Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 марта 2023 г. по делу N 66а-480/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Захарова Е.И, судей Роженцевой Ю.В, Войтко С.Н, при секретаре судебного заседания Банниковой В.О, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N 3а-174/2022) по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Забайкальского края о признании недействующим Закона Забайкальского края от 27 декабря 2021 года N 2007-ЗЗК "О бюджете Забайкальского края на 2022 год и плановый период 2023-2024 годов" в части отсутствия финансирования учреждений здравоохранения, осуществляющих деятельность в системе обязательного медицинского страхования, на выплату повышенного районного коэффициента к заработной плате работников в соответствии с требованиями Закона Забайкальского края от 14 октября 2008 года N 39-ЗЗК "О районном коэффициенте и процентной надбавке к заработной плате работников государственных органов и государственных органов и государственных учреждений Забайкальского края, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений", возложении обязанности принять нормативный правовой акт, по апелляционным жалобам административных ответчиков Правительства Забайкальского края, Губернатора Забайкальского края, Законодательного собрания Забайкальского края, заинтересованного лица Министерства финансов Забайкальского края на решение Забайкальского краевого суда от 15 декабря 2022 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, выслушав пояснения представителей Правительства Забайкальского края Семенова Д.А, Родионовой Е.В, Губернатора Забайкальского края Родионовой Е.В, Законодательного собрания Забайкальского края Калининой Е.В, Министерства финансов Забайкальского края Першиной Н.В, Министерства здравоохранения Забайкальского края Панковой М.А, прокурора Генеральной прокуратуры РФ Мищенко Е.Ю,

УСТАНОВИЛА:

27 декабря 2021 года Законодательным Собранием Забайкальского края принят Закон Забайкальского края N 2007-ЗЗК "О бюджете Забайкальского края на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов" (далее - Закон N 2007-ЗЗК).

Первый заместитель прокурора Забайкальского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими с момента принятия разделы "Здравоохранение" приложения N 10 "Распределение бюджетных ассигнований бюджета края по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам и подгруппам видов расходов классификации расходов бюджета на 2022 год", приложения N 11 "Распределение бюджетных ассигнований бюджета края по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам и подгруппам видов расходов классификации расходов бюджетов на плановый период 2023 и 2024 годов" к Закону Забайкальского края от 27 декабря 2021 года N 2007- ЗЗК "О бюджете Забайкальского края на 2022 год и плановый период 2023- 2024 годов" в части отсутствия финансирования по кодам бюджетной классификации: ведомство (код) - 03, раздел, подраздел (коды) - 0901, 0902, 0904, 0905, 0909, целевая статья (код) - 13480, вид расходов (код) - 600, 610, 620 учреждений здравоохранения, осуществляющих деятельность в системе обязательного медицинского страхования, на выплату повышенного районного коэффициента к заработной плате работников в соответствии с требованиями Закона Забайкальского края от 14 октября 2008 года N 39-ЗЗK "О районном коэффициенте и процентной надбавке к заработной плате работников государственных органов и государственных учреждений Забайкальского края, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений"; о понуждении Законодательного Собрания Забайкальского края, Правительство Забайкальского края, Губернатора Забайкальского края принять нормативный правовой акт, предусматривающий финансирование в достаточной на эти цели сумме, по кодам бюджетной классификации: ведомство (код) - 03, раздел, подраздел (коды) - 0901, 0902, 0904, 0905, 0909, целевая статья (код) - 13480, вид расходов (код) - 600, 610, 620 учреждений здравоохранения,

осуществляющих деятельность в системе обязательного медицинского страхования, на выплату повышенного районного коэффициента к заработной плате работников в соответствии с требованиями Закона Забайкальского края от 14 октября 2008 года N 39-33K "О районном коэффициенте и процентной надбавке к заработной плате работников государственных органов и государственных учреждений Забайкальского края, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений" на 2022 год и плановый период 2023-2024 годов.

