Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 ноября 2022 г. по делу N 66а-3679/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Синьковской Л.Г, Кольцюка В.М, при ведении протокола секретарем Сухоруковой А.А, с участием прокурора Лазаревой Е.И, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-1355/2022 по апелляционной жалобе Морева "данные изъяты" на решение Московского городского суда от 26 июля 2022 года об отказе в удовлетворении административных исковых требований Русовой "данные изъяты", Морева "данные изъяты" о признании недействующим в части пункта 2.6 указа Мэра Москвы от 8 июня 2020 года N68-УМ "Об этапах снятия ограничений, установленных в связи с введением режима повышенной готовности".

Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г, возражения по доводам апелляционной жалобы представителя Мэра Москвы Гоголя С.А, представителя Департамента региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы Хрыкиной Н.В, заключение прокурора Лазаревой Е.И, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

5 марта 2020 года Мэром Москвы издан указ N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" (далее также - Указ Мэра Москвы N 12-УМ).

8 июня 2020 года Мэром Москвы издан указ N 68-УМ "Об этапах снятия ограничений, установленных в связи с введением режима повышенной готовности" (далее также - Указ Мэра Москвы N 68-УМ), размещенный на портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru 8 июня 2020 года и опубликованный в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы" N 33 от 16 июня 2020 года.

Указами Мэра Москвы в нормативный правовой акт вносились изменения.

На момент разрешения административного спора нормативный правовой акт действует в редакции указа Мэра Москвы от 14 марта 2022 года N14-УМ.

Пунктом 2.6 указа Мэра Москвы от 8 июня 2020 года N 68-УМ "О признании утратившими силу отдельных положений указа Мэра Москвы от 8 июня 2020 года N68-УМ" продлевается приостановление действия ограничений, предусмотренных указом Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N12-УМ, за исключением проведения публичных мероприятий.

Русова С.В. обратилась в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующим пункт 2.6 указа Мэра Москвы N 68-УМ "Об этапах снятия ограничений, установленных в связи с введением режима повышенной готовности" в части продления запрета на проведение публичных мероприятий, предусмотренных указом Мэра Москвы N 12-УМ, нарушающим ее права на свободу мирных собраний, как несоответствующим положениям законов, имеющим большую юридическую силу, в частности, Федеральному закону от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Уставу города Москвы, Закону города Москвы от 5 ноября 1997 года N 46 "О защите населения и территорий города Москвы от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Морев А.З. обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором также просил признать недействующим пункт 2.6 указа Мэра Москвы от 8 июня 2020 года N 68-УМ "Об этапах снятия ограничений, установленных в связи с введением режима повышенной готовности" в части продления запрета на проведение публичных мероприятий, предусмотренных указом Мэра Москвы N 12-УМ. Указал на нарушение его прав оспариваемым нормативным правовым актом ввиду отказа в согласовании проведения им публичного мероприятия, на несоответствие указа положениям Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях митингах демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

Определением Московского городского суда от ДД.ММ.ГГГГ административные дела объединены в одно производство.

Решением Московского городского суда от 26 июля 2022 года в удовлетворении административного искового заявления Русовой С.В, Морева А.З. отказано.

В апелляционной жалобе Морев А.З. просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных административных исковых требований в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы административный истец указывает на несоответствие выводов суда первой инстанции обстоятельствам дела, неверную оценку доказательств, полагает выводы суда противоречащими друг другу, не соответствующими материалам дела и нормам материального права. Представленные административным истцом доказательства несоразмерности применяемых ограничений, несоответствие их целям защиты жизни и здоровья граждан, и принципам установленным Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", не были приняты судом. Судом первой инстанции не были оценены правовые последствия изменения правового регулирования, при котором комплексные ограничения конституционных прав граждан сняты Мэром Москвы в условиях развития эпидемиологической обстановки и только одно ограничение - права на свободу собраний - является действующим. Суд проигнорировал совокупность имеющихся в материалах дела доказательств, не провел правовую оценку соответствия нормам материального права, проигнорировал позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу ограничения конституционных прав в условиях распространения новой коронавирусной инфекции.

Представителем Мэра Москвы, участвующим в деле прокурором, представлены возражения по доводам апелляционной жалобы.

Судебная коллегия по административным делам считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся административных истцов, извещенных о времени и месте судебного разбирательства судом апелляционной инстанции надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, заслушав представителей Мэра Москвы и Департамента региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый административным истцом в части указ Мэра Москвы принят в рамках его полномочий и компетенции по вопросу, относящемуся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, с соблюдением установленной законом процедуры принятия и опубликования нормативных правовых актов, и не противоречит имеющему большую юридическую силу законодательству.

Позиция суда построена на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих спорные отношения.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина; координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, связанных с предупреждением чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

В соответствии со статьями 1 и 2, подпунктами "а, м", "у", "ф" пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие нормативных правовых актов в области защиты населения; принятие решений об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, введение режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" настоящего пункта. Кроме того, с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 настоящего Федерального закона, органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 настоящего Федерального закона.

Согласно пункту 10 статьи 4.1 данного закона при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 настоящей статьи, может принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации; осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.

На основании пункта 8 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ таким должностным лицом на региональном уровне является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Суд первой инстанции, проанализировав предписания статей 31 и 55, пункта "з" части 1 статьи 72, частей 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, статьи 1, статьи 2, подпункта "в" пункта 6, пункта 8 статьи 4.1, статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", пункта 2 статьи 5, подпунктов 8 и 8 пункта 1 статьи 13, частей 3-5 статьи 41 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" (далее - Устав города Москвы), пункта 1 части 3 статьи 4 Закона г. Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы сделал верный вывод о принятии оспариваемого Указа Мэра Москвы N 68-УМ уполномоченным лицом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования.

В Конституции Российской Федерации закреплены основные права граждан, в том числе, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства, а также право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (статья 27, 31).

В то же время в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Как уже указано выше Федеральный закон N 68-ФЗ наделил органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями принимать в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Согласно подпунктам "в", "г" пункта 4 Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417 во исполнение статьи 10 указанного закона, при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации.

Пунктом 16 Перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года N 715, коронавирусная инфекция (2019-nCoV) является заболеванием, представляющим опасность для окружающих.

Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, указано обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации.

В соответствии со статьей 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" право граждан Российской Федерации на свободу передвижения в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами.

Согласно статье 10 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" граждане обязаны не осуществлять действия, влекущие за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания.

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, в том числе ее статьи 17 (часть 3), 19, 55 (части 2 и 3) и 56 (часть 3), допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина лишь в целях защиты конституционно значимых ценностей при справедливом соотношении публичных и частных интересов, при этом устанавливаемые федеральным законом средства и способы такой защиты должны быть обусловлены ее целями и способны обеспечить их достижение, исключая умаление и несоразмерное ограничение соответствующих прав и свобод (постановления от 18 февраля 2000 года N 3-П, от 14 ноября 2005 года N 10-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П, от 16 июля 2008 года N 9-П, от 7 июня 2012 года N 14-П и от 17 февраля 2016 года N 5-П). Таким же критериям должны соответствовать и подзаконные нормативные акты, принятые в том числе в экстраординарной ситуации в порядке исполнения Конституции Российской Федерации и федерального закона.

В Постановлении от 25 декабря 2020 года N 49-П Конституционный Суд Российской Федерации изложил правовую позицию, согласно которой при оценке допустимости и соразмерности оспариваемого регулирования как временных ограничительных мер, вызванных распространением нового опасного инфекционного заболевания, не может не приниматься во внимание тот факт, что по мере изменения обстановки (в том числе обретения органами государственной власти большего понимания характера и условий распространения ранее неизвестного заболевания), а также оперативного создания новых управленческих инструментов, соответствующее регулирование претерпевало изменения.

Как следует из наименования и содержания указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ он принят в связи с угрозой распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции.

В соответствии с пунктом 2 названного указа было запрещено проведение на территории города Москвы спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий.

Данные нормы носят исключительно временный характер и регулярно пересматриваются на предмет соответствия текущей ситуации.

Указ Мэра Москвы N 12-УМ являлся предметом судебной проверки и признан соответствующим нормам действующего законодательства в рамках административных дел N, N, рассмотренных Московским городским судом, решения по которым вступили в силу.

Согласно пункту 2.6 Указа N 68-УМ продлевается приостановление действия ограничений, предусмотренных указом Мэра Москвы N 12-УМ, за исключением проведения публичных мероприятий. Отмена указом Мэра Москвы от 8 июня 2020 года N68-УМ ранее введенных ограничений в связи с улучшением эпидемиологической обстановки подтверждает, что целью введенных мер является защита жизни и здоровья, а не произвольное вмешательство в личную жизнь граждан, а при введении неотложных ограничительных мер были соблюдены требования соразмерности и обоснованности ограничений прав и свобод.

С учетом конкретных обстоятельств по делу суд пришел к верным выводам о том, что оспариваемые положения указа не противоречат нормам, имеющим большую юридическую силу, дополнительных ограничений прав граждан не создают, не вводят новых ограничений, а снимают введенные указом Мэра Москвы N 12-УМ с учетом изменения обстановки.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводами решения.

Доводы административного истца о дискриминационном характере оспариваемых норм отклоняются, поскольку пункт 2.6 указа Мэра Москвы N 68-УМ не содержит положения, ставящие определенные категории граждан в привилегированное или дискриминирующее положение.

Суждения апеллянта о необходимости оценки соразмерности введенного пунктом 2.6 Указа Мэра Москвы N 68-УМ правового регулирования с учетом того, что комплексные ограничения были сняты, не могут быть приняты во внимание, поскольку при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суд не вправе входить в обсуждение вопросов целесообразности принятия либо применения нормативного правового акта.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, судом первой инстанции нормы материального и процессуального права не нарушены, оснований для отмены судебного решения, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Московского городского суда от 26 июля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Морева "данные изъяты" - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи