Салахетдинова Л.Н. Комментарий к Закону Липецкой области от 5 декабря 2008 г. N 213-ОЗ "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области" - Система ГАРАНТ, 2010 г.

Комментарий к Закону Липецкой области от 5 декабря 2008 г. N 213-ОЗ
"О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области"

На федеральном уровне нормативная база по проведению мониторинга нормативных правовых актов отсутствует. В Липецкой области впервые на уровне субъектов Российской Федерации правовой мониторинг стал предметом законодательного регулирования (1).

В соответствии с планом работы Липецкого областного Совета депутатов на 2008 год правовым управлением областного Совета депутатов был разработан проект закона Липецкой области "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области", внесенный в порядке законодательной инициативы комитетом областного Совета по законодательству и правовым вопросам. При подготовке законопроекта были использованы научные и практические разработки Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Законопроект получил положительную оценку Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Липецкой области и прокуратуры Липецкой области.

В преамбуле закона определяется комплексный объект правового мониторинга:

соблюдение и исполнение нормативных правовых актов Липецкой области;

состояние нормотворческой деятельности органов государственной власти области.

Статья 1. Общие положения

В последние годы различные структуры государственной власти (под эгидой Совета Федерации Федерального Собрания РФ) прилагают большие усилия по организации и проведению правового мониторинга. Под ним понимается "систематическая, комплексная деятельность органов власти, научного сообщества, институтов гражданского общества по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения" (2).

Анализ материалов проведенных к настоящему времени научно-практических конференций и иных мероприятий по правовому мониторингу, а также обобщение практического опыта работы в данном направлении позволяют сделать вывод об отсутствии единой концептуально-методологической основы правового мониторинга, что приводит к существенному снижению эффективности проводимой в настоящее время работы в этой области. Это не позволяет надлежащим образом сопоставлять и обобщать результаты различных исследований для получения целостной картины состояния и развития законодательства и практики его применения в той или иной сфере общественной жизни. К числу наиболее значимых аспектов данной проблемы относятся вопросы теории и методологии изучения эффективности законодательства в процессе правового мониторинга (3).

Формирование и развитие логичной, структурно и содержательно последовательной системы законодательства в Российской Федерации представляет собой приоритетное направление деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти. Этот процесс непосредственно связан с правовым мониторингом.

Правовой мониторинг призван выявлять недостатки нормотворческой и правоприменительной деятельности. Он рассматривается в качестве одного из главных инструментов повышения эффективности правового регулирования и обеспечения высокого качества нормативных правовых актов, включая их реализацию (4). Правовой мониторинг имеет большое значение для открытости государственной деятельности, информированности граждан и общественности о состоянии правовой основы развития России, а также для повышения уровня правосознания и правовой культуры общества в целом (5). Как правило, в большей степени правовым мониторингом занимаются органы законодательной власти (6). Ученые определяют правовой мониторинг как систему информационных наблюдений, дающих возможность анализировать и оценивать:

1) результаты нормотворческой деятельности, прежде всего, законопроектной;

2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией;

3) эффективность их практического действия, целью которой является повышение качества принимаемых законов, совершенствование на основе законодательной и правоприменительной деятельности системы выработки, принятия и реализации государственно-политических решений и в конечном счете - обеспечение и защита прав и свобод человека (7).

Исходя из вышесказанного, предупредительной и соответственно профилактической мерой соблюдения действующего законодательства выступает его мониторинг и практики государственного управления. А.Н. Алексеев отмечает, что деятельность по проведению правового мониторинга целесообразно рассматривать в качестве дополнительной (и самостоятельно) при этом функции органов власти и управления (8). Ученый аргументировано отрицает сущность правового мониторинга как одного из методов государственного контроля, направленного на обеспечение законности (9), либо составной части контрольной функции государства. Автор утверждает: "Сущность правового мониторинга состоит не в контроле над системой законодательных актов, а в анализе законодательства во взаимосвязи с правоприменительной практикой" (10).

Комплексный характер правового мониторинга затрудняет однозначную трактовку его понятия и сущности. Ю.А. Тихомиров указывает на то, что правовой мониторинг представляет собой динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера" (11). Информационно-оценочный характер непосредственно связан с функциями контроля и учета, поэтому правовой мониторинг можно рассматривать в качестве особой формы контроля за исполнением законов, основанной на принципе законности. Правовой мониторинг реализуется всеми органами государственной власти и местного самоуправления. Об этом упоминается в докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации: мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики". В настоящее время повсеместно складывается система мониторинга законодательства и практики правоприменения. В абсолютном большинстве министерств и ведомств есть специальное подразделение, которое занимается мониторингом нормативно-правовой базы. Современное состояние качества законодательства и государственного управления нуждается в таком эффективном инструменте мониторинга права как оценка регулирующего воздействия законодательства (12).

Заметим, в исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации проводится мониторинг административных регламентов осуществляемых государственных функций и предоставления государственных услуг. Обязанность по проведению мониторинга в Липецкой области возложили на правовое управление администрации Липецкой области. Отсюда следует, что правовому мониторингу подвергаются нормативные правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Система правового мониторинга становится многогранной и сложной, распространяющейся на все сферы государственного управления и правотворчества. "Подводя итоги пятилетней подготовки ежегодных докладов Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации", мы убеждаемся, что стране необходим всероссийский центр мониторинга качества жизни, который по определению должен базироваться на комплексном системном непрерывном мониторинге законодательства и правоприменительной практики" (13).

В современной ситуации контрольные функции (без применения санкций) все больше предоставляются государством институтам гражданского общества: общественным палатам, общественным советам при законодательных органах власти субъектов Российской Федерации (14), саморегулируемым организациям. Роль общественного контроля возрастает с каждым годом, и она заключается в формировании эффективного взаимодействия между институтами гражданского общества и государства. Следует подчеркнуть, что в современной жизни нашего государства появился и настойчиво заявил о себе еще один участник законодательного процесса, хотя его участие в этом процессе законодательно не урегулировано. Речь идет об общественности, при этом имеются в виду как группы людей, объединенных общностью положения, интересов, целей деятельности, так и передовая часть наших сограждан, которая активно выражает различные мнения и взгляды, существующие в обществе (15).

Авторитет и квалификация представителей общественности часто бывают более высокими, чем у профессиональных законодателей. Именно первые оказываются теми субъектами, которые способны обеспечить высокую жизнеспособность и основательную проработанность правового акта. В субъектах РФ процесс привлечения общественности к правотворческой деятельности органов государственной власти проходит более успешно, чем на уровне Федерации (16). Взаимодействие гражданского общества и государства в любых формах реализации общественного контроля определяет существование обратной связи между ними, когда граждане достаточно информированы о работе органов государственной власти и местного самоуправления и их предложения воспринимаются последними как основа для совершенствования их деятельности. Общественный правовой мониторинг - это совершенно новое явление.

В Липецкой области был принят Закон Липецкой области от 5 декабря 2008 года N 213-ОЗ "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области" в целях осуществления контроля за соблюдением и исполнением нормативных правовых актов Липецкой области и анализа нормотворческой деятельности органов государственной власти области на основе Устава Липецкой области. Относительно принятия рассматриваемого законодательного акта Горохов Д.Б. отметил следующее, что в субъектах Российской Федерации работа по организации правового мониторинга в основном проведена, однако его нормативная основа находится на начальном этапе своего развития и касается преимущественно определения статутных вопросов. Вместе с тем следует отметить, что законодатели Липецкой области, опережая федерального законодателя, только, что приняли первый и единственный пока в России закон Липецкой области о мониторинге нормативных правовых актов (17).

Закон содержит 11 статей, которые отражают сущность и процедуру проведения мониторинга нормативных правовых актов Липецкой области. Условно его содержание можно разделить на три части (блока), характеризующие особенности мониторинга нормативных правовых актов Липецкой области.

Представим "условные" блоки комментируемого закона.

Первый блок (общие теоретические положения). Статьи 1-3 комментируемого закона. Они регламентируют понятие мониторинга нормативных правовых актов области, цели и задачи его проведения.

Второй блок (процедура мониторинга, механизм оценки и реализации результатов мониторинга). В статьях 4-9 комментируемого закона регулируются порядок принятия решения о проведении мониторинга реализации нормативного правового акта Липецкой области, стадии мониторинга реализации нормативного правового акта Липецкой области, юридические основы наблюдения за реализацией нормативного правового акта Липецкой области и анализ реализации нормативного правого акта Липецкой области. Статья 9 комментируемого закона закрепляет критерии, согласно которым осуществляется оценка эффективности реализации нормативных правовых актов Липецкой области.

Третий блок (формы проведения мониторинга). Статья 10 комментируемого закона определяет формы проведения мониторинга нормотворческой деятельности органов государственной власти Липецкой области.

Статья 1 комментируемого закона в целом отражает понятие мониторинга, его виды и круг субъектов мониторинга, В части 1 статьи 1 комментируемого закона закрепляется следующее положение:

мониторинг нормативных правовых актов Липецкой области - это деятельность по сбору, обработке и систематизации информации о нормотворческой деятельности органов государственной власти Липецкой области и реализации нормативных правовых актов области.

Понятие мониторинга нормативных правовых актов Липецкой области, закрепленное в областном законе, было подвергнуто критике. А.Н. Алексеев считает, что данное определение в большей степени раскрывает техническую сторону мониторинговой деятельности, в меньшей степени ее сущность. В нем определяется круг осуществляемых с информацией операций, при этом не указываются методы исследования реализации нормативных правовых актов. Учитывая вышесказанное, данная дефиниция не отражает характерных черт определяемого явления (18). На наш взгляд, подходить столь однозначно к понятию мониторинга, представленного в комментируемом законе нельзя. Это обусловлено следующими факторами:

1) отсутствием обоснованной и официально признанной концепции организации правового мониторинга, и, как следствие, единства в терминологии и методологии;

2) отсутствием на федеральном уровне нормативной правовой базы, устанавливающей основы организации и проведения правового мониторинга;

3) отсутствием единых подходов в области правового мониторинга субъектов Российской Федерации, что подтверждается опытом организации и проведения правового мониторинга в субъектах РФ. Например, в одних субъектах РФ мониторинг осуществляют представительные органы государственной власти, в других - исполнительные (19).

4) несмотря на дискуссионность понятия "мониторинг нормативных правовых актов", практические результаты его проведения свидетельствуют о позитивности данных процессов. Черепанова Е.В. в статье "Правовой мониторинг - в действии" пишет, что начальник правового управления Липецкого областного Совета депутатов Л.Н. Салахетдинова поделилась положительным опытом, который оказал областной закон "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области". В частности, наличие указанного Закона позволило в целях проведения мониторинга закона Липецкой области "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области" без проблем собрать информацию, начиная с анализа качества питания и заканчивая тем нормативным правовым актом, который приняли за год соответствующие органы, которые наделены этими полномочиями (20).

5) содержание комментируемого закона включает в себя описание общепринятых методов исследования реализации нормативных правовых актов (об этом будет указано ниже).

Отсутствие единых подходов к методологии реализации правового мониторинга и обусловило выбор областным законодателем термина "мониторинг нормативных правовых актов". Горохов Д.Б. подчеркивает, что термины "мониторинг законодательства", "мониторинг правоприменительной практики", "мониторинг закона", "мониторинг нормативных правовых актов", применяемые отдельно, не охватывают либо стадию нормотворчества, либо - правоприменения. Поэтому в целях достижения единства терминологии он предлагает использовать понятие "правовой мониторинг". Правовой мониторинг охватывает такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс (21).

В части 2 статьи 1 комментируемого закона регламентируется классификация видов мониторинга нормативных правовых актов Липецкой области.

Рассмотрим вопрос о видах правового мониторинга в субъекте Российской Федерации. Комментируемый закон упоминает об инициаторах проведения мониторинга нормативных правовых актов области. К вопросу о возможных субъектах правового мониторинга существуют разные подходы. Согласно одному из них субъекты правового мониторинга могут быть дифференцированы на две основные группы - конституционные и инициативные (22).

К числу конституционных субъектов должны относиться: глава субъекта РФ; органы исполнительной власти субъекта РФ; законодательные органы субъекта РФ; органы судебной власти; органы прокуратуры; органы местного самоуправления; Уполномоченный по правам человека субъекта РФ.

Группа инициативных субъектов включает в себя: институты гражданского общества, экспертные советы при высших органах государственной власти; научные организации и объединения; корпоративные объединения, правозащитные и экологические организации; политические партии (23). Также среди принимающих участие в осуществлении правового мониторинга предлагается выделять группу "субъектов" (в качестве которых могут выступать органы государственной власти, должностные лица, а также специально созданные указанными органами структуры, которые в соответствии с законодательством обладают полномочиями по осуществлению государственного контроля за состоянием законодательства) и группу "участников" мониторинга (к ним относят юридических и физических лиц, обладающих юридически значимой возможностью участвовать в осуществлении государственного контроля за состоянием законодательства).

В соответствии с другим подходом под "участниками" мониторинга понимаются органы местного самоуправления, экономические субъекты, общественные и религиозные организации, координационные и совещательные органы при законодательных и исполнительных органах государственной власти, а также граждане. С учетом такого способа разграничения к числу "субъектов" правового мониторинга были отнесены исполнительные органы государственной власти федерального и регионального уровней, судебные и правоохранительные органы, а также Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (24).

К вопросу о классификации правового мониторинга ученые подходят следующим образом. Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. в статье "Правовой мониторинг: концепция и организация" предлагают определенную классификацию правового мониторинга:

1) по субъекту мониторинга: государственный (осуществляемый органами государственной власти) и общественный (осуществляемый общественными учреждениями и организациями);

2) по уровню власти субъекта мониторинга и территории проведения последнего: федеральный (на уровне Российской Федерации), региональный (на уровне субъектов Федерации), муниципальный (на уровне муниципальных образований);

3) по продолжительности проведения мониторинговых исследований: постоянный (осуществляемый непрерывно), временный (осуществляемый в пределах определенного промежутка времени), оперативный (осуществляемый для быстрого, неотложного решения возникающих проблем при реализации нормативных правовых актов), точечный (осуществляемый применительно к отдельному нормативному правовому акту или отдельной его части);

4) по времени действия нормативных правовых актов, подлежащих мониторингу: ретроспективный (анализ и оценка ранее действовавших нормативных правовых актов с учетом положительного и негативного опыта в их реализации), текущий (анализ и оценка действующих нормативных правовых актов), прогнозный (выявление социальных тенденций и необходимости принятия в перспективе соответствующих нормативных правовых актов (25).