В обоснование заявленных требований указывает, что положения оспариваемого нормативного правового акта противоречат действующему законодательству в той части, в которой не предусматривает финансирование расходов на выплату повышенного районного коэффициента к заработной плате работникам государственных медицинских учреждений, осуществляющих деятельность в системе обязательного медицинского страхования. Ввиду отсутствия указанного финансирования в региональном бюджете выплата районного коэффициента работникам медицинских учреждений, работающих в системе обязательного медицинского страхования, неправомерно осуществляется за счет средств фонда обязательного медицинского страхования, тогда как указанные денежные средства должны быть использованы для повышения качества оказания медицинской помощи населению края. Оспариваемые положения противоречат статье 37 Конституции Российской Федерации, статьям 28, 29, 32, 33, 34, 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации, нарушая принципы бюджетной системы Российской Федерации, а также положениям Трудового кодекса Российской Федерации.

Решением Забайкальского краевого суда от 15 декабря 2022 года административное исковое заявление первого заместителя прокурора Забайкальского края удовлетворено, признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу оспариваемые положения Закона N 2007-ЗК. На административных ответчиков возложена обязанность принять нормативный правовой акт, предусматривающий финансирование в достаточной на эти цели сумме учреждений здравоохранения, осуществляющих деятельность в системе обязательного медицинского страхования, на выплату повышенного районного коэффициента к заработной плате работников в соответствии с требованиями Закона Забайкальского края от 14 октября 2008 года N 39-33K "О районном коэффициенте и процентной надбавке к заработной плате работников государственных органов и государственных учреждений Забайкальского края, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений" на 2022 год и плановый период 2023-2024 годов.

Не согласившись с указанным решением суда, представителем административных ответчиков Правительства Забайкальского края, Губернатора Забайкальского края Родионовой Е.В. поданы апелляционные жалобы, в которых просит отменить решение суда полностью и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления в полном объеме. В обоснование доводов жалоб указывает, что административное исковое заявление подано прокурором за пределами предоставленных ему полномочий, поскольку отсутствуют сведения, подтверждающие нарушение прав лиц, в интересах которого подано административное исковое заявление. В части указания на существующую задолженность по контрактам в качестве нарушения прав неопределенного круга лиц из числа предпринимателей ввиду отсутствия финансового обеспечения заключаемых контрактов отмечает, что законодательством в данной ситуации предусмотрен иной способ защиты прав предпринимателей. Вывод суда о нарушении прав неопределённого круга жителей Забайкальского края по причине уменьшения финансирования на обеспечение медицинской помощи в результате выплаты повышенного коэффициента за счет средств территориального фонда обязательного медицинского страхования не подтвержден фактами, не основан на материалах и обстоятельствах дела. Кроме того, считает, что граждане и индивидуальные предприниматели, с целью защиты прав которых прокурор обратился в суд, не являются субъектом бюджетных правоотношений, в связи чем у прокурора также отсутствует данное право. Считает выводы суда о противоречии оспариваемых положений нормам Бюджетного кодекса РФ также неверным.

Ссылку суда на положения закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" считает неверным, поскольку данные положения носят общий характер, а к правоотношениям по оплате труда работников учреждений здравоохранения, осуществляющих деятельность в системе обязательного медицинского страхования, в части финансирования, подлежат применению специальные нормы. Относительно предоставления субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования указывает, что в постановлении Правительства РФ от 05 мая 2012 года N 462 не содержится указаний на то, какая часть из общего объема субвенций может быть направлена на те или иные цели, в том числе на оплату труда работников. Отсутствие в тарифном соглашении на медицинскую помощь сведений об учете районных коэффициентов не доказывают невозможность их применения, так как система оплаты труда медицинских работников не отражена в указанном соглашении. Возложение на Губернатора края обязанности принять заменяющий нормативный правовой акт нарушает действующее законодательство.

