Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 22 марта 2023 г. по делу N 8а-1845/2023[88а-4111/2023]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Городкова А.В, судей Жидковой О.В, Бельмас Н.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации городского округа Архангельской области "Город Коряжма" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 5 октября 2022 года по административному делу N 2а-544/2022 по административному исковому заявлению прокурора города Коряжма к администрации городского округа Архангельской области "Город Коряжма" о признании бездействия незаконным.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Леонтьева С.А, возражавшего против доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

установила:

в ходе проведенного в феврале 2022 года прокуратурой г.Коряжма Архангельской области мониторинга состояния законности исполнения законодательства о стратегическом планировании, землепользовании, реализации права многодетных семей на получение земельных участков установлено отсутствие сформированных на территории городского округа Архангельской области "Город Коряжма" земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям, имеющим соответствующую потребность.

28 февраля 2022 года прокуратурой города Коряжмы внесено представление об устранении данных нарушений, мер к исполнению которого администрацией городского округа Архангельской области "Город Коряжма" не принято.

2 июня 2022 года прокурор города Коряжмы обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением к администрации городского округа Архангельской области "Город Коряжма" о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по образованию земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям, имеющим собственную потребность, возложении обязанности в срок до 1 июня 2023 года организовать на территории городского округа Архангельской области "Город Коряжма" образование земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям с учетом требований пункта 7 статьи 2.3 Закона Архангельской области от 07 октября 2003 года N 192-24-03 "О порядке предоставления земельных участков отдельным категориям граждан" в количестве, соответствующем потребности состоящих в реестре многодетных семей, желающих приобрести земельные участки на основании подпункта 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, не реализовавших право на получение земельного участка.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что допущенное администрацией городского округа Архангельской области "Город Коряжма" бездействие нарушает права неопределенного круга лиц, в том числе многодетных семей в сфере земельного законодательства и законодательства о социальной защите населения, не способствует достижению целей задач национальных проектов о демографии и жилье.

Решением Коряжемского городского суда Архангельской области от 23 июня 2022 года исковые требования оставлены без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 5 октября 2022 года решение Коряжемского городского суда Архангельской области от 23 июня 2022 года отменено, принято новое решение, которым административное исковое заявление прокурора города Коряжма удовлетворено.

Признано незаконным бездействие администрации городского округа Архангельской области "Город Коряжма", выразившееся в непринятии мер по образованию земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям.

На администрацию городского округа Архангельской области "Город Коряжма" возложена обязанность в срок до 1 июня 2023 года, исходя из имеющегося земельного фонда, организовать образование земельных участков с учетом требований пункта 7 статьи 2.3 Закона Архангельской области от 7 октября 2003 года N 192-24-03 "О порядке предоставления земельных участков отдельным категориям граждан" в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям, состоящим в реестре многодетных семей, желающим приобрести земельные участки на основании подпункта 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, не реализовавшим право на получение земельного участка.

В кассационной жалобе, поданной через Коряжемский городской суд Архангельской области 29 декабря 2022 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 23 января 2023 года, администрация городского округа Архангельской области "Город Коряжма" со ссылкой на существенное нарушение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит об отмене апелляционного определения и оставлении в силе решения суда первой инстанции. Указывает, что возлагая обязанность на административного ответчика в срок до 1 июня 2023 года, исходя из имеющегося земельного фонда, организовать образование земельных участков с учетом требований п. 7 ст. 2.3 Закона Архангельской области от 7 октября 2003 года N 192-24-03 "О порядке предоставления земельных участков отдельным категориям граждан" в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям, состоящим в реестре многодетных семей, желающим приобрести земельные участки на основании подпункта 6 статьи 39.5 Земельного кодекса РФ, не реализовавшим право на получение земельного участка, суд апелляционной инстанции не определил, в каком порядке это необходимо сделать, не применил нормы федерального и регионального законодательства, регулирующие возникшие отношения. Кроме того, указала, что поименованный закон Архангельской области закрепляет случаи и порядок предоставления земельных участков без проведения торгов, в том числе в случае отсутствия в границах муниципального образования свободных земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства по месту жительства граждан указанной категории, при этом право на внеочередное или первоочередное получение земельного участка в собственность данный закон не гарантирует.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 25 января 2023 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемого судебного постановления не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь его отмену в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, по состоянию на 18 февраля 2022 года в реестре многодетных семей, имеющих право на бесплатное получение земельного участка на территории городского округа Архангельской области "Город Коряжма", состояло 149 семей, по состоянию на 20 июня 2022 года - 160 семей.

