Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 25 октября 2022 г. по делу N 8а-27269/2022[88а-27765/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации городского округа Красногорск Московской области на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 4 июля 2022 года по гражданскому делу по исковому заявлению Красногорского городского прокурора в интересах Сабитовой Н.А, Сабитова М.С, несовершеннолетних ФИО3, ФИО4, ФИО5; Елиной Н.Г, несовершеннолетних ФИО51, ФИО52, ФИО53; Тутиной Е.А, несовершеннолетних ФИО7, ФИО8, ФИО9; Большаковой Н.Н, несовершеннолетних ФИО55, ФИО56, ФИО57; Нешта Е.В, ФИО11, несовершеннолетних ФИО12, ФИО13, ФИО14; Меремьянина А.В, Меремьяниной Н.Е, несовершеннолетних ФИО60, ФИО61, ФИО62, ФИО63; Черных С.В, Черных Л.В, несовершеннолетних ФИО17, ФИО18, ФИО19; Тикие Е.В, Тикие И.В, несовершеннолетних ФИО22, ФИО23, ФИО24; Яровой О.А, Ярового А.В, несовершеннолетних ФИО26, ФИО27, ФИО28; Авксентьева К.О, Авксентьевой А.Г, несовершеннолетних ФИО67, ФИО68, ФИО69; ФИО29, Шишко Е.А, несовершеннолетних ФИО31, ФИО32, ФИО33; Михайлова С.А, Михайловой Л.В, несовершеннолетних ФИО72, ФИО73, ФИО74, ФИО75; Болотцева А.А, Болотцевой Е.В, несовершеннолетних ФИО78, ФИО79, ФИО80; Григорьевой Л.Н, Григорьева В.В, несовершеннолетних ФИО83, ФИО84, ФИО85; Любимовой Н.В, Любимова Р.Л, несовершеннолетних ФИО88, ФИО89, ФИО90, ФИО91, ФИО92, несовершеннолетних ФИО93, ФИО94, ФИО95; Дорофеева А.Г, Дорофеевой О.А, несовершеннолетних ФИО98, ФИО99, ФИО100; Ляховского А.А, Ляховской М.М, несовершеннолетних ФИО102, ФИО35, ФИО36; Морозова А.С, Морозовой И.Ю, несовершеннолетних ФИО104, ФИО105, ФИО106, ФИО107; Бищук С.В, Бищук И.И, несовершеннолетних ФИО40, ФИО41, ФИО42; Домрачева А.Л, Домрачевой С.В, несовершеннолетних ФИО110, ФИО111, ФИО112; Литвиновой М.А, Литвинова А.А, несовершеннолетних ФИО115, ФИО114, ФИО116; Артемовой Т.И, Артемова А.С, несовершеннолетних ФИО119, ФИО120, ФИО121; Кострова Е.А, Костровой Е.А, несовершеннолетних ФИО124, ФИО125, ФИО126; Дмитриковой О.В, Дмитрикова Р.Е, несовершеннолетних

ФИО128, ФИО129, ФИО130; Драндалуш В.А, Драндалуш М.В, несовершеннолетних ФИО46, ФИО47, ФИО48; Корнаухова А.А, Юдиной Н.И, несовершеннолетних ФИО133, ФИО134, ФИО135; Русанова Н.В, Заривной О.В, несовершеннолетних ФИО137, ФИО138, ФИО139 к администрации городского округа Красногорск Московской области о возложении обязанности обеспечить объектами инженерной инфраструктуры земельные участки, построить дорогу местного значения.

