Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 мая 2023 г. по делу N 66а-404/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Белоногого А.В, судей Бутковой Н.А. и Шеповаловой О.А, при ведении протокола помощником судьи Егоровой О.А, с участием прокурора Капсамун И.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-5/2023 по апелляционной жалобе Елсакова А.В. на решение Вологодского областного суда от 10 января 2023 года, которым в удовлетворении его административного иска о признании не действующим в части Закона Вологодской области от 8 апреля 2015 года N 3267-ОЗ "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Вологодской области" отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя административного ответчика, Законодательного Собрания Вологодской области Шириновой Л.Ю, находившей решение суда законным и обоснованным, участвующих в судебном заседании посредством видеоконференц-связи представителя заинтересованного лица, Департамента имущественных отношений Вологодской области Сиряевой Ю.С, а также представителя заинтересованного лица, администрации города Вологды Рудинской Л.А, возражавших против доводов жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 25 марта 2015 года N 185 принят Закон Вологодской области "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Вологодской области", 8 апреля 2015 года - подписан Губернатором Вологодской области с присвоением номера 3627-ОЗ.

Закон размещён 8 апреля 2015 года на официальном интернет-портале www.pravo.gov.ru, опубликован в периодическом издании: "Красный Север" N 38 от 11 апреля 2015 года.

Елсаков А.В. обратился в Вологодский областной суд с административным исковым заявлением, в котором, с учётом уточнений заявленных требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, просил признать:

- не действующим вышеуказанный нормативный правовой акт в части отсутствия в нём условия о сроке предоставления бесплатно земельного участка на территории города Вологды;

- возложить на административного ответчика обязанность устранить несоответствие оспариваемого закона области федеральному закону, установив в оспариваемом законе области срок предоставления муниципальной услуги по предоставлению бесплатно земельного участка в городе Вологде семье Елсаковых.

Административное исковое заявление мотивировано тем, что в период ранее действовавшего Закона Вологодской области от 22 ноября 2011 года N 2650-ОЗ "О бесплатном предоставлении в собственность гражданам, имеющим трёх и более детей, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Вологодской области" семья Елсакова А.В. стала многодетной (в 2014 году); супруга истца Копрова А.В. включена в список граждан, имеющих право на приобретение в собственность бесплатно земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории муниципального образования "Город Вологда", присвоен порядковый номер N 1746 в соответствующем списке; по состоянию на 31 декабря 2022 года Копрова А.В. занимает строку N 253 в списке.

Административный истец ссылается на то, что в оспариваемом Законе N 3627-ОЗ не определён срок предоставления земельного участка многодетным семьям, в связи с чем он не соответствует Федеральному закону от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", имеющему большую юридическую силу и предусматривающему предоставление муниципальной услуги в установленный срок. Положения оспариваемого нормативного правового акта нарушают права и законные интересы семьи истца на предоставление бесплатно в собственность земельного участка в городе Вологде.

Решением Вологодского областного суда от 10 января 2023 года в удовлетворении административного иска Елсакова А.В. отказано.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней административный истец просит решение Вологодского областного суда от 10 января 2023 года отменить и принять новое судебное постановление, которым удовлетворить заявленные требования в полном объёме.

Относительно апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором, Законодательным Собранием Вологодской области представлены возражения, Департаментом имущественных отношений Вологодской области - отзыв.

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося административного истца, извещённого судом надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просившего об отложении судебного заседания.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, возражений и отзыва на неё, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия не находит правовых оснований для отмены постановленного судебного решения.

Вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Принимая во внимание положения статей 42, 44, 54 Устава Вологодской области, статьи 2 закона Вологодской области от 2 мая 2011 года N 2506-ОЗ "О порядке обнародования (официального опубликования) и вступления и силу нормативных правовых актов области", суд пришёл к верному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме, с соблюдением порядка опубликования и введения в действие.

Оценив доводы административного истца о несоответствии оспариваемого в части нормативного правового акта нормам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришёл к выводу об отсутствии противоречий, с чем соглашается судебная коллегия.

Из материалов дела следует, что постановлением Администрации города Вологды от 22 сентября 2014 года N 7025 Копрова А.В. включена в список граждан, имеющих право на приобретение в собственность бесплатно земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории муниципального образования "Город Вологда" (л.д.29).

