Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 26 апреля 2023 г. по делу N 8а-6556/2023[88а-8346/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Конаревой И.А.

судей Мишиной И.В, Черемисина Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Ондара Хулер-оола Херел-ооловича, поданную 2 марта 2023 года, на решение Овюрского районного суда Республики Тыва от 19 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Тыва от 12 января 2023 суда

по административному делу N 2а-226/2022 по административному иску Ондара Хулер-оола Херел-ооловича к Хуралу представителей муниципального района "Овюрский кожуун" Республики Тыва об оспаривании решения, об оспаривании бездействия и возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Конаревой И.А, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Ондар Хулер-оол Херел-оолович обратился в суд с административным иском к Хуралу представителей муниципального района "Овюрский кожуун" Республики Тыва об отмене решения от 23 мая 2022 года N; признании незаконным бездействия административного ответчика, выразившегося в уклонении от совершения действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, а именно в уклонении от принятия решения об объявлении конкурса на замещение должности главы администрации муниципального района "Овюрский кожуун" Республики Тыва (далее - администрация), в предусмотренный законом срок; возложении обязанности объявить конкурс на замещение должности главы администрации в предусмотренный законом срок, ссылаясь на то, что оспариваемые решение и бездействие нарушают права и законные интересы административного истца и неограниченного круга лиц на принятие участия в конкурсе на замещение должности главы администрации.

Решением Овюрского районного суда Республики Тыва от 19 октября 2022 года заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Тыва от 12 января 2023 суда решение суда первой инстанции отменено в части требований об оспаривании решения Хурала представителей муниципального района "Овюрский кожуун" Республики Тыва N от 23 мая 2022 года, в указанной части принято новое решение, о прекращении производства по делу, в остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Ондар Х.Х. ставит вопрос об отмене решения Овюрского районного суда Республики Тыва от 19 октября 2022 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Тыва от 12 января 2023 суда, со ссылкой на существенные нарушения судом апелляционной инстанции норм материального права. В обоснование жалобы указывает на несогласие с выводами судов в части нецелесообразности объявления конкурса на замещение должности главы администрации муниципального района "Овюрский кожуун" Республики Тыва" из-за того, что срок полномочий депутатов Хурала представителей шестого созыва истекает 8 сентября 2024, поскольку они противоречат нормам федерального законодательства. Также истец полагает, что отсутствие срока объявления конкурса на замещение должности главы администрации в Уставе и в Порядке проведения конкурса на замещение должности главы администрации не является основанием для полного отказа проведения конкурса на замещение должности главы администрации.

На кассационную жалобу Хуралом представителей муниципального района "Овюрский кожуун" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Судами установлено и подтверждается материалами дела, что распоряжением Хурала представителей Овюрского кожууна от 6 апреля 2022 года N председателю администрации Овюрского кожууна ФИО1 предоставлен отпуск с 11 апреля 2022 года по 5 июня 2022 года, с которым в последующем распоряжением Хурала представителей Овюрского кожууна от 3 июня 2022 года N расторгнут контракт 5 июня 2022 года по его инициативе.

Распоряжением Хурала представителей Овюрского кожууна от 6 июня 2022 года N Куулар А.А. назначен исполняющим обязанности председателя администрации Овюрского кожууна с 6 июня 2022 года до проведения конкурса на замещение вакантной должности председателя администрации Овюрского кожууна.

На основании соглашения, заключенного между прокуратурой и Хуралом представителей Овюрского кожууна, 6 июня 2022 года Хуралом представителей прокурору Овюрского района направлен проект решения "Об утверждении Порядка проведения конкурса на замещение должности председателя администрации Овюрского кожууна" для проведения правовой экспертизы.

Из ответа прокуратуры Овюрского района от 8 июня 2022 года следует, что по результатам проверки проекта решения "Об утверждении Порядка проведения конкурса на замещение должности председателя администрации Овюрского кожууна" установлены нарушения, сделан вывод о том, что проект нуждается в доработке.

5 июля 2022 года Ондар Х.Х. обратился прокурору Республики Тыва ФИО2 с просьбой провести проверку на предмет соответствия законодательству РФ назначения Куулара А.А. на высшую должность муниципальной службы, исполняющим обязанности председателя администрации Овюрского кожууна решением Хурала представителей Овюрского кожууна от 23 мая 2022 года N.

Из ответа прокуратуры Республики Тыва от 5 августа 2022 года следует, что с учетом требований статьи 9 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Закона Республики Тыва от 25 апреля 2018 года N 368-3PT "О регулировании Отдельных отношений в сфере муниципальной службы в Республике Тыва" Куулар А.А- соответствует предъявляемым квалификационным требованиям для замещения высших должностей муниципальной службы, поскольку имеет высшее образование уровня специалитета и стажа работы по специальности более 2 лет. Оснований для принятия мер прокурорского реагирования не установлено.

