Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2022 г. по делу N 8а-7943/2022[88а-8646/2022]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Ровенко П.А, Кудриной Я.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Благовещенска на решение Благовещенского городского суда Амурской области от 27 января 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 26 апреля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора города Благовещенска, действующего в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, к администрации города Благовещенска, Правительству Амурской области о признании бездействия незаконным и о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав возражения на доводы кассационной жалобы прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Царевой М.Г, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Благовещенского городского суда Амурской области от 27 января 2022 года удовлетворено административное исковое заявление прокурора города Благовещенска, действующего в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, к администрации города Благовещенска (далее - Администрация), Правительству Амурской области:

- признано незаконным бездействие Администрации, Правительства Амурской области, выразившееся в непринятии мер в соответствии с требованиями Закона Амурской области от 10 февраля 2015 года N 489-ОЗ "О бесплатном предоставлении в собственность граждан земельных участков на территории Амурской области" (далее - Закон Амурской области от 10 февраля 2015 года N 489-ОЗ) по формированию и включению в перечень земельных участков, свободных от прав третьих лиц, подлежащих предоставлению в собственность гражданам, имеющим трёх и более несовершеннолетних детей; женщине, родившей (усыновившей) начиная с 1 января 2011 года, третьего ребенка или последующих детей, а также мужчине, являющемуся единственным усыновителем третьего или последующих детей, у которых решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2011 года; гражданину Российской Федерации, являющемуся родителем ребенка-инвалида, - в количестве, достаточном для выполнения процедуры обеспечения граждан указанной категории, состоящих на учёте на предоставление в собственность земельного участка;

- на Администрацию, Правительство Амурской области возложена обязанность сформировать и включить в перечень земельных участков, свободных от прав третьих лиц, подлежащих предоставлению в собственность гражданам, имеющим трёх и более несовершеннолетних детей; женщине, родившей (усыновившей) начиная с 1 января 2011 года третьего ребенка или последующих детей, а также мужчине, являющемуся единственным усыновителем третьего или последующих детей, у которых решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2011 года; гражданину Российской Федерации, являющемуся родителем ребенка-инвалида, - земельные участки в количестве, достаточном для обеспечения граждан указанной категории, состоящих на учёте на предоставление в собственность земельного участка, в срок не позднее 1 декабря 2022 года;

- на Администрацию, Правительство Амурской области возложена обязанность в соответствии с Постановлением Правительства Амурской области от 25 сентября 2013 года N 446 "Об утверждении государственной программы области "Обеспечение доступным и качественным жильём населения Амурской области", Методическими рекомендациями Министерства регионального развития Российской Федерации от 9 сентября 2013 года N 372, Градостроительным кодексом Российской Федерации в срок до 1 сентября 2023 года обеспечить строительство объектов инженерной и транспортной инфраструктуры к сформированным земельным участкам, подлежащим предоставлению в собственность гражданам, имеющим трёх и более несовершеннолетних детей; женщине, родившей (усыновившей) начиная с 1 января 2011 года, третьего ребенка или последующих детей, а также мужчине, являющемуся единственным усыновителем третьего или последующих детей, у которых решение суда вступило в законную силу начиная с 1 января 2011 года; гражданину Российской Федерации, являющемуся родителем ребенка-инвалида.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 26 апреля 2022 года решение Благовещенского городского суда Амурской области от 27 января 2022 года изменено в части срока, в течение которого подлежат формированию и включению в перечень земельные участки, свободные от прав третьих лиц: в абзаце третьем резолютивной части решения суда такой срок определён до 1 сентября 2023 года. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

12 августа 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Администрации, поданная 11 июля 2022 года через Благовещенский городской суд Амурской области, в которой ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения в связи с несоответствием выводов судов обстоятельствам дела, допущенными нарушениями при применении норм материального и процессуального права, а также о принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Помимо прокурора, иные участвующие в деле лица, которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения решения Благовещенского городского суда Амурской области от 27 января 2022 года (в той части, в которой оно оставлено без изменения судом апелляционной инстанции) и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 26 апреля 2022 года по результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебной коллегией по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не установлено.

Исходя из положений статей 21, 35 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

В силу частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из положений подпункта 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа гражданам, имеющим трёх и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Земельного участка иным не указанным в подпункте 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в случаях, предусмотренных федеральными законами, отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (подпункт 7 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно подпунктам 24 и 29 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания многодетных семей, инвалидов; организация и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований.

В соответствии с пунктами 3, 4, 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа; организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; резервирование земель и изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд.

Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручено разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трёх и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

Из содержания пунктов 2 и 3 части 1 статьи 2 Закона Амурской области от 10 февраля 2015 года N 489-ОЗ следует, что нуждающиеся в жилом помещении гражданине Российской Федерации, имеющие трёх и более детей, а также нуждающиеся в жилом помещении гражданине Российской Федерации, являющиеся родителями ребёнка-инвалида, проживающие не менее трёх лет на территории Амурской области, имеют право на однократное предоставление им в собственность земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности на территории Амурской области.

Порядок учёта граждан, имеющих право на бесплатное предоставление в собственность земельного участка, определён статьёй 3 Закона Амурской области от 10 февраля 2015 года N 489-ОЗ.

