Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июля 2022 г. по делу N 66а-2222/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Константиновой Ю.П. и

Селиверстовой И.В.

при ведении протокола помощником судьи Курчевской В.Д, рассмотрела в открытом судебном заседании с применением систем видеоконференц-связи административное дело N 3а-33/2022 по административному исковому заявлению Красильникова Сергея Алексеевича, ООО "ИСК БДН-Строй" к Правительству Калининградской области об оспаривании в части генерального плана городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474) и правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39), по апелляционной жалобе Красильникова Сергея Алексеевича, ООО "ИСК БДН-Строй" на решение Калининградского областного суда от 4 апреля 2022 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В, объяснения представителя административных истцов Вандышева А.Н, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Правительства Калининградской области Ижутиной В.С, возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К, полагавшего решение не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Красильников С.А. и ООО "ИСК БДН-Строй" обратились в Калининградский областной суд с названным выше административным иском, в котором с учетом дополнений и уточнений требований просили признать не действующими и не подлежащими применению генеральный план городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к функциональной зоне общественно-делового назначения (индекс ОД), а также правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39) в части отнесения указанных земельных участков к территориальной зоне объектов делового, общественного и коммерческого назначения (индекс О-1/Г).

В обоснование заявленных требований указали, что с 2015 года административным истцам на праве собственности принадлежат названные выше земельные участки из состава земель населенных пунктов, разрешенное использование - многоэтажная жилая застройка (высотная застройка), которые являются смежными по отношению друг к другу и представляют собой единый земельный массив общей площадью около 2, 8 га, расположенный на "адрес".

С целью реализации проекта строительства пяти 10-этажных жилых домов со встроенными нежилыми помещениями и подземным паркингом административными истцами в 2016 - 2018 годах были получены градостроительные планы земельных участков, согласно которым все земельные участки отнесены к территориальной зоне общественно-жилого назначения (индекс ОЖ).

Согласно действовавшим в тот период правилам землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденным решением городского совета депутатов Калининграда от 29 июня 2009 года N 146, зона общественно-жилого назначения предназначена для формирования многофункциональной жилой и общественной застройки с широким спектром коммерческих и обслуживающих функций, градостроительным регламентом которой допускалось размещение многоквартирных жилых домов высотой 10 и более этажей.

Такое градостроительное зонирование соответствовало функциональному зонированию с отнесением рассматриваемой территории к функциональной зоне "Зона общественно-жилого назначения", установленному генеральным планом городского округа "Город Калининград", утвержденным решением городского совета депутатов от 22 февраля 2006 года N 69, действовавшим до утверждения решением совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 генерального плана на период действия до 2035 года.

В дальнейшем правилами землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденными решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, данная территория также отнесена к территориальной зоне общественно-жилого назначения (индекс ОЖ/Г).

Поскольку фактически территория представляла собой заболоченную местность с участками подтопления паводковыми водами, не обеспеченную соответствующей инженерной инфраструктурой, административными истцами были проведены работы по отсыпке территории объемом 40 000 куб.м, проведены инженерно-геологические изыскания, подготовлены подъездные пути, построена трансформаторная подстанция мощностью 1 000 кВ, заключены и исполнены договоры о технологическом присоединении к сетям электро- и газоснабжения, подведены сети водоснабжения и водоотведения.

В этой связи, по утверждению административных истцов, они понесли значительные затраты по подготовке строительной площадки со строительством коммуникаций и проектированию, в подтверждение которых представлены платежные поручения на сумму более 26 миллионов рублей.

Однако постановлением Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 "О внесении изменений в генеральный план городского округа "Город Калининград" территория названных земельных участков отнесена к функциональной зоне общественно-делового назначения, которая не предназначена для размещения многоквартирных жилых домов.

Постановлением Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39, вступившим в силу 14 февраля 2022 года, внесены изменения и в правила землепользования и застройки городского округа, при этом согласно карте градостроительного зонирования рассматриваемая территория отнесена к территориальной зоне общественно-делового назначения, градостроительный регламент которой также не допускает размещения многоквартирных жилых домов.

Считают, что такое изменение функционального и градостроительного зонирования рассматриваемой территории произведено без учета поданных в ходе общественных обсуждений проекта изменений в генеральный план возражений относительно отнесения перечисленных земельных участков к функциональной общественно-деловой зоне, нарушает права административных истцов на использование земельных участков в целях многоквартирного жилищного строительства и не соответствует принципу обеспечения баланса публичных и частных интересов при том, что генеральным планом и материалами по его обоснованию не подтверждено планируемое размещение на данной территории объекта культурно-просветительного назначения, отсутствует проект создания соответствующего объекта, а земельные участки для государственных или муниципальных нужд в этих целях не зарезервированы.

Решением Калининградского областного суда от 4 апреля 2022 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Мотивированное решение изготовлено судом 18 апреля 2022 года.

Не согласившись с постановленным решением, 16 мая 2022 года административные истцы подали апелляционную жалобу, в которой просят решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт, которым административные исковые требования удовлетворить, ссылаясь на то, что судом не учтены существенные для дела обстоятельства, не установлены юридически значимые обстоятельства для дела, не произведена полная и всесторонняя оценка представленным доказательствам.

Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции.

Кроме того, в обоснование апелляционной жалобы указывают на то, что, вопреки доводам суда о нахождении судебных актов, на которые имеется ссылка в обжалуемом решении, в свободном доступе, обстоятельства ими установленные сторонами не обсуждались и земельные участки с кадастровыми номерами N и N, из которых образованы земельные участки административных истцов, предметом рассмотрения в настоящем споре не являлись, при этом последний земельный участок был образован с видом разрешенного использования "для комплексного освоения в целях жилищного строительства"; срок в договоре аренды земельного участка для строительства учреждений культуры и искусства (картинной галереи) устанавливался до 13 декабря 2013 года и никакой юридической силы в настоящее время данный договор не имеет; основным видом деятельности ООО "ИСК БДН-Строй" является деятельность заказчика и генерального подрядчика, в связи с чем изменение вида разрешенного использования принадлежащим административному истцу земельных участков на "под многоквартирную жилую застройку" является закономерным; на подготовительные работы для строительства многоквартирных домов Обществом потрачено более 50 миллионов рублей, вывод суда о том, что эти обстоятельства сами по себе не свидетельствуют о начале освоения земельных участков в установленном порядке для целей строительства многоквартирных жилых домов опровергаются представленными договорами на выполнение работ и платежными поручениями по уже оплаченным работам; зона была изменена без учета наличия правообладателей земельных участков, их разрешенного использования и объективной целесообразности использования спорной территории под размещение объекта культурного развития - картинной галереи, при том, что территориальная зона была неизменной с 6 июля 2016 года до 28 января 2022 года; административным ответчиком не представлено убедительных доводов и обоснований для отнесения спорной территории площадью 28 000 кв.м к зоне общественно-делового назначения, не представлен

проект создания объекта местного значения культурно-просветительского назначения, земельные участки для государственных нужд в этих целях не резервировались; судом нее был оценен их доводов о неоднократном обращении с заявлениями в Комитет территориального развития и строительства Администрации городского округа "Город Калининград", Правительство Калининградской области и губернатору Калининградской области, внесенном предложении в ходе общественных обсуждений не изменять функциональную зону, однако административным ответчиком интересы собственников были проигнорированы.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе участвовавшим в деле прокурором и Правительством Калининградской области поданы письменные возражения о их несостоятельности.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились, ходатайств об отложении судебного заседания не представили.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела следует, что Красильников С.А. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N площадью 3 948 кв.м, N площадью 4 836 кв.м, N площадью 3 416 кв.м, N площадью 4 164 кв.м, N площадью 3 986 кв.м, N площадью 2 684 кв.м,, ООО "ИСК БДН-Строй" - с кадастровым номером N площадью 4 930 кв.м.

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что административные истцы являются субъектами правоотношений, регулируемых оспариваемыми в части нормативными правовыми актами в приведенных выше редакциях.

Отношения, связанные с территориальным планированием территории, регламентируются положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, которым предусмотрено, что по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Проанализировав положения части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16, части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", части 3 статьи 8, части 1.2 статьи 17, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 2 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", статьи 1 Закона Калининградской области от 15 мая 2004 года N 397 "О наделении муниципального образования "Город Калининград" статусом городского округа", части 3 статьи 18 Уставного Закона Калининградской области от 12 октября 2011 года N 42 "О Правительстве Калининградской области", статей 42, 48 Устава Калининградской области, Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 года N 198 "О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на "Официальном интернет-портале правовой информации", Закона Калининградской области от 15 июля 2014 года N 339, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что генеральный план и правила землепользования и застройки, а также изменения в них утверждены уполномоченным органом, в надлежащей форме, официально опубликованы в установленном порядке.

По названным основаниям нормативные правовые акты не оспариваются.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 утвержден генеральный план городского округа "Город Калининград" на период до 2035 года (включительно) в виде графических и текстовых материалов.

Первоначальный текст документа опубликован в издании "Гражданин" (специальный выпуск), N 33-с, 15 июля 2016 года.

Постановлением Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74 внесены изменения в генеральный план с изложением его в актуализированной редакции.

В настоящем административном деле генеральный план городского округа "Город Калининград" (в редакциях решения совета депутатов от 6 июля 2016 года N 225 и постановления правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74) не оспаривается.

Постановлением Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 "О внесении изменений в генеральный план городского округа "Город Калининград" генеральный план городского округа "Город Калининград" откорректирован с учетом схемы территориального планирования Калининградской области и отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации применительно к требованиям, определенным Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также изменениям, внесенным в программы социально-экономического развития Калининградской области.

Проект внесения изменений в генеральный план городского округа "Город Калининград" разработан на основании приказа Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 30 июля 2020 года N 296.

В целях согласования 11 февраля 2021 года проект был размещен в ФГИС ТП, карточка согласования проекта 2770100002020302202101112, что соответствует положениями статей 9, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Письмом Агентства от 12 января 2021 года проект был направлен в администрацию городского округа "Город Калининград" для организации и проведения общественных обсуждений.

Общественные обсуждения по проекту назначены постановлением главы городского округа "Город Калининград" от 26 января 2021 года N 1; оповещение о проведении общественных обсуждений опубликовано 4 февраля 2021 года в газете "Гражданин" N 5 (2218) и на официальном сайте администрации городского округа "Город Калининград" (с проектом и материалами по обоснованию); экспозиция проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, была организована в холле здания администрации городского округа "Город Калининград".

По результатам общественных обсуждений подготовлен протокол от 15 марта 2021 года, после чего 17 марта 2021 года составлено заключение о результатах общественных обсуждений по проекту, которое официально опубликовано в выпуске газеты "Гражданин" от 18 марта 2021 года N 15 (2228).

Как правильно указал суд первой инстанции, срок проведения общественных обсуждений (с 4 февраля 2021 года по 18 марта 2021 года) соответствует положениям части 8.1 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года N 460 в целях согласования проекта внесения изменений в генеральный план Агентством направлены в Минэкономразвития России и уполномоченные органы исполнительной власти Калининградской области уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования в ФГИС ТП, что также соответствует положениями статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

2 марта 2021 года в Агентство поступило Сводное заключение Минэкономразвития России N 6060-ОТ/Д27 о несогласии с проектом, при этом заключения о несогласии с проектом поступили от Минобрнауки, МВД России, Рослесхоза.

В то же время, соответствующие возражения поданы по материалам по обоснованию проекта и (или) установлению функционального зонирования в отношении иных территорий, расположенных за пределами земельных участков с кадастровыми номерами N.

Во исполнение положений части 9 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях урегулирования разногласий приказом Агентства от 16 марта 2021 года была создана согласительная комиссия.

На заседании согласительной комиссии 28 апреля 2021 года определено замечания федеральных органов исполнительной власти считать урегулированными частично, проект внесения изменений в генеральный план рекомендовать представить на утверждение в Правительство Калининградской области.

Постановление Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 о внесении изменений в генеральный план городского округа "Город Калининград" подписано Губернатором Калининградской области, официально опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации 12 августа 2021 года и вступило в силу по истечении 10 дней со дня опубликования.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что постановление от 5 августа 2021 года N 474 о внесении изменений в генеральный план городского округа "Город Калининград" принято Правительством Калининградской области в пределах его полномочий, с соблюдением установленной процедуры обсуждения, согласования, принятия и введения в действие решения об изменении документа территориального планирования муниципального образования.

Также суд верно указал, что то обстоятельство, что при установлении функционального зонирования рассматриваемой территории не было учтено мнение правообладателей о наличии оснований к отнесению земельных участков с кадастровыми номерами N к функциональной зоне, допускающей размещение многоквартирных жилых домов, не свидетельствует о нарушении процедуры принятия оспариваемого в части документа территориального планирования с учетом рекомендательного характера предложений и замечаний, внесенных в ходе общественных обсуждений, которые в силу статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации подлежат обязательному рассмотрению организатором публичных обсуждений, однако исходя из содержания статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации сами по себе не являются безусловным основанием для изменения проекта документа территориального планирования.