Установив в ходе мониторинга состояния законности исполнения законодательства о стратегическом планировании, землепользовании, реализации права многодетных семей на получение земельных участков отсутствие сформированных на территории городского округа Архангельской области "Город Коряжма" земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям, имеющим соответствующую потребность, прокурор города Коряжмы в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с настоящим административным иском.

Разрешая заявленный спор и отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что реализация права многодетной семьи на однократное бесплатное приобретение земельного участка в собственности без проведения торгов обусловлена не только волеизъявлением данной семьи, но и наличием свободных земельных участков, расположенных на территории соответствующего муниципального образования. Наличие реестра многодетных семей, обратившихся с заявлением о наличии намерения реализовать право на однократное бесплатное приобретение земельного участка на территории городского округа Архангельской области "Город Коряжма" в собственность без проведения торгов, в котором на момент рассмотрения дела содержится 160 многодетных семей, не возлагает на административного ответчика обязанность незамедлительно или в иной срок сформировать данное количество земельных участков и предоставить их в собственность состоящим в реестре семьям. Прокурором не доказано наличие у администрации городского округа Архангельской области "Город Коряжма" обязанности осуществить образование земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия, согласившись с выводами суда первой инстанции о том, что реализация права многодетных семей на однократное бесплатное приобретение земельных участков в собственности без проведения торгов обусловлена наличием свободных земельных участков, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, в тоже время признала ошибочными выводы суда об отсутствии на территории городского округа Архангельской области "Город Коряжма" свободного земельного фонда, из которого возможно формирование требуемых земельных участков.

Отменяя решение и возлагая на администрацию городского округа обязанность по организации образования земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям, состоящим в реестре многодетных семей, суд апелляционной инстанции исходил из того, что принимаемые уполномоченными органами местного самоуправления меры являются явно недостаточными, неэффективными и не позволяют в полном объеме обеспечить граждан указанной категории, нуждающихся в улучшении жилищных условий, а также особой поддержке государства с учетом их статуса, земельными участками в полном объеме из имеющегося земельного фонда, с учетом чего пришел к выводу о том, что длительное ожидание многодетных семей бесплатного получения земельных участков дня целей индивидуального жилищного строительства фактически нивелирует цели и задачи данной меры социальной поддержки, направленной на обеспечение надлежащих, комфортных жилищных условий семьям, имеющих трех и более детей, именно в период их воспитания и взросления, стимулирование деторождения и улучшение демографической ситуации в целом и нормам материального и процессуального права выводы суда апелляционной инстанции, исходя из установленных им обстоятельств, не противоречат, поскольку из положений части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует, что для признания решения, действия (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие решения, действия (бездействия) закону и нарушения этим прав и законных интересов гражданина, совокупность которых в данном деле установлена.

Подпункт 6 статьи 39.5 и пункт 1 статьи 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации предоставляют право однократного предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность бесплатно гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В Архангельской области указанное право реализуется гражданами на основании Закона Архангельской области от 7 октября 2003 года N 192-24-03 "О порядке предоставления земельных участков отдельным категориям граждан".

В целях учета граждан, имеющих право на указанную меру социальной поддержки, в силу пункта 4 статьи 2.3 названного Закона Архангельской области органами местного самоуправления городских округов Архангельской области ведутся реестры многодетных семей.

