Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 04 апреля 2023 г. по делу N 8а-5342/2023[88а-13158/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Богатых О.П, судей Капункина Ю.Б. и Мальмановой Э.К, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Каракулиной А.А, действующей в интересах комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области, на решение Ольховского районного суда Волгоградской области от 5 мая 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 4 августа 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Департамента лесного хозяйства по Южному Федеральному округу о признании незаконными действиями по внесению изменений категории земельного участка.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Богатых О.П, выслушав пояснения участвующей в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи Олейниковой Ю.В, действующей в интересах Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Волгоградской области, Самохина А.В, действующего в интересах ПАО "Газпром", возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Департамент лесного хозяйства по Южному федеральному округу (далее - Департамент) обратился с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просил признать незаконными действия Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Волгоградской области (далее - Росреестр) по внесению в Единый государственный реестр недвижимости сведений о земельном участке с кадастровым номером N (далее - спорный земельный участок) с категорией "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения"; признать недействительной запись N КУВД-001/2021-9236137/1 в Едином государственном реестре недвижимости о земельном участке с кадастровым номером N с категорией "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земли иного специального назначения"; обязать Росреестр внести категорию земельного участка с кадастровым номером N "земли лесного фонда".

В обоснование заявленных требований указывает, что между комитетом природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области (арендодатель) (далее - Комитет) и ПАО "Газпром" (арендатор) был заключен договор аренды лесного участка для строительства, реконструкции линейных объектов от 4 февраля 2019 года, согласно которому арендодатель передал во временное пользование арендатору лесной участок с кадастровым номером N, находящийся в государственной собственности, с видом разрешенного использования: строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов, с категорией "земли лесного фонда", собственником (правообладателем) которого в силу статьи 8 Лесного кодекса является Российской Федерации.

Отмечает, что административным ответчиком по заявлению ПАО "Газпром" изменена категория арендованного земельного участка с категории "земли лесного фонда" на категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земли иного специального назначения", однако при постановке на кадастровый учет данного земельного участка в нарушение требований пункта 5 части 3 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации документация по планировке территории представлена не была.

Обращает внимание на Приказ Минэкономразвития России от 7 июня 2017 г. N 278 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по государственному кадастровому учету и (или) государственной регистрации прав на недвижимое имущество" (далее - Приказ Минэкономразвития России от 7 июня 2017 г. N 278), которым установлена обязанность регистрирующего органа проводить правовую экспертизу документов.

Полагает, что изменение категории земельного участка с кадастровым номером N фактически повлекло выбытие данного участка из распоряжения Российской Федерации.

Решением Ольховского районного суда Волгоградской области от 5 мая 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 4 августа 2022 года указанное решение отменено, производство по административному делу прекращено.

В кассационной жалобе Каракулина А.А, действующая в интересах комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области, ставит вопрос об отмене судебных актов, как незаконных и необоснованных, вынесенных с нарушением норм материального и процессуального права.

Кассационная жалоба, поступившая в суд первой инстанции 26 января 2023 года, определением судьи кассационной инстанции от 21 февраля 2023 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Выслушав пояснения участвующей в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи Олейниковой Ю.В, действующей в интересах Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Волгоградской области, Самохина А.В, действующего в интересах ПАО "Газпром", возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения ООО "Алга", судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Разрешая возникший спор по существу и отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что спорный земельный участок поставлен на кадастровый учет с присвоением кадастрового номера N, который с 14 ноября 2017 года находится в собственности Российской Федерации.

Также судом установлено, что с 15 февраля 2019 года на 49 лет зарегистрировано ограничение прав и обременение объекта недвижимости ввиду заключения договора аренды лестного участка для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов, в связи с чем в Единый государственный реестр недвижимости были внесены сведения о принадлежности спорного земельного участка к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земли иного специального назначения, следовательно, в силу статьи 11 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 341-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов" принятие решения о переводе земельного участка из одной категории земель в другую категорию или об отнесении земельного участка к определенной категории земель в данном случае не требовалось.

Кроме того, судом первой инстанции указано, что Приказом Минэкономразвития России от 7 июня 2017 г. N 278 не предусмотрены требования предоставления документации по планировке территории при внесении в Единый государственный реестр недвижимости сведений о принадлежности спорного земельного участка.

Суд апелляционной инстанции, отменяя указанное решение и прекращая производство по административному делу, указал, что настоящий административный иск предъявлен в защиту прав и законных интересов Российской Федерации в связи с включением в границы населенного пункта муниципального образования лесного участка, между тем, в силу пункта 5.20(3) Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства", защиту интересов Российской Федерации как собственника лесного фонда осуществляет Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) в силу специальной компетенции данного федерального органа исполнительной власти, при этом иным органам государственной власти такого права не предоставлено.

В соответствии с частью 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.

Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению. Исходя из того, что решение является актом правосудия, окончательно разрешающим дело, его резолютивная часть должна содержать исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных в мотивировочной части фактических обстоятельств (пункты 2 и 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении").

Между тем обжалуемые судебные акты не соответствуют указанным процессуальным нормам.

Из права каждого на судебную защиту, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не следует возможность выбора лицом по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральным законом (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 24 ноября 2005 года N 508-О, от 19 июня 2007 года N 389-О-О, от 15 апреля 2008 года N 314-О-О и др.).

В соответствии со статьей 1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности осуществляется арбитражными судами в Российской Федерации, образованными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом, путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами, по правилам, установленным законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.

В силу разъяснений, данных в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, экономические споры и другие дела, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и отнесены законом к компетенции арбитражных судов (? 1 главы 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Так, частями 1-3 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что арбитражный суд рассматривает дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 197 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным указанным кодексом, с особенностями, установленными в главе 24 данного кодекса.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Из приведенных норм права и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации следует, что основными критериями отнесения того или иного спора к подведомственности арбитражного суда являются субъектный состав и экономический характер спора, применяемые в совокупности.

Согласно правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 3 постановления от 23 декабря 2021 г. N 46 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции", предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг (пункт 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации).

К иной экономической деятельности следует относить в том числе деятельность хозяйствующих и иных субъектов (статья 23, пункты 1 и 3 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации), связанную с созданием юридического лица, управлением им или участием в юридическом лице (часть 1 статьи 225.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), осуществлением указанными субъектами своих имущественных и неимущественных прав в сфере производства, распределения, обмена, промышленного потребления ресурсов и благ, восстановлением и поддержанием на надлежащем уровне функционирования юридического лица, необходимого для достижения его уставных целей (абзац третий названного выше пункта).

Статьей 130 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество (пункт 1).

Так, газопровод является линейным объектом и неразрывно связанным с землей, относится к недвижимому имуществу, так как обладает признаками установленными статьей 130 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Как установлено судами, предметом настоящего спора является законность действий регистрирующего органа о внесении изменений категории земельного участка, который на основании договора аренды от 1 февраля 2019 года N 5Л-15119 передано ПАО "Газпром" с целью эксплуатации линейного объекта.

Пунктом 1.3 данного договора арендатору (ПАО "Газпром") передается лесной участок с целью эксплуатации линейного объекта: "2 ПК ВОЛС ООО "Волгоградтрансгаз" в составе "Технологической связи", входящей в стройку " "адрес" ("адрес")"; газопровод "адрес" (участок "адрес") км "адрес").

Таким образом, предметом рассмотрения в рамках настоящего дела являются требования Департамента лесного хозяйства по Южному федеральному округу к Россреестру, заинтересованному лицу ПАО "Газпром", по внесению изменений категории спорного земельного участка с категории земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности или земель иного специального назначения, на земли лесного фонда, что с учетом характера и субъектного состава спора свидетельствует о том, что спор связан с осуществлением иной экономической деятельности заинтересованного лица.

Изложенное является существенным нарушением норм процессуального права, повлекшим принятие незаконного решения судом первой инстанции, которое не было устранено судом апелляционной инстанции. В связи с чем судебные акты подлежат отмене, дело направлению в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении суду также необходимо учесть следующее.

Лесной фонд, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения международных обязательств, а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим (постановления от 9 января 1998 г. N 1-П и от 7 июня 2000 г. N 10-П; определения от 27 июня 2000 г. N 92-О и от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О).

В соответствии с пунктом 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

В силу части 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Согласно статьям 125, 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, от имени Российской Федерации права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, является Федеральное агентство лесного хозяйства, находящееся в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (пункты 1, 2 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства") (далее - Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 октября 2017 г. N 1223 "О внесении изменения в Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства" Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства дополнено пунктом 5.20(3), согласно которому Рослесхоз осуществляет от имени Российской Федерации защиту, в том числе в судебном порядке, имущественных прав и законных интересов Российской Федерации в области лесных отношений.

В целях реализации указанных полномочий приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 1 февраля 2018 г. N 41 "Об организации работы по защите имущественных прав и законных интересов Российской Федерации в области лесных отношений в судебном порядке" утвержден Регламент работы центрального аппарата Рослесхоза и территориальных органов Рослесхоза по организации осуществления от имени Российской Федерации защиты имущественных прав и законных интересов Российской Федерации в области лесных отношений в судебном порядке в случае выявления фактов пересечения (наложения) земельного участка с иной категорией земель на земли лесного фонда.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений имеют право владения, пользования и распоряжения лесными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 82 Лесного кодекса Российской Федерации).

В части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации содержится перечень полномочий в области лесных отношений, осуществление которых передано Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Как следует из содержания административного искового заявления, Департаментом лесного хозяйства по Южному федеральному округу заявлены требования о признании незаконными действий регистрирующего органа по внесению изменений категории земельного участка, находящегося в собственности Российской Федерации.

Разделом II Положения о Департаменте лесного хозяйства по Южному федеральному округу, утвержденного приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 19 июня 2015 г. N 201, определены полномочия Департамента, к которым пунктом 8 отнесено право Департамента в установленном законодательством Российской Федерации порядке направлять материалы о нарушении лесного законодательства в органы внутренних дел, прокуратуру, суд и предъявлять в суд и арбитражный суд иски о возмещении вреда, причиненного лесам.

Между тем, из приведенных правовых норм не следует, что Департамент лесного хозяйства по Южному федеральному округу наделен полномочиями на обращение в суд за защитой прав и законных интересов Российской Федерации в области лесных отношений в случае выявления фактов по внесению изменения категории земельного участка с земли лесного фонда на иную категорию.

В рамках передаваемых статьей 83 Лесного кодекса Российской Федерации полномочий отсутствует указание на то, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право обращаться в суд в защиту интересов Российской Федерации, как собственника земель лесного фонда.

В соответствии с частью 1 статьи 40 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации государственные органы, должностные лица, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, публичных интересов в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами, данным кодексом и другими федеральными законами.

Таким образом, при рассмотрении вопроса о принятии административного иска Департамента к производству суда у судьи имелись основания для отказа в принятии административного иска, поскольку федеральным законом право на обращение в суд с данными требованиями этим органам государственной власти субъектов Российской Федерации не предоставлено.

Между тем, суд первой инстанции, не применив пункт 1 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял административный иск к своему производству и рассмотрел их по существу.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть вышеприведенное, установить имеющие значение для дела обстоятельства, и разрешить спор в соответствии с подлежащими применению к спорным отношениям сторон нормами материального права с соблюдением требований процессуального закона, а также установить характер спорных правоотношений и поставить на обсуждение сторон вопрос о подсудности спора арбитражному суду.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ольховского районного суда Волгоградской области от 5 мая 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 4 августа 2022 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в Ольховский районный суд Волгоградской области в ином составе суда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 18 апреля 2023 года.

Председательствующий О.П. Богатых

Судьи Ю.Б. Капункин

Э.К. Мальманова