Заслушав доклад судьи Желонкиной Г.А, объяснения представителя администрации городского округа Красногорск Московской области Захаровой О.В, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения на кассационную жалобу прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дедова С.Б, судебная коллегия

установила:

Красногорский городской прокурор в защиту интересов административных истцов (23 многодетные семьи), обратился в суд с исковым заявлением, в котором просил возложить на администрацию городского округа Красногорск Московской области обязанность в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу обеспечить объектами инженерной инфраструктуры: водоснабжением, газоснабжением и водоотведением земельные участки с кадастровыми номерами: N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, по адресу: "адрес"; а также в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу построить дорогу местного значения с твердым покрытием, обеспечивающую подъезд к названным земельным участкам.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что по обращению административных истцов была проведена проверка соблюдения законодательства при предоставлении многодетным семьям земельных участков. Проверкой установлено, что предоставленные административным истцам земельные участки не обеспечены инженерной инфраструктурой: не организовано газоснабжение, водоснабжение, водоотведение, не обустроена автомобильная дорога местного значения, что свидетельствует о незаконном бездействии органа местного самоуправления.

Решением Красногорского городского суда Московской области от 17 августа 2020 года, исковые требования удовлетворены.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 4 июля 2022 года решение Красногорского городского суда Московской области от 17 августа 2020 года отменено в связи с непривлечением к участию в деле лица, интересы и права которого затрагиваются принятым решением, с переходом к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции. По делу принято новое решение об удовлетворении исковых требований.

В кассационной жалобе, поданной 1 сентября 2022 года почтой через суд первой инстанции, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 14 сентября 2022 года, администрация городского округа Красногорск Московской области просит судебные акты отменить, в связи с неправильным применением норм материального права, несоответствием выводов суда обстоятельствам дела. В доводах жалобы указывает, что администрация приобрела на территории другого муниципального образования городского округа Клин земельный массив, который разделила на 320 участков и предоставила многодетным семьям. Полагает, что у органа местного самоуправления отсутствует возможность осуществлять строительство и развитие инфраструктуры другого муниципалитета; срок обеспечения инфраструктурой земельных участков, предоставленных многодетным семьям, возможен до 1 января 2026 года, а установление сокращенных сроков нарушает принцип самостоятельности органов местного самоуправления. Обращает внимание, что уполномоченным органом проведения газификации в данном случае является АО "Мособлгаз", а требование об организации водоотведения невозможно, что установлено судебной экспертизой и единственным способом является установка локальных очистных сооружений (ЛОС). При этом судом не учтено, что закон обязывает обеспечить инфраструктурой до границ земельного участка. Полагает, что в поселениях без централизованных инженерных сетей в одно- и двухэтажных зданиях допускается отсутствие водопровода и канализированных уборных.

На кассационную жалобу поданы письменные объяснения министерством жилищно-коммунального хозяйства Московской области, согласно которым с жалобой согласны.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции оснований к отмене апелляционного определения не находит.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд апелляционной инстанции исходил из того, что с момента предоставления многодетным семьям земельных участков, перечисленных в иске, администрацией городского округа Красногорск Московской области обязанность по их обеспечению объектами инфраструктуры, необходимыми для нормальной жизнедеятельности, не исполнена, что свидетельствует о ее незаконном бездействии, нарушающим права административных истцов. Законом предусмотрены полномочия органов местного самоуправления по организации на территории поселения вопросов обеспечения жителей инженерной инфраструктурой, в том числе при предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства гражданам, имеющим трех и более детей. Заключение судебной экспертизы N 241/22 является достоверным и допустимым доказательством по делу, а доказательства, опровергающие выводы эксперта о возможности обеспечения спорных земельных участков объектами инженерной коммуникации и дорожной инфраструктурой, не представлены.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами суда апелляционной инстанции по следующим основаниям.

Судами установлено и следует из материалов дела, что в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" администрацией Красногорского муниципального района Московской области путем проведения 14 февраля 2015 года аукциона был приобретен в собственность земельный участок с кадастровым номером N.

Постановлением правительства Московской области от 26 ноября 2015 года N 3987/34 "О включении земельного участка в границы д. Колосова городского поселения Высоковск Клинского муниципального района Московской области" изменены категория указанного земельного участка на "земли населенных пунктов" и вид разрешенного использования "малоэтажная жилая застройка (индивидуальное жилищное строительство; размещение дачных домов и садовых домов)".

Постановлением администрации Красногорского муниципального района Московской области от 14 марта 2016 года N 500/3 "О разделе земельного участка общей площадью 640002 кв.м с кадастровым номером 50:03:0080280:140" земельный участок разделен на 320 земельных участков для предоставления бесплатно в собственность многодетным семьям. На все участки получены кадастровые паспорта и свидетельства о государственной регистрации права муниципальной собственности.

В 2016-2017 годах постановлением администрации Красногорского муниципального района Московской области 300 многодетным семьям, представлены земельные участки в "адрес" (в том числе истцам по настоящему делу).

В ходе проверки исполнения администрацией городского округа Красногорск законодательства в сфере обеспечения граждан, имеющих трех и более детей земельными участками, прокуратурой установлено нарушение прав многодетных семей, получивших земельные участки в "адрес", в связи с чем в адрес главы городского округа Красногорск 23 ноября 2018 года внесено представление, в котором указано, что земельные участки представлены без транспортной инфраструктуры, без необходимых инженерных коммуникаций, что не позволяет многодетным семьям реализовать их право на улучшение жилищных условий путем строительства индивидуального жилого дома.

Судом апелляционной инстанции в целях правильного разрешения дела была назначена судебная строительно-техническая экспертиза в "данные изъяты" согласно заключению которой N 241/22 обеспечение исследуемых земельных участков возможно только от скважины, оборудованной в северной части земельного участка N. С учетом расположения земельных участков истцов необходимо строительство системы водоснабжения охватывающей всю территорию исследуемого населенного пункта, расположенного вблизи "адрес" для обеспечения нормального водоснабжения всего населенного пункта путем увеличения мощности за счет устройства дополнительных скважин накопительных резервуаров и расширительных баков. При разрешении вопроса об обеспечении всех участков, предоставленных в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации, местоположение инфраструктуры может быть скорректировано.

Территория, в границах которой предоставлены земельные участки истцам имеет сложный рельеф, преимущественно равнинный в юго- восточной части, со значительным понижением в северной части. Учитывая изложенное, а так же отсутствие значительной по площади части земель общего пользования, для размещения очистных сооружений на весь поселок, экспертами для организации систем водоотведения предложен вариант установления системы локальных очистных сооружений (ЛОС). Стоки из данных очистных сооружений можно сбрасывать на грунт или сточные канавы без вреда экологии.

Для организации газоснабжения, необходимо строительство газораспределительной системы, охватывающей всю территорию исследуемого поселка, расположенного вблизи "адрес" с возможным технологическим присоединением к газопроводу, расположенному юго-восточнее исследуемой территории. Прокладку трубопроводов газоснабжения возможно предусматривать параллельно трубопроводам водоснабжения на расстоянии не менее 1 м.

Принимая во внимание интенсивность движения в населенных пунктах по дорогам, обеспечивающим подъезд к исследуемым земельным участкам, эксперты пришли к выводу о необходимости сооружения подъездных путей, относящихся к 5 категории автомобильных дорог. При этом для обеспечения подъезда к указанным земельным участкам необходимо строительство подъездных путей по всей территории исследуемого населенного пункта.

Задача государства по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем была обозначена в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг".

Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 постановлено Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

Согласно подпункту 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно.

Согласно статье 6.2 Закона Московской области от 1 июня 2011 года N 73/2011-ОЗ "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области" при предоставлении земельных участков многодетным семьям в соответствии с настоящим Законом расходы, возникающие в связи с их приобретением, проведением кадастровых работ, подготовкой документации по планировке территории, а также по их обеспечению необходимыми инженерными сетями осуществляются за счет средств бюджетов муниципальных образований Московской области, бюджета Московской области, предусмотренных в указанных бюджетах на соответствующий финансовый год, внебюджетных источников финансирования, а также иных не запрещенных законодательством Российской Федерации источников.

В силу пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", Федерального закона от 31 марта 1999 года N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", Федерального закона от 23 ноября 2009 года N 261-ФЗ "Об энергоснабжении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации" организация в границах городского округа водоотведения, водоснабжения, газоснабжения, электроснабжения, а также дорожная деятельность, отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Министерство регионального развития Российской Федерации, утверждая приказом от 9 сентября 2013 года N 372 Методические рекомендации субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, также исходит из того, что при установлении процедуры формирования перечней земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также государственная собственность на которые не разграничена, необходимо учитывать такие критерии, как транспортная доступность, обеспеченность объектами социальной и инженерной инфраструктуры, удовлетворительная экологическая обстановка, имея в виду отсутствие на земельном участке зон охраны производственных и особенно опасных производственных объектов (в том числе магистральных трубопроводов, шумового воздействия аэропортов и т.п.), других критериев, обусловленных целями предоставления земельных участков многодетным семьям. В случае отсутствия обеспеченности земельных участков объектами инженерной инфраструктуры должна быть определена потребность в строительстве таких объектов и сроки такого строительства, расходы на подключение (технологическое присоединение) строящихся объектов жилищного строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Утверждение Администрации в кассационной жалобе о том, что на нее необоснованно возложена обязанность по обеспечению спорных земельных участков коммунальной и транспортной инфраструктурой, противоречит приведенным выше законоположениям, а потому не может быть признано состоятельным.

Из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 9 ноября 2017 года N 2516-О "По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", следует, что если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Учитывая обстоятельства дела, приведенные нормы материального права, доказательства, которым судом дана оценка по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции полагает правильным вывод суда второй инстанции о том, что администрация городского округа Красногорск Московской области не приняла в разумные сроки необходимые меры, направленные на решение вопросов местного значения по обеспечению земельных участков истцов объектами инфраструктуры, строительства дороги местного значения с твердым покрытием к земельным участкам, что свидетельствует о бездействии органа местного самоуправления и нарушении прав и интересов лиц, в интересах которых прокурор обратился с иском.

Нарушения норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела, и являющихся основанием для отмены или изменения судебного акта в соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, апелляционное определение не содержит.

Доводы кассационной жалобы о несоответствии выводов суда в части установления срока исполнения судебного решения статья 2 Закона Московской области от 22 июня 2021 года N 106/2021-ОЗ, которым внесены изменения в Закон Московской области N 73/2011-ОЗ, устанавливающим для органов местного самоуправления Московской области срок до 1 января 2026 года с целью определения необходимых ресурсов и перечня мероприятий, финансирования указанных мероприятий для обеспечения транспортной инфраструктурой и условий для технологического присоединения к инженерной инфраструктуре земельных участков, предоставленных многодетным семьям в соответствии с Законом Московской области N 73/20110-ОЗ "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области" и об ограничении финансирования, предусмотренного муниципальным дорожным фондом, размер которого ограничен установленными законом источниками финансирования, не могут повлечь отмену постановленного по делу судебного акта.

Как ранее отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в абзаце третьем пункта 1, пункте 3 статьи 86, а также статьях 129 и 135 названного Кодекса (Постановление от 17 июня 2004 года N 12-П; определения от 12 апреля 2005 года N 142-О, от 13 июня 2006 года N 194-О, от 2 ноября 2006 года N 540-О, от 10 октября 2013 года N 1591-О).

Эта правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации актуальна и при решении вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки семей, имеющих детей, в случаях, установленных субъектом Российской Федерации. Конкретные формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке, а для разрешения возможных разногласий могут быть использованы судебные процедуры.

Доводы кассационной жалобы направлены на переоценку доказательств и на несогласие с выводами суда апелляционной инстанции по результатам их оценки, что в соответствии с частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полномочия суда кассационной инстанции не входит и основанием для отмены обжалуемого судебного акта в кассационном порядке не является.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 4 июля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации городского округа Красногорск Московской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 25 октября 2022 года.

Председательствующий

Судьи