6 сентября 2022 года Хурал представителей Овюрского кожууна для проведения правовой экспертизы направил прокурору Овюрского района проекты решения "Об утверждении порядка проведения конкурса на замещение должности председателя администрации Овюрского кожууна", решения "О проведении конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы председателя администрации Овюрского кожууна", извещения о проведении конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы председателя администрации Овюрского кожууна.

16 сентября 2022 года прокурором Овюрского района ФИО3 дан ответ главе-председателю Хурала представителей Овюрского кожууна ФИО4 о том, что прокуратурой проведена правовая экспертиза проекта решения "Об утверждении Порядка проведения конкурса на замещение должности председателя администрации Овюрского кожууна", по результатам которой норм, противоречащих федеральному законодательству, и коррупциогенных факторов не установлено.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для признания незаконными решения от 23 мая 2022 года N и бездействия административного ответчика, выразившегося в уклонении от совершения действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, а именно в уклонении от принятия решения об объявлении конкурса на замещение должности главы администрации муниципального района "Овюрский кожуун" Республики Тыва в предусмотренный законом срок; возложении обязанности объявить конкурс на замещение должности главы администрации в предусмотренный законом срок.

Суд апелляционной инстанции, частично отменяя решение суда первой инстанции на основании заявленного административным истцом ходатайства в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прекратил производство по делу в части требований об отмене решения Хурала представителей Овюрского кожууна N от 23 мая 2022 года; в остальной части требований, согласился с выводами суда об отсутствии оснований для

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не может согласится с выводами судов относительно отсутствия оснований для признания незаконным бездействия административного ответчика, выразившегося в уклонении от совершения действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке: принятии решения об объявлении конкурса на замещение должности председателя администрации Овюрский кожууна, исходя из следующего.

В соответствии с положениями статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N131-ФЗ) местная администрация входит в структуру органов местного самоуправления, порядок формирования которых и иные вопросы их организации и деятельности определяются уставом муниципального образования.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года. В случае формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением из состава представительных органов поселений, внутригородских районов контракт с главой местной администрации муниципального района, городского округа с внутригородским делением заключается на срок, который предусмотрен уставом муниципального района, городского округа с внутригородским делением и не может быть менее чем два года и более чем пять лет. Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. В случае досрочного прекращения полномочий главы местной администрации либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или уполномоченный муниципальный служащий, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.

В соответствии со статьей 30 Устава муниципального района "Овюрский кожуун Республики Тыва", утвержденного решением Хурала представителей Овюрского кожууна от 24 сентября 2019 года N 190 (далее - Устав), в соответствии с которыми председателем администрации является лицо, назначаемое на должность Хуралом представителей по результатам конкурса. Председатель администрации назначается на срок полномочий назначившего его Хурала представителей (до дня начала работы Хурала представителей нового созыва), но не менее чем на два года. Глава кожууна заключает контракт с назначенным по результатам конкурса председателем администрации. Условия контракта для председателя администрации кожууна утверждаются Хуралом представителей в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения муниципального района, и законом Республики Тыва - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Тыва. Порядок проведения конкурса на замещение должности председателя администрации кожууна устанавливается Хуралом представителей. Условия конкурса, сведения о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта публикуются не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Кандидатура на должность председателя администрации могут быть выдвинуты Главой Республики Тыва или гражданами непосредственно путем самовыдвижения. Лицо назначается на должность председателя администрации кожууна Хуралом представителей из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с председателем администрации кожууна заключается Главой кожууна.

В соответствии со статьей 21 Устава в полномочия Хурала представителей входит назначение на должность председателя администрации кожууна.

Решением Хурала представителей от 9 октября 2020 года N 7 утвержден Порядок проведения конкурса на замещение должности председателя администрации Овюрского кожууна (далее -Порядок), регулирующий процедуру и условия проведения конкурса на замещение должности председателя администрации Овюрского кожууна, а также порядок формирования и полномочия конкурсной комиссии.

Из анализа вышеизложенных норм права следует, что проведение конкурса по отбору кандидатов на должность главы администрации муниципального образования Хурала представителей муниципального района "Овюрский кожуун" Республики Тыва является обязательным.

Такое положение закона направлено на обеспечение как интересов муниципального образования, так и интересов населения на надлежащую организацию местного самоуправления.

Назначение главы исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления влияет на права граждан муниципального образования на осуществление местного самоуправления.

Хурал представителей муниципального района "Овюрский кожуун" Республики Тыва, на который возложена обязанность по организации и проведению такого конкурса, обязан принять все необходимые и исчерпывающие меры к своевременному назначению и проведению конкурса.

Несмотря на то, что вышеуказанные правовые нормы не содержат указания на конкретный срок, в течение которого орган местного самоуправления должен принять решение и назначении проведения конкурса, Хурал представителей муниципального района "Овюрский кожуун" Республики Тыва должен не допускать действий, направленных на произвольное, необоснованное затягивание решения вопроса о назначении главы муниципального образования и исполнить требования закона в разумный срок.

Отсутствие объявления конкурса на замещение вакантной должности председателя администрации Овюрского кожууна при таких обстоятельствах нарушает вышеприведенные требования законодательства и права граждан муниципального образования.

Выводы судов относительно отсутствия оснований для удовлетворения требований административного истца в части признания незаконным бездействия административного ответчика, выразившегося в уклонении от совершения действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке: принятии решения об объявлении конкурса на замещение должности председателя администрации Овюрский кожууна, со ссылкой на отсутствие в нормативных правовых актах срока объявления конкурса на замещение должности главы администрации и нецелесообразности объявления конкурс на замещение должности главы администрации муниципального района "Овюрский кожуун" Республики Тыва в связи с тем, что срок полномочий депутатов Хурала представителей Овюрского кожууна шестого созыва истекает 8 сентября 2024 года, не соответствуют указанным выше нормам права.

Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 22 января 2014 г. N 68-О указано следующее: федеральный законодатель в части 2 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил, что контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий главы местной администрации, определяемый в уставе муниципального образования (высшей правовой форме выражения муниципальной власти местного населения). Если же в уставе муниципального образования срок полномочий главы местной администрации муниципального образования не определен, закон предписывает заключить такой контракт на срок полномочий представительного органа муниципального образования (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва); в случае, когда до окончания срока полномочий представительного органа муниципального образования осталось менее двух лет, контракт заключается на срок не менее чем на два года (абзац второй части 2 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

При таких обстоятельствах, выводы судов о законности оспариваемого бездействия административного ответчика постановлены на основе неправильного применения норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, в связи с чем обжалуемые судебные акты в данной части нельзя признать законными.

Допущенное судами по настоящему делу нарушение норм материального и процессуального права является существенным, повлекло вынесение неправильного решения, что в силу части 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений в части.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационную жалобу, представление с административным делом вправе отменить либо изменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции и принять новый судебный акт, не передавая административное дело на новое рассмотрение, если допущена ошибка в применении и (или) толковании норм материального права.

Поскольку судами допущена ошибка в применении и толковании норм материального и процессуального права, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным, не передавая дела на новое рассмотрение, принять новое решение об удовлетворении заявленного административным истцом требования в части признания незаконным оспариваемого бездействия административного ответчика, выразившегося в уклонении от совершения действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке: принятии решения об объявлении конкурса на замещение должности председателя администрации Овюрский кожууна.

Суд в рамках процедур, предусмотренных главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, рассматривает требование об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, принявшего соответствующее решение, организации, лица, наделенного государственными или иными публичными полномочиями. По результатам рассмотрения, согласно пункту 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в частности, может быть вынесено решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Рассматривая споры в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд не связан требованиями заявителя о способе восстановления нарушенного права. Определение способа восстановления нарушенного права является прерогативой суда.

Из анализа положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует, что признавая оспариваемое решение незаконным суд вправе обязать орган, принявший оспариваемое решение, устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, не ограничивая при этом прав и обязанностей компетентного органа.

Учитывая изложенное, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции, полагает необходимым возложить на Хурал представителей муниципального района "Овюрский кожуун" Республики Тыва обязанность рассмотреть на ближайшем заседании вопрос о проведении конкурса на замещение должности председателя администрации Овюрского кожууна.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Овюрского районного суда Республики Тыва от 19 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Тыва от 12 января 2023 суда в части отказа в удовлетворении административного искового заявления Ондара Хулер-оола Херел-ооловича к Хуралу представителей муниципального района "Овюрский кожуун Республики Тыва" об оспаривании бездействия отменить, принять по делу в данной части новое решение.

Признать незаконным бездействие Хурала представителей муниципального района "Овюрский кожуун Республики Тыва", выразившееся в уклонении от совершения действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, а именно в уклонении от принятия решения об объявлении конкурса на замещение должности председателя администрации Овюрского кожууна.

Возложить на Хурал представителей муниципального района "Овюрский кожуун Республики Тыва" обязанность рассмотреть на ближайшем заседании вопрос о проведении конкурса на замещение должности председателя администрации Овюрского кожууна.

В остальной части решение Овюрского районного суда Республики Тыва от 19 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Тыва от 12 января 2023 суда оставить без изменения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 27 апреля 2023 года.

Председательствующий

Судьи