Согласно части 2 статьи 1 комментируемого закона мониторинг нормативных правовых актов Липецкой области делится:

1) на мониторинг законов Липецкой области и постановлений Липецкого областного Совета депутатов. Он реализуется уполномоченным комитетом Липецкого областного Совета депутатов;

2) на мониторинг постановлений главы администрации Липецкой области, постановлений администрации Липецкой области, актов исполнительных органов государственной власти Липецкой области, носящих нормативный характер. Мониторинг осуществляется уполномоченным исполнительным органом государственной власти Липецкой области.

Определение полномочий и ответственности по проведению мониторинга частично закрепляется в Законе Липецкой области от 5 декабря 2008 года N 213-ОЗ "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области". Например, определение круга должностных лиц, ответственных за проведение мониторинга, их полномочий и ответственности должны закрепляться в правовом акте администрации Липецкой области в отношении мониторинга подзаконных актов органов исполнительной власти Липецкой области, носящих нормативный характер (часть 2 статьи 1 Закона Липецкой области). Таким образом, в Липецкой области законодательно определяется государственный (ведомственный) мониторинг нормативных правовых актов. Общественный мониторинг законодательно не закрепляется.

Согласно изложенному представляется возможным заключить, что деятельность субъектов Российской Федерации по организации и проведению правового мониторинга остро нуждается в централизованной координации и, прежде всего, в таком концептуально-методическом обеспечении, которое способствовало бы получению сопоставимых результатов мониторинга, осуществляемого различными государственными институтами. По мнению многих ученых и практиков, создание целостной картины правового пространства, позволяющего увидеть основные дефекты правотворческой и правоприменительной деятельности, выработать согласованные предложения по их устранению возможно с помощью федерального Центра правового мониторинга (26).

Статья 2. Цели проведения мониторинга нормативных правовых актов области

Научные исследования ученых в области правового мониторинга позволяют определить общие цели его проведения. К основным целям правового мониторинга относятся:

оценка эффективности функционирования правовой системы;

систематизация действующего законодательства;

создание постоянно действующей системы обратной связи между субъектом нормотворческой деятельности и правоприменителем;

подготовка предложений по совершенствованию законодательства.

Конечной целью правового мониторинга является создание эффективного механизма правотворчества (и реализации его результатов - нормативных правовых актов), отражающего общественные потребности на следующих стадиях:

правотворческой деятельности по законодательному обеспечению государственной политики;

подзаконного правотворчества;

правоприменительной деятельности;

осуществления правосудия (27).

Согласно части 1 статьи 2 комментируемого закона к целям проведения мониторинга нормативных правовых актов Липецкой области относятся:

укрепления режима законности и правопорядка;

анализа и оценки нормотворческой деятельности органов государственной власти области;

создания условий для получения, обобщения и анализа информации об исполнении нормативных правовых актов области;

обеспечения контроля за исполнением нормативных правовых актов области;

анализа и оценки соответствия практики реализации нормативных правовых актов области планируемому результату правового регулирования;

соблюдения прав граждан в ходе исполнения нормативных правовых актов области.

Данный перечень целей правового мониторинга нормативных правовых актов Липецкой области является исчерпывающим и включает в себя шесть объемных по содержанию целей. Достижению целей мониторинга нормативных правовых актов Липецкой области служит эффективное применение методологии правового мониторинга. Цели мониторинга нормативных правовых актов Липецкой области достигаются в процессе выполнения запланированных мероприятий по проведению правового мониторинга. Разработка программы и плана проведения мониторинга является важнейшим этапом проведения правового мониторинга.

В статье 5 комментируемого закона "Стадии мониторинга реализации нормативного правового акта области" представлены стадии мониторинга реализации нормативного правового акта области. К стадиям (методам правового мониторинга) относятся:

1) наблюдение за реализацией нормативного правового акта области;

2) анализ данных наблюдения за реализацией нормативного правового акта области;

3) оценка эффективности реализации нормативного правового акта области и выработка мер по ее повышению.

В статье 2 Закона Липецкой области от 5 декабря 2008 года N 213-ОЗ "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области" первой и основополагающей целью проведения мониторинга нормативных правовых актов Липецкой области выступает укрепление режима законности и правопорядка на территории Липецкой области.

Вторая цель - анализ и оценка нормотворческой деятельности органов государственной власти области заключается в проведении мониторинговых наблюдений за нормотворческой деятельностью органов государственной власти Липецкой области, последующем их анализе и оценке.

Объясним свою позицию с точки зрения использования методов обработки и систематизации информации о законодательстве в процессе реализации правового мониторинга. Методология правового мониторинга представляет собой совокупность способов, методов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга по осуществлению инвентаризации, прогноза, по оценке эффективности и действенности законодательных актов и правоприменительной практики. Важнейшими методами правового мониторинга являются наблюдение, анализ, синтез и оценка полученных сведений (28).

Наблюдение - это активное, телеологическое исследование, изучение того, что представляет какой-то жизненный интерес и что доступно непосредственному восприятию в том виде, как оно есть в действительности, что существует, проявляет себя фактически, без какого-либо вмешательства извне. Данные наблюдения подвергаются определенной профессиональной классификации - анализу. На их основе составляются обобщающие выводы: лингвистические, логико-семантические, семиотические, социологические, экономические, правовые и другие (29). Оценка представляет собой исходные посылки для его последующего исследования, осмысления в соответствии с назревшими новыми потребностями. Именно результаты оценки могут приобрести установочное значение, качественно обогатить или улучшить нормативно-правовое регулирование определенной сферы общественных отношений либо конкретного социально значимого вопроса (30).

Содержание и объем мониторинга нормотворческой деятельности органов государственной власти Липецкой области включает в себя:

первичный сбор информации о нормативных правовых актах области, касающихся данного объекта и предмета правового мониторинга в соответствии с планами нормотворческой деятельности и собственно нормотворческую деятельность (31) органов государственной власти Липецкой области;

обработку полученной информации;

систематизацию полученной и обработанной информации;

анализ информации, включая проведение юридической и антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов;

оценку информации.

Третьей целью мониторинга нормативных правовых актов Липецкой области является создание условий для получения, обобщения и анализа информации об исполнении нормативных правовых актов области. Субъекты проведения мониторинга не только выносят решение о проведении мониторинга (ответственный комитет Липецкого областного Совета депутатов или уполномоченный орган исполнительной власти Липецкой области), но и дают соответствующие поручения соответствующим органам и подведомственным учреждениям, чтобы последние, используя контрольно-надзорные и управленческие полномочия, обеспечили уполномоченный орган необходимыми данными. Например, о соблюдении законодательства в той или иной сфере (32).

Необходимо предусмотреть возможность для уполномоченного органа и ответственного комитета Липецкого областного Совета депутатов давать поручения любому органу исполнительной власти Липецкой области о предоставлении соответствующей информации. Кроме того, на основе межведомственных договоров о сотрудничестве закрепить право уполномоченного органа или Липецкого областного Совета депутатов получать сведения от территориальных федеральных органов государственной власти по предмету и объекту правового мониторинга.

Предлагаемая организация правового мониторинга представляется наиболее рациональной, поскольку упорядочивает субъектов его проведения, сокращает их количество, дает возможность систематизировать и уточнить информационный обмен.

Четвертой целью мониторинга нормативных правовых актов Липецкой области выступает обеспечение контроля за исполнением нормативных правовых актов области. Конституция Российской Федерации в статье 71 п. "а" предусматривает компетенцию Российской Федерации в сфере регулирования законотворческого процесса, а именно принятие, изменение федеральных законов и осуществление контроля за их соблюдением. Из смысла данной статьи Основного закона видится, что его "рамочное" положение о контроле за соблюдением законодательных актов может быть усилено наличием нормативных правовых актов о видах и средствах подобного контроля.

Контроль, с правовой точки зрения (33), представляет собой, как правило, деятельность уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления, включая органы прокуратуры, суды, органы исполнительной и законодательной власти за точным исполнением предписаний законодательных и иных нормативных правовых актов. Следовательно, контроль подлежит классификации:

1) контроль Президента Российской Федерации;

2) контроль органов исполнительной власти, кроме правоохранительных органов;

3) контроль судебных органов власти;

4) контроль органов местного самоуправления;

5) контроль (надзор) иных правоохранительных органов (прокуратура, органы внутренних дел, таможенные органы и т.п.);

6) контроль органов законодательной власти (Уполномоченный по правам человека, Счетная палата).

Контроль за исполнением законодательных и иных нормативных правовых актов со стороны законодательных органов государственной власти не может реализовываться в полном объеме. Это связано с тем, что согласно принципу разделения властей законодательные органы разрабатывают и принимают законодательные акты. Непосредственный контроль за исполнением законов возлагается на органы государственного управления, включая правоохранительные структуры. Сущность контроля заключается в получении достоверной информации о действиях (бездействиях), решениях подконтрольных субъектов с целью проверки соответствия их заданным параметрам и, в случае необходимости, - применения специальных мер воздействия, направленных на устранение выявленного несоответствия. Данный вид деятельности органов власти связан неразрывно с устранением и предупреждением возможных отрицательных последствий, а в случае необходимости - привлечения к ответственности виновных лиц (34). Таким образом, органы исполнительной власти, прокуратуры и суды выявляют нарушителей и применяют к ним соответствующие меры юридической ответственности. Наказание их осуществляется при помощи мер уголовной, административной, дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности.

Ученые и практики в настоящее время склоняются к мнению, согласно которому применение мер принуждения и наказания не во всех ситуациях является эффективным и приносит позитивные изменения. Меры профилактики и общественного воздействия способны в большей степени скорректировать неблагоприятную ситуацию в области соблюдения законодательства. Проведение превентивных мероприятий возможно не только в случаях нарушения законодательства гражданами и юридическими лицами, но и когда закон нарушается органами государственной власти и местного самоуправления.

Стоит отметить, что профилактическое воздействие может выражаться в проведении акций общественности, внедрении в практику деятельности судебной системы ювенальных технологий (35), проведении публичных слушаний нормативных правовых актов и проектов правовых документов, формировании новых институтов в праве (общественных воспитателей (36), антикоррупционной экспертизы). Кроме того, в субъектах Российской Федерации разрабатываются целевые программы (37), предусматривающие пропаганду правовых знаний среди населения. Все вышеперечисленные мероприятия позволяют предупреждать совершение преступлений и правонарушений, создавать благоприятную и безопасную среду проживания для людей.

Осуществление контроля основывается исключительно на нормах законодательства, поэтому принцип законности является основополагающим при реализации властных полномочий контролирующих органов. В связи с этим, в научной литературе поднимается вопрос о соответствии норм законодательных и иных нормативных правовых актов интересам общества (38). В противоположном случае, смысл проведения контрольных мероприятий за соблюдением законодательства утрачивается.

Мониторинг законодательства и правоприменительной практики, по мнению Н.Н. Толмачевой, является методом осуществления государственного контроля. В правовых актах, устанавливающих статус государственных органов, содержатся положения, закрепляющие за ними контрольные полномочия. Хотя эти полномочия отличаются по объекту контроля, способам его осуществления, последствиям проведения, они все равно остаются контрольными полномочиями государственных органов (39).

Исследуя характер содержания правового мониторинга как направления деятельности органа государственной власти, следует отметить, что орган государственной власти обладает компетенцией. Ее объем регулируется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и регламентами органов государственной власти. В компетенцию органа государственной власти входят функции или полномочия органа государственной власти.

Функции органа государственной власти подобно функциям государственного управления классифицируются:

1) информационное обеспечение;

2) прогнозирование и моделирование;

3) планирование;

4) организация (формирование деятельности на основе установленных принципов и походов);

5) распорядительство (принятие актов управления, дача текущих указаний);

6) руководство (установление правил, нормативов деятельности государственного органа);

7) координация;

8) контроль;

9) регулирование (использование методов и способов управления в процессе организации и деятельности органа государственной власти);

10) учет (40).

Следовательно, характер правового мониторинга как направления деятельности можно рассмотреть как комплексный, включающий функцию прогнозирования, организации и частично контроля. Почему нами указывается функция контроля? Контроль подразделяется на виды. Предварительный контроль имеет целью предупредить нарушение законности, текущий - выявить нарушение законности, а последующий - проверить исполнение решений контролирующего органа (41). Именно предварительный контроль предполагает осуществление предупредительных, профилактических мероприятий, к которым относится наблюдение за результатами нормотворческой деятельности (правовым мониторингом).

Государство может осуществлять ее в различных формах, в том числе и путем привлечения к ней общественных и иных не наделенных государственной властью организаций. Однако инициатором, основным исполнителем и ответственным за результаты мониторинга закона должны стать государственные органы. В частности, такой подход позволяет избежать разработки и принятия излишних правовых актов, регулирующих вопросы организации и проведения мониторинга закона (42).

Целью правового мониторинга, закрепленной в комментируемом законе, выступает обеспечение контроля за исполнением нормативных правовых актов Липецкой области. Поэтому, сущность вышеуказанной цели раскрывается в совершенствовании правотворческой деятельности государственных органов и повышении эффективности законодательного процесса и правоприменения. Таким образом, мониторинг нормативных правовых актов Липецкой области является одним из методов осуществления государственного контроля планируемого, текущего, а также перспективного состояния и практики применения нормативного правового акта. А суть этого метода заключается в системном и постоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого закона (нормативного правового акта) с целью использования мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения (43).

Рассматривать правовой мониторинг как особую форму контроля можно будет, когда правовой мониторинг получит свое правовое закрепление в законодательных актах:

1) "О правовом мониторинге в Российской Федерации";

2) "О нормативных правовых актах в Российской Федерации";

3) "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов";

4) "О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации".

Механизмы прогнозирования и эффективного реагирования на результаты проводимого мониторинга должны быть закреплены в указанных законах. Отсутствие трех последних законопроектов во многом определяет плохое качество принимаемых законов. Действующее законодательство Российской Федерации неполно регулирует различные стороны правотворчества, до сих пор отсутствуют нормативные определения понятия и видов нормативных правовых актов, полномочий правотворческих органов, не регламентирован порядок подготовки и оформления проектов актов. Это отрицательно сказывается на качестве актов, оперативности их принятия, осложняет взаимоотношения между участниками процесса создания правовых актов, что нарушает системные связи между ними и приводит к возникновению многочисленных юридических противоречий и коллизий.

Именно предлагаемый Советом Федерации Федерального Собрания РФ пакет из трех законов призван обеспечить структурирование существующей системы нормативных правовых актов, упорядочить правила юридической техники, снизить потенциальную коррупционность и коллизионность правовых норм.

Пятой целью мониторинга нормативных правовых актов Липецкой области является анализ и оценка соответствия практики реализации нормативных правовых актов области планируемому результату правового регулирования.

В статье 5 комментируемого закона представлены стадии мониторинга реализации нормативного правового акта области. Каждая стадия предполагает выполнение строго определенных мониторинговых мероприятий. Анализ и оценка практики реализации нормативного правового акта области сводится к сбору, обработке и обобщению информации о правоприменительной практике (включая статистическую информацию) в сфере, которая определена в качестве объекта мониторинга. Собирается также социологическая информация, основывающаяся на результатах социологических исследований и иллюстрирующая общественное мнение и уровень правового сознания (44). Итогом реализации данной цели правового мониторинга должны выступить подготовленные субъектами правового мониторинга доклады и предлагаемые меры по совершенствованию действующего законодательства Липецкой области. В ходе наблюдения за реализацией нормативного правового акта области определяются:

1) цели (задачи) и предмет правового регулирования нормативного правового акта области;

2) общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений (перечень нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие общественные отношения, место исследуемого нормативного правового акта области в системе указанных нормативных правовых актов, наличие нормативных правовых актов, обязательность принятия которых обусловлена исследуемым нормативным правовым актом области);

3) круг лиц, на которых распространяется действие нормативного правового акта области, их права и обязанности;

4) перечень уполномоченных нормативным правовым актом области органов и их компетенция;

5) обнародование нормативного правового акта области (дата и источник официального опубликования, дата вступления в силу);

6) юридическая ответственность за нарушение нормативного правового акта области, иные меры правового воздействия в отношении субъектов исследуемых правоотношений и практика их применения.

Предметом наблюдения за реализацией нормативного правового акта области выступает информация, которая классифицируется в статье 7 комментируемого закона.

Анализ информации осуществляет уполномоченный комитет Липецкого областного Совета депутатов на основе указанных показателей. Оценка полученных сведений отражается в комментируемом законе как оценка эффективности реализации нормативного правового акта области (статья 9). На ее основе субъекты мониторинговой деятельности принимают решение о выработке мер по повышению эффективности его реализации или необходимости признания нормативного правового акта области утратившим силу.

Шестой целью мониторинга нормативных правовых актов Липецкой области является соблюдение прав граждан в ходе исполнения нормативных правовых актов области. Для усиления роли правового мониторинга и реального достижения его целей в федеральном законодательстве должна быть установлена ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение полномочий по осуществлению правового мониторинга, а также ответственность за неисполнение его результатов (45).

Констатация фактов соблюдения либо не соблюдения прав граждан в ходе исполнения нормативных правовых актов области должна:

отражаться в официально сформулированных докладах;

в рекомендациях, адресованных конкретным органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам, организациям и учреждениям;

в формах реагирования (корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в структуре государственной власти и местного самоуправления).

Возможность установления ответственности за некачественное проведение мониторинга, за недостоверность его результатов, а также за неустранение выявленных в ходе его проведения нарушений или непринятие мер по предотвращению возможных негативных последствий действия закона, придает мониторингу закона обязательный характер и позволяет достичь цели его проведения (46).

Статья 3. Задачи мониторинга нормативных правовых актов области

В качестве задач правового мониторинга называются следующие задачи (47):

1) предоставление субъекту нормотворчества объективной информации о тенденциях и потребностях правового регулирования определенных общественных отношений;

2) корректирующее воздействие на систему законодательства Российской Федерации: выявление "узких мест", противоречий, коллизий, дублирования в правовом регулировании, определение эффективности действия правовых норм с целью совершенствования и систематизации законодательства;

3) выявление тенденций развития системы российского законодательства, обобщение и анализ зарубежного опыта развития нормативно-правовой базы с последующей разработкой предложений по его использованию в законотворческой деятельности в Российской Федерации;

4) упорядочение законотворчества на федеральном и региональном уровнях: выявление противоречий между нормативными правовыми актами федерального и регионального законодательства, разработка предложений по их приведению в соответствие с Конституцией РФ и между собой;

5) обобщение передового опыта регионального законодательства с целью использования его в ходе федерального законотворчества, распространения на другие субъекты Федерации;

6) отслеживание эффективности закона и практики его реализации в процессах организации взаимодействия всех ветвей государственной власти между собой, с органами местного самоуправления, с корпоративными и частными структурами социально-экономической и культурной сфер, с гражданами;

7) определение степени урегулированности конституционно закрепленных предметов ведения, формирование перспективных направлений законотворческой деятельности;

8) создание условий для повышения открытости всех уровней власти; повышение степени участия институтов гражданского общества в формировании и реализации публично-правовых решений государства.

В комментируемой статье закреплены следующие задачи правового мониторинга:

предоставление объективной информации о тенденциях и потребностях правового регулирования определенных общественных отношений;

создание постоянно действующей связи между органами государственной власти области и правоприменителем;

выявление противоречий, коллизий, дублирования в правовом регулировании, определение эффективности действия правовых норм с целью совершенствования и систематизации нормативных правовых актов области;

отслеживание эффективности нормативных правовых актов области и практики их реализации в процессе организации и взаимодействия органов государственной власти области, органов местного самоуправления, организаций и граждан;

определение степени урегулированности вопросов, отнесенных к предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, формирование перспективных направлений правотворческой деятельности.

Статья 4. Принятие решения о проведении мониторинга реализации нормативного правового акта области

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет круг лиц и органов, наделенных правом выдвижения инициативы по проведению мониторинга.

Данным правом наделены субъекты законодательной инициативы - депутаты, комитеты областного Совета депутатов, глава администрации области, администрация области, представительные органы местного самоуправления, прокурор области, председатель Липецкого областного суда, председатель Арбитражного суда области, руководитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Липецкой области. Помимо субъектов законодательной инициативы данное право предоставлено Уполномоченному по правам человека в Липецкой области, учитывая его роль в сфере защиты прав и свобод граждан, их соблюдения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

2. Решение о проведении мониторинга принимается ответственным комитетом областного Совета депутатов.

В структуру областного Совета депутатов входят комитеты: по законодательству и правовым вопросам; по государственному устройству и местному самоуправлению; по экономике; по вопросам агропромышленного комплекса, земельных отношений и экологии; по социальным вопросам; по науке, образованию, культуре, спорту, делам семьи и молодежи (статья 4 Регламента Липецкого областного Совета депутатов (48)).

Статьей 14.1 Регламента определены основные направления деятельности комитетов. Исходя из объекта правового мониторинга, решение о проведении мониторинга принимает комитет, ответственный за соответствующее направление деятельности. Комитет принимает решение о мониторинге законов области и постановлений Липецкого областного Совета депутатов.

Помимо комитета решение о проведении мониторинга может приниматься уполномоченным органом.

Уполномоченным органом по проведению мониторинга постановлений главы администрации области, постановлений администрации области, актов исполнительных органов государственной власти области, носящих нормативный характер, является орган, уполномоченный правовым актом администрации области.

Таким образом, основанием для проведения мониторинга является решение комитета областного Совета депутатов, правовой акт администрации области.

Решение о проведении мониторинга должно содержать предмет мониторинга (реализация нормативного правового акта области, его структурной части или отдельных частей; реализация комплекса нормативных правовых актов области, регулирующих отдельную сферу общественных отношений; территория проведения мониторинга; период времени, за который проводится мониторинг).

Правовой мониторинг по времени действия нормативных правовых актов, подлежащих мониторингу, можно классифицировать на следующие виды:

ретроспективный (анализ и оценка действовавших нормативных правовых актов с учетом положительного и негативного опыта их реализации),

текущий (анализ и оценка действующих нормативных правовых актов),

прогнозный (выявление социальных тенденций и необходимости принятия в перспективе соответствующих нормативных правовых актов) (49).

В научно-практическом пособии Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации определено, что в качестве объектов правового мониторинга могут выступать: нормативный правовой акт или его структурная часть; отдельные статьи нормативного правового акта; комплекс нормативных правовых актов, регулирующих отдельную сферу общественных отношений; а также отношения, связанные с реализацией нормативных правовых актов (50).

На наш взгляд, произошла подмена понятия "объект мониторинга" понятием "предмет мониторинга".

Период времени, за который проводится мониторинг, может быть различным.

Так, мониторинг действия Кодекса об административных правонарушениях в Липецкой области проводился за четырехлетний срок его действия, мониторинг Закона Липецкой области от 22 августа 2007 года "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области" (51) проводился спустя год после его принятия, за годичный срок его действия.

При принятии решения о проведении мониторинга также определяется срок его проведения.

По продолжительности проведения мониторинговых исследований правовой мониторинг можно классифицировать на следующие виды: постоянный (осуществляемый непрерывно); временный (осуществляемый в пределах определенного промежутка времени); оперативный (осуществляемый для быстрого, неотложного решения возникающих проблем при реализации нормативных правовых актов); точечный (осуществляемый применительно к отдельному нормативному правовому акту или отдельной его части) (52).

3. Часть 3 закона устанавливает ограничения в объекте мониторингового исследования.

Объектом мониторинга не могут выступать закон об областном бюджете, о бюджете областного фонда обязательного медицинского страхования, закон об исполнении областного бюджета, закон об исполнении бюджета областного фонда обязательного медицинского страхования.

В отличие от определения правового мониторинга в современном российском законодательстве имеются легальные определения таких самостоятельных видов деятельности, как финансовый и экологический мониторинг.

Объектом финансового мониторинга является информация о денежных средствах (имуществе), а способом (методикой) проведения служат действия больше напоминающие оперативно-розыскные мероприятия.

Цель такого мониторинга - противодействие незаконным действиям в финансовой сфере, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушения соответствующего законодательства.

Субъектом мониторинга законов, указанных в части 3 настоящей статьи, является Контрольно-счетная комиссия Липецкой области.

Контрольно-счетная комиссия Липецкой области является постоянно действующим областным органом государственного финансового контроля, образуемым Липецким областным Советом депутатов и подотчетным ему (Закон Липецкой области от 26 июня 1995 года N 13-ОЗ "О Контрольно-счетной комиссии Липецкой области" (53).

В числе задач Контрольно-счетной комиссии:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей областного бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому использованию;

контроль за законным, рациональным и эффективным использованием средств областного бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов органами государственной власти.

4. Для обеспечения всестороннего и полного мониторинга реализации нормативных правовых актов ответственный комитет, уполномоченный орган имеет право образовывать рабочие комиссии из числа депутатов областного Совета, представителей органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, находящихся на территории области, ученых и специалистов.

Эффективное проведение мониторинговых исследований, с целью определения значения принимаемых и уже действующих нормативных правовых актов, а также их реализации правоприменителями, возможно лишь при взаимодействии государственных и общественных институтов.

Одной из задач созданного постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 1 октября 2009 года N 1126-пс "О Положении об Общественном совете при Липецком областном Совете депутатов" Общественного совета является участие в мониторинге нормативных правовых актов.

5. Проведение мониторинга реализации нормативных правовых актов области может сопровождаться проведением "круглых столов", депутатских слушаний, совещаний, конференций, семинаров и других мероприятий, направленных на исследование соответствующего вопроса.

По итогам мониторинга Кодекса об административных правонарушениях в Липецкой области были проведены депутатские слушания.

Проведение мониторинга Закона Липецкой области "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области" сопровождалось проведением "круглого стола", итогом которого стало принятие постановления Липецкого областного Совета депутатов от 14 мая 2009 года N 998-пс "О результатах мониторинга Закона Липецкой области "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области".

Указанное постановление содержит оценку данных наблюдения, конкретные шаги, направленные на профилактику безнадзорности, беспризорности, социального сиротства.

Статья 5. Стадии мониторинга реализации нормативного правового акта области

1. Реализация полномочия Липецкого областного Совета депутатов, администрации области, исполнительных органов государственной власти области по осуществлению мониторинга нормативных правовых актов области носит постоянный характер и находит свое выражение в нормотворческой деятельности.

2. Стадии, выделяемые в комментируемой статье, устанавливаются лишь применительно к мониторингу реализации нормативного правового акта области, и имеют сугубо практическое значение.

Мониторинговая деятельность ответственного комитета областного Совета депутатов или органа, уполномоченного в соответствии с правовым актом администрации области, по сбору, обработке и систематизации информации о реализации конкретного закона осуществляется в строго определенные временные рамки.

Срок проведения мониторинга устанавливается в решении о проведении мониторинга с учетом того времени, которое потребуется для направления запросов, получения на них ответов, обработки полученной информации, ее систематизации и анализа, а главное - для подготовки итоговых документов, содержащих оценку эффективности нормативного правового акта области, перечень мер по ее повышению и механизм реализации результатов мониторинга.

3. На стадии наблюдения за реализацией нормативного правового акта области:

принимается решение о проведении мониторинга;

могут образовываться рабочие комиссии из числа депутатов областного Совета, представителей органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, находящихся на территории области, ученых и специалистов;

направляются запросы в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти области, органы местного самоуправления, организации, находящиеся на территории области;

проводятся социологические исследования;

организуются научно-практические конференции, научно-практические семинары, депутатские слушания и "круглые столы", выездные встречи и совещания.

Главной целью на стадии наблюдения является сбор достоверной объективной и полной информации об итогах реализации нормативного правового акта области.

4. На второй стадии проводится анализ всей полученной информации с учетом показателей, указанных в части 2 статьи 8 комментируемого закона.

Итогом данной стадии является подготовка основного документа процедуры мониторинга - информации о ходе реализации нормативного правового акта области, в которой раскрываются предмет и основа наблюдения за реализацией нормативного правового акта области; показатели реализации нормативного правового акта области; обобщающие выводы.

5. На третьей стадии осуществляется оценка эффективности реализации нормативного правового акта области.

Данная оценка может иметь место лишь тогда, когда в ходе исследований подтверждается сам факт реализации нормативного правового акта области. Если предоставленные данные однозначно указывают на его отсутствие, то в таком случае должен последовать один из следующих выводов: выработать меры по организации реализации нормативного правового акта области или рекомендовать признать нормативный правовой акт области (отдельные его нормы) утратившим силу.

Во всех остальных случаях ответственный комитет, уполномоченный орган принимают решение о выработке мер по повышению эффективности реализации нормативного правового акта области.

Механизм реализации результатов мониторинга определяется правовым актом областного Совета депутатов, администрации области.

Так, по результатам мониторинга было принято постановление Липецкого областного Совета депутатов от 14 мая 2009 года N 998-пс "О результатах мониторинга Закона Липецкой области "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области".

Принятие правового акта областного Совета депутатов, администрации области, определяющего механизм реализации результатов мониторинга, является завершающим этапом процедуры мониторинга и должно осуществляться в установленные решением о проведении мониторинга сроки.

Статья 6. Предмет наблюдения за реализацией нормативного правового акта области

1. Комментируемая статья раскрывает сущность определения предмета мониторинга на первой его стадии - наблюдении за реализацией нормативного правового акта области. Тщательный анализ элементов, входящих в предмет наблюдения за реализацией нормативного правового акта области, является основой для установления закрытого перечня показателей, подлежащих исследованию на стадии анализа данных наблюдения за его реализацией.

Предмет наблюдения подлежит документальному закреплению в информации о ходе реализации нормативного правового акта области, которую готовит ответственный комитет или уполномоченный орган.

2. Определение цели (задачи) и предмета правового регулирования нормативного правового акта области производится в связи с необходимостью оценки эффективности реализации нормативного правового акта области по критерию результативности его принятия.

К примеру, при проведении мониторинга реализации Закона Липецкой области от 22 августа 2007 года N 87-ОЗ "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области" в качестве его целей были установлены формирование государственной политики Липецкой области в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, создание в области системы выявления и устранения причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, совершению правонарушений и других антиобщественных деяний несовершеннолетними.

В качестве предмета правового регулирования Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях было определено установление административной ответственности за совершение на территории Липецкой области административных правонарушений, не предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также определение органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях.

Цели (задачи) и предмет правового регулирования нормативного правового акта области могут находить закрепление в общих положениях нормативного правового акта области. В тех случаях, когда в законе, подзаконном акте цели (задачи) и/или предмет правового регулирования не закреплены, представляется необходимым устанавливать данный элемент предмета наблюдения на основе общего анализа регулируемых общественных отношений.

3. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования общественных отношений, являющихся предметом регулирования исследуемого нормативного правового акта области, направлена на установление его места и роли в существующей иерархии нормативных правовых актов.

В соответствии с частью 2 статьи 4 Конституции РФ Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Основываясь на данной норме, на первоначальной стадии необходимо определить норму Конституции РФ и федеральный закон, уполномочивающий субъект РФ на принятие нормативных правовых актов в регулируемой сфере отношений.

К примеру, при проведении мониторинга Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях было установлено следующее:

"В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В части 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 39 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Таким образом, были проанализированы не только конституционные положения о разграничении компетенции, но и полномочия на осуществление правового регулирования указанного вопроса.

Давая общую характеристику и оценку состояния правового регулирования общественных отношений, являющихся предметом регулирования исследуемого нормативного правового акта области, субъект мониторинга закладывает основу для оценки эффективности нормативного правового акта по критерию его соответствия действующему законодательству.

Раскрывая данный элемент предмета наблюдения, представляется возможным использовать общие подходы, выработанные в ходе судебной практики.

"При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

В указанных случаях суду необходимо проверять, принят ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении компетенции Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, следует проверять полномочия органа или должностного лица, издавших оспариваемый акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса. (54)"

Такой преюрисдикционный контроль с использованием компетенционного подхода в ходе проведения мониторинга имеет важное значение в связи с многоуровневой системой регулирования общественных отношений.

В ходе проведения оценки состояния правового регулирования существенное значение приобретает наличие нормативных правовых актов, обязательность принятия которых обусловлена исследуемым нормативным правовым актом области.

Исходя из состава субъектов нормотворчества, законы Липецкой области преимущественно возлагают полномочие по принятию нормативных правовых актов на администрацию области, муниципальные образования. В ходе наблюдения важным является установление того, каким конкретно нормативным правовым актам, принятым уполномоченными органами, корреспондирует отсылочная норма.

При этом важно учитывать, что правовые акты, как акты правоприменения, в данном случае не рассматриваются, поскольку информация о правоприменительной практике включается в раздел, характеризующий основу наблюдения.

Таким образом, выработанный и используемый подход позволяет на стадии наблюдения сформировать базу для анализа, прежде всего, правовых показателей реализации нормативного правового акта.

4. Круг лиц, на которых распространяется действие нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, их права и обязанности могут устанавливаться не только в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

В этой связи, встает вопрос, насколько обязательным является характеристика данного элемента наблюдения в ходе мониторинга.

К примеру, круг лиц, в отношении которых может применяться Кодекс Липецкой области об административных правонарушениях, их права и обязанности устанавливаются в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (главы 2, 25). Несмотря на это, территория действия Кодекса Липецкой области, а также составы административных правонарушений, закрепленные в нем, конкретизируют перечень лиц, в отношении которых может вестись производство по делу об административном правонарушении.

В отдельных случаях практика применения законов субъектов Российской Федерации может выявлять сложности по вопросу определения круга лиц, в отношении которых они применяются.

Такие сложности, к примеру, были установлены в ходе проведения мониторинга реализации Закона Липецкой области от 22 августа 2007 года N 87-ОЗ "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области" (55).

Федеральный закон от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (56) и Федеральный закон от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (57) выделяют следующие категории несовершеннолетних:

несовершеннолетние, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа (статья 5 Федерального закона N 120-ФЗ);

несовершеннолетние, находящиеся в социально опасном положении (абзац пятый статьи 1 Федерального закона N 120-ФЗ);

дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации (абзац третий статьи 1 Федерального закона N 124-ФЗ).

Выделяемые законодательно категории несовершеннолетних являются разными по своему составу. Кроме указанных терминов в работе органов и учреждений системы профилактики используются такие понятия, как "трудные подростки", "несовершеннолетние группы риска", "несовершеннолетние с девиантным (делинквентным) поведением" и другие.

Предоставленные органами и учреждениями в сфере профилактики данные свидетельствуют о том, что до настоящего времени емкость данных терминов воспринимается по-разному, что затрудняет работу системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Использование принципа личностной оценки, принципа допустимости при отнесении несовершеннолетнего к той или иной категории, сужение законодательно установленных критериев, является посягательством на права и интересы несовершеннолетнего.

В этой связи, выработка единого алгоритма действий в отношении несовершеннолетних, подлежащих индивидуальной профилактической работе, все еще остается приоритетной задачей на пути реализации Закона Липецкой области от 22 августа 2007 года N 87-ОЗ "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области".

Из приведенных примеров следует вывод о том, что определение круга лиц, на которых распространяется действие нормативного правового акта, как субъектов регулируемых правоотношений, должно производиться в обязательном порядке.

Без установления данного элемента предмета наблюдения оценка эффективности реализации нормативного правового акта по критериям результативности принятия, актуальности и реальности исполнения будет затруднена.

5. Перечень уполномоченных нормативным правовым актом органов и их компетенция характеризуют субъектный состав регулируемых нормативным правовым актом правоотношений.

При проведении мониторинга реализации нормативного правового акта встает вопрос о допустимости расширения перечня органов, осуществляющих полномочия в сфере регулируемых общественных отношений, относительно перечня органов, уполномоченных анализируемым нормативным правовым актом.

Представляется возможным при подготовке информации о ходе реализации нормативного правового акта дополнительно указывать те органы, которые реализуют отдельные полномочия в указанной сфере, хотя в нормативном правовом акте прямо не указываются.

Данная информация должна включаться не в раздел по предмету наблюдения, а в раздел по показателям реализации нормативного правового акта.

В ходе проведения мониторинга реализации Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях перечень уполномоченных органов и их компетенция указывались исключительно на основании Кодекса.

При проведении мониторинга реализации Закона Липецкой области от 22 августа 2007 года N 87-ОЗ "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области" наряду с органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних дополнительно рассматривались органы прокуратуры, судебные органы, органы местного самоуправления, как органы, реализующие полномочия, обеспечивающие и способствующие реализации указанного закона области.

Подобное расширительное толкование комментируемого закона обусловлено целями проведения мониторинга, закрепленными в статье 2.

С практической точки зрения, позиция органов федерального уровня власти, полномочия которых не могут регулироваться нормативными правовыми актами субъектов РФ, может иметь определяющее значение для поддержания высокого уровня освоения компетенции органами, непосредственно уполномоченными реализовывать нормативные правовые акты субъектов РФ. В этой связи, видится возможным и необходимым в целях обеспечения полноты и объективности информации о ходе реализации нормативного правового акта области в ходе анализа исследовать то, какие органы или учреждения осуществляют полномочия в исследуемой сфере регулирования субсидиарно, исполняют взаимосвязанные функции на основании иных актов регулирования, осуществляют контрольные (надзорные) функции.

6. В ходе наблюдения устанавливается факт обнародования нормативного правового акта области, указывается дата и источник его официального опубликования, дата вступления в силу.

Несмотря на то, что комментируемым законом исследование указанной информации отнесено к первой стадии мониторинга наблюдению, фактически, данная информации является общедоступной и принимается во внимание при подготовке проекта решения о проведении мониторинга относительно периода времени, за который планируется его проведение.

В соответствии с частью 2 статьи 18 Закона Липецкой области от 27 марта 1997 года N 64-ОЗ "О нормативных правовых актах Липецкой области" (58) законы области, принятые областным Советом депутатов, в течение пяти рабочих дней направляются областным Советом депутатов для обнародования главе администрации области.

Глава администрации области в течение семи рабочих дней обязан обнародовать Устав, закон области, удостоверив обнародование закона области путем его подписания, либо отклонить закон области. В случае отклонения закона области главой администрации области отклоненный закон области возвращается в областной Совет депутатов с мотивированным заключением, содержащим обоснование его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений.

Датой принятия Устава, закона области, постановления областного Совета депутатов считается день их принятия областным Советом депутатов в окончательной редакции.

Устав и законы области подлежат официальному опубликованию. Официальным опубликованием нормативного правового акта области считается первая публикация его полного текста в "Липецкой газете".

Нормативные правовые акты области вступают в силу одновременно на всей территории области. Устав, законы области и иные нормативные правовые акты области вступают в силу со дня их официального опубликования, если иное не установлено в самих нормативных правовых актах.

Законы и иные нормативные правовые акты области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу по истечении десяти дней со дня их официального опубликования.

Законы и иные нормативные правовые акты области могут распространяться на правоотношения, возникшие до дня их официального опубликования, в тех случаях, когда это прямо предусмотрено.

При проведении мониторинга реализации нормативного правового акта области дата принятия, дата обнародования, дата официального опубликования, дата вступления в силу нормативного правового акта должны определяться путем указания на конкретный день, месяц и год.

7. Юридическая ответственность за нарушение нормативного правового акта области, иные меры правового воздействия в отношении субъектов исследуемых правоотношений и практика их применения также отнесены к предмету наблюдения за реализацией нормативного правового акта области.

С учетом норм статьи 1.3.1 КоАП РФ, прежде всего, уточняется вопрос о том, предусмотрена ли административная ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых области в Кодексе Липецкой области об административных правонарушениях.

При этом ответственность может быть установлена как за нарушение законов и иных нормативных правовых области в целом, так и за нарушение отдельных норм указанных актов, содержащих императивные предписания субъектам регулируемых правоотношений.

К примеру, Кодексом Липецкой области об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за неисполнение или воспрепятствование исполнению постановлений комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, за исключением постановлений о применении мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или законных представителей, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях с установлением мер ответственности в виде предупреждения или наложения административного штрафа.

Данная норма была введена в декабре 2007 года в целях наделения комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав действенным рычагом влияния на всех участников сложной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Протоколы о нарушении статьи 3.4 КоАП Липецкой области уполномочены составлять должностные лица органов внутренних дел, дела рассматривать - мировые судьи.

При исследовании данного элемента предмета наблюдения необходимо учитывать тот факт, что пунктом 6 статьи 11 Закона Липецкой области от 27 марта 1997 года N 64-ОЗ "О нормативных правовых актах Липецкой области" отсутствие мер ответственности органов государственной власти области, органов исполнительной власти области или органов местного самоуправления (их должностных лиц) - отсутствие норм о юридической ответственности служащих, а также норм об обжаловании их действий (бездействия) и решений отнесено к коррупционным факторам, содержание которых в нормативных правовых актах не допускается.

Таким образом, если юридическая ответственность за нарушение нормативного правового акта области со стороны органов государственной власти области, органов исполнительной власти области или органов местного самоуправления (их должностных лиц) должна устанавливаться в обязательном порядке, то юридическая ответственность иных физических и юридических лиц за его нарушение может быть установлена факультативно.

Статья 7. Основа наблюдения за реализацией нормативного правового акта области

В соответствии с частью 1 комментируемой статьи в ходе наблюдения за реализацией нормативного правового акта области ответственный комитет, уполномоченный орган осуществляют сбор, обработку и систематизацию информации, составляющей предмет исследования.

Наблюдение - это описательный метод сбора информации, заключающийся в целенаправленном и организованном восприятии и регистрации поведения изучаемого объекта.

Наблюдение как таковое - это активное, телеологическое исследование, изучение того, что представляет какой-то жизненный интерес и что доступно непосредственному восприятию в том виде, как оно есть в действительности, что существует, проявляет себя фактически, без какого-либо вмешательства извне. Данные наблюдения подвергаются определенной профессиональной классификации, на их основе составляются обобщающие выводы (лингвистические, логико-семантические, семиотические, социологические, экономические, правовые и т.д.) (59).

Функциональная ценность метода наблюдения мониторинговой деятельности заключается в том, что он способен обеспечить непосредственный контакт исследователя с тем или иным предметом, явлением как определенными объектами действительности, которые по своим свойствам могут быть весьма объемными и многогранными, что обусловливает профессиональную поливариантность их наблюдения. Прямое взаимодействие мониторинга с объектом образует систему "субъект-объект", в которой объект становится особым предметом наблюдения исследователя. На этом уровне осуществляется изучение объекта, так сказать, вплотную, в идеале - со всех сторон, со всех телеологических позиций на соответствующей профессиональной платформе. Это чрезвычайно важно при рассмотрении того или иного вопроса, поднимает его значение на определенную практическую высоту в общественном сознании, прогнозно определяет онтологию его нормативного решения в соответствии с возникшими потребностями.

Анализ данных наблюдения направлен на детальное исследование, изучение тех или иных признаков, свойств, отношений, выявленных в процессе наблюдения, что постепенно формирует общее представление о наблюдаемом объекте. Профессиональная поливариантность наблюдения обусловливает профессиональную поливариантность аналитической деятельности. Скажем, тематически или концептуально юрист будет анализировать тот или иной законодательный акт с правовой точки зрения, лингвист - с лингвистической, логик - с семантической, социолог - с социологической точки зрения. Главные требования к аналитической работе - объективность, отсутствие предвзятости, беспристрастность, профессиональная тонкость, глубина видения и понимания того или иного явления, каков бы ни был метод его анализа.

Мониторинговая оценка данных наблюдения и анализа имеет синтетический характер и дает целостное представление о качестве и значимости указанных данных. Синтез всегда следует за анализом, соединяя расчлененные анализом данные наблюдения в одно целое, позволяющее получить какие-то новые знания о наблюдаемом объекте, обобщенно, концептуально оценить его, сделать определенные прогностические выводы.