Доводы административных истцов о неправомерном изменении функционального зонирования рассматриваемой территории были предметом оценки и судом первой инстанции обоснованно отклонены ввиду следующего.

Исходя из положений Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9); генеральный план содержит положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23); при этом положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя, помимо прочего, сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны) (пункт 1 части 4 статьи 23), параметры функциональных зон (пункт 2 части 4 статьи 23), а на указанных в пунктах 2 - 4 части 3 названной статьи картах соответственно отображаются, в частности, границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) (пункт 3 части 5 статьи 23); генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его

развития и условия формирования среды жизнедеятельности (статья 23).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывался о том, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (постановления от 22 апреля 2014 года N 12-П, от 28 марта 2017 года N 10-П; определения от 15 июля 2010 года N 931-О-О, от 6 октября 2015 года N 2317-О, от 25 февраля 2016 года N 242-О, от 23 июля 2020 года N 1653-О, от 17 декабря 2020 года N 2861-О, от 25 марта 2021 года N 583-О, от 20 июля 2021 года N 1536-О и др.).

Вопреки доводам апелляционной жалобы, судебные акты, на которые имеется ссылка в обжалуемом решении, в открытом доступе размещены.

Действительно, из судебных актов по делу Арбитражного суда Калининградской области N А21-422/2014 следует, что во исполнение определения Центрального районного суда г. Калининграда от 1 ноября 2012 года по делу N 2-4726/2012 между администрацией городского округа "Город Калининград" и гражданином "данные изъяты". был заключен договор от 20 февраля 2013 года N N аренды земельного участка с кадастровым номером N площадью 50 915 кв.м на "адрес", разрешенное использование - "для комплексного освоения в целях жилищного строительства".

Судом первой инстанции было установлено, что названным определением Центрального районного суда г. Калининграда от 1 ноября 2012 года по делу N 2-4726/2012 утверждено мировое соглашение по гражданскому делу по иску "данные изъяты". к администрации городского округа "Город Калининград" о возмещении убытков в сумме 10 632 150 рублей, по условиям которого изначально предполагался раздел земельного участка с кадастровым номером N площадью 50 915 кв.м, разрешенное использование - "для комплексного освоения в целях жилищного строительства", с образованием трех земельных участков площадью 8 000 кв.м, 28 000 руб. и 14 915 кв.м, после постановки которых на кадастровый учет стороны обязались заключить соглашение об изменении договора аренды земельного участка, заменив участок с кадастровым номером N разрешенное использование - "для комплексного освоения в целях жилищного строительства", на образованный из него земельный участок площадью 28 000 кв.м, разрешенное использование - "под строительство картинной галереи".

28 марта 2013 года на кадастровый учет был поставлен земельный участок с кадастровым номером N площадью 28 000 кв.м, разрешенное использование - "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)".

Соглашением от 12 июля 2013 года N N к договору аренды земельного участка с кадастровым номером N от 20 февраля 2013 года N 011575 стороны внесли изменения в договор аренды, согласно которым в аренду "данные изъяты". предоставлен земельный участок с кадастровым номером N площадью 28 000 кв.м, разрешенное использование - "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)", сроком до 13 декабря 2017 года.

На основании соглашений от 9 сентября 2013 года и от 22 октября 2013 года права и обязанности по договору аренды переданы ООО "СК-Строй", а затем - ООО "ИСК БДН-Строй".

14 ноября 2013 года ООО "ИСК БДН-Строй" обратилось в комитет муниципального имущества и земельных отношений с заявлением об изменении вида разрешенного использования арендованного земельного участка с кадастровым номером N с "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)" на вид разрешенного использования "под строительство многоквартирных жилых домов 5-12 этажей", в чем заявителю было отказано.

Решением Арбитражного суда Калининградской области от 11 марта 2014 года по делу N А21-422/2014 отказ в изменении разрешенного использования земельного участка признан незаконным, администрация городского округа "Город Калининград" обязана принять решение об изменении разрешенного использования с "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)" на "под строительство многоквартирных жилых домов 5-12 этажей".

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 июля 2014 года удовлетворена апелляционная жалоба администрации городского округа "Город Калининград", решение Арбитражного суда Калининградской области от 11 марта 2014 года по делу N А21-422/2014 отменено и принято новое решение об отказе в удовлетворении заявления ООО "ИСК БДН-Строй" о признании незаконным отказа в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N.

Постановление от 15 июля 2014 года не отменялось и не изменялось.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных ООО "ИСК БДН-Строй" требований, суд апелляционной инстанции исходил из того, что в соответствии с положениями статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки под строительство многоквартирных жилых домов предоставляются на аукционах, за исключением перечисленных в законе случаев, а поскольку процедура предоставления земельного участка для строительства жилых домов в данном случае не проведена, ООО "ИСК БДН-Строй" в силу пункта 1 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации не вправе в одностороннем порядке изменять условия договора аренды земельного участка и обязано использовать арендованный земельный участок в соответствии с установленным разрешенным использованием - "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)" - при отсутствии у администрации городского округа обязанности по изменению разрешенного использования предоставленного в аренду земельного участка с кадастровым номером N.

Также судом из выписок из Единого государственного реестра недвижимости и представленных по запросу суда регистрационных дел было установлено, что на основании договора купли-продажи от 24 октября 2014 года у ООО "ИСК БДН-Строй" возникло право собственности на земельный участок с кадастровым номером N площадью 28 000 кв.м, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)", зарегистрированное 26 ноября 2014 года.

14 мая 2015 года на кадастровый учет были поставлены земельные участки с кадастровыми номерами N площадью 4 930 кв.м и N площадью 23 070 кв.м, образованные из земельного участка с кадастровым номером N площадью 28 000 кв.м.

При этом на стадии раздела земельного участка с кадастровым номером N, имевшего вид разрешенного использования - "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)", были установлены следующие виды разрешенного использования образуемых земельных участков:

- участка с кадастровым номером N - 1 июня 2015 года "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка) и культурное развитие" по заявлению правообладателя о выборе разрешенного использования из перечня основных видов разрешенного использования согласно действовавшему на тот период времени градостроительному регламенту;

- участка с кадастровым номером N - разрешенное использование, соответствующее разрешенному использованию исходного участка, а именно: "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)".

Право собственности ООО "ИСК БДН-Строй" на земельные участки с кадастровыми номерами N и N зарегистрировано 2 июля 2015 года, после чего 3 июля 2015 года снят с кадастрового учета исходный земельный участок с кадастровым номером N.

По договору купли-продажи от 13 июля 2015 года гражданин Красильников С.А. приобрел у ООО "ИСК БДН-Строй" в лице директора Красильникова С.А, который одновременно является единственным учредителем ООО "ИСК БДН-Строй", земельный участок с кадастровым номером N площадью 23 070 кв.м, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)".

23 июля 2015 года было зарегистрировано право собственности Красильникова С.А. на земельный участок с кадастровым номером N.

Земельный участок с кадастровым номером 39:15:150525:663 до настоящего времени принадлежит ООО "ИСК БДН-Строй".

12 октября 2015 года Красильниковым С.А. принято решение о разделе земельного участка с кадастровым номером N площадью 23 070 кв.м на 7 земельных участков, разрешенное использование - "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)", а именно: N площадью 3 948 кв.м, N площадью 4 836 кв.м, N площадью 3 416 кв.м, N площадью 4 164 кв.м, N площадью 3 986 кв.м, N площадью 2 684 кв.м, N площадью 36 кв.м.

20 октября 2015 года перечисленные земельные участки, образованные путем раздела земельного участка с кадастровым номером N, поставлены на государственный кадастровый учет с установлением разрешенного использования, соответствующего разрешенному использованию исходного земельного участка с кадастровым номером N, то есть "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)".

Право собственности Красильникова С.А. на данные участки зарегистрировано 5 ноября 2015 года.

Действовавшим в указанный период времени генеральным планом городского округа "Город Калининград", утвержденным решением городского совета депутатов Калининграда от 22 февраля 2006 года N 69, рассматриваемая территория была отнесена к функциональной зоне "Зона общественно-жилого назначения".

Правилами землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденными решением совета депутатов Калининграда от 29 июня 2009 года N 146, данная территория была отнесена к территориальной зоне "Зона общественно-жилого назначения" (индекс ОЖ), которая была предназначена для формирования многофункциональной жилой и общественной застройки с широким спектром коммерческих и обслуживающих функций городского, районного и местного значения и градостроительным регламентом которой допускалось размещение многоквартирных жилых домов 2-4 этажа и 5-12 этажей.

Как верно указал суд первой инстанции, на момент возникновения у ООО "ИСК БДН-Строй" права собственности на исходный земельный участок с кадастровым номером N площадью 28 000 кв.м, разрешенное использование - "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)" (26 ноября 2014 года), Земельным кодексом Российской Федерации были установлены различные порядок и процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей жилищного строительства и для целей, не связанных с таким строительством.

Так, порядок предоставления земельных участков под строительство многоквартирных жилых домов был предусмотрен статьей 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой земельные участки для целей строительства многоквартирных жилых домов предоставляются без предварительного согласования места размещения объекта и только на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 названного Кодекса.

С 1 марта 2015 года нормы Земельного кодекса РФ действуют в редакции Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ.

При этом по общему правилу, закрепленному в пункте 2 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации продажа находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, в соответствии с основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий, сооружений, не допускается, за исключением случаев, указанных в пункте 2 статьи 39.3 данного Кодекса, а также случаев проведения аукционов по продаже таких земельных участков в соответствии со статьей 39.18 упомянутого Кодекса.

Такое правовое регулирование направлено на обеспечение эффективности, справедливости, публичности предоставления земельных участков для целей строительства.

Судом бесспорно установлено, что земельный участок с кадастровым номером N не предназначался когда-либо для многоквартирного жилищного строительства и, соответственно, установленная процедура его предоставления для названных целей не проводилась.

Генеральным планом городского округа "Город Калининград", утвержденным решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, рассматриваемая территория была отнесена к функциональной зоне "Общественно-деловая зона", которая не предназначена для размещения многоквартирных жилых домов.

Генеральным планом городского округа (в редакциях постановлений правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года и от 5 августа 2021 года N 474) функциональное зонирование рассматриваемой территории не изменялось, до настоящего времени принадлежащие административным истцам земельные участки отнесены к функциональной зоне "Общественно-деловая зона".

Согласно положению о территориальном планировании общественно-деловая зона предназначена для застройки преимущественно объектами общественно-делового назначения (офисы, административные здания, банки, страховые компании, гостиницы, культовые здания, научно-исследовательские учреждения, торговые центры, магазины и т.п.) и сопутствующими объектами инженерной и транспортной (парковки) инфраструктуры, допускающими функционирование и реконструкцию существующих жилых зданий.

Кроме того, в положении о территориальном планировании в качестве одной из задач территориального планирования указано на обеспечение реализации полномочий городского округа "Город Калининград" по вопросам местного значения (пункт 2 статьи 4).

В силу пункта 17 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" одним из вопросов местного значения городского округа является создание условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами организаций культуры.

Генеральным планом городского округа "Город Калининград" с 2016 года запланировано к размещению в срок до 2035 года на земельном участке площадью 2, 80 га на "адрес" в общественно-деловой зоне такого объекта культуры местного значения как картинная галерея.

Проанализировав приведенное выше, суд первой инстанции пришел к выводу, с которым соглашается судебная коллегия, что установленное с 2016 года генеральным планом городского округа функциональное зонирование рассматриваемой территории с отнесением земельных участков с кадастровыми номерами N к функциональной зоне общественно-делового назначения соответствует целям его принятия и соотносится с тем видом разрешенного использования исходных земельных участков, который был установлен при их образовании и предоставлении в аренду в целях строительства объекта культурно-просветительского назначения, а оспариваемое функциональное зонирование рассматриваемой территории в полной мере согласуется с тем видом разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами N, сведения о котором были внесены в Единый государственный реестр недвижимости ("под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)" на период разработки и принятия генерального плана в редакции решения городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225.

Кроме того, установленный по заявлению правообладателя вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N ("многоэтажная жилая застройка (высотная застройка) и культурное развитие") также предполагает размещение объекта культуры.

В соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1); правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 1 статьи 30); при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (пункт 2 части 1 статьи 34); установление территориальных зон конкретизирует положения территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории исходя из установленных функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункты 2, 5, 6, 7, 8 статьи 1, часть 15 статьи 35).

Судом первой инстанции верно отмечено, что принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки закреплен в части 3 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 31, пункте 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что, несмотря на изменение генеральным планом городского округа функционального зонирования рассматриваемой территории в 2016 году с функциональной зоны "Зона общественно-жилого назначения" на функциональную зону "Общественно-деловая зона", правилами землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденными решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, градостроительное зонирование территории изменено не было.

Правилами землепользования и застройки 2009 года земельные участки с кадастровыми номерами N были отнесены к территориальной зоне общественно-жилого назначения, градостроительный регламент которой допускает размещение многоквартирных жилых домов высотой до 10 этажей.

Такое градостроительное зонирование рассматриваемой территории позволило по заявлениям правообладателей от 24 марта 2017 года (в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N) и от 28 апреля 2017 года (в отношении земельного участка с кадастровым номером N) изменить разрешенное использование земельных участков, образованных из участка с кадастровым номером N, с "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)" на "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка").

Вместе с тем, разрешение на строительство многоквартирных жилых домов в пределах рассматриваемой территории когда-либо не выдавалось, объекты капитального строительства на названных земельных участках отсутствуют.

Доводам административных истцов о несении значительных затрат при подготовке площадки для строительства 10-этажных жилых домов и обеспечении территории инженерными коммуникациями, повторяющимся в апелляционной жалобе, дана оценка в обжалуемому решении, и судом обоснованно указано на то, что сами по себе они не свидетельствуют о начале освоения земельных участков в установленном порядке для целей строительства многоквартирных жилых домов.

Так, в соответствии с положениями статей 47, 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 года N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" сведения об инженерном оборудовании, о сетях инженерно-технического обеспечения, перечень инженерно-технических мероприятий, содержание технологических решений подлежат включению в состав проектной документации на объекты капитального строительства на основании результатов инженерных изысканий, которая подлежит экспертизе в порядке, предусмотренном статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации и на основании которой выдается разрешение на строительство (часть 1, пункт 3 части 7 статья 51 названного Кодекса) при отсутствии оснований к отказу в выдаче разрешений на строительство, определенных в части 13 статьи 51 упомянутого Кодекса.

В силу части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей.

Приведенные нормы права, вопреки доводам апелляционной жалобы, позволили суду сделать верный вывод о том, что инженерно-техническое обеспечение объекта строительства является составной частью строительства, которое подлежит осуществлению на основании разрешения на строительство.

В то время как осуществление административными истцами по собственному на то усмотрению земляных работ и работ по реализации инженерно-технических мероприятий в отсутствие результатов инженерных изысканий на рассматриваемой территории, отнесенной по сведениям Единого государственного реестра недвижимости к зонам к особыми условиями использования территории на основании постановления Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года N 360 "Об определении границ зон затопления, подтопления", а также в отсутствие проектной документации и, соответственно, в отсутствие разрешения на строительства свидетельствует об игнорировании гражданином Красильниковым С.А. и ООО "ИСК БДН-Строй" в лице его учредителя и директора Красильникова С.А. установленной законом градостроительной процедуры освоения земельных участков, а также об отсутствии необходимой осмотрительности при принятии решения о начале строительства инженерно-технических коммуникаций для обеспечения многоквартирных жилых домов в ситуации, когда генеральным планом муниципального образования на данной территории с 2016 года не допускается жилищное строительство, разрешительная документация на строительство многоквартирных жилых домов в необходимом объеме не разработана до настоящего времени, а ведение строительства предполагается на земельных участках, разрешенное использование которых изменено по выбору правообладателей на основании градостроительного регламента, не соответствующего генеральному плану, при наличии явно выраженного волеизъявления уполномоченных органов, в том числе с 2013 года - администрации городского округа "Город Калининград", направленного на размещение на рассматриваемой территории объект культурно-просветительского назначения, а не многоквартирных жилых домов.

Судом установлено, что постановлением Правительства Калининградской области от 29 января 2022 года N 39 в правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, внесены изменения.

Данное постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 4 февраля 2022 года.

В соответствии с пунктом 2 постановления данный документ вступил в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования.

Разработка оспариваемых в части правил землепользования и застройки осуществлена после вступления в силу Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" на основании приказа Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 14 февраля 2020 года N 68 "О подготовке проекта внесения изменений в правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград".

Проведение общественных обсуждений по проекту внесения изменений в правила землепользования и застройки городского округа в период с 17 июня 2021 года по 29 июля 2021 года назначено постановлением главы городского округа "Город Калининград" от 15 июня 2021 года N 7, которое официально опубликовано в газете "Гражданин", выпуск от 17 июня 2021 года N 35 (2248) и размещено на официальном сайте органов местного самоуправления городского округа.

Экспозиция проекта была организована в период с 25 июня 2021 года по 14 июля 2021 года в МКУ "Центр документационного обеспечения деятельности администрации городского округа "Город Калининград" в здании администрации городского округа "Город Калининград" на пл. Победы, 1 в г. Калининграде.

Проект и информационные материалы к нему размещены в газете "Гражданин", выпуск от 17 июня 2021 года, а также на официальном сайте администрации городского округа и на информационных стендах в помещениях ГКУ Калининградской области "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг" на ул. Челнокова, 11, ул. Инжереная, 3 и ул. Уральская, 18 в г. Калининграде.

По результатам проведения общественных обсуждений администрацией городского округа подготовлено заключение о результатах проведения общественных обсуждений от 20 октября 2021 года, в котором содержится указание о несогласии ООО "ИСК БДН-Строй" с проектом в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к территориальной зоне объектов делового, общественного и коммерческого назначения.

Такое предложение рассмотрено организатором общественных обсуждений, который в заключении от 20 октября 2021 года указал на недопустимость изменения предусмотренной проектом территориальной зоны исходя из установленного генеральным планом функционального зонирования рассматриваемой территории.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что установленная процедура принятия и официального опубликования правил землепользования и застройки городского округа соблюдена.

Согласно представленному по запросу суда первой инстанции фрагменту карты территориального зонирования в составе правил землепользования и застройки (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 29 января 2022 года N 39) земельные участки с кадастровыми номерами N отнесены к территориальной зоне "Зона объектов делового, общественного и коммерческого назначения" (индекс О-1/Г).

В соответствии с пунктом 209 правил землепользования и застройки (в актуальной редакции) зона объектов делового, общественного и коммерческого назначения выделена для обеспечения правовых условий использования, строительства и реконструкции административных, общественно-деловых объектов недвижимости, а также для обеспечения условий размещения объектов капитального строительства в целях извлечения прибыли на основании мелкой торговой, банковской и иной предпринимательской деятельности и сопутствующих объектов инженерной и транспортной (парковки) инфраструктуры.

Перечни допустимых видов использования земельных участков (основных, условно разрешенных и вспомогательных видов разрешенного использования) не предусматривают размещение объектов жилищного строительства (таблицы 28, 29, 30).

При этом перечень основных видов разрешенного использования земельных участков допускает размещение объектов культурно-досуговой деятельности (3.6.1), в том числе зданий, предназначенных для размещения выставочных залов и художественных галерей.

Следовательно, правила землепользования и застройки (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 29 января 2022 года N 39) направлены на реализацию принципа первичности генерального плана с приведением правил землепользования и застройки применительно к рассматриваемой территории в соответствие с назначением территории, установленным генеральным планом, для размещения объекта культуры местного значения.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, то обстоятельство, что земельные участки для указанных целей не зарезервированы, само по себе не свидетельствует о несоответствии генерального плана и (или) правил землепользования и застройки городского округа федеральному законодательству при том, что статьями 23 - 24, 30 - 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусмотрен в качестве обязательного элемента документов территориального планирования и градостроительного зонирования перечень земельных участков, подлежащих резервированию.

Из содержания статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая регулирует порядок реализации документов территориального планирования, а также из положений статей 41 - 42 того же Кодекса, статьи 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации о процедуре разработки документации по планировке территории и порядке резервирования земель следует, что принятие решения о резервировании земельных участков в целях создания объектов федерального, регионального или местного значения допускается только при наличии утвержденной документации по планировке территории, разрабатываемой в соответствии с документами территориального планирования, в том числе, во исполнение генерального плана городского округа.

Обсуждение вопросов, связанных с целесообразностью размещения на рассматриваемой территории объекта культуры местного значения, не относится к компетенции суда, что прямо следует из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Проанализировав фактические обстоятельства дела и приведенные выше нормы закона, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемое административными истцами функциональное и территориальное зонирование рассматриваемой территории является обоснованным градостроительным решением, отвечающим принципу соблюдения баланса публичных и частных интересов, а сформировавшееся у административных истцов волеизъявление, направленное на осуществление строительства многоквартирных жилых домов, не свидетельствует о несоответствии закону генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" в оспариваемой части.

Также суд первой инстанции верно отметил, что соответствующее намерение может быть реализовано путем приобретения в установленном порядке земельных участков, предназначенных для многоквартирного жилищного строительства.

Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административных истцов, и им дана надлежащая оценка судом первой инстанции в обжалуемом решении, с которыми судебная коллегия оснований не согласиться не находит.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену судебного постановления, в апелляционной жалобе не приводится, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

С учетом изложенного, решение суда является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке в том числе по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Калининградского областного суда от 4 апреля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Красильникова Сергея Алексеевича, ООО "ИСК БДН-Строй" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий Н.В. Овсянкина

Судьи Ю.П. Константинова

И.В. Селиверстова