Предоставление земельных участков указанной категории граждан осуществляется в соответствии с земельным законодательством на основании решений органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области и уполномоченного исполнительного органа государственной власти Архангельской области, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков (пункт 6 статьи 2.3 Закона Архангельской области от 07 октября 2003 года N 192-24-03 "О порядке предоставления земельных зчастков отдельным категориям граждан").

Пункт 7 статьи 2.3 Закона Архангельской области от 7 октября 2003 года N 192-24-03 "О порядке предоставления земельных участков отдельным категориям граждан" предусматривает, что органы местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области и уполномоченный исполнительный орган государственной власти Архангельской области осуществляют образование земельных участков в соответствии с документами территориального планирования, правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, землеустроительной документацией.

Проведение работ по образованию земельного участка осуществляется за счет средств областного бюджета и (или) бюджетов органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков.

В силу части 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Помимо изложенного, в соответствии с пунктом 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется, в частности:

органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения;

органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района.

Приведенные положения нормативных правовых актов, а также положения пунктов 1, 2, 5, 5.1, 6 статьи 2.3 Закона Архангельской области от 7 октября 2003 года N 192-24-03 "О порядке предоставления земельных участков отдельным категориям граждан" свидетельствуют о наличии у администрации городского округа Архангельской области "Город Коряжма" как органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования обязанности по образованию земельных участков в целях предоставления их многодетным семьям.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 62 постановления от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

При этом следует иметь в виду, что превышение указанных полномочий либо использование их вопреки законной цели и правам, законным интересам граждан, организаций, государства и общества является основанием для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными (пункт 4 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации).

Земельный кодекс Российской Федерации предписывает исполнительным органам государственной власти и органам местного самоуправления предпринимать необходимые меры по предоставлению земельных участков для удовлетворения потребностей населения в жилищном строительстве.

Для реализации права на получение в собственность земельного участка для индивидуального жилищного строительства должен быть соблюден порядок формирования этого участка и постановки его на государственный кадастровый учет, что предполагает необходимость предварительного проведения уполномоченными органами ряда связанных с этим мероприятий.

Также Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 09 ноября 2017 года N 2516-0 сформулировал правовую позицию, согласно которой в случае, если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, именно на органах публичной власти лежит обязанность по обустройству соответствующих территорий.

Конституционная природа местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, обусловливает необходимость учета особенностей данной публичной власти, что предопределяет необходимость достижения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, с одной стороны, и гарантированность гражданам соответствующих социальных прав, включая права, приобретенные на основании закона, независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (постановления от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 15 мая 2006 года N 5-П, от 18 мая 2011 года N 9-П, от 5 июля 2017 года N 18-П и др.).

Из материалов дела следует, что по состоянию на 20 июня 2022 года о желании реализовать право на получение земельного участка заявило 160 многодетных семей.

Достаточное количество земельных участков из имеющегося земельного фонда в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям, состоящим в реестре многодетных семей, желающих приобрести земельные участки на основании подпункта 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, не сформировано.

При этом судом апелляционной инстанции установлено, что факт наличия свободных земельных участков на территории городского округа Архангельской области "Город Коряжма" подтверждается предоставленными административным ответчиком сведениями о передаче в период с 2020 года по 2022 год гражданам в аренду путем проведения торгов ряда земельных участков для индивидуального жилищного строительства из земель категории "земли населенных пунктов", минуя нужды многодетных семей.

По состоянию на август 2022 года административным ответчиком было выявлено шесть свободных земельных участков для распределения среди многодетных семей, включенных в реестр многодетных семей, желающих приобрести земельные участки для индивидуального жилищного строительства.

Данные сведения, как верно указано судом апелляционной инстанции, опровергают выводы суда первой инстанции об отсутствии на территории городского округа Архангельской области "Город Коряжма" свободных земельных участков для предоставления в собственность указанной выше категории многодетных семей.

Кроме того, в соответствии с пунктом 5 статьи 2.3 Закона Архангельской области от 7 октября 2003 года N 192-24-03 "О порядке предоставления земельных участков отдельным категориям граждан" земельные участки в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи предоставляются в границах муниципального района, муниципального округа или городского округа Архангельской области, где в соответствии с законодательством Архангельской области зарегистрирована многодетная семья, за исключением случаев, установленных пунктом 5.1 настоящей статьи.

В случае отсутствия в границах муниципального округа или городского округа Архангельской области земельных участков, предоставляемых в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи, земельные участки предоставляются в муниципальных районах или муниципальных округах Архангельской области, граничащих с указанным муниципальным округом или городским округом Архангельской области.

Как следует из материалов дела, утвержденным решением Городской Думы муниципального образования "Город Коряжма" от 22 апреля 2015 года N 133 генеральным планом муниципального образования "Город Коряжма" предусмотрено изменение границ данного муниципального образования путем включения в границы муниципального образования "Город Коряжма" земель сельскохозяйственного назначения муниципального образования "Черемушское" Котласского муниципального района с северо-восточной стороны под жилую застройку.

В отсутствие сведений об утверждении новых проектов генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа Архангельской области "Город Коряжма" утвержденный решением Городской Думы муниципального образования "Город Коряжма" от 22 апреля 2015 года N 133 генеральный план муниципального образования "Город Коряжма" считается действующим.

Таким образом, возможность предоставления земельных участков в собственность многодетных семей из земель соседствующего муниципального района также предусмотрена действующим генеральным планом городского округа Архангельской области "Город Коряжма".

Возможные отказы многодетных семей от предоставления фактически сформированных земельных участков, как правило, связаны с неисполнением органами местного самоуправления обязанности по обустройству соответствующих территорий, которая должна осуществляться в рамках работ по формированию предназначенных для целей предоставления многодетным семьям земельных участков (пункт 7 статьи 2.3 Закона Архангельской области от 7 октября 2003 года N 192-24-03 "О порядке предоставления земельных участков отдельным категориям граждан").

Возможность получения многодетными семьями взамен земельного участка денежной компенсации согласно пункту 16 статьи 2.3 Закона Архангельской области от 07 октября 2003 года N 192-24-03 "О порядке предоставления земельных участков отдельным категориям граждан" не освобождает администрацию городского округа Архангельской области "Город Коряжма" от выполнения обязанностей, предусмотренных статьями 39.5, 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктами 1, 2, 6 статьи 2.3 данного Закона Архангельской области.

При указанных обстоятельствах судом апелляционной инстанции сделан верный вывод о том, что принимаемые уполномоченными органами местного самоуправления меры являются явно недостаточными, неэффективными и не позволяют в полном объеме обеспечить граждан указанной категории, нуждающихся в улучшении жилищных условий, а также особой поддержке государства с учетом их статуса, земельными участками в полном объеме из имеющегося земельного фонда.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции обоснованно, признал оспариваемое бездействие незаконным, возложив на административного ответчика обязанность организовать образование земельных участков с учетом требований пункта 7 статьи 2.3 Закона Архангельской области от 7 октября 2003 года N 192-24-03 "О порядке предоставления земельных участков отдельным категориям граждан" в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям, состоящим в реестре многодетных семей, желающим приобрести земельные участки на основании подпункта 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, не реализовавшим право на получение земельного участка.

При этом вопреки доводам кассационной жалобы, суд апелляционной инстанции, возлагая на администрацию городского округа вышеназванную обязанность, указал на необходимость учета как фактического объема земельного фонда соответствующего муниципального образования, предназначенного для индивидуального жилищного строительства, так и наличие возможности его увеличения за счет земель иных категорий, в том числе за счет земель соседствующего муниципального района, а также на необходимость учета того, что Закон Архангельской области от 7 октября 2003 года N 192-24-03 "О порядке предоставления земельных участков отдельным категориям граждан" не гарантирует право на внеочередное или первоочередное получение земельного участка в собственность.

Доводы кассационной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 5 октября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации городского округа Архангельской области "Город Коряжма" - без удовлетворения.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 5 октября 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 5 апреля 2023 года.