Синтезирующая оценочная операция мониторинговой деятельности является завершающей в пределах избранного исследования того или иного конкретного объекта, что в свою очередь дает определенные исходные посылки для его последующего исследования, осмысления в соответствии с назревшими новыми потребностями. Именно результаты этой операции могут приобрести установочное значение, качественно обогатить или улучшить нормативно-правовое регулирование определенной сферы общественных отношений либо конкретного социально значимого вопроса.

С позиции социологии права под наблюдением понимается "целенаправленное восприятие конкретных явлений и событий, результаты которого фиксируются в определенной форме" (60).

Представляется, что наблюдение является скорее не составной единицей системы правового мониторинга, а методом мониторинговой деятельности, с помощью которого решаются задачи и достигается цель последнего.

Основой наблюдения является метод сбора, обработки и систематизации информации, заключающийся в целенаправленном и организованном восприятии и регистрации поведения изучаемого объекта, дающий возможность анализировать и оценивать:

1) результаты нормотворческой деятельности, прежде всего законопроектной;

2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией;

3) эффективность их практического действия, реализации, целью которой является повышение качества принимаемых законов, совершенствование на основе законодательной и правоприменительной деятельности системы выработки, принятия и реализации государственно-политических решений и, в конечном счете, - обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина (61).

В соответствии с частью 2 комментируемой статьи установлен перечень информации, выступающей в качестве основы наблюдения за реализацией нормативного правового акта области и составляющей предмет исследования.

1. Информация о правоприменительной практике уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления, их структурных подразделений и должностных лиц.

Правоприменительная практика представляет собой комплексную систему оценки, анализа и прогноза состояния, динамики законодательства и практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и, в конечном счете, разработку предложений по совершенствованию, улучшению полноты и качества, перспективному планированию развития законодательной базы всех сфер жизнедеятельности общества и государства.

Так, при проведении мониторинга правоприменительной практики Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях Липецким областным Советом депутатов на основании письменных запросов была получена информация мировых судей Липецкой области, областной и муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, должностных лиц исполнительных органов государственной власти области, административных комиссий муниципальных образований области о количестве рассмотренных дел и количестве принятых постановлений о назначении наказаний по делам об административных правонарушениях.

По итогам анализа применения Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях был сделан вывод о том, что фактически мировыми судьями рассматриваются дела об административных правонарушениях, предусмотренных двумя статьями - 8.1 "Изготовление или хранение с целью сбыта крепких спиртных напитков домашней выработки и (или) аппаратов для их получения" (64%) и 8.2 "Сбыт крепких спиртных напитков домашней выработки или аппаратов для их получения" (36%). Всего к компетенции мировых судей области отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях по одиннадцати статьям КоАП Липецкой области.

Обратил на себя внимание тот факт, что выявление административных правонарушений, совершаемых жителями Липецкой области по статьям 8.1 и 8.2 КоАП Липецкой области, является приоритетным направлением деятельности уполномоченных должностных лиц.

Мировыми судьями рассмотрено только по одному делу по следующим статьям КоАП Липецкой области:

статья 3.1. Нарушение прав лиц, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы, в области трудоустройства и занятости;

статья 5.8. Нарушение норм и правил в сфере предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда и специализированного жилищного фонда области;

статья 7.1. Невыполнение законных требований депутата Липецкого областного Совета депутатов, депутата представительного органа местного самоуправления.

По ряду статей КоАП Липецкой области дела мировыми судьями не рассматривались:

статья 3.2. Неисполнение решений органов опеки и попечительства;

статья 7.2. Неправомерный отказ в предоставлении сведений или уклонение от их предоставления по запросам органов государственной власти области, контрольно-счетной комиссии области, представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований области;

статья 7.3. Незаконные действия по отношению к официальным символам области и символам муниципальных образований области или нарушение порядка их использования;

статья 7.4. Воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Липецкой области.

Вместе с тем, ставить вопрос о признании утратившими силу статей 3.2, 7.1-7.4 КоАП Липецкой области вряд ли правомерно, поскольку данные статьи носят превентивный характер и направлены на обеспечение деятельности институтов власти.

В ходе анализа деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав было установлено, что КоАП Липецкой области комиссии наделяются только полномочием по рассмотрению дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними.

Существуют две категории дел об административных правонарушениях, затрагивающие интересы несовершеннолетних:

дела, в которых несовершеннолетние выступают в качестве субъектов административной ответственности;

дела, в которых права и интересы несовершеннолетних являются объектами посягательства.

С учетом координирующей роли комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в области защиты и восстановления прав и законных интересов несовершеннолетних, именно им должно быть предоставлено полномочие по рассмотрению обеих категорий дел.

Органы и учреждения исполнительных органов государственной власти Липецкой области, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Липецкой области об административных правонарушениях, установлены статьями 12.3 и 12.5 КоАП Липецкой области.

В ходе анализа деятельности указанных органов, особое внимание было уделено деятельности ГУ "Административно-транспортная инспекция Липецкой области", которое приступило к рассмотрению дел об административных правонарушениях в 2007 году. Это единственное учреждение, составляющее протоколы и рассматривающее дела об административных правонарушениях на транспорте.

В ходе проведения мониторинга были выявлены несоответствия статей 9.3 "Нарушение правил провоза домашних животных", 9.6 "Несоблюдение установленных нормативов технического обслуживания транспортных средств, осуществляющих перевозки транспортом общего пользования", 9.8 "Выдача билета неустановленного образца и (или) нарушение ведения билетно-учетной документации", 9.9 "Нарушение требований к внутреннему и (или) внешнему обустройству транспортных средств, осуществляющих перевозки транспортом общего пользования", 9.10 "Нарушение правил посадки, высадки пассажиров из трамвая, троллейбуса, автобуса" федеральному законодательству, а также дублирующие функции федеральных органов и областной административно-транспортной инспекции, осуществляющей контроль за перевозками граждан общественным транспортом.

По результатам мониторинга Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях был принят Закон Липецкой области от 7 июля 2009 года N 285-ОЗ "О внесении изменений в Кодекс Липецкой области об административных правонарушениях" (62).

Указанным законом внесены изменения в главу 9 Кодекса Липецкой области, устанавливающую административную ответственность на транспорте. Две статьи - 9.2 "Нарушение правил провоза багажа и ручной клади" и 9.4 "Нарушение правил пользования общественным транспортом" приведены в соответствие с Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (63) и постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом" (64); 5 статей - 9.3, 9.6, 9.8, 9.9, 9.10 признаны утратившими силу.

Постановлением администрации Липецкой области от 14 июля 2009 года N 250 государственное учреждение "Административно-транспортная инспекция Липецкой области" ликвидировано (65).

Административные комиссии по количеству составов рассматриваемых правонарушений являются лидерами субъектов административной юрисдикции: в их компетенцию входит рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных 18 статьями КоАП Липецкой области.

Подводя итоги деятельности административных комиссий по применению КоАП Липецкой области об административных правонарушениях, необходимо обратить внимание на следующие факты.

По шести статьям дела об административных правонарушениях не рассматривались:

статья 4.2. Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений;

статья 5.6. Нарушение границ, отделяющих территории кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры от улиц, проездов и площадей в городских и сельских поселениях;

статья 6.1. Нарушение установленных законом области требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального и местного значения, их территорий и зон их охраны;

статья 8.8. Нарушение требований по отлову безнадзорных домашних животных;

статья 10.2. Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе;

статья 10.3. Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами.

По каждой из семи нижеуказанных статей за время действия КоАП Липецкой области было рассмотрено менее 20 дел об административных правонарушениях:

статья 4.1. Невыполнение требований в области охраны окружающей среды;

статья 4.3. Нарушение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах;

статья 6.2. Нарушение порядка распоряжения объектами, находящимися в собственности области, муниципальной собственности, и использования объектов нежилого фонда;

статья 8.3. Нарушение правил охраны жизни людей на водоемах;

статья 8.6. Нарушение правил проведения зрелищных мероприятий;

статья 8.7. Нарушение правил использования пиротехнических изделий

статья 10.1. Нецелевое использование бюджетных средств.

Основная работа административных комиссий (69% всех рассмотренных дел) заключается в привлечении к ответственности по статье 5.3 Нарушение правил благоустройства территорий поселений и городских округов, в том числе требований к использованию и охране городских лесов. Также жители муниципальных районов и городских округов привлекаются к ответственности по статье 5.1 Невыполнение требований к осуществлению торговой деятельности (13% всех рассмотренных дел), статье 8.5 Нарушение правил содержания домашних животных (11% всех рассмотренных дел), статье 8.4. Нарушение тишины и покоя граждан в ночное время (4% всех рассмотренных дел).

Таким образом, 97% рассмотренных административными комиссиями дел составляют дела об административных правонарушениях, предусмотренных четырьмя статьями КоАП Липецкой области.

Выявление административных правонарушений является скорее факультативной функцией административных комиссий. Их основной задачей, по-прежнему, остается объективное всестороннее и полное рассмотрение дел об административных правонарушениях.

2. Информация о содержании обращений граждан, поступающих в органы государственной власти области и касающихся исследуемых правоотношений.

Одним из конституционных прав граждан является право обращаться лично, либо направлять индивидуальные или коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Данное право является базовой составляющей системы реализации, восстановления и защиты прав, свобод и законных интересов граждан.

Обращения граждан выполняют сразу несколько функций. Во-первых, они являются одной из форм участия граждан в управлении делами государства; во-вторых, это один из способов восстановления нарушенного права; в-третьих, это один из источников информации для органов государственной власти и местного самоуправления; в-четвертых, обращение можно рассматривать как один из способов устранения нарушений законности и предотвращения правонарушений.

Институт обращений граждан в органы государственной власти - важнейшая составная часть правового статуса человека и гражданина любого развитого демократического правового государства и по своей сути всегда воздействует на деятельность органов государственной власти. Результаты правовой работы в рассматриваемой сфере свидетельствуют о том, что посредством обращений граждане и их объединения воздействуют на разрешение общественно значимых вопросов органами государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (66) предусматривается возможность граждан обращаться:

с предложениями по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

с заявлениями для содействия в реализации своих прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщения о нарушениях законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо с критикой деятельности указанных органов и должностных лиц;

с жалобами о восстановлении либо защите нарушенных их прав, свобод или законных интересов, либо прав, свобод и законных интересов других лиц.

Федеральным законом устанавливается, что государственные органы осуществляют в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

В целях защиты прав и свобод человека и гражданина органы государственной власти области осуществляют функции учета, обобщения и анализа обращений граждан, подготовки предложений по этим обращениям.

Обобщение и анализ содержания обращений граждан позволяют выявить причины, порождающие обоснованные жалобы, предложения об улучшении деятельности государственных органов, заявления о нарушении законодательства, мнения о деятельности государственных органов. В свою очередь, это позволяет вырабатывать рекомендации для государственных органов, что обеспечивает постоянную работу "обратного канала связи" государственных органов с гражданским обществом и ведет к повышению эффективности работы государственных органов, укрепляет авторитет государственных органов среди населения.

3. Информация об оспаривании нормативного правового акта области в судебном порядке, принятых решениях (постановлениях) и результатах их исполнения.

На основании пункта 2 части 1 статьи 26 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций рассматривает областной суд в качестве суда первой инстанции.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (статья 253 ГПК РФ).

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.

В соответствии с частью 3 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.

По результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает одно из решений:

1) о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;

2) о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений несоответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующими полностью или в части.

Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу (статья 195 АПК РФ).

Принятые решения (постановления) областного суда и арбитражного суда области по делам об оспаривании нормативных правовых актов и результаты их исполнения выступают в качестве основы наблюдения.

Порядок исполнения решения суда о признании нормативного правового акта области противоречащим законодательству установлен статьей 22.1 Закона Липецкой области от 27 марта 1997 года N 64-ОЗ "О нормативных правовых актах Липецкой области" (67).

В случае признания судом Устава области, закона области, постановления областного Совета депутатов противоречащим (полностью либо в части) Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Уставу области вопрос об отмене (приведении в соответствие с законодательством) такого акта должен быть рассмотрен областным Советом депутатов не позднее шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

В случае признания судом акта главы администрации области, администрации области противоречащим (полностью либо в части) Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Уставу области, законам области вопрос об отмене (приведении в соответствие с законодательством) такого акта должен быть рассмотрен главой администрации области в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

4. Информация о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении нормативного правового акта области (протесты и представления, заявления в суд).

Протесты, представления либо обращения в суд являются мерами прокурорского реагирования при осуществлении органами прокуратуры функций надзора за законностью правовых актов в рамках, определенных Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (68).

Прокуратура в ходе осуществления надзора за соблюдением федерального законодательства охватывает практически все сферы отношений, урегулированные нормами законодательства, что объективно делает прокуратуру осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. Такая информированность прокуратуры отвечает интересам и потребностям общества и государства.

В условиях постоянного развития и изменения федерального законодательства первостепенной задачей органов прокуратуры является надзор за своевременным приведением органами государственной власти и органами местного самоуправления региональных и муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством.

Прокуратура принимает участие в разработке органами государственной власти мер по предупреждению правонарушений, в работе по совершенствованию и разъяснению законодательства, анализирует и обобщает материалы по широкому кругу вопросов, связанных с состоянием законности и правопорядка в целом по стране. Фактически это единственный орган, в котором аккумулируются данные о правоприменительной практике, а также о соответствии действующего законодательства конкретным общественным отношениям.

5. Предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области об отмене или изменении нормативного правового акта области, противоречащего федеральному законодательству.

Следует уточнить, что в данном случае полномочия антимонопольного органа распространяются только на акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Это следует из положений пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (69), в соответствии с которыми антимонопольный орган выдает обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям.

Помимо этого, на основании подпункта "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (в редакции Федерального закона от 17 июля 2009 года N 164-ФЗ) антимонопольный орган наделен правом обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Если в ранее действовавшей редакции указанной нормы полномочия антимонопольного органа распространялись, только на органы исполнительной власти субъектов Федерации, то в настоящее время они предоставлены антимонопольному органу в отношении актов органов государственной власти субъектов, которые включают в себя законодательные органы государственной власти.

6. Информация о судебной практике, прокурорской статистике, иные данные правоохранительных органов, касающиеся применения нормативного правового акта области.

Значительный опыт в сфере осуществления мониторинга правоприменения имеют органы судебной власти, прокуратуры, иные правоохранительные органы, применяющие нормативные правовые акты различных отраслей права.

Деятельность указанных органов по практике применения нормативных правовых актов в большой степени является аналитической. Она направлена на совершенствование правоприменительной практики и на выявление пробелов в законодательстве, требующих соответствующего восполнения.

Органы судебной власти обладают, по сути, уникальной информацией о качестве правового регулирования общественных отношений. Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды находятся непосредственно в самом центре диалога власти и общества.

Суды общей юрисдикции, арбитражные суды, применяя нормативные правовые акты, консолидируют информацию о состоянии правоприменительной практики, что позволяет им выявлять наиболее проблемные сферы правового регулирования и вырабатывать предложения по совершенствованию законодательства.

7. Сведения Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Липецкой области, Уполномоченного по правам человека в Липецкой области, касающиеся нормативного правового акта области.

Министерство юстиции Российской Федерации является основным юридическим ведомством в системе органов исполнительной власти. В соответствии с актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации Минюст России осуществляет работу, направленную на гармонизацию и совершенствование законодательства, обеспечение его единства и согласованности.

Наиболее важное направление деятельности Минюста России - экспертные заключения на законопроекты, причем не только с точки зрения соответствия их действующему законодательству и качества их подготовки, но и с точки зрения проработки вопроса реализации содержащихся в них правовых предписаний, а также последствий их применения.

В соответствии с Положением об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденным Приказом Министра юстиции РФ от 21 мая 2009 года N 147 (70), Управление Министерства юстиции РФ по субъекту РФ проводит юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъекта (субъектов) РФ на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, направляет в орган государственной власти субъекта РФ, принявший нормативный акт, в случае выявления несоответствия данного акта Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству, мотивированное экспертное заключение, содержащее предложение об отмене данного акта или приведении его в соответствие с Конституцией Российской Федерации и (или) федеральным законодательством. Экспертное заключение является основой наблюдения за реализацией нормативного правового акта.

Одним из необходимых инструментов в деятельности Уполномоченного по права человека является мониторинг правового пространства и правоприменительной практики, используемый при анализе действующего законодательства на его соответствие Конституции Российской Федерации и общепризнанным принципам и нормам международного права. При проведении правовой экспертизы федеральных законов, проектов законов, внесенных в Государственную Думу, изучении практики применения законодательства уполномоченный руководствуется тем, что права человека являются непосредственно действующими, определяющими не только смысл, содержание и применение законов, но и деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц.

Осуществляя государственную защиту прав человека, признаваемых согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и регулируемых федеральными законами, уполномоченный обладает неограниченными возможностями по выявлению пробелов в их правовом обеспечении и недостатков в правоприменительной практике.

Адекватное реагирование органов государственной власти на анализ уполномоченным ситуации с законодательным регулированием прав человека и их взаимодействием в законотворческой деятельности по формированию правовой системы и ее гармоничному совершенствованию позволяет обеспечивать создание правовых, экономических и финансовых условий для устойчивого социального развития и соблюдения прав человека.

Законотворческий процесс в демократическом правовом государстве не может в связи с этим являться самоцелью, направленной лишь на увеличение количественных показателей принятых федеральных законов, без учета их практической потребности для общества, качества и эффективности правового регулирования, его соответствия принципам социальной справедливости, признания им своей высшей ценностью соблюдение и защиту прав человека. Укрепление гарантий соблюдения прав человека при проектировании форм и методов их правового регулирования должно быть непосредственно связано с дальнейшим совершенствованием механизмов осуществления законотворчества, повышением его результативности в обеспечении интересов людей и подлинного народовластия.

В целях государственной защиты прав человека при осуществлении законотворчества и применении федеральных законов уполномоченный по результатам их правовой экспертизы и анализа практики реализации принимает меры по совершенствованию законодательства и приведению его в соответствие с общепризнанными стандартами и международными обязательствами Российской Федерации (71).

На основании статьи 28 Закона Липецкой области от 27 августа 2001 года N 155-ОЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области" (72) Уполномоченный по правам человека в Липецкой области ежегодно направляет Липецкому областному Совету депутатов доклад, в котором представлены результаты мониторинга обеспечения и реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина.

По определению институт уполномоченного по правам человека занимается систематическим анализом, прогнозом, оценкой и защитой прав и свобод человека на всем пространстве жизнедеятельности системы государственной власти и управления и является наиболее чувствительным индикатором качества законодательства.

8. Акты официального толкования.

В ходе наблюдения важная роль отводится применению актов официального толкования.

Порядок официального толкования нормативных правовых актов Липецкой области установлен статьей 23 Закона Липецкой области от 27 марта 1997 года N 64-ОЗ "О нормативных правовых актах Липецкой области" (73).

В случае обнаружения неясностей и различий в понимании положений, а также противоречий в практике применения нормативного правового акта осуществляется его официальное толкование.

Официальное толкование - деятельность нормотворческих органов по обязательному для исполнения установлению содержания норм права.

Официальное толкование нормативного правового акта не должно изменять его смысл.

Официальное толкование нормативных правовых актов осуществляется исключительно теми нормотворческими органами, которыми они принимаются (издаются).

9. Данные социологических исследований: анкетирование граждан, специалистов-практиков; иные опросы общественного мнения; тестирование и тренинги специалистов.

Мониторинг права как система постоянного наблюдения и контроля за процессом правотворчества и правоприменительной практики, состоянием правового пространства объективно обуславливает необходимость социологического анализа.

Важнейшей ее составляющей является мониторинг общественного мнения о состоянии регулирования социальной сферы, действующих и разрабатываемых законах, первоочередных проблемах, требующих неотложного разрешения.

Для обеспечения эффективности действия органов власти при проведении реформ - административной, образовательной, в сфере здравоохранения или жилищной - прежде всего, важно учитывать не только интересы и потребности граждан, но также их мнение. Любые, на первый взгляд, хорошо продуманные реформы могут потерпеть неудачу, если не будет учтено мнение тех, кто является целью и движущей силой всех преобразований.

Система мониторингового наблюдения за состоянием общественного сознания - важная составляющая на всех стадиях: при определении политики, выборе приоритетных направлений, поиске средств ее реализации. Не менее важно учитывать общественное мнение и при подготовке, принятии и применении законов, действующих в социальной сфере.

Искусство управления состоит не только в том, чтобы прислушиваться к мнению, но и в том, чтобы своевременно его корректировать. Важно определять, отражает ли это общественное мнение реальные проблемы или является результатом манипуляционных воздействий различного рода. Государство, которое не желает знать, что думает народ, или считает, что можно убедить народ в чем угодно, лишается всякой опоры.

В настоящее время социологические исследования стали элементом повседневной жизни. Опросы выполняют важную функцию консолидации общественного мнения как сформулированной позиции по конкретному вопросу, хотя и не дают достоверных данных об ориентациях, предпочтениях, ценностях (74).

Оценивая результаты опросов, следует учитывать, что доверие граждан к результатам социологических опросов остается высоким - 76% опрошенных ответили, что данные социологических опросов безусловно или скорее всего отражают действительные мнения граждан, 77% - что эта информация представляет для них интерес, 85% убеждены в нужности опросов (75).

Принципиально важное значение приобретает сегодня более полный учет в законотворческом процессе интересов различных социальных групп общества. Респонденты высказались за использование достаточно широкого спектра мер. Наибольшее значение при этом придается активному участию в законотворчестве институтов гражданского общества и экспертного сообщества, большей открытости законотворческого процесса, реализации конституционной обязанности государства по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, учету общественного мнения на различных стадиях законотворческого процесса. Следовательно, речь идет о более активном использовании возможностей гражданского общества в законотворческом процессе. И мониторинг права должен стать реально активной формой диалога власти и общества (76).

10. Экспертные заключения, мнения ученых-специалистов, специалистов-практиков.

Мониторинг нормативных актов как научно и методически обоснованная система комплексной оценки форм, содержания и реализации нормативных актов, осуществляемая с помощью наблюдения, получения разнообразных видов информации, различных тренингов, мониторинговых анализов и прогнозов и иных функций с целью реальной оптимизации нормотворческого процесса, позволяет информировать правоприменителей о принятых законодательных актах, совершенствовать практику применения законодательства, а затем своевременно вносить требуемые изменения в данные нормативные акты. В законотворчестве эту функцию выполняет исследование общественных отношений, подлежащих регулированию, изучение мнения правоприменителей, заинтересованных лиц, специалистов и экспертов.

К процессу проведения правового мониторинга обязательно следует привлекать институты гражданского общества, прежде всего, научно-исследовательские, экспертные и общественные организации и учреждения, а также организации, изучающие общественное мнение (проводящие социологические исследования), специалистов в различных областях знаний. Особенно важно их участие на завершающей стадии (этапе) правового мониторинга, когда осуществляется анализ и оценка всей полученной информации и подготавливается итоговый документ по результатам правового мониторинга (77).

Вовлечение общества в дело укрепления законности и правопорядка не должно ограничиваться лишь стадией реализации уже принятого законодательства. Важно найти надлежащие формы подключения общественных институтов к процессу создания законов, к инициированию и подготовке законопроектов, затрагивающих интересы широких слоев населения, и особенно необходимо организовать мониторинг правоприменительной практики.

Это позволит добиться стремительного продвижения по таким актуальным направлениям, как:

повышение качества и эффективности законодательства за счет использования интеллектуального потенциала общества, выявления и учета всего спектра социальных интересов, существенного повышения уровня научного обеспечения законопроектной работы;

снижение степени отчуждения между властью и обществом путем обеспечения максимально возможной открытости законотворческого процесса, преодоления тенденции к корпоративизации законодательной деятельности, ее подчинения частным, групповым, партийным интересам в ущерб интересам общества и государства;

повышение уровня общественного согласия и снижение остроты социальных конфликтов в результате общественного обсуждения и согласования позиций различных заинтересованных сторон, ориентации законодателя на выражение в законе общей воли и согласованного общего интереса;

преодоление сложившихся традиций правового нигилизма с помощью формирования у людей чувства сопричастности к законотворческому процессу и ответственности за его результаты, повышения доверия к законодателю и закону (78).

Одновременно отметим, что исполнительные и законодательные органы государственной власти не в полной мере привлекают на регулярной основе научные организации, экспертные структуры и особенно институты гражданского общества. Продолжает оставаться достаточно узким спектр исследовательских методов, активно используемых в практике мониторинга права. Заметное предпочтение отдается изучению документов, сравнительному и статистическому анализу.

11. Резолюции научно-практических конференций, научно-практических семинаров, рекомендации депутатских слушаний и "круглых столов".

В течение последних четырех лет Липецкий областной Совет депутатов уделял отдельное внимание проведению ряда парламентских мероприятий - научно-практических семинаров, депутатских слушаний, "круглых столов", направленных на сбор и обобщение информации о состоянии правоприменительной практики в той или иной сфере общественных отношений.

Результаты проведения данных мероприятий, к примеру, рекомендации депутатских слушаний Липецкого областного Совета депутатов о состоянии преступности несовершеннолетних в Липецкой области (79), состоявшихся 13 сентября 2007 года в с. Никольское Усманского района Липецкой области, а также рекомендации "круглого стола" на тему "Актуальные проблемы реализации Закона Липецкой области "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области" были положены в основу наблюдения за реализацией Закона Липецкой области от 22 августа 2007 года N 87-ОЗ "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области" (80).

12. Итоги выездных встреч и совещаний.

Наиболее эффективной формой организации в области постоянного наблюдения, анализа и оценки законодательства являются выездные встречи и совещания.

В качестве примера можно привести ежегодную практику работы комитетов Липецкого областного Совета депутатов по проведению выездных заседаний комитетов, изучению наиболее актуальных вопросов региона и выработке предложений по совершенствованию законодательства.

Эта форма работы нашла поддержку в муниципальных образованиях Липецкой области. На выездных заседаниях в основном рассматриваются вопросы, наиболее актуальные для тех городов и районов, где проводятся заседания. Такая форма работа предусматривает широкое информирование населения о деятельности законодательного органа государственной власти Липецкой области, и самое важное, использование принципа "обратной связи". Качество анализа состояния общественных отношений в результате их правового регулирования зависит от того, насколько полно органы государственной власти владеют информацией о социальных процессах и об общественном мнении.

13. Информация о выполнении поручений областного Совета, ответы на депутатские запросы, мотивированные заключения по результатам депутатских проверок.

Данная информация следует из Закона Липецкой области от 14 февраля 1995 года N 5-ОЗ "О статусе депутата Липецкого областного Совета депутатов" (81), в соответствии с которым участие депутата в выполнении поручений областного Совета и его органов; участие в депутатских слушаниях; обращение с депутатским запросом; проведение депутатских проверок, встречи с избирателями являются основными формами депутатской деятельности.

Депутат является наиболее достойным представителем избравшего его населения и выразителем его воли в законодательном (представительном) органе.

В муниципальных образованиях вся деятельность депутатов на виду у населения, ее результаты находятся под постоянным наблюдением избирателей, и именно избиратели - самые добросовестные и беспристрастные судьи и оценщики всего сделанного и не сделанного теми, кого они наделили ответственными полномочиями.

На основании части 3 комментируемой статьи ответственному комитету и уполномоченному органу предоставлено право направлять запросы о ходе реализации нормативного правового акта области в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти области, органы местного самоуправления, организации, находящиеся на территории области.

Предоставляемая информация должна отвечать требованиям объективности и достоверности.

Статья 8. Анализ реализации нормативного правового акта области

1. В соответствии с комментируемой статьей ответственный комитет, уполномоченный орган проводят анализ данных наблюдения за реализацией нормативного правового акта области в соответствии с перечнем показателей его реализации.

2. Показатели реализации нормативного правового акта области должны определяться исходя из того перечня, который закреплен в части 2 комментируемой статьи.

При этом необходимо учитывать, что конкретизация указанного перечня в решении о проведении мониторинга, решении о выработке мер по повышению эффективности реализации нормативного правового акта не производится. Единственным документом, в котором определяется перечень показателей реализации нормативного правового акта области и содержится их анализ, является информация о ходе его реализации.

3. Перечень показателей является закрытым и включает три категории: социально-психологические, правовые, организационно-управленческие. Полнота, достоверность и объективность информации, собранной на стадии наблюдения за реализацией нормативного правового акта области является необходимым условием правильного формирования исследуемых показателей.

4. К социально-психологическим показателям относятся следующие:

информированность субъектов регулируемых общественных отношений о действии и содержании нормативного правового акта области;

оценка объективной необходимости и социальной значимости правового регулирования общественных отношений;

влияние мотивации субъектов правоотношений на эффективность реализации нормативного правового акта области.

Основой для их анализа могут быть данные социологических исследований (анкетирование граждан, специалистов-практиков; иные опросы общественного мнения; тестирование и тренинги специалистов).

В ходе проведения мониторинга привлечение узких специалистов (психологов, социологов) может быть достаточно затруднительным по целому ряду причин, среди которых необходимость изыскания финансовых ресурсов, дополнительные временные затраты.

Тем не менее, результаты социологических исследований являются важным источником информации и позволяют объективно оценивать эффективность реализации законов и иных нормативных правовых актов.

К примеру, в ходе проведения мониторинга реализации Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях был проведен краткий опрос жителей Липецкой области на предмет информированности о содержании данного закона. Результаты опроса показали, что информированность огранивается лишь знанием о факте существования административного кодекса области.

С учетом этого, дальнейшее проведение мониторинга, а также последовавших за ним депутатских слушаний осуществлялось с привлечением средств массовой информации и широких кругов общественности.

5. Правовые показатели исследуются посредством определения:

соответствия нормативного правового акта области Конституции РФ,

федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, Уставу Липецкой области Российской Федерации, законам области и иным нормативным правовым актам;

изменений, вносимых в нормативный правовой акт области, и их причин;

наличия правовых актов, необходимых для реализации исследуемого нормативного правового акта области; согласованности принятых в его исполнение нормативных правовых актов области и муниципальных нормативных правовых актов;

уровня освоения компетенции уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления, соответствия правоприменительной практики требованиям нормативного правового акта области, соблюдения установленных юридических процедур;

наличия недостатков правового регулирования: юридических коллизий, дублирования правового регулирования общественных отношений, отсутствия в нормативном правовом акте области необходимых юридических норм, наличия недействующих норм.

6. При проверке на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, необходимо учитывать период действия нормативного правового акта области.

В соответствии с пунктом 1-1 статьи 9 Закона Липецкой области "О нормативных правовых актах Липецкой области" (82) один раз в полугодие проводится мониторинг законодательства области на предмет соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, по результатам которого готовятся предложения о внесении изменений в нормативные правовые акты области, признании утратившими силу нормативных правовых актов области и вносятся в программы нормотворческих работ. Тем не менее, возможность выявления несоответствия в ходе проведения мониторинга полностью не исключается. К примеру, в ходе проведения мониторинга Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях (83) было выявлено несоответствие нормы, устанавливающей порядок зачисления сумм взыскиваемых административных штрафов, нормам бюджетного законодательства, которое впоследствии было устранено путем внесения изменения в закон области.

7. Анализ изменений, вносимых в нормативный правовой акт области, является основой для формулирования выводов о его эффективности по таким критериям, как актуальность нормативного правового акта и реальность исполнения его норм.

Принятие новых федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и внесение изменений в действующие нормативные правовые акты федерального уровня является основной, но не единственной причиной изменений, вносимых в нормативные правовые акты области.

Изменение подходов к регулированию отдельных вопросов в рамках предоставленных полномочий, учет судебной практики, изучение статистических данных могут стать поводом для внесения в порядке законодательной инициативы проектов законов о внесении изменений в действующие законы области.

При этом многократность внесения изменений далеко не всегда является показателем негативным, свидетельством устранения допущенных ошибок или неточностей. К примеру, постоянное изменение Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях обусловлено его актуальностью и реальностью исполнения его норм, что нашло подтверждение в ходе проведения мониторинга его реализации.

8. В свете последней тенденции повышения емкости закона и сокращения "переуполномочивающих норм" такой показатель, как наличие правовых актов, необходимых для реализации исследуемого нормативного правового акта области, может не исследоваться.

Отдельные законы области не предполагают принятие подзаконных нормативных правовых актов, поскольку содержат полный объем норм, необходимых для их реализации.

Примером такого закона может быть Закон Липецкой области от 1 декабря 2008 года N 198-ОЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности Липецкой области или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства" (84).

Указанный закон был принят на основании Федерального закона от 22 июля 2008 года N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (85) в соответствии с теми полномочиями, которые предоставлены субъектам РФ.

Связка "федеральный закон - закон субъекта РФ" имеет исключительный характер.

В большинстве случаев закон субъекта РФ выступает связующим звеном, регулируя лишь основы правоотношений.

В ходе мониторинга Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях, Закона Липецкой области "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области" тому было получено подтверждение.

Так, КоАП Липецкой области включает статьи, диспозиции которых содержат отсылочные нормы, в связи с чем их применение возможно лишь в случае принятия соответствующего нормативного правового акта. Вместе с тем, в ряде муниципальных образований необходимое правовое регулирование по обозначенным вопросам отсутствует. Если на уровне муниципальных районов и городских округов нормативные правовые акты, за нарушение которых КоАП Липецкой области предусмотрена ответственность, частично приняты, то городские и сельские поселения не отличаются активной нормотворческой деятельностью в регулировании обозначенных вопросов. В результате исполнение ряда статей КоАП Липецкой области в отдельных городских и сельских поселениях невозможно.

9. Уровень освоения компетенции уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления, соответствие правоприменительной практики требованиям нормативного правового акта области, соблюдение установленных юридических процедур является правовым показателем, который должен исследоваться применительно ко всем нормативным правовым актам области.

Аналитическая информация органов, на которые возложены обязанности по применению нормативного правового акта области, предоставленные ими статистические данные, результаты выездных проверок с изучением актов правоприменения, анализом соблюдения установленных сроков, рассмотрением ответов на жалобы и обращения граждан по вопросам деятельности компетентных органов позволяют исследовать объем полномочий компетентных органов и качество их исполнения.

10. В ходе мониторинга могут быть выявлены недостатки правового регулирования (юридические коллизии, дублирование правового регулирования общественных отношений, отсутствие в нормативном правовом акте области необходимых юридических норм, наличие недействующих норм), на которые следует не только указать, но и предложить пути их возможного устранения. При этом необходимо учитывать, что решение вопроса об устранении недостатков правового регулирования подразумевает под собой внесение изменений в нормативный правовой акт области, а, следовательно, оценки подобного рода должны производиться взвешено и коллегиально.

К примеру, в ходе мониторинга КоАП Липецкой области были получены данные о том, что по ряду статей протоколы об административных правонарушениях никогда не составлялись, что давало основание отнести их к недействующим нормам и поставить вопрос об исключении данных норм из кодекса. Тем не менее, указанных выводов не последовало. Наличие недействующих норм не всегда вытекает из наличия недостатков правового регулирования, в ряде случаев это может свидетельствовать скорее о низком уровне освоения компетенции и требовать организационных решений.

11. К третьей группе показателей относятся организационно-управленческие показатели, а именно наличие научно-практических комментариев и методических рекомендаций и разъяснений по вопросам применения нормативного правового акта области; наличие материальной основы для реализации положений нормативного правового акта области (объем финансовых ресурсов, направляемых на его реализацию); уровень квалификации правоприменителей, кадровая обеспеченность; степень исполнения правоприменителями нормативного правового акта области.

12. Принятие нормативного правового акта и вступление его в законную силу подразумевают его неукоснительное исполнение. Тем не менее, в тех случаях, когда организационные мероприятия по реализации закона или иного нормативного правового акта должным образом не проведены, эффективность его исполнения высокой не будет.

Работа по организации исполнения законов Липецкой области может проводиться с использованием различных способов и механизмов. При этом оптимальный набор доступных и действенных мероприятий, которые должны обеспечить надлежащее исполнение, определяется с учетом норм закона, состава субъектов правоотношений, времени реализации и стоящих при принятии нормативного правового акта целей.

К примеру, в ходе проведения мониторинга реализации Закона Липецкой области от 22 августа 2007 года N 87-ОЗ "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области" было установлено, что в 2007 - 2008 годах Областной комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав были разработаны и выпущены методические пособия, сборники по следующим вопросам:

административно-процессуальные документы, ведение делопроизводства в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, применение Кодекса РФ об административных правонарушениях в деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел;

деятельность муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав Липецкой области;

детская и подростковая психология (в помощь родителям и специалистам, работающим с детьми).

Для муниципальных комиссий разработан проект индивидуальной программы реабилитации и адаптации несовершеннолетних, находящихся в социально-опасном положении.

Совместно со специалистами социально-психологических служб подготовлен образец карты социально-психологического сопровождения несовершеннолетнего, находящегося в социально опасном положении.

Указанная организационная работа по методическому сопровождению реализации закона способствовала правильному его пониманию и единообразному применению.

Наличие материальной основы для реализации положений нормативного правового акта области определяется на основании исследования норм областного бюджета, в том числе изучения итогов реализации программных мероприятий при наличии таковых, и анализа предоставляемой исполнителями информации.

Исследование материальной основы следует проводить и в тех случаях, когда принятие закона области не предусматривало необходимости финансирования за счет бюджетных средств.

Так, принятие Закона Липецкой области от 22 августа 2007 года N 87-ОЗ "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области" (86) не предусматривало необходимости его финансирования за счет бюджетных средств.

Вместе с тем, материальную основу его реализации составляют субвенции, направляемые на реализацию Закона Липецкой области от 30 декабря 2004 года N 167-ОЗ "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Липецкой области и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по образованию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" (87), а также финансовые средства, выделяемые на реализацию областных целевых программ.

13. По результатам анализа ответственный комитет, уполномоченный орган готовят информацию о ходе реализации нормативного правового акта области, в которой раскрываются предмет и основа наблюдения за реализацией нормативного правового акта области; показатели реализации нормативного правового акта области; обобщающие выводы.

Информация о ходе реализации нормативного правового акта области должна быть подготовлена таким образом, чтобы ответственный комитет, уполномоченный орган могли установить эффективность его реализации.

Информация о ходе реализации нормативного правового акта области не является информацией открытого доступа. Возможность использования содержащихся в ней данных получают глава администрации области, председатель областного Совета, инициатор проведения мониторинга (депутаты и комитеты областного Совета, глава администрации области, администрация области, представительный орган местного самоуправления, прокурор области, председатель Липецкого областного суда, председатель Арбитражного суда области, руководитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Липецкой области, Уполномоченный по правам человека в Липецкой области), которым она направляется; ответственный комитет областного Совета депутатов, уполномоченный орган администрации области, которые участвовали в ее подготовке.

Кроме того, указанная информация может быть предоставлена иным заинтересованным лицам, перечень которых определяется в зависимости от предмета мониторинга и обобщающих выводов.

Статья 9. Оценка эффективности реализации нормативного правового акта области

Оценка полученных сведений отражается в комментируемом законе как оценка эффективности реализации нормативного правового акта области (ст. 9). Основными критериями оценки эффективности выступают:

1) соответствие нормативного правового акта области действующему законодательству;

2) актуальность нормативного правового акта области;

3) реальность исполнения норм, в том числе их финансовая обеспеченность;

4) результативность принятия нормативного правового акта области (социально-экономический эффект, изменения в регулируемых общественных отношениях, достижение нормативно установленных целей).

По результатам оценки эффективности реализации нормативного правового акта области ответственный комитет Липецкого областного Совета депутатов, уполномоченный администрацией области орган принимают решение о выработке мер по повышению эффективности его реализации или необходимости признания нормативного правового акта области утратившим силу.

Информация о ходе реализации нормативного правового акта области и решение ответственного комитета, уполномоченного органа направляются главе администрации области, председателю областного Совета, инициатору проведения мониторинга, а также иным заинтересованным лицам. Механизм реализации результатов мониторинга определяется правовым актом областного Совета, администрации области.

Рассмотрим вопрос об эффективности оценки результатов правового мониторинга. Основной проблемой в данном процессе выступает выработка оптимальных критериев эффективности нормативного правового акта области и его реализации. Четко очерченных и постоянно существующих критериев нет. Все они носят примерный характер. Несмотря на то, что указанный вопрос является дискуссионным и обсуждаемым, а именно, отсутствует единство взглядов в определении понятия "эффективность" и его критериев, вместе с тем он исследован исключительно в плоскости общей теории и социологии права. Практика же правотворческой и правоприменительной деятельности (включая судебную) государственных органов свидетельствует о несоответствии законодательства требованиям системности, непротиворечивости, согласованности и гармонизации, что объективно вызывает потребность в создании единой концепции правового мониторинга с целью повышения качества законодательства и правоприменительной деятельности в целом (88).

Проанализируем предлагаемые критерии эффективности реализации нормативных правовых актов. Обратимся к понятию правового мониторинга, представленного в статье Ереминой О.Ю. "О правовом мониторинге". Мониторинг права - механизм постоянного наблюдения, анализа, оценки развития права и корректирующего воздействия на правовую сферу. Правовой мониторинг является элементом движения права и должен сопровождать нормативно-правовой акт от стадии зарождения идеи регулирования общественных отношений до принятия и реализации закона (89). Таким образом, речь должна идти о разработке новой концепции эффективности действия законодательства с учетом складывающихся в стране социально-правовых реалий и изменившегося типа правопонимания (90).

По мнению Ю.А. Тихомирова, качество закона имеет несколько признаков:

1) правильный выбор предмета регулирования;

2) соблюдение процедуры подготовки законопроектов;

3) качество закона, связанное с текстом проекта;

4) правила юридической техники;

5) антикоррупционные требования;

6) ресурсное обеспечение закона (кадровое, информационное, материальное).

По его мнению, для определения эффективности действия закона, необходимо учитывать следующие показатели. Во-первых, эффективность действия - это движение от цели к результату. Во-вторых, необходимо учитывать не только негативные, но и позитивные результаты действия закона (91).

В самом общем виде понятие "эффективность", означающее в переводе с латинского "производительность", "действенность", используется в качестве характеристики процесса или отдельного действия. Эффективность любого действия определяется соотношением целей действия, результатов и использованных ресурсов. Действие считается эффективным, если его результатом становится достижение цели, а мера эффективности определяется соотношением результата и затраченных на его достижение ресурсов. В этом смысле эффективность законодательства - это результирующая характеристика его действия, свидетельствующая о способности законодательства в процессе его реализации решать соответствующие социально-правовые проблемы с учетом затраченных ресурсов государственного принуждения. Поэтому процесс определения эффективности действия законодательства разбивается на два этапа:

1) определение правового качества законодательства (т.е. определение конституционно-правовой природы норм, входящих в законодательный акт);

2) изучение эффективности действия законодательства.

Определение в рамках правового мониторинга качества социального содержания и юридической формы рассматриваемой законодательной нормы может быть осуществлено путем комплексной правовой экспертизы, включающей в себя при необходимости такие направления, как:

1) ведомственная экспертиза;

2) научная экспертиза;

3) общественная экспертиза.

Выработка конкретных показателей эффективности действия законодательства в каждом отдельном случае требует творческого подхода. Однако в качестве общего методологического принципа исследований можно предложить ориентацию на выявление показателей конфликтности общественных отношений, характеризующих меру удовлетворения правомерных интересов участников регулируемых отношений. Использование в процессе исследований такого показателя эффективности правовой нормы, как степень конфликтности отношений, урегулированных этой нормой, предполагает знание о каком-то оптимальном для данной сферы уровне конфликтности (с учетом конкретной социально-политической, экономической, нравственной и т.п. ситуации) (92).

Если в ходе мониторинга выявлена неэффективность правовой нормы, встает вопрос о причинах такого положения дел. При этом следует исходить из того, что причины низкой эффективности действующего законодательства определяются сложным комплексом факторов, характеризующих правовую, социально-экономическую, политическую, нравственную и т.п. ситуацию в стране (здесь в концентрированном виде сфокусированы все основные социально-экономические, правовые, идеологические и т.д. противоречия переживаемого страной переходного периода). В рамках правового мониторинга интерес представляют, прежде всего, правовые факторы эффективности законодательства, к которым относятся:

а) правовое качество самого закона;

б) эффективность правоприменительной деятельности;

в) уровень правосознания населения (с учетом познавательной, оценочной и регулятивной функций правосознания) (93).

По результатам проведенного мониторинга делается вывод об эффективности действия норм и институтов, являющихся объектом исследования, и вырабатываются предложения но повышению эффективности законодательства. В конечном итоге, речь идет о выявлении факторов, определивших низкую эффективность законодательства, и о выработке способов преодоления их негативного действия.

Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. в статье "Правовой мониторинг: концепция и организация" отмечают, что вопрос эффективности действующей в стране системы нормативных правовых актов неразрывно связан с проблемой контроля за их качеством и дальнейшим совершенствованием. Посредством оценки эффективности нормативного правового акта определяется степень урегулированности соответствующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия как между нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, так и между федеральным и региональным законодательством, что способствует разработке предложений по совершенствованию законодательства, его обновлению и, в конечном счете, обеспечивает внутреннюю согласованность правовой системы в целом.

В основе предложенного авторами подхода лежит понимание эффективности как результативности. Суть методологии заключается в том, что эффективные нормы права должны быть направлены на:

1) реализацию поставленных законодателем целей;

2) достижение социально полезных результатов;

3) укрепление правопорядка;

4) снижение уровня правонарушений;

5) создание благоприятных условий для реализации прав граждан и иных субъектов права (94).

Статья 10. Мониторинг нормотворческой деятельности органов государственной власти области

1. В соответствии с частью 1 комментируемой статьи ежегодный мониторинг нормотворческой деятельности Липецкого областного Совета депутатов осуществляется в форме доклада областного Совета "О состоянии законодательства Липецкой области".

Подготовка субъектами Российской Федерации ежегодных докладов о состоянии законодательства способствует повышению качества законотворческой деятельности регионов, созданию эффективной законодательной базы, отвечающей потребностям развития субъекта Федерации и интересам его граждан.

По существу, субъекты Российской Федерации восприняли в этом положительный опыт Совета Федерации по подготовке ежегодных докладов о состоянии федерального законодательства.

Доклад субъекта Российской Федерации становится реальным шагом на пути повышения открытости региональной власти и ее подотчетности гражданскому обществу. В ходе работы над докладами осуществляется аналитический анализ состояния законодательства и перспектив его развития, что позволяет составить целостную картину его состояния. Такой документ позволит вывести законотворческий процесс субъекта Российской Федерации на более профессиональный, качественный и, что немаловажно, публичный уровень.

В докладах вырабатываются подходы к концепции законопроектной деятельности субъектов Федерации на предстоящую перспективу. Подобный регулярный, глубокий оценочный анализ состояния законодательства и перспектив его развития - это элемент и самоконтроля, и совершенствования законопроектной работы. Необходимо также учитывать, что ежегодные доклады о состоянии законодательства являются и ценным источником правовой информации для широких слоев населения, поскольку доклад - это итоговая форма правового мониторинга на уровне субъекта Федерации (95).

2. Частью 2 комментируемой статьи установлен срок подготовки доклада областного Совета "О состоянии законодательства Липецкой области".

Подготовка доклада осуществляется правовым управлением Липецкого областного Совета депутатов в срок до 15 марта года, следующего за отчетным.

3. Частью 3 комментируемой статьи установлен срок утверждения доклада Липецким областным Советом депутатов и его направления в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Главному федеральному инспектору по Липецкой области, главе администрации области, в администрацию области, Липецкий областной суд, Арбитражный суд области, прокуратуру области, в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Липецкой области, Уполномоченному по правам человека в Липецкой области, в органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов области - до 1 июня года, следующего за отчетным.

4. На основании части 4 комментируемой статьи мониторинг нормотворческой деятельности главы администрации области, администрации области и исполнительных органов государственной власти области осуществляется в порядке, установленном правовым актом администрации области.

Правовой акт администрации Липецкой области, устанавливающий порядок проведения мониторинга нормотворческой деятельности главы администрации Липецкой области, администрации Липецкой области и исполнительных органов государственной власти Липецкой области, не принят.

Вместе с тем, к примеру, в целях реализации Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 года, Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Закона Липецкой области от 7 октября 2008 года N 193-ОЗ "О предупреждении коррупции в Липецкой области" на основании постановления администрации Липецкой области от 30 октября 2009 года N 370 "О регулярном антикоррупционном мониторинге" управлением административных органов Липецкой области осуществляется регулярный антикоррупционный мониторинг по следующим основным направлениям:

1) обобщение информации о выполнении мероприятий, предусмотренных в областной целевой программе и ведомственных планах мероприятий по противодействию коррупции, и мер по предупреждению коррупции;

2) обобщение результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов главы администрации Липецкой области, администрации Липецкой области и их проектов;

3) проведение анализа поступивших в исполнительные органы государственной власти Липецкой области жалоб и обращений физических и юридических лиц о фактах совершения коррупционных правонарушений;

4) обобщение результатов проверок по фактам коррупционных правонарушений, проведенных в исполнительных органах государственной власти Липецкой области;

5) проведение анализа публикаций о коррупции на территории Липецкой области в средствах массовой информации;

6) изучение общественного мнения о состоянии коррупции в Липецкой области;

7) изучение и анализ статистической отчетности о выявленных коррупционных правонарушениях (96).

Статья 11. Вступление в силу настоящего Закона

Комментируемая статья устанавливает порядок вступления в силу Закона.

Днем вступления в силу Закона считается день его официального опубликования.

В соответствии с пунктом 5 статьи 32 Устава Липецкой области Российской Федерации (97) законы Липецкой области подлежат опубликованию в областной "Липецкой газете" и вступают в силу после их официального опубликования. Неопубликованные законы области не применяются. Нормативные правовые акты областного Совета, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Областная газета "Липецкая газета" - это периодическое печатное средство массовой информации, в котором размещаются все нормативные правовые акты Липецкой области, подлежащие официальному опубликованию.

Официальное опубликование комментируемого Закона состоялось в "Липецкой газете" 16 декабря 2008 года. Следовательно, указанная дата является днем вступления его в силу.

Салахетдинова Л.Н.

Начальник правового управления

Липецкого областного Совета депутатов,

кандидат юридических наук

_____________________________

(1) Закон Липецкой области от 5 декабря 2008 года N 213-ОЗ "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области" // Липецкая газета. 2008. 16 декабря.

(2) Лапаева В.В. Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга // Законодательство и экономика. 2008. N 10. С. 24.

(3) Лапаева В.В. Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга // Законодательство и экономика. 2008. N 10. С. 25.

(4) Алексеев А.Н. К вопросу о понятии и сущности правового мониторинга // Юридический мир. 2009. N 11. С. 50.

(5) Бачило И.Л. Мониторинг правовой системы - путь к укреплению правового государства // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. N 4-5. С. 21.

(6) О состоянии законодательства в Российской Федерации: мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М.: Совет Федерации, 2009. С. 508.

(7) Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова M.E. Правовой мониторинг: концепция и организация // Российское право. 2007. N 5. С. 30.

(8) Алексеев А.Н. К вопросу о понятии и сущности правового мониторинга // Юридический мир. 2009. N 11. С. 53.

(9) Законность в Российской Федерации. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2008. С. 130.

(10) Алексеев А.Н. К вопросу о понятии и сущности правового мониторинга // Юридический мир. 2009. N 11. С. 53.

(11) Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. N 10. С. 13.

(12) О состоянии законодательства в Российской Федерации: мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М.: Совет Федерации, 2009. С. 502.

(13) О состоянии законодательства в Российской Федерации: мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М.: Совет Федерации, 2009. С. 502.

(14) Постановление Липецкого областного Совета депутатов от 1 октября 2009 г. N 1126-пс "О Положении об Общественном совете при Липецком областном Совете депутатов" // Липецкая газета. 2009. 10 октября.

(15) Толмачева H.H. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований // Российское право. 2006. N 10. С. 11

(16) Там же. С. 12.

(17) Горохов Д.Б. Правовой мониторинг как приоритетное направление науки и государственной политики // Адвокат. 2008. N 11. С. 15

(18) Алексеев А.Н. К вопросу о понятии и сущности правового мониторинга // Юридический мир. 2009. N 11. С. 54-55.

(19) Горохов Д.Б., Глазкова М.Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Российское право. 2008. N. 4. С. 21.

(20) Черепанова Е.В. Правовой мониторинг - в действии // Российское право. 2009. N 9. С. 10.

(21) Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Российское право. 2007. N 5. С. 30-34.

(22) Там же. С. 30-34.

(23) Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Российское право. 2007. N 5. С. 30-34.

(24) Там же. С. 30-34.

(25) Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Российское право. 2007. N 5. С. 30-34.

(26) Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Российское право. 2007. N 5. С. 30-34.

(27) Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Российское право. 2007. N 5. С. 30-34.

(28) Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Российское право, 2007. N 5. С. 30-34.

(29) Там же. С. 30-34.

(30) Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Российское право. 2007. N 5. С. 30-34.

(31) Горохов Д.Б., Глазкова М.Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Российское право. 2008. N 4. С. 21.

(32) Там же. С. 21.

(33) Общее административное право: учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2007. С. 788.

(34) Общее административное право: учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2007. С. 788.

(35) Материалы заседания Координационного совета по развитию ювенальных технологий в Липецкой области от 16 сентября 2009 года. Режим доступа: http://oblsud.lpk.

(36) Во втором чтении Липецким областным Советом депутатов принимается закон Липецкой области "Об общественных воспитателях".

(37) О порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ: постановление администрации Липецкой области от 30 апреля 2008 года N 93 // Ведомости администрации Липецкой области. 2008. 18 июня.

(38) Общее административное право: учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2007. С. 782.

(39) Толмачева Н.Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований // Российское право. 2006. N 10. С. 11

(40) Общее административное право: учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2007. С. 30-32. В системе современного управления выделяются дополнительно программно-целевые функции органов государственной власти.

(41) Там же. С. 789.

(42) Толмачева Н.Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований // Российское право. 2006. N 10. С. 11

(43) Там же. C. 11

(44) Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Российское право. 2007. N 5. С. 30-34.

(45) Горохов Д.Б.. Глазкова М.Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Российское право. 2008. N 4. С. 21.

(46) Там же. С. 21.

(47) Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Российское право. 2007, N 5. С. 30-34.

(48) Липецкая газета. 2002. 15 февраля.

(49) Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. М.: ИД "Юриспруденция", 2009. С. 23.

(50) Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. M.: ИД "Юриспруденция", 2009. С. 21.

(51) Липецкая газета. 2007. 31 августа.

(52) Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. М.: ИД "Юриспруденция", 2009. С. 23.

(53) Липецкая газета. 1995. 6 июля.

(54) Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // Российская газета. 2007. 8 декабря.

(55) Липецкая газета. 2007. 31 августа.

(56) Российская газета. 1999. 30 июня.

(57) Российская газета. 1998. 5 августа.

(58) Липецкая газета. 1997. 5 апреля.

(59) Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. Д.Б. Горохова. М.: ИД "Юриспруденция", 2009. С. 24.

(60) Зенков В.Н. Социология права: Учебник / Под ред. В.М. Сырых. 3-е изд. М., 2004. С. 333.

(61) Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Российское право. 2007. N 5. С. 30.

(62) Липецкая газета. 2009. 15 июля.

(63) Российская газета. 2007. 17 ноября.

(64) Российская газета. 2009. 11 марта.

(65) Липецкая газета. 2009. 22 июля.

(66) Российская газета. 2006. 5 мая.

(67) Липецкая газета. 1997. 5 апреля

(68) Российская газета. 1992. 18 февраля.

(69) Российская газета. 2006. 27 июля.

(70) Российская газета. 2009. 27 мая.

(71) Лукин В.П. Мониторинг законодательства о правах человека как один из инструментов деятельности по их государственной защите Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Вестник Совета Федерации. 2006. N 4-5. С. 100-101.

(72) Липецкая газета. 2001. 6 сентября.

(73) Липецкая газета. 1997. 5 апреля.

(74) Социальное законодательство: Научно-практическое пособие. Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.Н. Зенков. "Контракт", "Инфра-М", 2005.

(75) Пресс-выпуск ВЦИОМ. 2005. Январь.

(76) Савин М. Мониторинг права в оценках общественного мнения. Вестник Совета Федерации. 2006 . N 4-5. С. 111.

(77) Горохов Д.Б., Глазкова М.Е. Организация правового мониторинга в системе государственных органов исполнительной власти // Российское право. 2008. N 4.

(78) Миронов С.М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы. Мониторинг права в Российской Федерации. Вестник Совета Федерации. 2006 . N 4-5. С. 12.

(79) О состоянии преступности несовершеннолетних в Липецкой области: Сборник выступлений на депутатских слушаниях. Издание Липецкого областного Совета депутатов, 2007. С. 64.

(80) Постановление Липецкого областного Совета депутатов от 14 мая 2009 года N 998-пс "О результатах мониторинга Закона Липецкой области "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области" // Липецкая газета. 2009. 29 мая.

(81) Липецкая газета. 1995. 21 февраля.

(82) Липецкая газета. 1997. 5 апреля.

(83) Липецкая газета. 2004. 10 сентября.

(84) Липецкая газета. 2008. 9 декабря.

(85) Российская газета. 2008. 25 июля.

(86) Липецкая газета. 2007. 31 августа.

(87) Липецкая газета. 2005. 1 января.

(88) Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Российское право. 2007. N 5. С. 30-34.

(89) Еремина О.Ю. О правовом мониторинге // Российское право. 2006. N 3. С. 17.

(90) Лапаева В.В. Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга // Законодательство и экономика. 2008. N 10. С. 24.

(91) Черепанова Е.В. Правовой мониторинг - в действии // Российское право. 2009. N 9. С. 11.

(92) Лапаева В.В. Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга // Законодательство и экономика. 2008. N 10. С. 26.

(93) Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства. М., 2004. С. 267-268.

(94) Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Российское право. 2007. N 5. С. 30-34.

(95) Тихомиров Ю.А., Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 3.

(96) Ведомости (приложение к Липецкой газете), 2009. 11 декабря.

(97) Липецкая газета. 2003. 17 апреля.