыше 1 000 га, из которых около 300 га - без перевода земель из одной категории в другую и около 700 га - с переводом земельных участков из состава земель населенных пунктов в иную категорию (в основном в категорию земель сельскохозяйственного назначения), включая земельные участки, находящиеся в собственности Калининградской области.
В основу такого проектного решения положены материалы по перераспределению земель бывших колхозов и совхозов 1992 года, а также фактическое землепользование, в том числе наличие на земельных участках объектов строительства и при их наличии - вид таких объектов.
Материалами дела подтверждено, что из границ населенных пунктов в соответствии с пунктом 2 статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации исключены земельные участки иных установленных категорий (участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного и водного фондов и т.д.), а также земельные участки, которые по материалам перераспределения земель колхозов и совхозов 1992 года были отнесены к сельскохозяйственным угодьям при том, что в силу статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.
Так, в границах кадастровых кварталов N предусмотрено исключение из границ населенных пунктов не только принадлежащих административным истцам земельных участков, но и участков в районе пос. Заостровье и пос. Куликово, которые предназначены для ведения личного подсобного хозяйства, сельскохозяйственного производства, под автодороги и т.п, находятся в собственности частных лиц и собственности публично-правовых образований (в том числе участки с кадастровыми номерами N и другие - том 4).
И, напротив, более 650 земельных участков общей площадью около 49 га в районе пос. Куликово проектным решением предложено перевести из земель сельскохозяйственного в земли населенных пунктов с учетом установленного вида разрешенного использования - под садоводство - и наличия по данным публичной кадастровой карты объектов недвижимости (садовых и жилых домов) на этих участках.
Следовательно, при разрешении вопроса о переводе земельных участков из состава земель населенных пунктов в другую категорию было учтено, помимо прочего, наличие у земельных участков статуса сельскохозяйственных угодий, с одной стороны, и фактическое землепользование, включая наличие объектов капитального строительства и зарегистрированных прав на них, с другой стороны.
Из положения о территориальном планировании следует, что в составе генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) в настоящем генеральном плане назначение территории указано исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов, в целях обеспечения устойчивого развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур (статья 2), настоящий генеральный план актуализирован (откорректирован) с учетом схемы территориального планирования Калининградской области и отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации применительно к требованиям, определенным Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также изменениям, внесенным в программы социально-экономического развития Калининградской области (статья 3).
Судебная коллегия соглашается с выводом суда, что Генеральный план в оспариваемой части не противоречит Схеме территориального развития Калининградской области, которая исследовалась в ходе рассмотрения дела, а изменение границ населенных пунктов вследствие исключения земельных участков сельскохозяйственного назначения из границ населенных пунктов в данном случае не повлекло за собой изменения границ муниципального образования.
При этом Генеральный план, направленный в оспариваемой части на эффективное использование земель сельскохозяйственного назначения, в полной мере соотносится с положениями действовавшей на момент его принятия Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года N 683, в которой закреплена необходимость обеспечения продовольственной безопасности, в том числе, за счет повышения плодородия почв, предотвращения истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.
Принятым в последующем постановлением Правительства Российской Федерации от 14 мая 2021 года N 731 "О Государственной программе эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации" запланировано вовлечение в сельскохозяйственный оборот 13 миллионов гектаров неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года N 31 (с учетом изменений, внесенных постановлением от 31 марта 2021 года N 500) утверждена Государственная программа Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Калининградской области", которой в рамках подпрограммы "Обеспечение реализации мероприятий, имеющих приоритетное значение для развития экономики и социальной сферы Калининградской области" в качестве одной из задач подпрограммы, помимо прочего, предусмотрено вовлечение в хозяйственный оборот недостаточно использующихся видов ресурсов.
Постановлением Правительства Калининградской области от 27 января 2014 года N 28 (в редакции постановления от 24 декабря 2020 года N 947) утверждена Государственная программа Калининградской области "Развитие сельского хозяйства" в целях обеспечения населения Калининградской области сельскохозяйственной продукцией и продовольствием собственного производства, при этом одной из задач государственной программы является введение в сельскохозяйственный оборот не используемых ранее мелиорированных земель для развития сельскохозяйственного производства и планируется увеличение используемой площади сельскохозяйственных угодий Калининградской области до 513 тыс. гектаров.
При этом получение согласия правообладателей земельных участков сельскохозяйственного назначения на перевод земельных участков из одной категории в другую при разработке проекта решения о внесении изменений в генеральный план муниципального образования Градостроительным кодексом Российской Федерации не предусмотрено.
Ссылки административных истцов на судебную практику Верховного Суда Российской Федерации судом первой инстанции были отклонены, поскольку какие-либо суждения о необходимости одобрения проекта документа территориального планирования правообладателями земельных участков в приведенных в административном иске судебных актах не высказывались.
В силу статьи 6 Положения о территориальном планировании в составе оспариваемого генерального плана основными целями территориального планирования являются, в частности территориальное обеспечение устойчивого развития основных секторов экономики и повышение инвестиционной привлекательности территории муниципального образования "Зеленоградский городской округ", оптимизация состояния окружающей среды, развитие транспортной, инженерной и социальной инфраструктур.
Принимая во внимание фактическое неиспользование административными истцами земельных участков для целей строительства, наличие у большей части земельных участков статуса сельскохозяйственных угодий, приведение оспариваемым правовым актом документов территориального планирования муниципального образования в соответствие с природоохранным законодательством, суд первый инстанции пришел к выводу, что Генеральный план в оспариваемой части не противоречит заявленным целям и задачам его принятия.
Судебная коллегия с данным выводом суда также соглашается, поскольку собранные по делу доказательства свидетельствуют о наличии необходимой обоснованности при принятии оспариваемого нормативного правового акта.
Приведенные в апелляционной жалобе доводы о невозможности использования земельных участков в соответствии с установленным видом разрешенного использования подлежат отклонению, так как не свидетельствует о несоответствии Генерального плана в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 28 марта 2017 года N 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.
Из совокупного анализа положений Градостроительного кодекса Российской Федерации в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.
Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшение инвестиционной привлекательности соответствующих территорий, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Исходя из положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9); правовой режим земельных участков, как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом территориальной зоны часть 1 статьи 36), который утверждается в составе правил землепользования и застройки муниципального образования (пункт 3 части 2 статьи 30).
В то же время положения части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 названного выше Кодекса устанавливают принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.
Оценив приведенные выше доказательства суд первой инстанции пришел к верному выводу, что Генеральный план в части исключения названных выше земельных участков из границ населенных пунктов и отнесения их к функциональной зоне сельскохозяйственного использования не противоречит нормам федерального и регионального законодательства о градостроительной деятельности, водного, земельного, муниципального законодательства и не нарушает прав и законных интересов административных истцов, ввиду чего заявленные требования не подлежат удовлетворению.
Доводы апелляционных жалоб повторяют позицию административных истцов, и им дана надлежащая оценка судом первой инстанции в обжалуемом решении, с которыми судебная коллегия оснований не согласиться не находит.
Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену судебного постановления, в апелляционной жалобе не приводится, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, судом не допущено.
С учетом изложенного, решение суда является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке в том числе по доводам апелляционной жалобы не имеется.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции
определила:
решение Калининградского областного суда от 24 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы ООО "Верум", ООО "Орбита", Беловой Галины Федоровны - без удовлетворения.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.
Председательствующий И.В. Селиверстова
Судьи О.Н. Ефремова
Н.В. Щербакова
Откройте актуальную версию документа прямо сейчас
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.