Елсаковым А.В. 24 мая 2022 года в адрес Законодательного Собрания Вологодской области подано предложение о внесении дополнений в оспариваемый Закон, из которого следует, что истец предлагает предусмотреть в законе введение ясной и понятной очереди многодетных семей на предоставление земельного участка не по регистрационным номерам заявлений, а по датам включения этих семей в живую очередь, с указанием не фамилии гражданина, а конкретной многодетной семьи по фамилии одного из родителей, обязать полномочные органы разъяснять многодетным семьям все возникающие у них вопросы по их месту в очереди, о движении этой очереди и предоставлять для ознакомления документально-оформленную очередь, в которую включена конкретная многодетная семья; предусмотреть срок предоставления земельного участка многодетной семье с момента включения её в очередь не более 1 года (л.д.30).

Как следует из выписки N 1 из протокола N 17 от 22 сентября 2022 года Законодательного Собрания Вологодской области, на данном заседании рассмотрены обращения Елсакова А.В. (рег.N N от ДД.ММ.ГГГГ, N от ДД.ММ.ГГГГ); принято решение не поддерживать предложения Елсакова А.В. о внесении изменений в закон области от 8 апреля 2015 года N 3627-ОЗ "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, на территории Вологодской области" (л.д.31).

Административным истцом 27 июля 2022 года подано заявление на имя Мэра города Вологды, в котором содержалось требование о предоставлении информации о сроке предоставления его многодетной семье бесплатно земельного участка (л.д.32).

В ответ на данное обращение письмом от 22 августа 2022 года Администрация города Вологды проинформировала Елсакова А.В. о том, что в установленные Законом N 3627-ОЗ сроки информация на официальном сайте Администрации города Вологды актуализирована по состоянию на 30 июня 2022 года с учётом предоставления в 2022 году земельных участков и единовременной денежной выплаты взамен земельного участка, а также снятия с учёта многодетных граждан; данные в отношении супруги Елсакова А.В. - Копровой А.В. включены в сведения строки N 311; по состоянию на 10 августа 2022 года супруга Копрова А.В. включена в Сведения строки N 303. По состоянию на 10 августа 2022 года многодетным семьям предоставлено 842 земельных участка, уведомления о возможности получения земельного участка в собственность бесплатно направлены гражданам до 1299 номера очереди включительно. Таким образом, в соответствии с Законом области N 3627-ОЗ Елсакову А.В. будет направлено уведомление о возможности получения земельного участка в собственность бесплатно строго в порядке очереди, в том числе в случае поступления от граждан, имеющих трёх и более детей, состоящих на учёте, заявлению которых присвоен наименьший порядковый номер, отказов от предложенных земельных участков. В этом же письме отмечено, что органы Администрации города Вологды обеспечивают реализацию и строгое соблюдение Закона области N 3627-ОЗ на территории городского округа. Сроки предоставления земельных участков гражданам, имеющим трёх и более детей, вышеуказанным законом не установлены (л.д.33-34).

Согласно Конституции Российской Федерации политика Российской Федерации как социального государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты; материнство и детство, семья находятся под защитой государства (статья 7; статья 38, часть 1).

Государственная поддержка семьи, материнства, отцовства, детства имеет особую социальную значимость и является приоритетной задачей демографической политики Российской Федерации, а следовательно, предполагает наличие правовых механизмов, которые обеспечивали бы институту семьи эффективную защиту, адекватную целям социальной и экономической политики Российской Федерации на конкретно-историческом этапе, а также уровню экономического развития и финансовым возможностям государства (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 марта 2007 года N 4-П, от 15 декабря 2011 года N 28-П, от 6 декабря 2012 года N 31-П и др.).

Осуществляя на основе приведённых конституционных предписаний правовое регулирование общественных отношений в этой сфере, являющееся предметом совместного ведения Российской Федерации и её субъектов (статья 72, пункт "ж" части 1, Конституции Российской Федерации), законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения в выборе конкретных мер социальной защиты и поддержки семей, имеющих детей, определении условий и порядка их предоставления.

Вместе с тем, он связан требованиями Конституции Российской Федерации, которые обязывают его обеспечивать баланс между конституционно защищаемыми ценностями, публичными и частными интересами, соблюдая при этом принципы справедливости, равенства и соразмерности, выступающие конституционным критерием оценки законодательного регулирования не только прав и свобод, закреплённых непосредственно в Конституции Российской Федерации, но и прав, приобретаемых на основании закона.

Конституция Российской Федерации, в том числе её статьи 17 (часть 3), 19 и 55 (часть 3), допускает существование различий в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, если такие различия объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им; критерии (признаки), лежащие в основе установления специальных норм, должны определяться исходя из преследуемой при этом цели дифференциации в правовом регулировании. Соответственно, при установлении гарантий государственной поддержки и социальной защиты семьи, материнства, отцовства и детства законодатель вправе применять дифференцированный подход к определению характера и объёма таких гарантий, предоставляемых той или иной категории граждан, с учётом конкретных социально значимых обстоятельств (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2011 года N 28-П).

Таким образом, законодатель, обладающий дискрецией в определении конкретных направлений и мер по реализации государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, правомочен использовать для целей организации такой поддержки возможности поощрения органами государственной власти и органами местного самоуправления индивидуального жилищного строительства, в том числе путём предоставления для этого земельных участков бесплатно в собственность определённым категориям граждан, тем самым, создавая дополнительные условия осуществления права на жилище.

Как следует из правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 ноября 2017 года N2516-О, предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления.

В соответствии со статьёй 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется: гражданам, имеющим трёх и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учёт, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно (подпункт 6); иным не указанным в подпункте 6 данной статьи отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в случаях, предусмотренных федеральными законами, отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (подпункт 7).

Данная норма введена в действие Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ с 1 марта 2015 года.

Право граждан, имеющих трёх и более детей, приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации, предусматривалось и ранее (абзац второй статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации, введён Федеральным законом от 14 июня 2011 года N 138-ФЗ, утратил силу с 1 марта 2015 года в соответствии с Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ).

В настоящее время пунктом 2 статьи 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что, если иное не предусмотрено федеральными законами, порядок постановки граждан на учёт в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 данного Кодекса, порядок снятия граждан с данного учёта, порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Исходя из указанного правового регулирования, следует, что действующим федеральным законодательством не предусмотрена обязанность регионального законодателя устанавливать конкретный срок предоставления земельного участка в законах субъектов Российской Федерации.

В развитие вышеприведённых положений Земельного кодекса Российской Федерации в Вологодской области 22 ноября 2011 года был принят Закон N 2650-ОЗ.

Положениями этого нормативного правового акта предусматривалось, что гражданам, имеющим трёх и более детей, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и расположенные на территории Вологодской области, предоставляются в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства, или дачного строительства, или ведения личного подсобного хозяйства (абзац первый части 1 статьи 1); предоставление в собственность гражданам бесплатно земельных участков в соответствии с данным Законом осуществляется в случае постоянного проживания граждан на территории области не менее одного года на дату подачи заявления для индивидуального жилищного строительства, или дачного строительства, или ведения личного подсобного хозяйства (часть 2 статьи 1).

Указанный нормативный правовой акт признан утратившим силу в связи с принятием 8 апреля 2015 года оспариваемого Закона Вологодской области N3627-ОЗ.

Предмет регулирования оспариваемого Закона связан с установлением случаев предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Вологодской области отдельным категориям граждан в собственность бесплатно; порядка постановки граждан на учёт в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, и снятия граждан с такого учёта; порядка предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно; оснований для отказа в предоставлении гражданам земельных участков в собственность бесплатно; предельных размеров предоставляемых гражданам земельных участков в собственность бесплатно; условий предоставления единовременной денежной выплаты взамен предоставления земельного участка гражданам, имеющим трёх и более детей, состоящих на учёте в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно.

В соответствии с положениями оспариваемого акта, постановка на учёт в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, граждан, имеющих трёх и более детей, осуществляется в случае постоянного проживания таких граждан на территории Вологодской области не менее одного года на дату подачи заявления о постановке на учёт; предоставление земельных участков в собственность бесплатно таким гражданам осуществляется в случае постоянного проживания граждан на территории Вологодской области не менее одного года на дату подачи заявления о предоставлении земельного участка (пункт 1 части 1, части 2 и 2.1 статьи 1).

Статьёй 3 оспариваемого Закона предусмотрено, что приём от граждан заявлений о постановке на учёт, ведение учёта граждан, формирование земельных участков, утверждение перечней земельных участков и внесение изменений в такие перечни, приём от граждан заявлений о предоставлении земельного участка, а также принятие решений о предоставлении гражданам земельных участков в собственность бесплатно, предоставление сведений в общий реестр граждан, имеющих право на бесплатное предоставление земельных участков на территории Вологодской области осуществляется уполномоченными органами.

В соответствии с частями 1, 7 статьи 6 этого же Закона Вологодской области от 8 апреля 2015 года N 3627-ОЗ уполномоченный орган регистрирует заявление о постановке на учёт по дате и времени поступления; заявлению гражданина о постановке на учёт, по которому принято решение о постановке на учёт, присваивается порядковый номер в соответствии с датой и временем регистрации заявления о постановке на учёт.

Согласно частям 1, 2 статьи 7 указанного закона ведение учёта граждан осуществляется уполномоченным органом путём принятия решения о постановке граждан на учёт, ведущийся раздельно в отношении каждой категории граждан и вида разрешённого использования земельного участка. Граждане ставятся на учёт согласно порядковому номеру, присвоенному заявлению о постановке на учёт гражданина.

Статьёй 8 этого же нормативного правового акта предусмотрено, что предоставление земельных участков в собственность бесплатно гражданам, состоящим на учёте, осуществляется на основании заявлений граждан о предоставлении земельного участка после утверждения перечня земельных участков либо включения в утверждённый перечень вновь сформированных земельных участков; земельные участки предлагаются уполномоченным органом в порядке возрастания кадастровых номеров, начиная с гражданина, заявлению о постановке на учёт которого присвоен наименьший порядковый номер.

В силу пункта 1 части 5 статьи 9 оспариваемого Закона решение об отказе в предоставлении гражданину земельного участка в собственность бесплатно принимается уполномоченным органом в случае, если с заявлением о предоставлении земельного участка обратился гражданин, не относящийся к категории граждан, указанных в части 1 статьи 1 данного Закона.

Уполномоченный орган на основании пункта 2 части 5 статьи 9 данного Закона также принимает решение об отказе в предоставлении гражданину земельного участка в собственность бесплатно в случае, если не представлены документы, указанные в части 6 статьи 8 Закона.

Положениями статьи 10 оспариваемого Закона установлено, что земельные участки предоставляются бесплатно из земель, не ограниченных в обороте, при наличии свободных земельных участков соответствующего разрешённого использования, образованных из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Планируемые к бесплатному предоставлению гражданам земельные участки должны быть образованы в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства Российской Федерации, санитарными и иными нормами, установленными законодательством Российской Федерации, а также формироваться с учётом следующих условий: транспортная доступность; отсутствие на земельном участке зон санитарной охраны производственных и опасных производственных объектов, магистральных трубопроводов, линейно-кабельных сооружений; возможность подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства, планируемого к строительству на соответствующем земельном участке, к сетям инженерно-технического обеспечения, предусмотренная утверждённым проектом планировки территории, в границах которой расположен земельный участок, или программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа, муниципального округа.

Для каждой категории граждан в зависимости от вида разрешённого использования формируется перечень земельных участков. Сформированные земельные участки включаются в перечень земельных участков в порядке возрастания кадастровых номеров. В течение календарного года не менее 20 процентов свободных от прав третьих лиц не ограниченных в обороте земельных участков, полномочиями по распоряжению которыми наделены уполномоченные органы, сформированных для индивидуального жилищного строительства, ведения садоводства, личного подсобного хозяйства, огородничества, подлежат включению в перечни земельных участков с учётом положения части 2 настоящей статьи такими уполномоченными органами. Количество земельных участков, включаемых в каждый перечень земельных участков в течение календарного года, определяется пропорционально количеству граждан, включённых в списки на начало календарного года, но не менее одного земельного участка для каждой категории граждан, за исключением категорий граждан, указанных в пункте 2 части 1 статьи 1 настоящего закона области. Включение земельных участков в перечень осуществляется уполномоченным органом не позднее 15 рабочих дней с даты завершения кадастрового учёта земельного участка, за исключением земельных участков, указанных в части 7(1) настоящей статьи.

Как следует из правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2023 года N 334-О, органы государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении своих полномочий связаны требованиями законодательства и необходимостью обеспечить на основе баланса публичных и частных интересов реализацию конституционного права каждого иметь землю в частной собственности, а также эффективное использование земли, являющейся публичной собственностью, в том числе распоряжение этим активом в целях выполнения социальных обязательств публично-правовых образований. Соответственно, обоснованное планируемое распределение органами местного самоуправления свободных земельных участков, относящихся к публичной собственности, для удовлетворения интересов разных категорий граждан в сфере индивидуального жилищного строительства или ведения садоводства нельзя рассматривать как расходящееся с конституционными принципами равенства и справедливости.

Это следует, в частности, из позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 17 февраля 2015 года N 375-О, в силу которой требования, установленные законом субъекта Российской Федерации о предоставлении многодетным семьям земельных участков согласно очерёдности и о формировании уполномоченным органом перечня земельных участков, отвечают конституционному принципу справедливости и обеспечивают необходимый контроль за деятельностью публичных органов, обязанных осуществлять соответствующий учёт в процессе распределения земли и планировать свою деятельность исходя из реальных потребностей граждан и имеющихся объективных возможностей.

Таким образом, оспариваемые законоположения сами по себе не могут расцениваться как нарушающие конституционные права, при том, что граждане не лишены возможности обжаловать в суде действия (бездействие) органов местного самоуправления, в том числе связанные с формированием перечня.

Приказом Минрегиона России от 9 сентября 2013 года N 372 утверждены Методические рекомендации субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трёх и более детей (далее Методические рекомендации).

Пунктом 5 Методических рекомендаций предусмотрено, что при установлении случаев и порядка бесплатного предоставления гражданам, имеющим трёх и более детей, земельных участков органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендуется принимать во внимание, что в соответствии со статьёй 28 Земельного кодекса Российской Федерации граждане, имеющие трёх и более детей, имеют право приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, Земельным кодексом Российской Федерации установлена форма нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, который регулирует указанные отношения. Издание субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, устанавливающих случаи и порядок предоставления гражданам, имеющим трёх и более детей, земельных участков, не в форме закона субъекта Российской Федерации будет противоречить указанным требованиям Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 6 Методических рекомендаций в целях установления органами государственной власти субъектов Российской Федерации случаев и порядка бесплатного предоставления гражданам, имеющим трёх и более детей, земельных участков рекомендуется разработка и принятие специального закона субъекта Российской Федерации.

В силу пункта 7 Методических рекомендаций в соответствии с абзацем вторым пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации предметом правового регулирования закона субъекта Российской Федерации является установление случаев и порядка предоставления гражданам, имеющим трёх и более детей, в собственность бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков.

Указанные положения Земельного кодекса Российской Федерации не содержат ограничений права выбора гражданами, имеющими трёх и более детей, цели предоставления им земельных участков из предусмотренных земельным законодательством Российской Федерации.

Принимая во внимание, что установленная статьёй 28 Земельного кодекса Российской Федерации льгота в форме бесплатного предоставления земельных участков направлена на социальную поддержку многодетных семей, законами субъектов Российской Федерации рекомендуется установить случаи и порядок предоставления гражданам, имеющим трёх и более детей, земельных участков для любых целей удовлетворения личных потребностей семей на земельном участке, не связанных с ведением предпринимательской деятельности: ведения гражданами садоводства, огородничества или дачного строительства, индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства, с установлением особенностей для каждой из указанных целей.

Согласно пункту 8 Методических рекомендаций в рамках установления случаев предоставления гражданам, имеющим трёх и более детей, земельных участков рекомендуется определить основания, при наличии которых гражданам, имеющим трёх и более детей, предоставляются в собственность бесплатно земельные участки.

В качестве общих оснований для предоставления гражданам, имеющим трёх и более детей, земельных участков рекомендуется установить следующие условия:

- граждане, являющиеся родителями в семье, имеющей трёх или более детей, в том числе усыновлённых (удочерённых), либо один из родителей в неполной семье, имеющей трёх и более детей, в том числе усыновлённых (удочерённых) (далее - граждане, имеющие трёх и более детей), приняты на учёт по месту жительства в целях получения земельного участка для садоводства, огородничества или дачного строительства, индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства;

- гражданам, имеющим трёх и более детей, ранее бесплатно не предоставлялись земельные участки из государственной или муниципальной собственности;

- иные условия для предоставления гражданам, имеющим трёх и более детей, земельных участков, например, такие как проживание граждан на территории субъекта Российской Федерации в течение определённого срока до подачи заявления о постановке на учёт в целях предоставления земельного участка; отсутствие сделок по отчуждению гражданами земельных участков в течение определённого срока до подачи заявления о постановке на учёт в целях предоставлении другого земельного участка; дата рождения в семье третьего ребёнка, начиная с которой граждане принимаются на учёт в целях предоставления земельного участка и т.д, могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации дифференцированно, исходя из сложившейся в субъектах Российской Федерации социально-экономической и демографической ситуации.

При установлении особенных условий предоставления гражданам, имеющим трёх и более детей, земельных участков в зависимости от избранной указанными гражданами цели предоставления земельных участков рекомендуется принять во внимание требования законодательства Российской Федерации, приведённые в разделах III - VI настоящих Методических рекомендаций.

В силу пункта 9 Методических рекомендаций учёт граждан, имеющих трёх и более детей, в целях предоставления им земельных участков рекомендуется осуществлять в муниципальном образовании, на территории которого такие граждане зарегистрированы по месту жительства.

В соответствии с пунктом 10 Методических рекомендаций рекомендуется установить принцип однократности бесплатного предоставления гражданам, имеющим трёх и более детей, земельных участков.

В целях обеспечения принципа однократности бесплатного предоставления гражданам, имеющим трёх и более детей, земельных участков, а также осуществления мониторинга за обеспечением таких граждан земельными участками рекомендуется установить обязательность ведения органами местного самоуправления реестра граждан, которые включены в списки граждан, имеющих право на бесплатное предоставление земельных участков на территории муниципального образования, и обязательность ведения органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации сводного реестра граждан, которые включены в списки граждан, имеющих право на бесплатное предоставление земельных участков на территории субъекта Российской Федерации.

При ведении указанных реестров рекомендуется обеспечить дифференцированный учёт граждан, имеющих трёх и более детей, в зависимости от избранных указанными гражданами целей предоставления земельных участков, а также учёт сведений о предоставленных гражданам земельных участках.

Согласно пункту 11 Методических рекомендаций рекомендуется обеспечить информационную открытость сведений, содержащихся в реестрах, указанных в пункте 10 настоящих Методических рекомендаций, для ознакомления всеми заинтересованными лицами. В этих целях рекомендуется установить обязательность размещения указанных сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальных сайтах органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также периодическое опубликование сведений в официальных печатных изданиях при соблюдении требований законодательства Российской Федерации о защите персональных данных.

При установлении порядка предоставления гражданам земельных участков рекомендуется установить, что предоставление земельных участков гражданам, имеющим трёх и более детей, осуществляется по месту их постановки на учёт в целях предоставления земельных участков, за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Одновременно рекомендуется предусмотреть возможность обеспечения граждан, имеющих трёх и более детей, земельными участками на территории других муниципальных образований на территории субъекта Российской Федерации, за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, если граждане, являющиеся родителями в семье, имеющей трёх и более детей, изъявят такое желание (пункт 12 Методических рекомендаций).

Таким образом, федеральный законодатель, обладающий дискрецией в определении конкретных направлений и мер по реализации государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, правомочен использовать для целей организации такой поддержки возможности поощрения индивидуального жилищного строительства путём предоставления земельных участков бесплатно в собственность определённым категориям граждан, в том числе многодетным семьям; при этом при реализации мер поддержки допускается существование различий в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, если такие различия объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им; в связи с чем при установлении гарантий государственной поддержки и социальной защиты семьи, материнства, отцовства и детства законодатель вправе применять дифференцированный подход к определению характера и объёма таких гарантий, предоставляемых той или иной категории граждан, с учётом конкретных социально значимых обстоятельств. В свою очередь, органы государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении полномочий связаны необходимостью обеспечить на основе баланса публичных и частных интересов реализацию конституционного права каждого иметь землю в частной собственности, эффективное использование земли, являющейся публичной собственностью, в том числе распоряжение этим активом в целях выполнения социальных обязательств публично-правовых образований; в связи с чем распределение органами местного самоуправления свободных земельных участков, относящихся к публичной собственности, для удовлетворения интересов разных категорий граждан, в том числе многодетных семей, в сфере индивидуального жилищного строительства должно осуществляться обоснованно, разумно, постепенно, справедливо, с учётом критериев равенства и соблюдения строго установленного порядка (очерёдности), в зависимости от присвоенного заявлению

гражданина порядкового номера. При этом требования конституционных принципов разумности и справедливости, а также обоснованности подлежат реализации именно через призму установленного порядка очерёдности граждан, соблюдение которого находится в зоне контроля органа публичной власти для целей исключения повторного предоставления многодетным семьям или иным категориям граждан земельных участков в собственность бесплатно.

Предоставление региональным законодателем вышеуказанной меры социальной поддержки отдельным категориям граждан, с учётом установленных конкретных условий и порядка её реализации, обусловлено наличием между гражданами Российской Федерации, проживающими в конкретном регионе Российской Федерации, и государством особой правовой связи, соответствует правовой природе указанной меры социальной поддержки, создаёт необходимые в таких случаях гарантии для использования многодетными семьями предоставленной им бесплатно земли по её назначению.

Таким образом, реализация субъектом Российской Федерации дискреционного полномочия по установлению конкретного порядка и условий предоставления многодетным семьям земельных участков согласно очередности, формирования уполномоченным органом перечня земельных участков, подлежащих распределению в пользу отдельных категорий граждан, не предполагает необходимость установления органом публичной власти конкретного срока, в течение которого такие земельные участки должны быть предоставлены.

Следует учитывать, что федеральным законодательством нормативно вышеуказанный срок не регламентирован.

Поскольку нормативный правовой акт в оспариваемой части соответствует нормам, имеющим большую юридическую силу, вывод суда о об отсутствии оснований для его признания не действующим является правильным, в связи с чем решение суда первой инстанции не подлежит отмене.

Доводы истца о длительности ожидания его многодетной семьи получения данной меры социальной поддержки (с 2014 года) основанием для удовлетворения иска не является, не свидетельствует о несоответствии оспариваемого акта нормам, имеющим большую юридическую силу. Данные доводы выражают несогласие истца с реализуемыми постепенно органами публичной власти мероприятиями, направленными на предоставление земельных участков в собственность отдельным категориям граждан. Между тем, суд не вправе рекомендовать или иным образом обязывать органы публичной власти принять конкретное законодательное решение.

Не могут быть приняты судебной коллегией и доводы апелляционной жалобы о неверной ссылке суда первой инстанции на положения постановления администрации города Вологды от 27 июня 2019 года N 763, утвердившего административный регламент по предоставлению муниципальной услуги по постановке отдельных категорий граждан на учёт в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности либо государственная собственность на которые не разграничена, в собственность бесплатно, а также административный регламент предоставления муниципальной услуги по предоставлению отдельным категориям граждан земельных участков, находящихся в муниципальной собственности либо государственная собственность на которые не разграничена, в собственность бесплатно. Применение судом положений указанного нормативного правового акта, не имеющего большей юридической силы по отношению к оспариваемому акту, не умаляет верный вывод суда о соответствии оспариваемого в части закона требованиям федерального законодательства, правильно применённого судом.

При этом постановление администрации города Вологды от 27 июня 2019 года N 763 предметом проверки суда в рамках настоящего дела не является, а довод истца о том, что муниципальная услуга по постановке на учет и по предоставлению земельных участков является единой услугой, основан на неверном толковании норм материального права.

Таким образом, поскольку нормативный правовой акт в оспариваемой части соответствует нормам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права и законные интересы административного истца, вывод суда об отсутствии оснований для признания нормативного правового акта не действующим является правильным, в связи с чем решение суда первой инстанции не подлежит отмене.

Иные доводы апелляционной жалобы, фактически сводящиеся к озвученной в суде первой инстанции правовой позиции административного истца, не содержат ссылок на наличие оснований для отмены состоявшегося судебного постановления.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Вологодского областного суда от 10 января 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Елсакова А.В. - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Вологодский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: