Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 08 ноября 2022 г. по делу N 8а-27895/2022[88а-28965/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Сизова И.В. на решение Выксунского городского суда Нижегородской области от 18 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Нижегородского областного суда от 7 июня 2022 года по гражданскому делу по иску Сизова Ильи Вячеславовича к администрации городского округа Выкса Нижегородской области о возложении обязанности обеспечить земельный участок объектами инженерной и дорожной инфраструктуры.

Заслушав доклад судьи Желонкиной Г.А, объяснения Сизова И.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, судебная коллегия

установила:

Сизов И.В. обратился в суд с исковым заявлением, в котором просил возложить на администрацию городского округа Выкса Нижегородской области обязанность обеспечить земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес" объектами инженерной и дорожной инфраструктуры в течение шести месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование исковых требований указал, что постановлением администрации городского округа Выкса Нижегородской области от 7 июня 2017 года N 1753 истцу, относящемуся к льготной категории граждан, был предоставлен в аренду земельный участок общей площадью 990 кв.м, с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства. 30 июня 2017 года с комитетом по управлению муниципальным имуществом администрации городского округа город Выкса Нижегородской области был заключен договор аренды земельного участка N78/17. Однако земельный участок был предоставлен без обеспечения объектами инженерной и дорожной инфраструктуры, а именно: отсутствуют сети газоснабжения, водоснабжения и водоотведения нет возможности технологического подсоединения), подъездные пути. Вместе с тем, обязанность по обеспечению земельных участков объектами инженерной инфраструктуры лежит на органе местного самоуправления, который на протяжении 4 лет бездействует, чем нарушены права истца.

Решением Выксунского городского суда Нижегородской области от 18 февраля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Нижегородского областного суда от 7 июня 2022 года, в удовлетворении исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 31 августа 2022 года электронной почтой через суд первой инстанции, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 19 сентября 2022 года, Сизов И.В. просит судебные акты отменить, в связи с неправильным применением норм материального права, несоответствием выводов суда обстоятельствам дела. Полагает, что обязанность по обеспечению земельных участков, предоставленных как мера социальной поддержки молодым семьям, объектами инженерной и дорожной инфраструктуры лежит на органе местного самоуправления, предоставившим земельный участок. Указывает, что орган местного самоуправления обязан подвести коммуникации до границ предоставленного земельного участка.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что такого рода нарушения допущены судами.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласилась апелляционная инстанция, исходил из того, что администрация городского округа г..Выкса Нижегородской области осуществляет надлежащим образом исполнение своих обязанностей, нарушение прав истца отсутствует. Истцом не учтено, что статья 16 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления", относящая к вопросам местного значения городского округа организацию в его границах электро- и газоснабжения в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; статья 7 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации", не возлагают на органы местного самоуправления обязанность обеспечить газификацию каждого жилого дома за счет бюджетных средств. К вопросам местного значения отнесена организация снабжения, а не строительство объектов инженерной инфраструктуры к конкретным земельным участкам. При формировании земельных участков, в том числе Сизова И.В, предоставляемых для индивидуального жилищного строительства, администрацией городского округа г..Выкса Нижегородской области были получены положительные сведения от ресурсоснабжающих организаций о возможности подключения к сетям инженерной инфраструктуры, что являлось достаточным основанием для выделения земельных участков в рамках Закона Нижегородской области от 29 июня 2015 года N 88-З "О предоставлении земельных участков отдельным категориям граждан в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства на территории Нижегородской области".

Сизов И.В. дал письменное согласие на получение именно спорного земельного участка без инфраструктуры. В соответствии с утвержденным 13 октября 2021 года администрацией городского округа г..Выкса Нижегородской области перечнем адресов домовладений по догазификации населенных пунктов городского округа г..Выкса, догазификация принадлежащего истцу земельного участка включена в план-график на 2023 год. В целях обеспечения подъезда к участкам по "адрес" сформирована автогрунтовая дорога как земельный участок, постановлена на кадастровый учет, подъезд осуществляется по кадастровому кварталу, в план 2020-2022 годы включены работы по шлаковой отсыпке проезда по "адрес".

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с выводами нижестоящих судов по следующим основаниям.

Судами установлено и следует из материалов дела, что на основании постановления администрации городского округа г. Выкса Нижегородской области от 13 марта 2013 года N 1120, в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 2 Закона Нижегородской области от 4 августа 2010 года N 127-З "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Нижегородской области" Сизов И.В. принят на учет на предоставление в аренду земельного участка из земель населенных пунктов для индивидуального жилищного строительства на территории городского округа г. Выкса. Включен в очередь о бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям гражданам земельных участков для ИЖС под N 248.

Согласно подпункту "в" пункта 1 статьи 4 Закона Нижегородской области от 29 июня 2015 года N 88-З "О предоставлении земельных участков отдельным категориям граждан в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства" предусмотрено право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, в том числе молодым семьям, в которых возраст супругов на дату подачи заявления о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно не превышает 35 лет, либо неполные семьи, состоящие из одного родителя, возраст которого на дату подачи заявления не превышает 35 лет, и одного или более детей (в том числе усыновленных).

В соответствии с частью 5 статьи 6 названного закона, земельный участок для индивидуального жилищного строительства предоставляется гражданам в собственность бесплатно после завершения строительства, ввода в эксплуатацию жилого дома и государственной регистрации права собственности на жилой дом. На время строительства индивидуального жилого дома земельный участок предоставляется гражданину в аренду сроком на 5 лет с последующим предоставлением в собственность бесплатно после завершения строительства, ввода в эксплуатацию жилого дома и государственной регистрации права собственности на жилой дом.

Сизову И.В, относящемуся к категории "молодая семья", в качестве меры социальной поддержки по результатам жеребьевки постановлением администрации городского округа Выкса Нижегородской области от 7 июня 2017 года N 1753 был предоставлен в аренду земельный участок общей площадью 990 кв.м, с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес"

30 июня 2017 года с комитетом по управлению муниципальным имуществом администрации городского округа город Выкса Нижегородской области был заключен договор аренды земельного участка N 78/17; постановлением администрации городского округа город Выкса от 7 августа 2017 года N 2627 утвержден градостроительный план земельного участка; 16 августа 2017 года выдано разрешение на строительство, сроком действия до 16 августа 2027 года, а также Уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве или реконструкции объекта ИЖС параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и допустимости размещения объекта ИЖС на земельном участке.

В 2021 году истцом на указанном выше земельном участке возведен двухэтажный жилой дом, площадью 155, 7 кв.м.

В ответ на обращения истца в орган местного самоуправления организовать устройство автомобильной дороги (подъездных путей) к земельному участку, а также сетей газоснабжения, водоснабжения и водоотведения до границ земельного участка с возможностью технологического подключения было отказано, поскольку действующим законодательством не предусмотрено обеспечение земельных участков, сформированных для бесплатного предоставления молодым семьям для ИЖС объектами инженерной инфраструктуры, и повлечет для администрации установление дополнительных расходных обязательств.

Согласно подпункту 7 пункта 1 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину и юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка иным не указанным в подпункте 6 данной статьи отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных федеральными законами, отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

В Нижегородской области указанные вопросы регламентированы Законом Нижегородской области от 29 июня 2015 года N 88-З "О предоставлении земельных участков отдельным категориям граждан в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства".

Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, и определяющим государственные гарантии его осуществления, установлено, что вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (абзац двенадцатый части 1 статьи 2).

В силу пунктов 4, 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", Федерального закона от 31 марта 1999 года N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", Федерального закона от 23 ноября 2009 года N 261-ФЗ "Об энергоснабжении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации" организация в границах городского округа водоотведения, водоснабжения, газоснабжения, электроснабжения, а также дорожная деятельность, отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения осуществляется, в том числе, за счет средств местных бюджетов, иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников финансирования.

Проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт автомобильных дорог осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральным законом от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" и настоящим Федеральным законом (статья 16 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 257-ФЗ).

В силу Методических рекомендаций по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, утвержденных Росземкадастром 17 февраля 2003 года, земельный участок, на котором имеются капитальные строения или право на их возведение, обеспечивается проездом. Доступ к участку обеспечивается как за счет земель общего пользования, так и за счет территории иных земельных участков путем установления частного сервитута.

Пункт 3 статьи 20 Федерального закона N 257-ФЗ указывает, что примыкающие к автомобильным дорогам общего пользования автомобильные дороги, подъезды к автомобильным дорогам общего пользования, съезды с автомобильных дорог общего пользования должны иметь твердое покрытие, начиная с мест примыкания, на расстояние, размер которого должен быть не менее установленного техническими регламентами размера.

Из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 9 ноября 2017 года N 2516-О "По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", следует, что если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем, чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, конституционная природа местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной, в том числе на выполнение задач социального государства, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, обусловливает необходимость учета особенностей данной публичной власти; это предопределяет необходимость достижения баланса таких конституционно-защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, с одной стороны, и гарантированность гражданам соответствующих социальных прав, включая права, приобретенные на основании закона, независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают (постановления от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 15 мая 2006 года N 5-П, от 18 мая 2011 года N 9-П, от 5 июля 2017 года N 18-П и др.).

Законодательно на уровне Российской Федерации не установлен специальный порядок обеспечения объектами инфраструктуры земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, при их предоставлении в собственность гражданам бесплатно в качестве одной из мер государственной поддержки молодых семей. Поскольку же земельные участки предоставляются для индивидуального жилищного строительства, подлежит учету нормативное регулирование застройки территорий городских и сельских поселений, которое должно осуществляться в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и основанными на его положениях актами территориального планирования, а также документами градостроительного зонирования - правилами землепользования и застройки, включающими в себя градостроительные регламенты (пункт 3 части 2 статьи 30 данного Кодекса). В таких регламентах, как следует из пункта 4 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются в том числе расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур.

Следовательно, при решении вопроса о предоставлении земельного участка в собственность гражданам бесплатно должны приниматься во внимание реальные показатели пригодности конкретного земельного участка для целей ведения индивидуального жилищного строительства с точки зрения его оснащенности объектами необходимой инфраструктуры.

Нашедший отражение в Земельном кодексе Российской Федерации подход, в силу которого полномочия по определению случаев и порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки многодетных семей и в иных такого рода случаях, связанных с обеспечением социальной поддержки определенных категорий граждан, закреплены за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, коррелирует с положениями Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающими, что решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), вопросов организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (подпункты 24 и 29 пункта 2 статьи 26.3).

При этом федеральный законодатель допускает возложение субъектом Российской Федерации на органы местного самоуправления обязанности по отчуждению находящихся в собственности муниципальных образований земельных участков в пользу граждан путем определения случаев и порядка предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в собственность граждан в качестве меры социальной поддержки.

Разрешая спор, суды исходили из того, что истец просит возложить на органы местного самоуправления обязанность обеспечить газификацию принадлежащего ему жилого дома и строительство объектов инженерной инфраструктуры к его земельному участку за счет бюджетных средств, что противоречит требованиям действующего законодательства. При этом администрацией принимаются определенные меры для обеспечения инженерной инфраструктурой земельные участки, в том числе Сизова И.В, предоставленные в качестве меры социальной поддержки.

Вместе с тем из иска и имеющихся в деле материалов следует, что судами предмет спора определен неверно, имеющие значение для дела обстоятельства не установлены, круг лиц, участвующих в деле не определен, состав семьи истца, права которых могут быть затронуты, не установлен, не выяснен вопрос о протяженности инженерных коммуникацией от центральных сетей до точки технологического присоединения к дому Сизова И.В. и относится ли он к числу лиц, которым земельные участки должны быть предоставлены с инфраструктурой.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" разъяснено, что решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (пункт 2).

Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункт 3).

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что при рассмотрении настоящего дела судами допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов административного истца, в связи с чем судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в порядке административного судопроизводства.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Выксунского городского суда Нижегородской области от 18 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Нижегородского областного суда от 7 июня 2022 года отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Выксунский городской суд Нижегородской области в порядке административного судопроизводства.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 8 ноября 2022 года.

Председательствующий

Судьи