Представителем Законодательного Собрания Забайкальского края Калининой Е.В. также подана апелляционная жалоба, в которой просит отменить решение и отказать в удовлетворении исковых требований. Не согласна с выводом суда о том, что нарушаются права граждан на качественную медицинскую помощь в результате снижения финансирования на обеспечение медицинской помощи, поскольку отсутствует причинно-следственная связь между выплатой повышенного районного коэффициента за счет средств территориального фонда обязательного медицинского страхования и оказания некачественной медицинской помощи. Нормы федерального и регионального законодательства, на которых основывает свою позицию суд, не предусматривают невозможность исполнения обязательства по выплате повышенного коэффициента к заработной плате за счет средств территориального государственного внебюджетного фонда обязательного медицинского страхования. Указывает, что неправомерность финансирования расходов на выплату повышенного размера районного коэффициента за счет средств территориального фонда обязательного медицинского страхования в суде не подтверждена, данные расходы не признаны нецелевыми, в связи с этим отсутствуют основания для признания оспариваемых положений недействующими. Кроме того, считает, что неправомерным возложение судом обязанности принять заменяющий нормативный правовой акт, а с учетом сроков вступления решения суда в законную силу не реализуемым.

На указанное решение представителем заинтересованного лица Министерством финансов Забайкальского края Першиной Н.В. также подана апелляционная жалоба, в которой указывает о наличии оснований для отмены решения суда и прекращения производства по делу. Считает, что судом сделан неправомерный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормам федерального законодательства. Признавая недействующими нормы закона о бюджете Забайкальского края, суд ограничивает предусмотренное законодательством право субъекта в использовании средств фонда обязательного медицинского страхования для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации. Также полагает о несостоятельности довода суда об обоснованности позиции административного истца о нарушении прав неопределенного круга граждан Забайкальского края на качественную медицинскую помощь по причине уменьшения финансирования на обеспечение медицинской помощи в результате использования части средств территориального фонда обязательного медицинского страхования Забайкальского края на выплату повышенных районных коэффициентов. Административным истцом не представлено доказательств, свидетельствующих о невыплате заработной платы работникам учреждений здравоохранения, кроме того, отсутствуют обращения в органы прокуратуры о том, что заработная плата выплачена не из того источника финансирования. Судом не установлена причинно-следственная связь между выплатой повышенного районного коэффициента из средств фонда обязательного медицинского страхования и наличием кредиторской задолженности учреждений здравоохранения, кроме того, в материалы дела представлены доказательства, свидетельствующие об отсутствии кредиторской задолженности учреждений здравоохранения.

Также считает, что поскольку оспариваемый закон прекратил свое действие 31 декабря 2022 года, на момент вступления решения суда также не действует, вследствие чего основанием для возникновения прав и обязанностей он не является, и не влечет нарушения прав либо обязанностей, поэтому дело подлежит прекращению.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, прокурором, участвовавшим в деле, представлено возражение, в котором просит решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции представитель Правительства Забайкальского края, Губернатора Забайкальского края Родионова Е.В, представитель Правительства Забайкальского края Семенов Д.А, представитель Законодательного Собрания Забайкальского края Калинина Е.В, представитель Министерства финансов Забайкальского края Першина М.А, представитель Министерства здравоохранения Забайкальского края Панкова М.А, участвующие в деле с использованием системы видеоконференц-связи, доводы апелляционных жалоб поддержали в полном объеме.

Прокурор Мищенко Е.Ю. считает, что оснований для отмены или изменения решения по доводам апелляционных жалоб, а также для прекращения производства по делу, не имеется.

От директора Территориального фонда обязательного медицинского страхования Забайкальского края поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствии представителя.

Представитель Федерального фонда обязательного медицинского страхования в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, выслушав пояснения явившихся лиц, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно части 4 статьи 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.

В соответствии со статьей 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации. В бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе проводимых законодательными (представительными) органами слушаний и в связи с депутатскими запросами, формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляют другие полномочия (часть 1 статьи 153 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 1 Регламента Законодательного Собрания Забайкальского края, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Забайкальского края от 22 сентября 2010 года N 263 Законодательное Собрание Забайкальского края является представительным и единственным законодательным органом государственной власти Забайкальского края.

В соответствии частью 9 статьи 30 Устава Забайкальского края, принятого Законом Забайкальского края от 17 февраля 2009 года N 125-ЗЗК

Законодательное Собрание края рассматривает и утверждает бюджет Забайкальского края (далее также - бюджет края) и отчет о его исполнении.

Как правильно установлено судом первой инстанции, Закон N 2007-ЗЗК принят Законодательным Собранием Забайкальского края в пределах своих полномочий, в установленном порядке и опубликован на официальном интернете-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и по этим основаниям не обжалуется.

Частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что в соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", он вправе оспорить в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты, а также акты, обладающие нормативными свойствами, в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ. Прокурор имеет право на обращение с административным иском о признании не действующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых, в частности, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами (пункт 2 статьи 1, пункт 3 статьи 22, статьи 23 и 28 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", статья 39, часть 3 статьи 208 КАС РФ).

Таким образом, вопреки доводам апелляционных жалоб, прокурор Забайкальского края обладает полномочиями на подачу административного искового заявления о признании недействующими отдельных положений Закона Забайкальского края о бюджете как в интереса неопределенного круга лиц, так и в интересах Российской Федерации.

В соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 3 Федерального закона N 184-ФЗ (действовавшего на момент принятия оспариваемого Закона N 2007-ЗЗК), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Абзацем 6 части 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

Расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзаце шестом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются законами и (или) иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и исполняются за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 133 настоящего Кодекса, а также за счет и в пределах субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, предоставляемых бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования в порядке, предусмотренном статьей 133.2 настоящего Кодекса. В случае, если в субъекте Российской Федерации превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств субъекта Российской Федерации, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (часть 4 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.

Согласно части 1 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Положения федеральных законов, и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, и (или) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, предусматривающие предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, должны содержать порядок определения общего объема субвенций для осуществления переданных полномочий и показатели (критерии) распределения между субъектами Российской Федерации общего объема указанных субвенций.

Из части 3 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и являются источником финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, указанных в пункте 1 настоящей статьи, в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на финансовое обеспечение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении двух и более полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, могут быть объединены в единую субвенцию бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, порядок формирования и предоставления которой устанавливается нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов относятся к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 144 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе на принципе адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Часть 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации под нецелевым использованием бюджетных средств признает направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

Согласно статье 315 Трудового кодекса Российской Федерации оплата труда в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях осуществляется с применением районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате.

Размер районного коэффициента и порядок его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются Правительством Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе за счет средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований устанавливать более высокие размеры районных коэффициентов для государственных органов субъектов Российской Федерации, государственных учреждений субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, муниципальных учреждений (статья 316 Трудового кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 10 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", размер районного коэффициента и порядок его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, пособий, стипендий и компенсаций лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе за счет средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований устанавливать более высокие размеры районных коэффициентов для государственных органов и государственных учреждений субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений. Нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации может быть установлен предельный размер повышения районного коэффициента, устанавливаемого входящими в состав субъекта Российской Федерации муниципальными образованиями.

Заработная плата с учетом районного коэффициента, установленного в соответствии с настоящей статьей, относится к расходам работодателя на оплату труда в полном объеме.

Учитывая, что до настоящего времени нормативный правовой акт, регулирующий выплату районного коэффициента в Российской Федерации не принят, суд первой инстанции, учитывая положения статьи 423 Трудового кодекса Российской Федерации, обоснованно посчитал возможным применение законодательных и иных нормативных правовых актов, принятых в СССР.

В соответствии с Постановлением Госкомтруда СССР, ВЦСПС от 20 ноября 1967 года N 512/П-28 районный коэффициент к заработной плате для Забайкальского кая установлен в размере 1, 2.

Законом Забайкальского края от 14 октября 2008 года N 39-ЗЗК "О районном коэффициенте и процентной надбавке к заработной плате работников государственных органов и государственных учреждений Забайкальского края, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений" установлены размеры районных коэффициентов и процентная надбавка к заработной плате для работников государственных органов и государственных учреждений Забайкальского края, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений (с учетом районного коэффициента, установленного в соответствии с федеральным законом): Каларский муниципальный округ Забайкальского края - 1, 7; муниципальные районы "Могочинский район", "Тунгиро-Олекминский район", "Тунгокоченский район", Чернышевский район" Забайкальского края - 1, 5; другие муниципальные районы, муниципальные и городские округа - 1, 4.