В силу части 1 статьи 4 Закона Амурской области от 10 февраля 2015 года N 489-ОЗ гражданам, состоящим на учёте, предоставляются земельные участки из Перечня земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления в собственность граждан, состоящих на учёте, в порядке очередности. Органы местного самоуправления включают в Перечень земельных участков свободные от прав третьих лиц земельные участки, предназначенные для индивидуального жилищного строительства, ведения садоводства. Земельные участки, предназначенные для индивидуального жилищного строительства, должны быть обеспечены транспортной инфраструктурой и технической возможностью для технологического присоединения к электрическим сетям. Обеспечение земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, условиями для технологического присоединения к иной инженерной инфраструктуре (сетям тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения) зависит от уровня обеспеченности такой инженерной инфраструктурой населенного пункта.

В случае отсутствия на территории муниципального образования земельных участков, свободных от прав третьих лиц, орган местного самоуправления осуществляет мероприятия по образованию земельных участков (часть 2 статьи 4 Закона Амурской области от 10 февраля 2015 года N 489-ОЗ).

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, а также следует из материалов настоящего административного дела, в ходе проверки, проведённой прокуратурой города Благовещенска, было установлено, что по состоянию на 14 мая 2021 года на учёте в городе Благовещенске для бесплатного предоставления земельных участков в указанном выше порядке состояло 722 семьи, часть из которых была поставлена на соответствующий учёт ещё в 2015 году. В связи с допущенным со стороны органов местного самоуправления городского округа бездействием, выразившимся в несоблюдении разумных сроков предоставления земельных участков в рамках реализации положений Закона Амурской области от 10 февраля 2015 года N 489-ОЗ, прокурором города Благовещенска мэру города Благовещенска 14 мая 2021 года вносилось представление об устранении нарушений действующего законодательства, по результатам рассмотрения которого необходимая работа по образованию земельных участков в целях их предоставления состоящим на учёте семьям проведена не была.

Согласно правовым позициям, изложенным Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 9 ноября 2017 года N 2516-О, в случае, если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведённым жилым объектом. Недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований на эти цели влечёт обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закреплённых в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в абзаце третьем пункта 1 и пункте 3 его статьи 86, а также статьях 129 и 135.

Конкретные формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке, а для разрешения возможных разногласий могут быть использованы судебные процедуры.

Разрешая заявленные административные исковые требования, Благовещенский городской суд Амурской области и судебная коллегия по административным делам Амурского областного суда, проанализировав положения Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ, Закона Амурской области от 10 февраля 2015 года N 489-ОЗ, ссылки на которые имеются в обжалуемых судебных актах, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 84 КАС РФ, пришли к выводу, что со стороны Администрации и Правительства Амурской области было допущено незаконное бездействие, связанное с непринятием достаточных мер по обеспечению земельными участками семей, длительное время стоящих на учёте, по формированию земельных участков для их последующего предоставления бесплатно в собственность нуждающимся гражданам, а также по обеспечению таких земельных участков необходимой инфраструктурой в соответствии с требованиями действующего законодательства, что свидетельствует о нарушении прав неопределённого круга лиц, для которых необходимо социальная поддержка со стороны органов публичной власти.

Дополнительно суд апелляционной инстанции изменил решение суда первой инстанции в части срока формирования и включения в перечень земельных участков, свободных от прав третьих лиц, подлежащих предоставлению в собственность граждан в порядке реализации положений Закона Амурской области от 10 февраля 2015 года N 489-ОЗ, установив данный срок до 1 сентября 2023 года.

По мнению судебной коллегии суда кассационной инстанции, установленные по делу фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства, которые были оценены нижестоящими судебными инстанциями применительно к указанным выше положениям действующего земельного законодательства, законодательства об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, законодательства об общих принципах организации местного самоуправления, подтверждают правомерность вывода о необходимости удовлетворения административных исковых требований прокурора города Благовещенска.

Несмотря на то, что Земельный кодекс Российской Федерации и Закон Амурской области от 10 февраля 2015 года N 489-ОЗ не устанавливают конкретные сроки, в течение которых должно осуществляться формирование земельных участков для целей их предоставления гражданам, стоящим на учёте, в собственность бесплатно, а также сроки, в течение которых стоящие на учёте граждане должны быть обеспечены земельными участками, такие сроки должны отвечать требованиям разумности.

Доводы кассационной жалобы о том, что со стороны Администрации не допущено незаконного бездействия при обеспечении земельными участками многодетных семей и семей, имеющих детей-инвалидов; что длительные сроки необеспечения граждан земельными участками связаны с отсутствием свободных земель в пределах границ городского округа; что решение суда не может быть исполнено в установленные судами сроки, - по существу направлены на оспаривание обоснованности выводов нижестоящих судов по установленным обстоятельствам дела и на иное субъективное толкование норм материального права, однако эти доводы не могут служить предусмотренными статьёй 328 КАС РФ основаниями для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 КАС РФ, при рассмотрении кассационной жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, тогда как правом переоценки имеющихся в деле доказательств суд кассационной инстанции не наделён.

Таким образом, при рассмотрении настоящего дела судами первой и апелляционной инстанций были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению административного спора, не допущено. Оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции (в той части, в которой оно оставлено без изменения судом апелляционной инстанции) и апелляционного определения по доводам кассационной жалобы не имеется. Обстоятельства, влекущие безусловную отмену обжалуемых судебных актов, по делу также не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Благовещенского городского суда Амурской области от 27 января 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 26 апреля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Благовещенска - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения суда по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи