Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 21 февраля 2023 г. по делу N 8а-1834/2023[88а-4054/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Конаревой И.А.

судей Мишиной И.В, Галлингера А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Шустиковой Татьяны Ивановны, поданную 30 декабря 2022 года, на решение Первомайского районного суда города Омска от 28 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 10 августа 2022 года

по административному делу N 2а-1368/2022 по административному исковому заявлению Шустиковой Татьяны Ивановны к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Омской области, государственному инспектору Омской области по использованию и охране земель, специалист-эксперт отдела ГЗН Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Омской области Филиппову Денису Владимировичу о признании незаконным предписания.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Конаревой И.А, пояснения Шустиковой Т.И, ее представителя Драгун М.А, поддержавших доводы кассационной жалобы, представителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Омской области- Швец Д.В, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Шустикова Татьяна Ивановна обратилась в суд с административным иском к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Омской области (далее - Управление Росреестра по Омской области), государственному инспектору Омской области по использованию и охране земель, специалист-эксперт отдела ГЗН Управление Росреестра по Омской области Филиппову Денису Владимировичу о признании незаконным и отмене предписания от 28 декабря 2021 г. N.

Решением Первомайского районного суда города Омска от 28 апреля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 10 августа 2022 года, заявленные требования оставлены без удовлетворения.

В кассационной жалобе Шустикова Т.И. ставит вопрос об отмене решения Первомайского районного суда города Омска от 28 апреля 2022 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 10 августа 2022 года, с принятием нового решения об удовлетворении заявленных требований, со ссылкой на нарушения норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. В обоснование жалобы указывает, что предписание ей не понятно, действия, которые она должна совершить не указаны ни в предписании, ни в решении суда. Также указывает, что в жилом доме, указанном в оспариваемом предписании, она зарегистрирована и проживает со своей семьей; считать жилой дом магазином не имеется оснований. Обращает внимание на факт прекращения мировым судьей производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 25 статьи 19.8 КоАП РФ, в связи с чем судам необходимо было применить положения части 3 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Считает, что судом не приняты во внимание положения статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 2020 N42-П, а также судебная практика Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, из исходя из которой собственник земельного участка не может быть принужден к указания возможных видов разрешенного использования в ЕГРН.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера не были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Судами установлено и подтверждается материалами дела земельный участок с кадастровым номером N, площадью 475 кв. м, из категории земель "земли населенных пунктов" с видом разрешенного использования "под индивидуальное жилое строительство" расположенный относительно жилого дома по адресу: "адрес", на праве собственности принадлежит Шустиковой Т.И.

На данном земельном участке расположен двухэтажный жилой дом площадью 768, 6 кв.м, учтенный в Едином государственном реестре недвижимости с кадастровым номером N.

Решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 N 201 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области (далее - Правила землепользования и застройки), исходя из которых, спорный земельный участок расположен в зоне Ж-2 (по ранее действующему классификатору видов разрешенного использования земельных участков Ж-4).

Частью 1 статьи 37 Правил землепользования и застройки установлено, что зона жилой малоэтажной застройки (Ж-2) включает в себя участки территории города Омска, предназначенные для размещения индивидуальных жилых домов, домов блокированной застройки и многоквартирных домов малой этажности, а также отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан, если их размещение не причиняет вреда окружающей среде и санитарному благополучию, не нарушает права жителей, не требует установления санитарно-защитной зоны.

К основным видам разрешенного использования земельных участков в зоне Ж-2 относятся более 20 видов использования: для индивидуального жилищного строительства, бытовое обслуживание, магазины, социальное обслуживание и т.д.

По результатам внеплановой выездной проверки, проведенной в период с 28 по 30 июля 2021 года государственным инспектором Филипповым Д.В, на основании распоряжения заместителя руководителя Управления Росреестра по Омской области от 7 июля 2021 года, Шустиковой Т.И. вынесено предписание N в связи с выявленным нарушениям - использованием земельного участка с кадастровым номером N, не в соответствии с видом разрешенного использования; на Шустрикову Т.И. возложена обязанность в срок до 30 января 2021 г. устранить допущенное нарушение, а именно привести фактическое использование земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования. С данным предписанием Шустикова Т.И. ознакомлена 30 июля 2020 г, о чем имеется подпись в предписании.

27 августа 2021 г. срок исполнения предписания об устранении земельного законодательства от 30 июля 2020 г. N продлен до 1 октября 2021 г. Решением от 6 октября 2021 г. срок исполнения предписания, вновь продлен до 1 декабря 2021 г.

По результатам проверки государственным инспектором Управления Росреестра по Омской области Филипповым Д.В. составлен акт от 28 декабря 2021 года, согласно которому Шустиковой Т.П. предписание в установленный срок не исполнено. Из протокола осмотра от 22 декабря 2021 года видно, что в жилом доме, расположенном на земельном участке с кадастровым номером N, осуществляется предпринимательская (коммерческая) деятельность по реализации средств для ухода, расходных материалов и оборудования для салонов красоты. К протоколу осмотра составлена фототаблица, в ней отражен процесс разгрузки товара, помещений в доме, товаров, размещенных на витринах с ценниками.

По результатам проведения в декабре 2021 года внеплановой проверки 28 декабря 2021 г. Шустиковой Т.И. государственным инспектором Управления Росреестра по Омской области Филипповым Д.В. выдано предписание о необходимости устранить нарушение путем приведения в соответствие фактического вида использования и учтенного в Едином государственном реестре недвижимости вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N. Предписание направлено административному истцу заказным письмом 29 декабря 2021 г. и получено 31 декабря 2021 г.

Суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, руководствовался положениями подпунктов 5, 8 пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 30, частей 1, 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 5 части 1 статьи 57, статьи 90 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", части 2 статьи 1, части 7 статьи 1, пункта 4 части 5 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Федеральный закон N 218-ФЗ), статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и пункта 14 Национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 51303-2013 "Торговля. Термины и определения", утвержденного приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 28 августа 2013 года N 582-ст, Положения о федеральном государственном земельном контроле (надзоре), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 года N 1081, правовыми позициями изложенными Конституционным Судом Российской Федерации (постановление от 30 июня 2011 года N 13-П, определения от 24 декабря 2013 года N 2153-0, от 24 марта 2015 года N 671-0, от 23 июня 2015 года N 1453-0, от 28 февраля 2017 года N 443-0, от 28 сентября 2017 года N 1919-0, от 27 сентября 2018 года N 2347-0, от 11 февраля 2019 года N 9-П), пришел к выводам о том, что оспариваемое предписание принято должностным лицом в пределах его компетенции и в соответствии с положениями земельного законодательства, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не усматривает оснований не согласится с выводами судов, поскольку судами правильно определены имеющие значение для дела обстоятельства, подтвержденные исследованными судом доказательствами, выводы судов мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам и требованиям закона. Бремя распределения обязанности по доказыванию юридически значимых обстоятельств по делу между лицами, участвующими по делу, судом распределено правильно.

Мотивы, по которым суды пришли к своим выводам, аргументированно изложены в обжалуемых судебных постановлениях, содержащих соответствующие правовые нормы. Позиция судов основана на верном применении и толковании норм материального права, регулирующих спорные отношения, нормы процессуального права при рассмотрении административного дела не нарушены.

С доводами административного истца, изложенными в кассационной жалобе, не имеется оснований согласится исходя из следующего.

Из содержания статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует, что оспариваемые решения, действия (бездействие) могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: они не соответствует закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы гражданина или юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

При отсутствии указанной выше совокупности условий для признания оспариваемых решения, действия (бездействие) незаконными, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Такая необходимая совокупность условий по настоящему делу судами не установлена.

Пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации допускается использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Данной нормой установлен общий критерий, позволяющий изменить именно фактическое использование земельного участка, которое должно быть впоследствии отражено в государственном кадастре недвижимости.

Из толкования положений статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует обязанность лица оформить в установленном действующим законодательством порядке свой выбор вида разрешенного использования земельного участка из числа всех допустимых категорий, к которой относится земельный участок.

Таким образом, фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию и сходиться со сведениями, внесенными в кадастр.

Проведение спорной внеплановой проверки должностным лицом Росреестра (территориального органа) регулируется положениями Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее- Федеральный закон N248-ФЗ).

Согласно пункту 5 части 1 статьи 57 Федерального закона N 248-ФЗ основанием для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, в том числе является истечение срока исполнения решения контрольного (надзорного) органа об устранении выявленного нарушения обязательных требований - в случаях, установленных частью 1 статьи 95.

По результатам внеплановой проверки должностным лицом Росреестра (территориального органа), проводящим проверку, составляется акт проверки в двух экземплярах.

В случае нарушений требований законодательства Российской Федерации должностные лица выдают проверяемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений требований законодательства Российской Федерации (статья 90 Федерального закона N 248-ФЗ).

Учитывая изложенные нормы права, регулирующие спорные правоотношения, установленные по делу обстоятельства, исходя из того, что спорная проверка проводилась уполномоченным должностным лицом, располагавшим для этого правовым основанием; проведению проверки предшествовало вынесение решения о проведении внеплановой проверки от 03.12.2021, по итогам проверочных мероприятий составлены акт проверки и предписание об устранении выявленных нарушений земельного законодательства от 28.12.2021; в предписании отражены результаты проверки, указаны нарушения; информация в предписании изложена понятным, доступным языком, указания о необходимости устранения нарушений являются конкретными и реально исполнимыми, выводы судов об отсутствии оснований для удовлетворения требований о признании незаконным оспариваемого предписания в отношении административного истца, являются обоснованными.

Доводы административного истца, изложенные в кассационной жалобе, в том числе в части законности оспариваемого предписания, были предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции, им даны правовая оценка, не согласится с которой у судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не имеется оснований.

Вопреки доводам кассатора, суд апелляционной инстанции правомерно указал, что постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 2020 года N 42-П, принято по обстоятельствам не являющимися тождественными по настоящему делу; согласно пояснительной записке во исполнение указанного постановления в целях устранения указанной правовой неопределенности относительно вспомогательного вида разрешенного использования, а также установления прозрачных правил Федеральным законом от 29 декабря 2021 года N 493- ФЗ "О внесении изменений в статью 7 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 8 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости" (вступившим в силу с 10 января 2022 года) в пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса внесены изменения, согласно которым в отношении земельного участка в соответствии с федеральным законом могут быть установлены один или несколько основных, условно разрешенных или вспомогательных видов разрешенного использования. Основной или условно разрешенный вид разрешенного использования земельного участка считается выбранным в отношении такого земельного участка со дня внесения сведений о соответствующем виде разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости.

Поскольку факт нецелевого использования Шустиковой Т.И. земельного участка в связи с размещением в жилом доме магазина на земельном участке с видом разрешенного использования "под индивидуальное жилое строительство", указанного Едином государственном реестре недвижимости, нашел свое подтверждение при проведении проверки административным ответчиком, выводы судов о наличии оснований для вынесения оспариваемого предписания, являются верными.

Наличие возможности использования земельного участка в соответствии с другим видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом, не отменяет обязанности оформить такой выбор в установленном порядке.

Использование части жилого дома для осуществления предпринимательской деятельности касается не только вопроса об использовании данного жилого дома, но и земельного участка, на котором он расположен.

Нормы земельного законодательства обязывают использовать по целевому назначению весь земельный участок. При этом отсутствуют исключения в виде возможности использования части земельного участка не по целевому назначению (не в соответствии с разрешенным использованием).

Вопреки доводам кассатора оспариваемое предписания не содержит неясностей относительно выявленного нарушения и обязанности устранения нарушения в указанный срок путем приведения в соответствие фактического вида использования и учтенного в Едином государственном реестре недвижимости вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N.

Ссылаясь на практику Верховного Суда Российской Федерации при рассмотрении аналогичного искового заявления, административный истец не учитывает, что в силу статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды разрешают административные дела на основании правовых норм с учетом фактических обстоятельств дела и решение суда по другому делу с иными лицами в Российской Федерации не может служить основанием к отмене состоявшегося судебного постановления.

Доводы кассатора о том, что судами не принято к сведению решение суда о прекращении производства по делу об административном правонарушении, как судебного акта, имеющего преюдициальное значение, подлежит отклонению, поскольку в силу положений части 3 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вступившие в законную силу постановления суда по делу об административном правонарушении являются обязательными для суда, рассматривающего административное дело об административно-правовых последствиях действий лица, в отношении которого вынесено постановление суда, только по вопросам о том, имели ли место определенные действия и совершены ли они этим лицом.

Из материалов дела с учетом установленных судом фактических обстоятельств и применительно к вышеприведенному правовому регулированию следует, что административный истец использует земельные участки не по целевому назначению. В этой связи административный орган, вынося предписания, действовал в рамках закона.

Содержание жалобы, по сути, направлено на переоценку представленных доказательств и установление иных обстоятельств по делу. Однако полномочиями по переоценке доказательств и разрешению вопросов факта судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не наделена.

Иное толкование подателем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права.

Доводы кассатора не опровергают правильных выводов судебных инстанций, повторяют позицию административного истца в суде первой и апелляционной инстанций, в оспариваемых судебных актах указанным доводам дана правильная правовая оценка в соответствии со статьей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не содержат фактов, не учтенных судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела, которые влияли бы на обоснованность и законность судебных актов, либо опровергали выводы судов. Иное толкование подателем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшим административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установилаоснований для отмены оспариваемых судебных постановлений в кассационном порядке, в связи с чем кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Первомайского районного суда города Омска от 28 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 10 августа 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 21 февраля 2023 года.

Председательствующий

Судьи