В соответствии с Законом Забайкальского края от 07 апреля 2009 года N 155-ЗКК "О бюджетном процессе в Забайкальском крае" бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования является отдельным бюджетом и не входит в состав краевого бюджета.

Согласно части 5 статьи 15 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании" (далее - Федеральный закон N 326-ФЗ) медицинская организация осуществляет свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и (или) договора на оказание и оплату медицинской помощи в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования и не вправе отказать застрахованным лицам в оказании медицинской помощи в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

На основании пункта 1 части 1 статьи 20 Федерального закона N 326-ФЗ медицинские организации имеют право получать средства за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и договоров на оказание и оплату медицинской помощи в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (далее также - тарифы на оплату медицинской помощи) по результатам контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи и в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Пунктом 5 части 2 статьи 20 Федерального закона N 326-ФЗ на медицинские организации возложена обязанность использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

В соответствии со статьей 30 Федерального закона N 326-ФЗ, тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов на оплату медицинской помощи, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил обязательного медицинского страхования, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования (часть 1).

Тарифы на оплату медицинской помощи, за исключением тарифов на оплату медицинской помощи, оказываемой в соответствии с пунктом 11 статьи 5 настоящего Федерального закона, устанавливаются тарифным соглашением, заключаемым между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальным фондом, страховыми медицинскими организациями, медицинскими профессиональными некоммерческими организациями, созданными в соответствии со статьей 76 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", и профессиональными союзами медицинских работников или их объединениями (ассоциациями), включенными в состав комиссии, создаваемой в субъекте Российской Федерации в соответствии с частью 9 статьи 36 настоящего Федерального закона (часть 2).

Структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организации питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы, расходы на приобретение основных средств (оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь) стоимостью до ста тысяч рублей за единицу (часть 7 статьи 35 Федерального закона N 326-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05 мая 2012 года N 426 "О порядке распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования" утверждена Методика распределения субвенций, предоставляемых из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования.

Из данной Методики следует, что размер субвенций определяется по формуле, предусматривающей, что расчет коэффициента дифференциации для субъекта Российской Федерации производится с учетом районного коэффициента к заработной плате, которые установлены для территории субъекта Российской Федерации законодательными и иными нормативными правовым актами Российской Федерации и Союза ССР.

Пунктом 3 статьи 8 Федерального закона N 326-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования отнесено финансовое обеспечение и реализация территориальных программ обязательного медицинского страхования в размере, превышающем размер субвенций, предоставляемых из бюджета Федерального фонда бюджетам территориальных фондов.

Учитывая, что субвенция поступает из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования в бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования Забайкальского края с учетом установленного законодательными и иными нормативными правовым актами РФ и СССР районным коэффициентом в размере 1, 2 разница между размером данного районного коэффициента (1, 2) и размером районного коэффициента, установленного Законом Забайкальского края от 14 октября 2008 года N 39-ЗЗК (1, 7, 1, 5, 1, 4 для различных муниципальных районов), подлежит выплате за счет средств бюджета Забайкальского края.

Краевым судом установлено и представителями административных ответчиков не оспаривается, что заработная плата работникам медицинских учреждений Забайкальского края, осуществляющих деятельность в системе обязательного медицинского страхования, в том числе повышенный районный коэффициент, финансируется из бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Забайкальского края.

Административными ответчиками также не оспаривается то обстоятельство, что ни Закон Забайкальского края о бюджете, ни Закон Забайкальского края от 30 декабря 2021 года "О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Забайкальского края на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов" не предусматривает бюджетных ассигнований для выплаты повышенного районного коэффициента, предусмотренного Законом Забайкальского края N 39-ЗКК.

Таким образом, выплата повышенного районного коэффициента за счет средств Территориального фонда обязательного медицинского страхования Забайкальского края является нецелевым использованием бюджетных средств и нарушает права как неопределенного круга жителей Забайкальского края на качественную медицинскую помощь, так и интересы Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, выводы суда первой инстанции о том, что отсутствие в бюджете Забайкальского края денежных средств на выплату повышенного районного коэффициента к заработной плате работникам учреждений здравоохранения Забайкальского края, осуществляющих деятельность в системе обязательного медицинского страхования не соответствует действующему законодательству, является правильным и обоснованным.

Доводы апелляционных жалоб Губернатора и Правительства Забайкальского края об отсутствии судебного акта установившего неправомерность финансирования выплат повышенного районного коэффициента за счет средств территориального фонда обязательного медицинского страхования Забайкальского края, подлежат отклонению.

Незаконность такого финансирования установлена оспариваемым решением суда и административными ответчиками выводы краевого суда в данной части не опровергнуты.

Иные доводы апелляционных жалоб, в том числе о возможности финансирования выплаты повышенного районного коэффициента за счет средств бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования были предметом рассмотрения суда первой инстанции, им дана надлежащая оценка, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Доводы апелляционной жалобы Министерства финансов Забайкальского края о необходимости прекращения производства по делу в связи с тем, что с 01 января 2023 года оспариваемый закон не действует, подлежат отклонению.

В соответствии с частью 2 статьи 194 и пунктом 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

В силу части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

В данном случае из материалов дела усматривается, что оспариваемые положения Закона Забайкальского края N 2007-ЗКК применялись в отношении неопределенного круга лиц, в защиту прав которых прокурором был подан рассматриваемый административный иск и не перестали затрагивать их права.

Не умаляя правильности выводов суда по вопросу признания нормативного правового акта недействующим, судебная коллегия приходит к выводу, что суд, возлагая на ответчиков обязанность, касающуюся последствий признания нормативного акта недействующим, неверно применил предписания пункта 37 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", которым разъяснено, что право суда в силу части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации возложить обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующим полностью или в части, возникает только в том случае, если выявлена недостаточная правовая урегулированность публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

При этом полномочия судов ограничены проверкой законности соответствующих актов и данная правовая норма подлежит применению лишь в случаях, когда в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность по принятию замещающего акта.

В настоящем деле отсутствуют основания полагать, что в результате принятия судебного акта возникнет недостаточная правовая урегулированность в сфере финансирование учреждений здравоохранения, осуществляющих деятельность в системе обязательного медицинского страхования, на выплату повышенного районного коэффициента к заработной плате работников на 2022 год и плановый период 2023-2024 годов, поскольку при признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим, обязанность компетентных органов разработать и принять соответствующий нормативный правовой акт возникает в силу закона.

При таких обстоятельствах, возложение на административных ответчиков обязанностей по осуществлению нормотворческой деятельности по данному вопросу фактически означало бы вмешательство суда в компетенцию органов законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере нормотворчества, что не предусмотрено процессуальным законодательством.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Забайкальского краевого суда от 15 декабря 2022 года отменить в части возложения на Законодательное Собрание Забайкальского края, Правительство Забайкальского края, Губернатора Забайкальского края обязаности принять нормативный правовой акт, предусматривающий финансирование в достаточной на эти цели сумме учреждений здравоохранения, осуществляющих деятельность в системе обязательного медицинского страхования, на выплату повышенного районного коэффициента к заработной плате работников в соответствии с требованиями Закона Забайкальского края от 14 октября 2008 года N 39-ЗЗК "О районом коэффициенте и процентной надбавке к заработной плате работников государственных органов и государственных учреждений Забайкальского края, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений" на 2022 год и плановый период 2023-2024 годов.

В указанной части вынести новое решение об отказе в удовлетворении данного требования.

В остальной части решение Забайкальского краевого суда от 15 декабря 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы административных ответчиков Правительства Забайкальского края, Губернатора Забайкальского края, Законодательного собрания Забайкальского края, заинтересованного лица Министерства финансов Забайкальского края - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационной жалобы, представления в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Забайкальский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

мотивированное апелляционное определение составлено 04 апреля 2023 года