Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 4 марта 2009 г. N 54-СФ "О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации"

ГАРАНТ:

О докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2009 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации" см. постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 26 мая 2010 г. N 199-СФ

Заслушав выступление председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству по докладу Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" (далее - доклад 2008 года), а также выступления принявших участие в обсуждении положений доклада 2008 года Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки, Министра юстиции Российской Федерации А.В. Коновалова, Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации А.А. Иванова, председателя Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству В.Н. Плигина, председателя Московской областной Думы В.Е. Аксакова, президента Российского союза промышленников и предпринимателей А.Н. Шохина, директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Т.Я. Хабриевой, аудитора Счетной палаты Российской Федерации А.А. Пискунова, обобщив предложения комитетов и комиссий палаты, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации отмечает следующее.

Доклад 2008 года является обобщением результатов совместной с органами конституционного партнерства пятилетней деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по мониторингу правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики государства.

Постоянная системная работа по подготовке ежегодного доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации", его обсуждение и презентации в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, научных, общественных и иных организациях демонстрируют государственную значимость такой формы коллективной деятельности по результатам мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Сохраняя преемственность с предыдущими докладами, доклад 2008 года отражает базовые тенденции правового регулирования в различных сферах общественных отношений в 2004 - 2008 годах, а также правовое обеспечение приоритетов стратегического развития Российской Федерации, сформулированных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства) в 2008 году.

В докладе 2008 года подчеркивается роль Конституции Российской Федерации как основы гуманитарно-правовой инновационной стратегии развития России, проанализированы особенности социально-экономического и политико-правового развития страны с учетом текущей кризисной ситуации.

Основной акцент в докладе 2008 года сделан на оценке закона как высшей формы государственного решения и базового критерия воздействия власти на качество жизни населения.

Такой подход позволил в докладе 2008 года:

проанализировать основные результаты законодательной и правоприменительной деятельности в Российской Федерации в 2008 году;

выявить основные тенденции развития законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации в 2004 - 2008 годах в сферах, имеющих комплексное общенациональное значение для реализации прав и свобод человека и гражданина;

акцентировать понимание Конституции Российской Федерации как нормативного правового акта, имеющего высшую юридическую силу и прямое действие;

развить идею о роли российского конституционализма в формировании нового качества жизни населения страны;

определить концептуальное значение и стратегическую роль посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в системе конституционно-правового развития страны;

рассмотреть особенности регулирующего воздействия законодательства в условиях системного социально-экономического кризиса;

провести анализ влияния качества законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации на качество жизни населения;

проанализировать процесс гармонизации законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации и его воздействие на качество жизни населения;

провести мониторинг разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

проанализировать основные тенденции правоприменительной практики по результатам деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

выявить тенденции и перспективы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации;

оценить эффективность правовых механизмов регулирования общественных отношений и правотворческой деятельности публичной власти по уровню и качеству жизни населения;

сформулировать подходы к процессу законодательного обеспечения повышения качества жизни населения;

обосновать необходимость признания совершенствования законодательства стратегическим приоритетом государственной политики по формированию нового качества жизни населения;

определить по итогам работы над докладом 2008 года основные направления законопроектной деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на 2009 - 2011 годы;

представить для обсуждения проекты федеральных законов "О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации", "О нормативных правовых актах", "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов" и "О приграничном сотрудничестве".

Учитывая вышеизложенное, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:

1. Одобрить основные положения доклада 2008 года.

2. Считать, что в докладе 2008 года дается комплексная характеристика тенденций развития законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации в 2004 - 2008 годах, а также результатов законодательной и правоприменительной деятельности в 2008 году, определяются задачи и практические шаги по повышению качества законодательства и совершенствованию правоприменительной практики в их воздействии на качество жизни населения.

3. Признать объединение усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научных организаций и институтов гражданского общества в целях совершенствования законодательства стратегическим приоритетом государственной политики Российской Федерации.

4. Представить доклад 2008 года Президенту Российской Федерации.

5. Направить доклад 2008 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Администрацию Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Генеральную прокуратуру Российской Федерации, Счетную палату Российской Федерации, Общественную палату Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации, в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Секретариат Совета Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств и Секретариат Бюро Межпарламентской Ассамблеи Евразийского экономического сообщества, Секретариат Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, Российскую академию наук, библиотеки Российской академии наук и вузов страны, научно-исследовательские и экспертные институты, общественные организации и политические партии.

6. Представить доклад 2008 года на обсуждение седьмой ежегодной Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики".

7. Рекомендовать президиуму Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей) инициировать на одном из заседаний указанного Совета обсуждение основных положений доклада 2008 года.

8. Поддержать деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации по подготовке докладов о состоянии законодательства в субъектах Российской Федерации.

9. Одобрить деятельность членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - члены Совета Федерации) по обсуждению доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации" 2007 года в органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

10. Провести презентацию доклада 2008 года:

совместно с Советом по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Советом законодателей) - в органах государственной власти субъектов Российской Федерации;

совместно с руководителями федеральных органов государственной власти, научных и общественных организаций, высших учебных заведений - в федеральных органах государственной власти, научных и общественных организациях, высших учебных заведениях.

11. Комитетам, комиссиям Совета Федерации и членам Совета Федерации:

провести обсуждение доклада 2008 года с участием представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научных и общественных организаций;

использовать выводы и рекомендации доклада 2008 года при осуществлении своей деятельности по реализации конституционных полномочий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

12. Рекомендовать членам Совета Федерации в рамках осуществления межпарламентского, международного сотрудничества использовать доклад 2008 года для освещения деятельности Федерального Собрания Российской Федерации по законодательному обеспечению реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также организовать презентацию доклада 2008 года в международных парламентских организациях.

13. Комиссии Совета Федерации по информационной политике совместно с Центром мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центром мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации обеспечить информационное сопровождение доклада 2008 года в общероссийских и региональных средствах массовой информации, его размещение на официальном Интернет-сайте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

14. Комитетам и комиссиям Совета Федерации совместно с Центром мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центром мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации усилить сотрудничество с научными и экспертными организациями, институтами гражданского общества по анализу регулирующего воздействия законодательства на качество жизни населения.

15. Аппарату Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Центром мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центром мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации осуществить подготовку и издание для широкой общественности адаптированного текста доклада 2008 года, перевод адаптированного текста доклада 2008 года на английский язык, его издание на английском языке и рассылку в парламенты ведущих стран мира.

16. Центру мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центру мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:

оказывать методологическое и аналитическое сопровождение деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по подготовке докладов о состоянии законодательства в субъектах Российской Федерации;

продолжить формирование единой информационной базы по мониторингу законодательства и правоприменительной практики.

17. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

18. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

С.М. Миронов

Москва

4 марта 2009 г.

N 54-СФ

Доклад
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года
"О состоянии законодательства в Российской Федерации. Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики"

Совет Федерации - палата российского парламента - представляет пятый доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации" (далее - доклад).

Доклад 2008 года является обобщением результатов совместной пятилетней деятельности с органами конституционного партнерства Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по мониторингу правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики государства.

Постоянная системная работа по подготовке ежегодного доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации", его обсуждение и презентации в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, научных, общественных и иных организациях демонстрируют государственную значимость такой формы коллективной деятельности по результатам мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Сохраняя традиции предыдущих докладов, доклад 2008 года отражает базовые тенденции правового регулирования в различных сферах общественных отношений в период 2004 - 2008 годов, а также правовое обеспечение приоритетов стратегического развития Российской Федерации, сформулированных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (2008 год).

В докладе 2008 года подчеркивается роль Конституции Российской Федерации как основы гуманитарно-правовой инновационной стратегии развития России и проанализированы особенности социально-экономического и политико-правового развития страны с учетом текущей кризисной ситуации.

Основной акцент в докладе 2008 года сделан на оценке закона как высшей формы государственного решения и базового критерия воздействия власти на качество жизни населения.

Доклад подготовлен комитетами и комиссиями Совета Федерации, членами Совета Федерации, Центром мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центром мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, структурными подразделениями Аппарата Совета Федерации. В докладе отражены идеи и предложения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поступившие по итогам обсуждения доклада 2007 года, позиции ведущих научно-исследовательских учреждений Российской Федерации, известных ученых-правоведов и экспертов различных отраслей права.

Доклад адресован органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, институтам гражданского общества, научному сообществу, всем гражданам России.

Предисловие

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации представляет доклад 2008 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации", который обобщает пятилетнюю работу по мониторингу правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики государства. Эта работа становится важной частью процесса совершенствования механизмов и инструментов правотворчества и правоприменения в стране. Доклад Совета Федерации 2008 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" (далее - доклад) был представлен 20 февраля 2009 года на 241-м заседании Совета Федерации.

Основной новацией пятого доклада является идея о взаимосвязи качества закона, качества власти, эффективности управления и качества жизни населения. Эта идея реализуется в контексте конституционного партнерства, посредством которого достигается взаимосвязь правотворчества, правоприменения и мониторинга права. Поэтому полноправными соавторами нашего доклада являются представители всех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, а также широкого круга общественных организаций и научно-экспертного сообщества страны.

В Совет Федерации на этапе подготовки проекта доклада 2008 года поступило более 260 отзывов и предложений от органов государственной власти Российской Федерации, 135 законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти 78 субъектов Российской Федерации, органов судебной власти Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, иных государственных органов, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, общественных организаций и экспертного сообщества. В большинстве материалов была поддержана базовая идея доклада о системном единстве правотворчества, правоприменения и мониторинга права, содержались конкретные предложения по содержанию доклада, эти рекомендации были использованы при его подготовке.

В целом пятый доклад Совета Федерации носит новаторский характер, переводя процесс мониторинга законодательства и правоприменительной практики на качественно новый уровень.

Учитывая важную дату - 15-летие со дня принятия Конституции Российской Федерации, первый раздел доклада 2008 года посвящен Конституции Российской Федерации, которая рассматривается как основа гуманитарно-правовой инновационной стратегии развития России.

В 2008 году начался глобальный финансово-экономический кризис, поставивший перед системой государственного управления страны необходимость решения новых системных задач. В связи с этим во второй части первого раздела рассмотрены актуальные особенности регулирующего воздействия принятого в Российской Федерации законодательства по предотвращению негативных последствий кризиса, уточняется идея конституционного партнерства с акцентом на актуальную антикризисную составляющую.

Авторы пятого доклада пошли на концептуальное обновление его традиционной части - анализа основных направлений внутренней и внешней политики. Принципиальной новизной второго раздела доклада стал анализ тенденций развития и качества законодательства Российской Федерации за 2004 - 2008 годы с точки зрения его стабильности, устойчивости и непротиворечивости.

Важнейшими критериями законодательства являются его соответствие долговременным целям и ценностям развития государства и общества, полнота и качество правового обеспечения проводимых в стране преобразований. Поэтому третий раздел доклада посвящен приоритетам законодательного обеспечения комплексных общенациональных проблем. В первой части этого раздела впервые рассмотрены тенденции по законодательному обеспечению президентской стратегии четырех "И" - развития инноваций, институтов, инвестиций и инфраструктуры, во второй части - законодательное обеспечение интегральных направлений общенационального развития, таких как противодействие коррупции, рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды, национальная морская политика, развитие арктических и северных территорий страны и др.

Четвертый раздел посвящен анализу проблем гармонизации законодательства и правоприменительной практики Российской Федерации и субъектов Российской Федерации применительно к решению общенациональных проблем и повышению качества жизни населения. Впервые на материалах, представленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, проведен мониторинг качества законодательства и качества его реализации в сферах организации местного самоуправления, развития малого и среднего предпринимательства, образования, трудовых отношений, жилищной политики.

В пятом докладе продолжена практика представления результатов мониторинга правоприменительной практики органами судебной власти Российской Федерации. Следует отметить, что в подготовке нынешнего доклада впервые принял участие Верховный Суд Российской Федерации, что позволило охватить анализ результатов всей системы российского правосудия. Более широкое участие в подготовке доклада приняла Генеральная прокуратура Российской Федерации, особенностям и содержанию деятельности мониторинга правоприменительной практики которой посвящена вторая часть пятого раздела доклада.

Следует также отметить, что самостоятельные разделы в доклад были подготовлены и представлены Министерством юстиции Российской Федерации и Министерством регионального развития Российской Федерации.

Принципиально важным с точки зрения совершенствования законодательства является новый, шестой раздел доклада, посвященный мониторингу законодательства и правоприменительной практики Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации. Несомненно, что кропотливая ежедневная работа института уполномоченных по защите прав и свобод человека выступает чувствительным индикатором реального качества жизни людей, и анализ ее результатов является одним из ключевых инструментов совершенствования законодательства.

Важнейшим результатом работы над докладом стало формулирование вывода, что качество законодательства в его единстве федеративной и субъектно-региональной составляющих, предполагает соблюдение в нашей совместной работе единства трех основополагающих принципов - гармонизации, глобализации и гуманизации:

гармонизации по направлениям гармонизации федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, гармонизации законодательства в разрезе отраслей и предметных областей применения, гармонизации законодательства Российской Федерации в рамках СНГ, ЕС, ВТО и других международных структур;

глобализации как системного процесса интеграции и унификации норм законодательства, общепризнанных принципов и всемирных ценностей в различных отраслях: экономической, социальной, политической и культурной;

гуманизации как обеспечение благосостояния для всех людей, создания условий для самореализации и совершенствования каждого человека.

Совершенствование законодательства с позиции указанных трех принципов позволит разработать новые качественные механизмы повышения эффективности государственного управления и сформировать достойное качество жизни на всей территории страны.

Политико-правовое значение мониторинга в последние годы заметно возрастает. Сегодня можно с уверенностью говорить об институализации мониторинга законодательства и правоприменительной практики в правовой системе страны. Доклады, обобщающие результаты мониторинга законодательства и правоприменительной практики, приобрели общенациональный статус прежде всего благодаря широкому составу участников. Не менее важно, что данные доклады носят публичный характер, дают возможность каждому гражданину оценить качество законов и эффективность управления, которые должны отражаться на качестве жизни населения. Учитывая эти факторы, подготовка и представление Советом Федерации доклада сохраняет свой статус события парламентского года.

Подготовка доклада Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации" и по своему содержанию, и по составу его авторов вышла на новый качественный уровень. Концентрированное системное изложение направлений развития российского законодательства в форме доклада как итоговой формы мониторинга законодательства и правоприменительной практики позволяет широкому кругу специалистов и интересующихся проблемами Российского государства граждан глубже и разностороннее оценить качество проводимой государственной политики. Но при этом и субъекты государственной политики, органы власти различного уровня, имеют возможность увидеть результаты своей деятельности в зеркале оценок своих конституционных партнеров.

Убежден, что обсуждение положений и выводов пятого доклада Совета Федерации может стать одной из важнейших публичных площадок для широкого круга специалистов и граждан по поиску эффективных решений проблем, накопившихся в законотворчестве и правоприменении. Замечания и предложения по докладу будут нами использованы в законотворческой работе и при подготовке нового - шестого доклада Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации". Таким образом, каждый гражданин может на деле способствовать повышению качества законодательства и в итоге - повышению качества своей жизни.

Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Руководитель Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

С.М. Миронов

Введение

Подготовка доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" осуществлялась комитетами и комиссиями Совета Федерации, сотрудниками Аппарата Совета Федерации в соответствии со статьей 95.2 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, распоряжением Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 18 июня 2008 года N 281рп-СФ "О подготовке проекта доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации".

Доклад Совета Федерации 2008 года знаменует собой пятилетнюю работу по мониторингу правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики государства и по своему концептуально-структурному содержанию вбирает в себя основные результаты, выводы и проблемы, которые характеризуют динамичный процесс в первую очередь социально-экономического и политико-правового развития страны и особенности его состояния на текущий момент.

Существенным обстоятельством явилось 15-летие со дня принятия Конституции Российской Федерации и учреждения двухпалатного парламента России, а тем самым и 15-летие Совета Федерации.

В связи с этим, сохраняя преемственность между докладами, в докладе Совета Федерации 2008 года делается акцент на историческом значении Конституции Российской Федерации, обращается особое внимание на то, что Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Весь законотворческий процесс в конечном счете в той или иной мере базируется на ценностях и нормах Конституции и является мировоззренчески-правовым развитием ее духа и смысла.

В докладе получила дополнительное развитие идея о том, что Конституция Российской Федерации является основой гуманитарно-правовой стратегии развития Российской Федерации.

Принципиальной особенностью пятого доклада является постановка вопроса о взаимосвязи качества законов и качества жизни населения, что выражается прежде всего в качестве власти и эффективности управления.

Развивается идея о том, что российский конституционализм и есть содержательная стратегия формирования нового качества жизни населения нашей страны, анализируются концептуальное значение и стратегическая роль посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в системе конституционно-правового развития страны.

2008 год стал для страны также годом испытания системным глобальным социально-экономическим кризисом, что потребовало специального рассмотрения особенностей регулирующего воздействия законодательства в условиях системного кризиса. В связи с этим по-новому развивается идея конституционного партнерства как основы взаимосвязи правотворчества, правоприменения и мониторинга права с акцентом на ее актуальную антикризисную составляющую.

Весь пятый доклад, те или иные его аспекты сконцентрированы на доказательстве специфического статуса закона как высшей формы государственного решения и как базового критерия воздействия власти на качество жизни населения.

Принципиально новым в основном разделе доклада, в котором анализируются тенденции развития законодательства Российской Федерации за 2004 - 2008 годы, является попытка рассмотреть качество законодательства с точки зрения его стабильности, устойчивости, непротиворечивости и эффективности. Для этого наряду с традиционными главами о стратегии развития государственно-политических институтов, стратегии социального развития, стратегии экономического развития, стратегии национальной безопасности, стратегии внешней политики рассматриваются под специальным углом зрения тенденции развития законодательства в сферах, имеющих общенациональную интегральную значимость для реализации прав и свобод человека и гражданина.

С учетом органичной взаимосвязи законотворческого процесса и правоприменительной практики в специальном разделе анализируются тенденции правоприменительной практики через мониторинг судебной практики, который представили Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, а также опыт Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Принципиально важным с точки зрения перспектив совершенствования законодательства является новый раздел доклада, посвященный мониторингу деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, поскольку институт уполномоченных по правам человека является наиболее чувствительным индикатором реального качества жизни людей.

Особое значение для нашей работы имеет сотрудничество комитетов и комиссий Совета Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, участие которых в подготовке пятого доклада было чрезвычайно продуктивным и содержательным.

В Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на этапе подготовки проекта доклада Совета Федерации 2008 года поступило более 260 отзывов и предложений от федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов юстиции, прокуратуры, судебных и иных государственных органов, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, общественных объединений и экспертного сообщества.

Большинство авторов поступивших материалов поддержали базовую идею доклада - отразить видение правового развития Российской Федерации, основанное на системном единстве правотворчества, правоприменения, мониторинга права, и в тенденции оценить эффективность правовых механизмов регулирования общественных отношений и правотворческой деятельности публичной власти по уровню и качеству жизни населения.

Традиционным этапом согласования позиций ученых, экспертов и законодателей в поиске новых идей при подготовке доклада Совета Федерации 2008 года стали проведение IV Всероссийского межрегионального семинара в Московской городской Думе и VI Всероссийской научно-практической конференции в г. Москве по вопросам мониторинга законодательства и правоприменительной практики, совещаний с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, обсуждение докладов в законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также использование таких новых форм работы, как презентации доклада Совета Федерации в субъектах Российской Федерации, проведенные в 2008 году в Московской городской Думе, Законодательном Собрании Свердловской области, Государственном Собрании - Эл Курултай Республики Алтай, на заседании в г. Тамбове координационного совета руководителей юридических служб органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Ассоциацию "Центрально-Черноземная".

Наряду с докладами Совета Федерации эффективной ежегодной формой осуществления правового мониторинга становятся ежегодные доклады органов государственной власти субъектов Российской Федерации о состоянии законодательства.

По состоянию на февраль 2009 года, такие доклады подготовлены в 23 субъектах Российской Федерации. Они становятся своеобразным индикатором социальной и экономической результативности правотворческой деятельности органов публичной власти, источником успешной практики правового мониторинга и содержат богатый набор идей и конкретных предложений, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации.

Заметное место в докладе посвящено анализу тенденций законодательного регулирования, а также практике применения некоторых ключевых законодательных актов, оказывающих существенное влияние на реализацию экономических и социальных прав граждан Российской Федерации, в том числе федеральных законов по вопросам местного самоуправления, развития малого и среднего предпринимательства, высшего и послевузовского образования, социально-трудовых отношений, реализации прав граждан на жилище. Авторами таких материалов, поступивших при подготовке доклада Совета Федерации, стали наряду с федеральными органами государственной власти 135 законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Долговременной и существенной проблемой во взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются гармонизация законодательства и в целом нормативно-правовой базы, корректное и эффективное сотрудничество в сфере разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и тем самым обеспечение стабильности законодательства, совершенствование качества жизни населения.

Раздел I
Конституция Российской Федерации - основа гуманитарно-правовой инновационной стратегии развития России

Часть I
Российский конституционализм как стратегия формирования нового качества жизни населения

Введение

Первый раздел доклада отражает предпосылки, современное состояние и перспективы процесса формирования стратегии правового развития Российской Федерации как важнейшего основания для совершенствования законодательства. Особое значение для анализа тенденций развития законодательства, выявления стратегий государственного развития имеет то, что это год 15-летия принятия Конституции Российской Федерации.

Современное развитие Российской Федерации предопределено принципами, нормами и базовыми ценностями Конституции Российской Федерации, которая является содержательно-мировоззренческой и тем самым стратегической основой формирования системы правового регулирования общественных отношений.

Принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации представляет собой историческое событие в судьбе новой России. Конституция Российской Федерации предопределила установление нового государственно-общественного строя, с новыми политико-правовыми ценностями и целями.

В первом докладе Совета Федерации 2004 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" нами было введено понятие гуманитарно-правовой стратегии. Под гуманитарно-правовой стратегией в соответствии с Конституцией Российской Федерации понимаются фундаментальные ценностные основания государственной политики, строящиеся на правах и свободах человека и гражданина. Все составляющие элементы государственной политики, относятся ли они к сфере государственно-правового или социально-экономического развития, к сфере обеспечения национальной безопасности или нравственно-духовного развития, должны оцениваться с точки зрения их соответствия гуманитарно-правовой стратегии.

Именно гуманитарно-правовая стратегия, непосредственно выражающая дух Конституции Российской Федерации, в совокупности с долговременными целями государственной политики, определяемыми Президентом России, является для всех органов власти основой при разработке и реализации конкретных программ внутренней и внешней политики. Особенное значение для развития гуманитарно-правовой стратегии имеет не только неуклонное соблюдение конституционных прав, но и обязанность не нарушать содержащиеся в Конституции Российской Федерации нормы.

Признание приоритетности конституционных положений является необходимым условием согласованного взаимодействия и партнерства органов государственной власти при формировании государственной политики.

Глава 1
Гуманитарно-правовая стратегия развития Российской Федерации как конституционная основа взаимосвязи качества закона, качества власти и качества жизни

В своей основе гуманитарно-правовая стратегия - это система базовых принципов и ценностей, долговременных целей по реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, обеспечению его достойной жизни, которые Конституция Российской Федерации закрепила как высшие ценности. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 2 Конституции Российской Федерации). Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Тезис статьи 2 Конституции Российской Федерации должен рассматриваться как важнейший конституционный принцип. Защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью законодателей в лице каждого из депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, обязанностью исполнительных, правоохранительных, судебных и иных органов власти в лице их должностных лиц.

Именно поэтому Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем первом Послании Федеральному Собранию Российской Федерации подчеркнул: "Основу нашей политики должна составить идеология, в центре которой - человек. Как личность и как гражданин, которому от рождения гарантированы равные возможности, а жизненный успех которого зависит от его личной инициативы и самостоятельности. От его способности к новаторству и творческому труду... И сейчас это для нас важнее, чем когда бы то ни было", - отметил глава государства.

Послания Президента России развивают целевую составляющую общей стратегии развития страны, которая в статусе гуманитарно-правовой стратегии представляет собой прежде всего ее ценностно-смысловую основу. Гуманитарно-правовая стратегия одновременно содержит в себе необходимые и обязательные основания, в рамках которых формируются все остальные долговременные направления развития России, то есть вектор целей, идеалов, к которым следует стремиться обществу, системе власти и стране в целом. Таким образом, задается система базовых критериев, на соответствие которым должны проверяться все решения и результаты текущих и долговременных задач государственной политики.

Конституция Российской Федерации в соответствии со статьей 15 имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Принцип верховенства Конституции призван показать ее фундаментальное, основополагающее место в правовой системе страны, в иерархии правовых актов. Он направлен на формирование деятельного отношения граждан к реализации и отстаиванию конституционных прав и свобод. Тем самым активное отношение к Конституции Российской Федерации и закрепленным в ней правам способствует развитию конституционно-правовых институтов.

В этом смысле Конституция России выступает в качестве так называемой абсолютной нормы, которой не могут противоречить никакие правовые акты, действующие в Российской Федерации. Прямое действие Конституции представляет собой условие и момент осуществления, интеграции конституционных установлений в социальную практику. Непосредственное действие конституционных норм в процессе осуществления гражданами их прав и обязанностей, свобод и ответственности гарантирует осуществление государственной политики в рамках гуманитарно-правовой стратегии.

Верховенство права и закона является средством достижения свободы всеми членами общества, обеспечения правового равенства граждан. Такое правовое равенство не только обеспечивает свободу, но и ограничивает ее. Однако в правовом государстве это единственно разумный, естественный и справедливый ограничитель, препятствующий осуществлению свободы одного человека в ущерб свободе другого.

В выступлении на V Красноярском экономическом форуме 15 февраля 2008 года Д.А. Медведев, в то время первый вице-премьер и кандидат в Президенты России, сказал: "Считаю достижение гармонии между свободой и правопорядком самым важным на данном этапе. Свобода неотделима от фактического признания гражданами власти закона и подразумевает не хаос, а уважение к принятому в стране порядку". Верховенство закона должно стать одной из наиболее значимых наших ценностей.

Верховенство права является главным правовым механизмом обеспечения инновационного развития страны, гарантом стабильности в обществе и экономике, стимулом к инвестированию финансовых средств в развитие личностей, способных своей интеллектуальной деятельностью обеспечить стремительное развитие страны.

Инновационный ресурс Конституции заключается в том, что благодаря требованию соблюдения верховенства права и закона обеспечиваются права и свободы граждан, гарантируется возможность самореализации граждан и интеллектуального развития личности.

Степень свободы личности, возможность ее развития и реализации прав выражается в качестве жизни. Качество жизни - понятие чрезвычайно широкое и многогранное, под которым прежде всего понимается система факторов, характеризующих степень реализации жизненных стратегий людей, удовлетворения их комплексных потребностей.

Понятие "качество жизни" используется очень широко, но оно не имеет общепризнанной формализованной структуры и стандартного набора индикаторов. Приоритеты зависят от условий жизни людей, тесно связанных с уровнем развития стран и регионов, поэтому не совпадают критерии оценки качества жизни для развитых и развивающихся стран. Наиболее типичный перечень компонентов качества жизни, используемых в международных сопоставлениях и национальных оценках развитых стран, включает следующие блоки: доходы населения; бедность и неравенство; безработица и использование рабочей силы; динамика демографических процессов; образование и обучение; культура; здоровье, продовольствие и питание; состояние населенных пунктов, инфраструктура, связь; ресурсы и состояние природной среды; безопасность; политические и гражданские институты.

Оценка качества жизни сложна не только из-за многомерности этого феномена. Для разных групп населения представления о качестве жизни различны, и они выявляются в том числе через субъективные оценки, включая такие компоненты, как социальные связи, семейные ценности, политическая и социальная стабильность.

Всякий человек вправе рассчитывать на такой уровень качества жизни, который позволял бы ему развиваться и проявлять себя как личность, принимать непосредственное участие в производстве материальных и духовных благ.

Следуя нормам международного права, Конституция устанавливает обязанность государства проводить такую социальную гуманитарно-правовую политику, которая гарантировала бы каждому человеку необходимый уровень качества жизни. Данное положение подкрепляется прямым действием Конституции Российской Федерации и верховенством Основного закона, тем самым утверждается общеобязательное соблюдение данного требования.

Политика социального государства направлена на создание условий (юридических, организационных, экономических), обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Под достойной жизнью обычно понимают размер прожиточного минимума, достойный человека, материальную обеспеченность на уровне стандартов развитого общества, возможность обладать и пользоваться материальными и социальными благами современной цивилизации, включая жилище и медицинское обслуживание, личную безопасность и социальное обеспечение, доступ к ценностям культуры и т.п. Достойная жизнь предполагает и свободное развитие человека, его физическое, умственное и нравственное совершенствование.

Таким образом, качество жизни как критерий оценки государственной деятельности включает в себя два главных фактора: достойный уровень жизни и способ жизни - пространство свободного развития человека.

В этой проблеме пересекаются юридические и политические стороны, связанные с гарантиями реализации прав и свобод человека и гражданина, поведенческие и психологические аспекты, то, насколько граждане осознают и чувствуют себя свободными в обществе.

Фактические результаты деятельности государственных органов, выраженные в реальном состоянии экономики, социальном благополучии населения, нравственно-духовном развитии и в конечном счете в качестве жизни людей, зависят от качества власти.

Под качеством власти в самом общем виде понимаются степень организационного развития и результативность функционирования органов государственной власти, способных своевременно определить необходимость государственного регулирования, выбрать оптимальную и эффективную методологию и вовремя предпринять адекватные меры государственного воздействия в целях достижения благосостояния общества и страны в целом.

Качество власти и эффективность государственного управления в конечном счете необходимо оценивать по таким критериям, как продолжительность жизни, здоровье, качество питания, медицинского обслуживания, образования, состояние культуры и наличие возможностей для свободного развития личности и т.д., которые в совокупности образуют реальное качество жизни. В этих социальных индикаторах одновременно реализуются стратегические цели и проявляются гуманитарно-правовые ценности развития страны. Именно их содержание свидетельствует об определенном качестве власти.

Какие бы проблемы ни ставились и ни обсуждались в нашем обществе - внешнеполитические и внутриполитические, экономические и социальные, долговременные и текущие, региональные и отраслевые, связанные ли со стратегией развития конкретных сфер жизнедеятельности государства и общества или с эффективностью сотрудничества между странами, государствами и регионами, - в конечном счете все подходы к их решению должны отвечать на главный вопрос: с какими ценностями жизни человека и с каким образом человека связаны эти усилия?

Качество властных решений предопределяется их ориентацией на гуманитарно-правовую стратегию развития общества, своевременным реагированием на возникающие и изменяющиеся потребности общества, наличием координации законодательной деятельности со стратегическими программно-целевыми установками государственной политики, а также среднесрочными и текущими задачами.

Важнейшими признаками качества власти являются соответствие действий и решений государственных органов требованиям законодательства, неукоснительная реализация функциональных задач и соблюдение властью обязанностей и ограничений, наложенных законом. В первую очередь это касается обязанности соблюдения законодательства. Конституцией Российской Федерации предусмотрена ответственность органов государственной власти за их юридически значимые поведение и действия, а в случае отклонения от указанных норм - наказание.

Высокое качество власти обеспечивается гуманитарно-правовыми и демократическими механизмами ее реализации и находит выражение в форме закона, так как создание условий для реализации прав и свобод человека и гражданина, их соблюдение и обеспечение действенными механизмами защиты осуществляются прежде всего путем принятия эффективных и качественных законов.

Таким образом, закон есть высшая форма государственного решения, и его регулирующее воздействие является определяющим для всех управленческих действий, которые в итоге отражаются на качестве жизни конкретного человека. Способность законов достигать целей, на которые они рассчитаны, напрямую зависит от их качества.

Качество закона - это сложное многостороннее понятие, включающее в себя большое число содержательных характеристик и требований юридической техники. К требованиям юридической техники относятся принципы точности, лаконичности и ясности формулировок юридических норм и терминов, отсутствие пробелов и размытых формулировок.

Содержательными характеристиками качества закона выступают правильный выбор предмета регулирования, определение объема и методов правового регулирования, полнота правового регулирования, наличие системных связей между актами разной юридической силы, своевременность и правильность внесения изменений и отмены устаревших норм, а также правовое, финансовое, материально-техническое, организационное и властное обеспечение.

Для того чтобы закон был действительно совершенным и обеспечивал реальное достижение целей, поставленных законодателем, необходимо выполнение еще одного условия - обеспечение надлежащего качества норм права, закрепленных законом. Можно выделить четыре вида свойств нормы права: собственно-юридические, языковые, логические и социологические. Отражая все аспекты нормы права в комплексе, названные признаки характеризуют надлежащее качество закона, его способность выступать источником эффективно действующих норм и достигать поставленных законодателем целей.

Однако наиболее важными содержательными критериями, определяющими качество закона, являются гуманитарная правовая направленность закона на укрепление прав и законных интересов человека, соответствие основополагающим интересам жизни и развития общества, социальная востребованность, своевременность принятия закона и соответствие результатов действия закона заложенным в нем нормам.

Первостепенной характеристикой качества закона является ориентация его на гуманитарно-правовую стратегию государственного развития, которая является фундаментальной составляющей государственной политики. В системе показателей деятельности власти жизнь, здоровье, безопасность, культура, нравственность, права и свободы должны задавать базовые критерии, в соответствии с которыми проверяются все результаты реализации текущих задач государственной политики, в том числе и итоги законодательной деятельности. В оценке любого законодательного акта необходимо обращаться к гуманитарной экспертизе, поскольку здравоохранение, образование, жилищные условия, культурная сфера и т.п. - это необходимые формы, в которых реализуются способности, духовные потребности и интересы человека и гражданина.

Другими не менее важными факторами, влияющими на качество законодательства, являются полнота регулирования правоотношений, составляющих предмет нормативного правового акта, и стабильность правового регулирования. В качестве полноты может рассматриваться отражение в законе всех основных вопросов предмета его правового регулирования, а также сложности и изменчивости самих общественных отношений, регулируемых данным законом.

В качестве стратегических критериев совершенствования действующего законодательства и повышения его качества предлагаются принципы трех "Г": "гармонизация", "глобализация" и "гуманизация".

Первое - это гармонизация законодательства, под которой понимается комплексная система деятельности, включающая: проведение сравнительного анализа, выявление различий и противоречий, пробелов в законодательстве; оценку актуальности и преимуществ законодательства каждой из сторон; выработку прогноза относительно реализации конкретных форм создания единой или унифицированной правовой системы; организацию работы по каждому объекту законодательства с учетом определенной формы его адекватности включения в единое правовое пространство.

В целом обеспечение работы по гармонизации законодательства Российской Федерации возможно по следующим направлениям:

во-первых, гармонизация федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления;

во-вторых, гармонизация законодательства, которое продолжает быть опасно отраслевым и пренебрегает положительными последствиями для правоприменительной практики, заложенными в межотраслевом законодательстве, то есть гармонизация законодательства в разрезе отраслей и предметных областей применения;

в-третьих, гармонизация законодательства Российской Федерации в рамках СНГ, ЕС, ВТО и других международных структур.

Кроме того, российское законодательство нуждается в гармонизации на основе сравнительного анализа тенденций развития зарубежного законодательства с учетом процессов глобализации, информатизации общества и применения глобальных сетей (типа сети "Интернет"). Нормы международного права зачастую напрямую, без учета особенностей и традиций включаются в законодательство России. В связи с этим сегодня требуется методичная гармонизация законодательства между странами.

Второе - это глобализация законодательства. Данный принцип напрямую связан с принципом гармонизации законодательства. Нельзя отрицать влияние международно-правовой среды. В настоящее время отчуждение от международного права, которое наблюдалось в прошлые десятилетия, сменилось на почти полное признание приоритета международных принципов и стандартов над национальным правом и даже чрезмерным копированием иностранных норм.

Глобализация законодательства - процесс интеграции и унификации норм законодательства, общепризнанных принципов и всемирных ценностей в различных отраслях: экономической, социальной, политической и культурной. Особое влияние на глобализацию законодательства оказывают такие процессы, как мировое разделение труда, миграция капитала, человеческих и производственных ресурсов в масштабах всей планеты, стандартизация экономических и технологических процессов, а также сближение культур разных стран. Это объективный, естественно-исторический процесс, который носит системный характер, то есть охватывает все сферы жизни общества.

По сути своей международные и национальные принципы законодательства, которое регулирует права человека, экологические правоотношения, конкуренцию и т.д., должны быть унифицированы, приведены в соответствие между собой. Особую роль за последнее время приобрели международные договоры и межгосударственные соглашения, что обусловливает необходимость унификации, приведения в соответствие между собой глобального законодательства. Главный принцип, лежащий в основе глобализации законодательства, заключается в том, что многие проблемы невозможно адекватно оценить и изучить на уровне национального государства, то есть на уровне отдельной страны и ее международных отношений с другими странами. Вместо этого их необходимо формулировать с точки зрения глобальных процессов.

Стратегическое значение глобализация законодательства приобретает в условиях мирового экономического кризиса. Риски глобализационного процесса связаны в основном с усилением неустойчивости экономики и углублением неравномерности развития. В связи с этим развитие гуманитарно-правовой стратегии является главным фактором стабилизации как правовой, так и экономической системы стран.

И третье, интегральное качество - это гуманизация законодательства, причем гуманизация как принцип, как высшая ценность деятельности всех органов власти, всех должностных лиц, всех институтов гражданского общества, научного и экспертного сообщества. Все субъекты законодательного процесса должны придерживаться принципа гуманизации законодательства, то есть обеспечения благосостояния для всех людей, создания условий для самореализации и совершенствования каждого человека. Под гуманизацией законодательства понимается адекватность процесса его развития нуждам и интересам всех людей, всего общества в целом.

Государство должно обеспечивать свободное развитие человека и при этом устанавливать гарантии социальной защиты. Поэтому ущемление гражданских свобод и действия, ухудшающие материальное положение людей, не только аморальны, но и незаконны.

Как многокомпонентный процесс гуманизация проявляется в усилении фундаментальной функции права - служить главным ценностям государства на основе Конституции Российской Федерации - обеспечивать права и свободы граждан, достойное качество их жизни.

Таким образом, критерии гармонизации, глобализации и гуманизации призваны повысить качество законодательства и, как следствие, обеспечить качество жизни. Без четко выстроенной системы индикаторов и согласованной системы критериев вопрос о качестве жизни бессмыслен.

Отсутствие стабильного и гармоничного правового регулирования приводит к кризису законодательства, который влечет за собой нарушение базового принципа верховенства права, к преобладанию частных, корпоративных интересов над публичными, общественными интересами.

Обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы касается не только поведения граждан, но и нормотворческой деятельности государства и всех иных видов их деятельности, в том числе исполнительно-распорядительной и судебной. Тогда граждане всегда смогут защитить свою честь и достоинство, свободу и безопасность, они будут знать, что государство оберегает их от произвола и беззакония.

В связи с этим ответственность занимает особое место среди правовых механизмов в ходе привнесения правом свободы в общественные отношения и является универсальным средством придания свободного характера поведению участников общественных отношений. Верховенство права способствует достижению субъектами правоотношений как объективного, так и субъективного начала свободы.

Таким образом, соблюдение всеми субъектами правоотношений Конституции России и законов, принятых во исполнение ее норм, является приоритетным направлением формирования гуманитарно-правового государства, развивающегося на инновационных началах.

Выступая на конференции, посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации, Д.А. Медведев обратил особое внимание на то, что верховенство права в экономической деятельности столь же первостепенно, как и в других сферах. Разразившийся финансовый кризис - это во многом результат отклонения от этого принципа. Деформация представлений о правах и обязанностях участников финансовых отношений, глобальных экономических связей уже привела к большим проблемам в экономиках развитых стран. И когда мы будем готовить законодательную базу для превращения России в один из финансовых центров, мы обязаны это учитывать.

В первую очередь кризис власти проявляется в отсутствии доверия населения к деятельности государственных органов и к решениям, в том числе оформленным законодательно, которые они принимают.

По мнению Президента Российской Федерации, "то, что нам сегодня больше всего необходимо, - это доверие и сотрудничество". "Все большее число людей рассчитывает прежде всего на себя. Полагают, что только от них зависит и их личный успех, а следовательно, и успех всей страны. Поэтому возможно и просто необходимо повышать уровень доверия в обществе", - заявил Президент Российской Федерации.

Таким образом, человек является главным приоритетом государственной политики, которая, с одной стороны, направлена на обеспечение реализации прав и свобод человека и гражданина, достижение благосостояния всех людей, а с другой стороны, ориентирована на получение главных стимулов государственного развития за счет личных достижений граждан, их высокопрофессиональной деятельности.

Такая государственная политика, выраженная в итоге, в законодательной форме, предопределяет благосостояние граждан и качество их жизни в целом.

В связи с этим перед всеми субъектами законотворческой деятельности стоит первоочередная задача повышения качества закона как высшей формы государственного решения через повышение качества власти, которое в результате определяет качество жизни, благосостояние общества.

Глава 2
Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в системе конституционно-правового развития Российской Федерации

Определяющим субъектом конституционно-правового развития является Президент Российской Федерации как гарант Конституции Российской Федерации. Эта роль главы государства проявляется в реализации всех его конституционных полномочий, в том числе и в законодательной сфере. Среди них и полномочие обращаться с ежегодным Посланием Федеральному Собранию, и полномочие вносить в Государственную Думу проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, и право отклонять принятые федеральные законы, и право подписывать и обнародовать их.

В статье 84 Конституции Российской Федерации раскрываются взаимоотношения главы государства с Федеральным Собранием на всех этапах законодательного процесса: ежегодное Послание определяет приоритеты законодательной деятельности, законопроекты, вносимые Президентом, задает инициируемый главой государства вектор законодательной деятельности, а подписание и обнародование федеральных законов завершают законодательный процесс.

Конституция Российской Федерации наделяет ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию статусом документа, определяющего государственную политику Российской Федерации. В связи с этим Послание является актом особого стратегического масштаба, определяющим важнейшие политические и социально-экономические общенациональные задачи.

Послания Президента Российской Федерации последовательно раскрывают и конкретизируют стратегические цели государственной политики во всех сферах жизнедеятельности общества и государства, направленные на реализацию базовых ценностей, заложенных в Конституции Российской Федерации, достижение нового уровня социально-экономического развития страны, политического состояния общества, национальной безопасности, положения России в международном сообществе.

В Послании отражаются приоритеты власти, в нем находят оценку уровень реализации в России прав и свобод человека, духовное состояние страны. В нем - импульсы к консолидации власти и общества в решении приоритетных задач, стоящих перед страной. В нем - сигнал мировому сообществу о тенденциях и путях развития России. В нем - прагматичная программа поручений органам власти на текущий год и среднесрочную перспективу. В нем - своеобразный отчет Президента Российской Федерации перед народом о собственной работе и деятельности всех ветвей и уровней власти за прошедший год.

Важным качеством, характеризующим Послание Федеральному Собранию Российской Федерации (2008 год), стало обращение Президента Российской Федерации к анализу ценностей и идеалов современного российского общества. В качестве главных ценностей были названы: справедливость, свобода, жизнь человека, его благосостояние и достоинство, межнациональный мир, единство разнообразных культур, защита малых народов, семейные традиции, любовь и верность, забота о младших и старших, патриотизм.

"Наши ценности формируют и наше представление о будущем. Мы стремимся к справедливому обществу свободных людей. Мы знаем: Россия будет процветающей, демократической страной, сильной и в то же время комфортной для жизни. Лучшей в мире для самых талантливых, требовательных, самостоятельных и критически настроенных граждан", - сказал Д.А. Медведев.

Предыдущие послания оценивались экспертами как экономические, политические, международные - в зависимости от главной темы выступления. Послание 2008 года можно назвать конституционным, государственным, причем государственным с большой буквы, так как Президентом Российской Федерации были заявлены меры по внесению изменений в систему органов государственной власти и местного самоуправления; меры, направленные на укрепление государственности и основных институтов общества.

В рамках Послания был рассмотрен широкий круг вопросов социальной проблематики: увеличение пенсий, поддержка и развитие отечественного образования и здравоохранения и др.

В целом ключевыми темами, затронутыми в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (2008 год), стали следующие стратегические направления государственной политики: совершенствование конституционных полномочий федеральных органов государственной власти, обеспечение избирательных прав граждан, совершенствование деятельности политических партий и функционирования органов местного самоуправления; развитие судебной системы; развитие российского федерализма; формирование и подготовка резерва управленческих кадров; совершенствование системы образования, здравоохранения и пенсионного обеспечения; оптимизация миграционных процессов внутри страны и механизмов внешней миграции; укрепление международных отношений.

Таким образом, Послание Федеральному Собранию (2008 год) расширяет спектр внимания власти к сферам общественной жизни, разворачивая перед обществом практически все тенденции государственной стратегии. Послание Президента Российской Федерации содержит развернутую совокупность текущих задач, решение которых должно обеспечить последовательность развития страны. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, несмотря на свой ежегодный формат, является основополагающим стратегическим документом, определяющим вектор развития России на долгосрочную перспективу, ясно формулирующим важнейшие общенациональные задачи, среди которых самая главная и самая сложная задача - создание в России справедливого общества свободных людей.

"Впереди большая работа и серьезные шаги, - подчеркнул Президент. - Это и дальнейшая децентрализация, и гуманизация социального устройства и политической системы".

Высшей формой выражения итогов данной работы является законодательство, в разработке и принятии законодательных актов задействованы все субъекты конституционного партнерства. Принципы конституционного партнерства предполагают согласованное взаимодействие органов государственной власти по законодательному обеспечению государственной политики, а конституционный принцип разделения властей - четкое разграничение компетенции и политической ответственности между органами государственной власти за ее конечные результаты.

Положения Конституции Российской Федерации, предписывающие Президенту Российской Федерации обращаться к Федеральному Собранию с ежегодным посланием, определяют конституционный механизм сотрудничества Федерального Собрания с Президентом Российской Федерации в законодательной сфере.

Особенности конституционного партнерства в 2008 году определялись тем, что это был первый год работы пятого созыва Государственной Думы. В марте 2008 года состоялись выборы Президента Российской Федерации, дату проведения которых определил Совет Федерации. Таким образом, 2008 год был отмечен особой ролью Совета Федерации, которую он сыграл в обеспечении преемственности государственной власти. В 2008 году члены Совета Федерации большое внимание уделяли взаимодействию с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и Государственной Думой. Они неоднократно встречались с Президентом России Д.А. Медведевым, который также принимал участие в заседании Совета законодателей.

Заключение

Совет Федерации в настоящем докладе продолжает исследование правовых основ формирования федеративного, демократического, социального государства на основе гуманитарно-правовой стратегии развития России.

Историческое развитие Конституции Российской Федерации в прошедшие 15 лет свидетельствует о том, что в ней заложены инновационные ресурсы и механизмы создания правового государства, обеспечивающего приоритетное развитие человека и гражданина, гарантирующего его права и предоставляющего свободу для самоопределения и самореализации.

Подтверждением гуманитарно-правового направления государственной политики является Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (2008 год), которое определило дальнейшую стратегию развития России и направления деятельности государственных органов. Основой государственной политики является человек, его права и свободы, качество его жизни.

Качество жизни является основополагающим критерием гуманитарно-правовой стратегии, который напрямую зависит от качества законодательства, отражающего качество власти. Основная часть доклада содержит в себе анализ действующего законодательства и тенденций его развития с точки зрения этой триады: качество закона - качество власти - качество жизни.

Определяющей особенностью современного этапа развития страны является глобальный экономический кризис, который затрагивает все сферы жизнедеятельности общества. Финансовый кризис - это не только вопрос качества политики, но во многом итог нарушения действующего законодательства. Принцип верховенства права должен быть незыблемым. Деформация норм законодательства в ходе правоприменительной практики недопустима. Эффективным инструментом оценки действующего законодательства, качества проводимых в стране преобразований является мониторинг права. Мониторинг права наряду с правотворчеством и правоприменением представляет собой элемент правовой системы России, который способен обеспечить инновационное развитие страны.

Система мониторинга - это тот инструмент, который существенно содействует содержательному партнерству органов власти между собой и социальному партнерству власти и общества. Если законодатели не научатся, принимая законы, понимать, в какой мере они полезны и исполняемы, если чиновники не будут учитывать данные мониторинга, в проведении которого будут участвовать экспертные сообщества и институты гражданского общества, власти не удастся решить ни одну из поставленных задач. В этом контексте по-новому встает задача мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Россия в 2008 году вступила в новый период становления российской государственности, формирования новой системы общественных отношений, государственного строительства и новых перспектив развития личности. В рамках укрепления государственности, совершенствования деятельности органов государственной власти особое значение приобретает развитие конституционного партнерства и участие в нем граждан. Конституционное партнерство всех органов государственной власти позволит добиться конструктивной деятельности по выработке и принятию решений и достичь согласованной политики в законодательной и правоприменительной практике.

Приоритетным направлением государственной политики в Послании Федеральному Собранию назван человек, его права и свободы. Главные ценности - жизнь человека, его свобода, благосостояние и достоинство, единство разнообразных культур, защита малых народов, семейные традиции, любовь и верность - поставлены на первый план.

В качестве первостепенных задач государства определены построение свободного и справедливого общества, создание гарантируемого Конституцией Российской Федерации уровня свободы личности и формирование зрелых демократических институтов и процедур.

Человек, личность, гражданин провозглашены инновационной ценностью государства. От индивидуальных достижений личности зависят достижения страны, ее конкурентоспособность на мировом рынке, стратегическое, качественное и стабильное развитие России.

Часть II
Особенности регулирующего воздействия законодательства в условиях системного социально-экономического кризиса

Введение*

Процессы общественного развития протекают не однолинейно, им присуща своего рода цикличность. Речь идет о периодах стабилизации, подъема, кризисов, о переходных состояниях экономики и социальной сферы. Такие процессы происходят в нашей стране в последние десятилетия. Поэтому нынешний финансово-экономический кризис представляет собой один из периодов общего развития, не прерывающий движение к намеченным целям. Долгосрочная концепция социально-экономического развития России до 2020 года служит устойчивой основой нашей деятельности.

Тем не менее кризис заставляет меняться разные стороны общественной жизни. Не остается без изменений и наше законодательство, причем оно, как и прежде, играет в этот период активную роль. Его изменения носят конструктивный характер и происходят в соответствии с принципами права и устройства правовой системы.

Во-первых, потребовались гибкое регулирование финансовой деятельности и оказание государственной помощи банкам и предприятиям. Приняты специальные федеральные законы от 13 октября 2008 года N 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации", от 27 октября 2008 года N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года". Внесены изменения в Бюджетный кодекс - в частности, предусмотрено создание резервных фондов в субъектах Российской Федерации. Принят новый Федеральный закон от 30 декабря 2008 года N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности", способствующий повышению качества независимой проверки бухгалтерской (финансовой) отчетности.

Следуя прежним курсом либерализации экономики и поддержки бизнеса, государство одновременно усиливает регулирование отдельных секторов. В соответствии с новыми антикризисными задачами перестраивается деятельность государственных органов и организаций, бизнес-структур. Режим экономии средств и строгого контроля за их расходованием сочетается с активным использованием всех ресурсов, и особенно инновационных проектов.

Нормы Гражданского, Бюджетного и Налогового кодексов позволяют государству оказать помощь стратегическим и градообразующим предприятиям кредитами, в том числе под государственные гарантии, привлечением к реализации госзаказов, участием в их капиталах (выкуп части акций или облигаций). Поддерживается малый и средний бизнес. Предусмотрены и налоговые рассрочки. Предоставляются субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на возмещение сельхозпроизводителям части затрат на уплату процентов по кредитам.

Это - временные меры, рассчитанные на поддержание экономики до начала стабилизационного периода. Не исключено, что некоторые из них "приживутся" и просуществуют дольше.

Во-вторых, осуществляются эффективные меры по обеспечению социальной сферы. Внесены изменения в Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения", способствующие укреплению гарантий трудовых прав граждан и неукоснительному выполнению работодателями своих обязанностей. Расширяются оперативные полномочия Правительства Российской Федерации.

Принятые законодательные и правительственные решения способствуют укреплению гарантий трудовых прав граждан в этот сложный период. Речь идет о расширении доступной информации о рабочих вакансиях, об эффективной помощи служб занятости в открытии собственного дела, при переезде в другую местность, в повышении квалификации или получении новой специальности. Из федерального бюджета субъектам Российской Федерации выделены субсидии для дополнительных мероприятий в этой области, и это требует от региональных и местных органов власти активной деятельности.

Не менее важно поддержать и "удержать" правовые стандарты обслуживания граждан в сфере медицины, образования, ЖКХ. И дело тут не только в финансовых средствах, но и в качестве работы персонала, использовании новых технологий, наконец, в стабильном внимании к оказанию всех услуг гражданам.

В-третьих, потребовалось практическое расширение сфер мониторинга, охватывающих наблюдение и получение оперативной информации как о реальных переменах в промышленности, строительстве, социальной сфере, так и о степени реализации законов и иных нормативных правовых актов. Так, Министерство здравоохранения и социального развития ввело дополнительный мониторинг занятости работников в разных сферах, Счетная палата Российской Федерации установила виды более краткой и оперативной информации об использовании банками и предприятиями выделенных кредитов.

Усиливается государственный контроль, и это сочетается с повышением ответственности государственных и муниципальных служащих за правильное и своевременное решение вопросов на основе закона.

В этих мерах отражается общий устойчивый курс развития законодательства на усиление государственной поддержки экономических субъектов с одновременным укреплением гарантий их самостоятельности. В соответствии с конституционными принципами вводятся дополнительные гарантии прав граждан на труд и социальное обеспечение. Иными словами, используются гибкие ресурсы законодательства, его активная регулирующая, охранительная и компенсаторная функции в обществе. Укрепляется законность в стране.

Теперь важно гибко сочетать временные правовые меры с обеспечением стабильности законодательства, не допуская изъятий и отступлений, без всяких оговорок. В этом заключается залог уменьшения негативных последствий финансово-экономического кризиса и повышения позитивной роли закона в жизни нашего общества. И Совет Федерации призван активно влиять на этот процесс.

Глава 1
Антикризисное конституционное партнерство как основа взаимосвязи правотворчества, правоприменения и мониторинга права

Необходимы инновационные подходы к становлению регулирующего воздействия законодательства в условиях системного социально-экономического кризиса. Институционализация механизма Оценки регулирующего воздействия (ОРВ) как новаторской гуманитарно-правовой технологии мониторинга права и правоприменительной практики открывает возможность жизненно необходимого в кризисных условиях кардинального усиления регулирующего воздействия на основе структурного расширения прямого действия Конституции Российской Федерации.

"В конце концов, мы любим рассуждать на тему о том, что Конституция Российской Федерации является актом прямого действия - давайте постараемся воплотить этот принцип на практике", - отметил Д.А. Медведев в своем выступлении 12 декабря 2008 года на научно-практической конференции, посвященной 15-летию принятия Конституции Российской Федерации.

Обеспечение прямого действия Конституции Российской Федерации как стратегической, структурно-функциональной основы многоуровневой системы регулирующего воздействия - это прежде всего поиск эффективных решений проблемы как возможно более строгого и точного определения объекта регулирования регулирующего воздействия Конституции Российской Федерации.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" говорится, что суд, разрешая дело, непосредственно применяет Конституцию Российской Федерации, в частности тогда, "когда закрепленные Конституцией Российской Федерации положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения".

Принципиально важно, чтобы конституционный приоритет личности, человека и гражданина - как своего рода "абсолютный дух" прямодействия Конституции Российской Федерации - также нашел "канал" непосредственной гуманитарно-правовой реализации в системе регулирующего воздействия. Такой "канал" создает практически реализуемую возможность для гражданина непосредственно на основе конституционных норм реализовывать права, за защитой которых он имеет право обратиться в суд, ссылаясь исключительно на статью Конституции Российской Федерации, а суд не вправе отказать в рассмотрении дела, ссылаясь на то, что нет конкретизирующих данную норму законов или подзаконных актов. Таким образом, прямодействие Конституции Российской Федерации означает, что государственные органы обязаны рассматривать нормы Конституции в качестве непосредственной нормативной основы правоприменения и использовать их для разрешения конкретных дел.

Институционализация регулирующего воздействия на основе Конституции составляет предмет такого инновационного правового регулирования, как гуманитарно-правовое регулирование.

Гуманитарно-правовое регулирование - это конституционная "матрица" повышения качества жизни, которая представляет собой интегральный комплекс результатов регулирующего воздействия на конституционной основе в реальном "юридическом времени" жизненного цикла права. Возрастание силы прямого действия Конституции Российской Федерации определяет структурный правовой рост социума и величину этого роста, выражающую раскрытие жизнетворческой силы права, то есть рост продуктивного регулирующего воздействия на качество жизни, качество власти, качество закона.

Важнейшим интегральным механизмом конституционного партнерства, мобилизующим общественно-государственный ресурс инновационного развития на основе Конституции Российской Федерации, является Оценка регулирующего воздействия.

Гуманитарно-правовая институционализация конституционного партнерства в условиях социально-экономического кризиса востребует ускоренное развитие такого базового уровня регулирующего воздействия, как прямое действие Конституции Российской Федерации. Оценка регулирующего воздействия при этом выступает как институт научно-практической, обратной связи правотворчества, правоприменения и мониторинга права в рамках антикризисного конституционного партнерства.

Шесть лет назад Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в ходе работ по анализу состояния законодательства и правоприменения была сформулирована гуманитарно-правовая стратегия, выявившая системное взаимодействие и взаимосвязь правотворчества, правоприменения и мониторинга права в качестве методологической основы инновационного развития национальной конституционно-правовой системы.

Правотворчество, правоприменение и мониторинг права образуют единый жизненный цикл права, в котором правотворчество является социально-нравственным, интеллектуальным, гуманитарно-политическим источником регулирующего воздействия, правоприменение реализует эффективные механизмы регулирующего воздействия на объект регулирования, а в процессе мониторинга права осуществляется системная обратная связь регулирующего воздействия с объектом регулирования.

Инновационное развитие гуманитарно-правовой стратегии к настоящему времени институционализирует Оценку регулирующего воздействия в качестве механизма реализации настоящей стратегии прежде всего в сфере государственного регулирования.

К основным функциям ОРВ относятся:

определение необходимости государственного вмешательства для решения существующих проблем;

оценка вероятности достижения поставленных целей госрегулирования;

определение эффективности альтернативных методов регулирования;

расчет издержек государственного вмешательства.

Общая структура формы ОРВ включает:

описание предлагаемой меры регулирования;

характеристику регулируемого объекта;

описание предмета (объекта) регулирования;

оценку эффекта реализации меры;

срок (год) реализации меры;

затраты на реализацию меры.

Оценка регулирующего воздействия как механизм гуманитарно-правового обеспечения жизненного цикла права активизирует, широко использует и тем самым раскрывает гуманитарные грани и потенциалы права. При оценивании регулирующего воздействия речь идет прежде всего о:

правопонимании, правосознании, гуманитарных идеях, теориях и образах права;

проектировании права, прогнозировании, программах и стратегиях, планах развития законодательства и правового обеспечения;

правотворчестве, регламентированных стадиях разработки проектов законов и иных правовых актов, их обсуждении, принятии и вступлении в силу;

правоприменении, включая каналы управленческой и судебной деятельности, практику социальных учреждений и бизнес-структур, динамику отношения граждан к праву;

контрольно-оценочном механизме, включающем правовой мониторинг и анализ информации о действии норм и институтов, их эффективности, анализ коллизионных ситуаций и споров, выявление отклонений от правовых моделей и их коррекцию.

Запуск механизма ОРВ является насущным требованием времени, его жизненная необходимость многократно усиливается в ситуации осуществления государственного регулирования в условиях мирового финансово-экономического кризиса, затронувшего и Россию. Так, Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин, выступая 29 января 2009 года на открытии экономического форума в г. Давосе (Швейцария), отметил: "...возможная ошибка - это чрезмерное вмешательство в экономическую жизнь со стороны государств, слепая вера во всемогущество государства... В Советском Союзе в прошлом веке роль государства была доведена до абсолюта, что в конце концов привело к тотальной неконкурентоспособности нашей экономики, мы за это дорого заплатили. Этот урок нам дорого обошелся. Уверен, никто не хотел бы его повторять".

Внедрение такого механизма мониторинга права и правоприменительной практики, как Оценка регулирующего воздействия, в практику государственного регулирования предполагает:

встраивание ОРВ в процедуру принятия регуляторного нормативно-правового акта;

организацию информационных потоков, обеспечивающих комплексный мониторинг законодательства и правоприменительной деятельности, отражающий всестороннюю оценку введения данного регулирующего акта для личности, государства, общества, экономики;

создание гуманитарно-правовых стимулов для эффективного предметного диалога власти, общества, бизнеса и экспертного сообщества по проблемам Оценки регулирующего воздействия.

Оценку регулирующего воздействия целесообразнее проводить на стадии разработки концепции нормативного правового акта (или иного регулирующего воздействия). На этой стадии значительно легче выделить крупные институциональные альтернативные варианты решения проблем. На стадии уже готового законопроекта возможности применения ОРВ для генерации качественного правового состояния существенно снижаются.

Оценка регулирующего воздействия - это логика правового мышления и диалоговая основа правовой культуры взаимоотношений общества и власти. Механизм ОРВ активизирует инновационный гуманитарный потенциал права, представляет реальный правовой процесс более объемным, гуманитарно-содержательным, нежели набор сменяющих друг друга правовых актов, то есть раскрывает жизненный цикл развития права. Эффективность Оценки регулирующего воздействия как гуманитарно-правовой технологии осуществления мониторинга права и правоприменительной практики определяет конкурентоспособность национальной правовой системы, способствует повышению качества правовых состояний, в которых фиксируется жизненный цикл развития права.

При осуществлении Оценки регулирующего воздействия в сфере правопонимания включаются на полную мощность механизмы прямого действия Конституции. Фундаментальную ценностную структуру ОРВ образует конституционный принцип приоритетности прав личности, человека и гражданина, являющийся квинтэссенцией непосредственности регулирующего воздействия.

Разработка гуманитарно-правовой концепции Оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации, а также - на основе данной концепции - стандартов, правил и методических рекомендаций, проектов нормативных правовых актов по проведению ОРВ является приоритетной задачей мониторинга права на настоящем этапе развития гуманитарно-правовой стратегии.

Инновационное содержание гуманитарно-правовой концепции ОРВ основано на раскрытии социально-предметного характера регулирующего воздействия, изначально направленного на обеспечение и развитие качества жизни населения.

Оценка регулирующего воздействия как инновационный механизм гуманитарно-правовой стратегии снимает противоречие между обществом, то есть человеческой жизнедеятельностью, и правом, "вооруженным" нормами и законами, регулирующими эту деятельность. Право имеет своим предметом человеческую деятельность, но само оно так же, как и его инструментарий, является элементом этой деятельности.

Для того чтобы утвердиться в качестве рациональной системы регулирования, праву необходимо прояснить собственный гуманитарный генезис и обусловленность жизненным миром, из которого оно рождается и благодаря которому живет. Это правопонимание фиксируется в таком базовом объекте регулирования, как качество жизни, в котором раскрываются жизненно необходимые основания права и жизненный мир, где право интегрировано в культуру, общество, власть, экономику, воздействует на них и само находится под их воздействием.

Оценка регулирующего воздействия должна начинаться с такого объекта регулирования, как качество жизни, - это первый уровень ОРВ.

Второй уровень Оценки регулирующего воздействия содержит предметный ответ на вопрос, каковы степень и качество развития правового общества и насколько эффективны механизмы общественного договора. Ключевым принципом регулирующего воздействия является принцип верховенства права: не отдельные социальные объекты и субъекты становятся предметом регулирующего воздействия, но нормы права, как они являются в правовом процессе и фиксируются в правовых состояниях, организуя социальное поведение. То есть второй уровень регулирующего воздействия направлен на такой объект регулирования, как качество закона.

Третий уровень регулирующего воздействия нацелен на регулирование качества власти. Качество власти в реальном цикле развития права выступает сущностной гуманитарно-правовой характеристикой целевого, мотивированного регулирующего воздействия, а также государственного правопонимания, которое в конечном счете всегда является показателем приверженности власти принципу верховенства права и ее социально-предметной сосредоточенности на проблеме качества жизни населения, а также качества законодательства и правоприменения.

Гуманитарно-правовая концепция ОРВ выступает методологической основой автоматизации Оценки регулирующего воздействия и создания инновационной информационной системы управления качеством жизни населения, качеством законов и качеством власти как базовыми объектами регулирующего воздействия.

Информационно-коммуникационное обеспечение и развитие механизма ОРВ как гуманитарно-правовой технологии мониторинга законодательства и правоприменительной практики необходимо позиционировать как одну из важнейших инновационных стратегий создания электронного правительства.

Развитие механизма ОРВ как информационно-коммуникационной технологии мониторинга права создает научно-практические основы для организации электронного мониторинга законодательства и правоприменительной практики, что является фундаментальной инновацией электронного правительства, способной содействовать качественному совершенствованию его структуры и организационно-функциональной реализации на федеральном, региональном и местном уровнях.

На информационно-технологическом уровне внедрение такой инновации, как системно-информационный механизм ОРВ, приведет к формированию интерактивных баз данных по разработке, принятию, исполнению, контролю за ходом исполнения государственных решений, к созданию эффективных единых классификаторов и справочников государственных решений, к унификации сведений, содержащихся в государственных информационных системах, что, в свою очередь:

расширит возможности по участию в Оценке регулирующего воздействия экспертных сообществ;

обеспечит жизненно необходимый доступ организаций и граждан к государственным информационным системам;

повысит оперативность и взаимосогласованность в подготовке государственных решений.

В конечном счете это положительно скажется на качестве и количестве оказываемых государственных услуг, планируемых и принимаемых государственных решений.

При проектировании информационной системы ОРВ в рамках тренда электронного правительства необходимо учитывать, что современная информационная система в методологическом плане состоит из двух основных частей - из онтологии (содержания, базы знаний) и тезауруса (классификационной формы, обусловливающей практическое употребление знаний).

В рамках данной методологии к тезаурусу ОРВ можно отнести классификаторы, таксономии и каталоги государственных решений, нормативно-справочные подсистемы государственных информационных систем.

Гуманитарно-правовая онтология ОРВ включает в себя такие базовые концепты разработки государственных решений, как неизменные конституционные права и ценности, иерархически структурирующие "дерево" текущих норм законодательства и правоприменения, а также основные объекты регулирующего воздействия, на которые направлены государственные решения, - качество жизни, качество закона, качество власти.

Гуманитарно-правовая онтология Оценки регулирующего воздействия представляет собой сетевую информационно-коммуникационную инфраструктуру, в которой осуществляется регуляторный жизненный цикл права, то есть реализуется информационно-правовая системная взаимосвязь правотворчества, правоприменения, мониторинга права и качества антикризисного партнерства, понимаемого как регулирование в условиях критических отклонений регулируемого объекта от нормативных параметров ОРВ.

Глава 2
Закон как высшая форма государственного решения и базовый критерий воздействия власти на качество жизни населения

Качество жизни населения как объект государственного регулирования должно быть зафиксировано в рамках такого целеполагания, чтобы различные виды государственных решений и типы государственных услуг, направленные на отдельные сегменты обеспечения и развития качества жизни населения, функционировали как целостная система государственного управления с высоким качеством отправления власти. По сути, высшее демократическое государственное управление должно работать как "правительство качества жизни".

Государственные решения, в процессе выработки, документирования, выполнения, контроля за ходом исполнения которых и реализуются функции государственной власти, должны быть предметно ориентированы на обеспечение и развитие качества жизни населения - как в масштабе страновой системы, так и в отдельных ее элементах и подсистемах.

Повышение качества государственной власти, прежде всего качества законотворчества и правоприменения, обусловлено программно-целевым индикативным планированием качества жизни населения, которое является основой методов количественной Оценки регулирующего воздействия.

Демократическое, социально-эффективное государственное управление представляет собой воспроизводство и стратегическое индикативное планирование конституционного гуманитарно-правового жизненного цикла, в котором качество власти и качество законов "конвертируются" в качество жизни с помощью такого механизма общественно-государственной обратной связи, как Оценка регулирующего воздействия.

Качество жизни классифицируется и индексируется с помощью различных систем классификации, среди которых выделяется классификационный подход Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ).

ВОЗ определяет качество жизни как восприятие человеком своей позиции в жизни, в том числе физического, психического и социального благополучия, независимости, качества среды, в которой он живет, степени удовлетворенности конкретным уровнем жизни и другими составляющими психологического комфорта; как показатель удовлетворенности индивида различными сферами жизни и ее "комфортности"**.

За последние годы наука о качестве жизни претерпела значительные изменения - от единичных исследований с использованием громоздких и односторонних психометрических методов до крупномасштабной международной исследовательской деятельности, основанной на применении современных высокоинформативных инструментов оценки качества жизни. С учетом важности таких работ в 1995 году был создан международный координационный центр по изучению качества жизни - Институт Mapi (Mapi Research Institute).

Важным шагом на пути расширения оценочных параметров качества жизни стал Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), который был введен Программой развития ООН в 1990 году. ИРЧП - расчетный статистический показатель, в котором учитываются как объемы потребления материальных благ, так и возможности для развития человека, обеспечиваемые системами здравоохранения и образования.

Особенность гуманитарно-правовой стратегии управления качеством жизни состоит в выявлении нового объекта регулирования, параметризации, индикативного планирования и индексации качества жизни, - качества жизни поселений (муниципальных образований).

Оценка регулирующего воздействия государственных решений на качество жизни поселения является научно-практической основой государственного управления как в стабильной ситуации, так и в условиях социально-экономического кризиса, когда параметры регулируемого объекта и самого регулируемого воздействия существенно отклоняются от нормативных значений. Поселение представляет собой целостную систему, в которой создаются и функционируют первичные органы власти, и, следовательно, оно является "моментом истины" реализации государственных решений, фундаментальным объектом государственного регулирования и прямого регулирующего воздействия Конституции Российской Федерации.

Существующая классификация государственных решений позволяет систематизировать их по различным основаниям - по субъектам управления, времени и сфере действия, содержанию и форме и т.д. При этом государственные решения классифицируются следующим образом.

1. По субъектам управления: общенародные (выборы, референдум); федеральные, региональные (субъектов федерации), местные; законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти; единоличные, коллегиальные.

2. По целям и времени действия: стратегические (долгосрочные); тактические (среднесрочные); оперативные (краткосрочные).

3. По масштабу действия: общегосударственные; локальные (в пределах административно-территориальной единицы); внутриведомственные; межведомственные.

4. По нормативной природе: общие (нормативные), частные (ненормативные).

5. По юридической силе: высшие (конституционные); законодательные; подзаконные.

6. По видам государственного управления: гражданские, военные.

7. По формам правовых актов: законы (конституционные, кодексы, федеральные, субъектов федерации); указы (президентские, королевские); постановления (парламента, палаты парламента, правительства, суда, прокуратуры); распоряжения (президента, правительства, руководителей законодательных и исполнительных органов власти); приказы (руководителей госорганов и их структурных подразделений; военные); приговоры (суда); санкции (следственных, прокурорских органов); декреты; указания, предписания, инструкции и т.д.; программы, декларации, положения, уставы; межгосударственные договоры и соглашения.

8. По порядку принятия - способу оформления и придания юридической силы: первичные, то есть непосредственно приобретающие юридическую силу (законы, указы, постановления и т.п.); вторичные, то есть вводимые в действие и утверждаемые другими решениями (например, инструкция, утверждаемая приказом министра; положение, утверждаемое постановлением главы администрации и т.п.).

9. По механизму действия: прямого (непосредственного) действия; рамочные (отсылочного характера).

10. По значимости для исполнения: обязательные; рекомендательные.

11. По характеру воздействия: стимулирующие; протекционистские; мотивационные; ограничительные; запретительные и др.

12. По степени публичности (открытости): общего пользования; служебного пользования; секретные; совершенно секретные.

Данная классификация представляет "набор" государственных решений. При этом порождающий государственные решения жизненный цикл развития права, выявляемый в процессе правового мониторинга, более объемен, содержателен, он предполагает правовую эволюцию, в которой участвуют гуманитарные компоненты принятия государственных решений, формирующие качество правовых состояний как моментов устойчивости развивающегося правопорядка.

Закон как высшая форма государственного решения "оплодотворяет" настоящую классификацию принципом верховенства права, который образует социально-нравственную основу принятия государственных решений.

Гуманистический смысл Закона состоит в том, что законодательство оказывает непосредственное регулирующее воздействие на качество жизни человеческого сообщества.

Гуманитарно-правовая интерпретация правового нигилизма как, в основе своей, отрицания непосредственного гуманитарного значения законности определяет, что всякие попытки внеправового воздействия на организацию жизни людей неминуемо влекут за собой негативные последствия, так как априори являются насильственными, то есть формируются и реализуются в "неправовом поле", неестественном для человеческой жизнедеятельности. "Мы обязаны добиться истинного уважения к закону и преодолеть правовой нигилизм", - сказал Д.А. Медведев после вступления в должность главы государства 7 мая 2008 года.

Гуманитарно-правовая стратегия институционализации уважения к Закону основывается на концепции субстанциональности права для социума. Принцип верховенства права, раскрываемый в гуманитарно-правовом стратегировании как принцип субстанциональности права для личности, государства, общества, экономики, означает прежде всего то, что право является жизнетворческой субстанцией социума, благодаря которой формируются и преобразуются реальные законы социальной организации и человеческой жизнедеятельности.

Гуманитарно-правовое регулирующее воздействие, таким образом, раскрывается как реализация субстанции права в человеческом измерении, в реальном социальном времени, эталоном которого является "правовое время", время жизни правовых явлений, когда наблюдается устойчивое качество и преемственность государственных решений.

Заключение

Мониторинг права и правоприменительной деятельности в своем последовательном развитии в качестве метода реализации гуманитарно-правовой стратегии вплотную подходит к разработке и внедрению инновационных методик количественной и квалитативной оценки таких фундаментальных реализаций принципа верховенства права в объективной действительности социума, как регулирующее воздействие на качество жизни, качество власти, качество закона.

Гуманитарно-правовое регулирование на основе раскрытия инновационного потенциала прямого действия Конституции - это также политико-правовое регулирование, призванное обеспечить выход на качественно новый уровень диалога общества и власти, в новое институциональное качество конституционного партнерства, способного в условиях кризиса взять на себя роль эффективного антикризисного партнерства, организующего "натиск" на кризис и "вооруженного" эффективными антикризисными комплексами мер регулирующего воздействия.

В ходе развития политической составляющей института регулирования возникает новое гуманитарно-правовое качество политической реальности. Радикальный методологический сдвиг в исторической реализации сущности политики, трансформирующий политическое сознание, состоит в эволюционном, но от этого не менее глобальном переходе от принципа партийной борьбы и диктата политической целесообразности, довлеющего над качеством жизни, качеством власти и в конечном счете над качеством жизни, - к гуманитарно-правовому политическому (политико-правовому) регулированию.

Институционализация политико-правового регулирования является стратегической гуманитарно-правовой задачей, соответствующей реалиям новой экономики знаний, государства развития и культуры мира.

К системе политико-правового регулирования также должны быть подключены российские структуры работодателей как стратегические участники реализации регламентов, направленных на системно-инфраструктурное обеспечение социально-экономической стабильности в обществе. Тем самым политико-правовое регулирование наполняет конституционное партнерство органов власти государственно-частным партнерством и мобилизует в условиях кризиса единое общественно-государственное антикризисное партнерство. Регулирующее воздействие антикризисного партнерства позволит резко усилить качество антикризисного законодательства и его правоприменение. Выявляется необходимость применения механизма ОРВ на этапе разработки антикризисного законодательства, что существенно усилит институциональные возможности мобилизации антикризисного партнерства и его эффективность в процессе профилактики и преодоления кризисных явлений.

Важнейшими задачами системы политико-правового регулирования являются преодоление правового нигилизма и борьба с коррупцией на основе гуманитарно-правовой диалоговой организации обратной связи власти и общества в процессе институционализации регулирующего воздействия. Эффективный диалог власти и общества возможен в системе политико-правового регулирования, пронизанной регламентами и стандартами, обеспечивающими качество и непрерывность настоящего диалогового взаимодействия по проблемам качества жизни, качества власти, качества закона. Политико-правовое регулирование технологически и последовательно понижает уровень коррупции и правового нигилизма. Борьба с бедностью также должна быть технологизирована как стратегическая задача политико-правового регулирования.

Социально-нравственной, ценностно-правовой основой Оценки регулирующего воздействия как общественно-государственного института, развивающего правосознание и утверждающего принцип верховенства права, является толерантная ответственность. Толерантная ответственность - это, во-первых, ответственность за свои взгляды, убеждения и за адекватную практическую деятельность на их основе. Во-вторых, это ответственность за бережное и уважительное отношение к иным взглядам и убеждениям - тем, которые мы не разделяем, но которые существуют в реальности. Толерантная ответственность - это сложнейшая культура нахождения того сегмента взаимосвязанности и взаимозависимости правотворчества, правоприменения, мониторинга права, опираясь на который, регулирующее воздействие расширяет свое пространство, осваивая тот или иной объект регулирования. Толерантная ответственность как ценностная составляющая гуманитарно-правовой стратегии обеспечивает морально-правовую эффективность и продуктивность Оценки регулирующего воздействия в процессе диалога общества и власти.

______________________________

* Материал подготовлен Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

** Отчет Всемирной организации здравоохранения за 2002 год (Living dangerously: The World Health Report). - Brundtland: Globe, 2002. N 4. С. 3-4.

Раздел II
Тенденции законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики (2004 - 2008 гг.)

Глава 1
Стратегия развития государства, институтов гражданского общества и обеспечение политических прав граждан

Введение

Ключевой целью преобразований современного Российского государства является рост благосостояния населения, качества и стандартов жизни, что, в свою очередь, ставит перед государством в целом и отдельными регионами в частности инновационные, социально значимые задачи, направленные на развитие человеческого потенциала, повышение эффективности деятельности органов власти, качества предоставляемых гражданам государственных услуг; на вывод системы государственного управления на новый путь антикризисного государственного менеджмента и антикоррупционной политики, в том числе путем принятия высокоэффективных качественных законов и подзаконных актов, ориентированных на долгосрочную перспективу и реализацию поставленных целей и задач.

Основой для разработки стратегии правового развития и плана законотворческой работы на долгосрочный и среднесрочный период является ежегодное Послание главы государства Федеральному Собранию Российской Федерации о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики.

На федеральном уровне заложена прочная основа для мониторинга законодательства. По сложившейся традиции содержание доклада Совета Федерации отражает жизненно важные аспекты развития нашего государства и общества, актуальные направления государственной политики, обозначенные в Послании Президента Российской Федерации.

Вместе с тем следует отметить, что стратегия развития государства в первую очередь ориентирована на непосредственное участие населения в осуществлении публичной власти как важнейшего источника демократизации российской государственности.

Коллизии и пробелы в законодательстве, постоянно вносимые в него изменения препятствуют полноценной реализации потенциала форм прямой демократии, снижают уровень защищенности конституционного права граждан на непосредственное участие в управлении делами государства, а также права на непосредственное участие в осуществлении местного самоуправления, блокируют создание эффективно работающей системы правового регулирования сфер политического и социального творчества миллионов людей.

Согласно Конституции в Российской Федерации как демократическом правовом государстве народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы; граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Осуществляемая реформа избирательной системы Российской Федерации, инициированная Президентом Российской Федерации, может быть оценена позитивно с точки зрения борьбы с коррупцией как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях; направлена на расширение участия институтов гражданского общества в формировании политической системы Российской Федерации, участия некоммерческих организаций в управлении делами государства и их воздействия на процесс принятия государственно важных решений.

На протяжении последних лет остро стоит вопрос о повышении качества и открытости законодательного процесса, но реально этот вопрос не решен. При принятии законов практически не учитывается мнение Общественной палаты Российской Федерации - органа, который призван обеспечивать баланс потребностей общества и принимаемых государственных решений и наделен специальными полномочиями по осуществлению общественной экспертизы законопроектов.

Повышение эффективности взаимодействия государственных органов и гражданского общества является одной из задач административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах.

Становление гражданского общества неразрывно связано с выполнением ряда задач, одной из которых является осуществление демократических преобразований публичной власти, в немалой степени связанной с повышением роли партий в жизни государства, развитием политического многообразия как основы конституционного строя. В связи с этим был принят ряд законов, направленных на повышение роли партий на выборах всех уровней власти.

Процесс совершенствования парламентских институтов нашел свое отражение и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (2008 год). Так, Президентом России была высказана идея, согласно которой "Совет Федерации должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти, и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации. Так называемый "ценз оседлости", предписывающий члену Совета Федерации проживать в ранее определенном регионе определенное количество лет, должен быть отменен. В результате в Совете Федерации будут работать граждане, прошедшие процедуру публичного избрания, имеющие опыт работы с избирателями и представляющие не только органы власти субъекта Федерации, но и, самое главное, непосредственно его население".

§ 1. Совершенствование политической системы Российской Федерации в 2008 году*(1)

Одним из важнейших событий в общественно-политической жизни нашей страны в 2008 году наряду с выборами нового Президента Российской Федерации стала корректировка политической системы страны, включающая внесение поправок в Конституцию Российской Федерации, оптимизирующих сроки полномочий высших органов государственной власти: Президента Российской Федерации и одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации - Государственной Думы и наделяющих ее новыми контрольными полномочиями по отношению к Правительству Российской Федерации.

Инициатором предложений по совершенствованию политической системы стал Президент России Д.А. Медведев, который обнародовал их в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года.

Предложенные Президентом России меры по повышению эффективности демократических институтов государства и развитию гражданского общества направлены на дальнейшее повышение уровня и качества народного представительства во власти и обеспечение большей включенности граждан в политическую жизнь. Без решения этой задачи демократические по своей правовой природе учреждения государства, такие как парламент, многопартийная политическая система, правительство, система местного самоуправления, имеют тенденции к забюрокрачиванию, ориентации на свои собственные, по сути, корпоративные интересы (нередко не совпадающие с общественными), к отчуждению от общества, неэффективному неподотчетному обществу и неподконтрольному ему функционированию, а также, к росту коррупционных явлений. Без расширения возможностей участия граждан в управлении государством и местном самоуправлении, последовательной демократизации политического процесса велика вероятность снижения доверия граждан к государству, дискредитации его демократических институтов и роста правового нигилизма в обществе.

Повышение качества народного представительства во власти предполагает: решение задач по обеспечению информационной открытости в деятельности государственных и муниципальных органов; расширение возможностей участия политических партий и других институтов гражданского общества в выработке и корректировке государственных решений; повышение эффективности действующих и установление новых механизмов контроля за органами власти всех уровней со стороны общества; устранение институциональных и правовых предпосылок коррупции в государственном аппарате и негосударственном некоммерческом секторе.

Предложенные Президентом Российской Федерации меры затрагивают ключевые демократические институты государства и гражданского общества и состоят в следующем:

1) установление гарантий представительства в Государственной Думе избирателей, проголосовавших за так называемые малые партии, то есть политические партии, получившие 5 - 7% голосов избирателей. При предоставлении таким партиям 1 - 3 депутатских мандатов они получат парламентскую трибуну для отстаивания интересов своих избирателей, при этом сохранится стимул к укрупнению политических партий;

2) наделение политических партий, набравших на региональных выборах наибольшее число голосов, исключительным правом представлять Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности руководителей исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Ранее основную роль в подборе кандидатур глав регионов играли полномочные представители Президента Российской Федерации в соответствующих федеральных округах, причем региональные парламенты также были вправе вносить свои предложения по кандидатурам на указанные должности;

3) отмена института избирательного залога на выборах всех уровней, что послужит дополнительной гарантией равноправного участия кандидатов и избирательных объединений в выборах всех уровней независимо от их финансового состояния;

4) поэтапное снижение уровня требований и сложности процедур, выполнение которых необходимо для участия кандидатов и политических партий в выборах депутатов Государственной Думы:

поэтапное снижение количества подписей избирателей в поддержку политической партии, необходимого для участия в выборах;

полное освобождение от сбора подписей партий, получивших на выборах в Государственную Думу более 5% голосов либо создавших фракции в более чем трети региональных парламентов. В настоящее время такой возможностью обладают только партии, имеющие фракции в Государственной Думе;

5) изменение порядка формирования Совета Федерации путем установления требования о том, что Совет Федерации формируется из числа депутатов представительных органов власти и депутатов местного самоуправления соответствующих субъектов Федерации. Это гарантирует, что членами Совета Федерации будут граждане, прошедшие процедуру публичного избрания и являющиеся представителями населения соответствующих территорий;

6) облегчение порядка создания новых политических партий: поэтапное снижение требуемого законом для регистрации новой политической партии количества ее членов (предположительно до 40 тысяч человек с 50 тысяч - на первом этапе, а позже - до 30 - 35 тысяч человек);

7) установление требования, обеспечивающего демократическую сменяемость руководителей в аппаратах политических партий;

8) наделение представительных органов местного самоуправления полномочиями по контролю за деятельностью руководителей муниципалитетов, включая полномочие в случае необходимости отстранять их от должности;

9) меры по привлечению представителей неправительственных организаций, Общественной палаты Российской Федерации к участию в законотворческом процессе путем проведения общественной экспертизы законопроектов по более широкому кругу вопросов по сравнению с ныне установленным;

10) установление четких гарантий освещения в государственных средствах массовой информации деятельности парламентских партий.

Вышеперечисленный комплекс мер имеет отчетливо выраженную демократическую направленность. Их реализация и последовательное дальнейшее развитие будут способствовать: раскрытию демократического потенциала парламентских институтов, в том числе многопартийного представительства интересов граждан в органах власти; расширению участия граждан в управлении делами государства через облегчение правовых условий создания новых политических партий; повышению роли политических партий в формировании органов государственной власти; повышению эффективности гражданского контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления.

Следует отметить своевременность и актуальность предложений главы государства: российская политическая система, как отмечали многие эксперты на протяжении последних лет, остро нуждается в действенных мерах по расширению возможностей свободного и равноправного участия политических партий в политическом процессе, по устранению перекосов в партийной политической системе, способствующих монопольному осуществлению власти в демократических по своей природе представительных парламентских институтах, по кардинальному устранению возможностей применения административного ресурса на выборах, что в итоге способствовало бы предотвращению дальнейшего отчуждения власти от общества и постепенному росту доверия граждан к государству.

В целях обеспечения благоприятных условий для демократического развития общества и государства, преодоления экономического кризиса Президент России Д.А. Медведев предложил также меры по укреплению основных демократических институтов государства - Федерального Собрания и Президента, осуществление которых будет способствовать стабильному устойчивому функционированию и развитию Российского государства и общества:

- увеличение сроков конституционных полномочий Президента и Государственной Думы до 6 и 5 лет соответственно;

- расширение контрольных функций Федерального Собрания за счет отнесения к предметам ведения Государственной Думы такого, как заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

В Послании Федеральному Собранию 5 ноября 2008 года глава государства Д.А. Медведев подчеркнул, что "речь идет не о конституционной реформе, а именно о корректировке Конституции. О действительно важных, но все же уточняющих поправках, не затрагивающих политическую и правовую сущность существующих институтов. Они, скорее, дают необходимый дополнительный ресурс для их стабильного функционирования. Так что "реформаторский зуд" в отношении Основного закона абсолютно неуместен. Российская Конституция эффективна, она работает, и ее базовые положения должны на многие годы вперед оставаться незыблемыми. Права и свободы граждан, суверенитет народа, государственный строй, федеративное устройство, принципы организации судебной власти и принципы местного самоуправления, другие основы конституционного строя установлены на длительный исторический период. И эти фундаментальные установления я как гарант Конституции буду хранить и защищать".

Увеличение срока полномочий позволит Президенту Российской Федерации и Государственной Думе не только определить направления дальнейшего развития страны и начать осуществление намеченных целей, но и во многом реализовать задуманное в течение одного срока полномочий. Тем самым повысится ответственность главы государства и парламента перед гражданами и обществом в целом за результаты своей деятельности.

Установление более продолжительного срока полномочий Президента Российской Федерации по сравнению со сроком полномочий Государственной Думы продиктовано также необходимостью обеспечения стабильного, поступательного развития страны и преемственности государственной политики. В условиях, когда каждые 4 года была возможна практически полная смена государственной власти на федеральном уровне в относительно короткий, в 3 - 4 месяца, промежуток времени (выборы депутатов Государственной Думы, Президента России, сложение Правительством России своих полномочий перед вновь избранным главой государства), достижение стабильного и устойчивого функционирования государства могло быть осложнено.

Эти нововведения были реализованы в форме поправок к Конституции Российской Федерации, внесение которых регулируется статьями 134 - 137 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом от 4 марта 1998 года N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 4 марта 1998 года N 33-ФЗ).

11 ноября 2008 года Президент России внес в Государственную Думу проекты двух законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации: "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" и "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы", а также проект федерального конституционного закона "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", направленный на реализацию поправки к Конституции России, закрепляющей за Государственной Думой контрольные полномочия в отношении Правительства Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 4 марта 1998 года N 33-ФЗ два вышеназванных закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации после их рассмотрения и одобрения Государственной Думой и Советом Федерации были направлены в органы законодательной власти всех 83 субъектов Российской Федерации, которые рассмотрели и одобрили их.

Принятые Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" (далее - Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года N 6-ФКЗ) и Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" вступили в силу со дня их официального опубликования 31 декабря 2008 года. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года N 6-ФКЗ, установивший новые сроки полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы, будет применяться в отношении Президента Российской Федерации и Государственной Думы, которые будут избраны после его вступления в силу.

В целях реализации поправки к Конституции Российской Федерации, закрепляющей за Государственной Думой контрольные полномочия в отношении Правительства Российской Федерации, был принят Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2008 года N 8-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", в соответствии с которым Правительство Российской Федерации обязано представлять Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Эти отчеты подлежат обязательному официальному опубликованию в "Российской газете" и "Парламентской газете".

В начале 2009 года были реализованы некоторые из вышеназванных инициатив Президента Российской Федерации. Так, Государственной Думой 23 января 2009 года был принят Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов", которым отменен институт избирательного залога на выборах всех уровней.

28 января 2009 года Государственной Думой принят Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".

Если рассматривать во взаимосвязи вышеназванные инициативы Президента Российской Федерации, представляется обоснованным вывод о начале нового этапа развития политической системы Российской Федерации, суть которого состоит в сбалансированной и поэтапной демократизации государственных институтов и системы местного самоуправления (многопартийной системы, избирательной системы) в направлении расширения участия граждан в управлении делами государства и местном самоуправлении, повышения роли институтов гражданского общества в политическом процессе с одновременным повышением устойчивости политической системы в целом.

§ 2. Совершенствование институтов гражданского общества*(2)

Развитие взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с институтами гражданского общества становится с каждым годом все более важным для России фактором, определяющим успех ее социально-политического и общественно-экономического развития.

Организации гражданского общества призваны играть важную роль в процессе достижения целей Российского государства по повышению качества законодательства, качества деятельности власти и качества жизни посредством проведения общественных экспертиз нормативных правовых актов (в том числе на коррупциогенность), общественного контроля за деятельностью органов государственной власти всех уровней и принимаемыми ими решениями, общественных инициатив и других форм гражданского участия.

В посланиях Президента Российской Федерации сформулированы базисные условия для успешного достижения целей в области взаимодействия государства и общества, среди которых важнейшими являются: обеспечение управления, основанного на широком участии и воле народа; развитие диалога и партнерства между институтами гражданского общества и органами государственной власти; мобилизация общественных ресурсов для решения социально значимых вопросов.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год одной из стратегических задач современной России была определена задача по формированию дееспособного гражданского общества, которая теснейшим образом связана со строительством эффективного государства, обеспечивающего безопасность и достойную жизнь людей. "В условиях демократии невозможно представить себе политический процесс без участия неправительственных объединений, без учета их мнений и позиций", - отметил Президент Российской Федерации.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (2008 год) дана высокая оценка деятельности институтов гражданского общества. Так, в нем отмечено: "Военные действия августа и тревожные новости с мировых рынков наглядно проявили зрелость гражданского общества и политическое единство государства".

В Послании 2008 года зафиксировано, что гражданскому обществу нужно сильное, небюрократизированное государство - как инструмент развития и поддержания порядка, и для защиты и укрепления демократических институтов.

Президент отметил, что "созданные за эти годы ... демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению".

Основной задачей во взаимоотношениях государства и общества должна стать необходимость формирования максимально благоприятной среды для развития гражданского общества.

Так, еще в 2005 году была создана Общественная палата Российской Федерации, которая стала одним из инновационных демократических институтов современной России, деятельность которого направлена на координацию взаимодействия между органами государственной власти и институтами гражданского общества.

Общественная палата стала реальным механизмом участия институтов гражданского общества в формировании и реализации государственной политики, а также в осуществлении контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления.

Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации (2008 год) предложил предусмотреть дополнительные меры для привлечения к законотворческому процессу представителей неправительственных организаций*(3), Общественной палаты, пояснив свое предложение полезностью обязательного участия данных институтов гражданского общества в рассмотрении законопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого человека вопросы - свободы человека, вопросы здоровья, вопросы собственности.

Помимо Общественной палаты роль посредников между государством и гражданским обществом выполняют экспертные или консультативные общественные советы при органах государственной власти и органах местного самоуправления. Так, в Совете Федерации при каждом комитете и комиссии создан общественный экспертный совет, занимающийся в том числе вопросами экспертизы проектов законов.

Для осуществления обратной связи органов государственной власти с институтами гражданского общества в Совете Федерации была образована Комиссия Совета Федерации по вопросам развития гражданского общества, которая стала одной из площадок взаимодействия общественных организаций и органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе и в законодательном обеспечении институтов гражданского общества, деятельности общественных объединений и некоммерческих организаций, взаимоотношении государства и граждан, гражданских инициатив и т.д.

Возложенные на комиссию задачи можно успешно решить только при совместной работе с представителями институтов гражданского общества, которые на стадии подготовки различных законопроектов могут провести их общественную экспертизу и дать им общественную оценку.

С целью повышения эффективности политико-правовых институтов посредством развития механизмов взаимодействия государства, населения, бизнеса и структур гражданского общества, институтов и механизмов частно-государственного партнерства, обозначенной в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года N 1662-р), при Комиссии Совета Федерации по вопросам развития институтов гражданского общества был сформирован Экспертный совет, в состав которого вошли представители федеральных и региональных неправительственных некоммерческих организаций. Экспертный совет и его секции фактически являются основной площадкой в Совете Федерации для обсуждения законопроектов представителями гражданского общества.

Так, Комиссией Совета Федерации по вопросам развития институтов гражданского общества поддержана концепция проекта федерального закона "Об общественном контроле за деятельностью лиц, находящихся в местах принудительного содержания", который был принят в 2008 году (Федеральный закон от 10 июня 2008 года N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания").

Весьма серьезным шагом в развитии институтов гражданского общества и формировании новой системы общественного контроля стало подписание 10 июня 2008 года Президентом Российской Федерации пакета законов, которые создали условия для участия общественных объединений в контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания. Это:

Федеральный конституционный закон от 10 июня 2008 года N 3-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации";

Федеральный закон от 10 июня 2008 года N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" (далее - Федеральный закон от 10 июня 2008 года N 76-ФЗ);

Федеральный закон от 10 июня 2008 года N 78-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об Общественной палате Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 10 июня 2008 года N 78-ФЗ).

Вышеуказанные законы позволят организовать общественный контроль, основанный на конституционном принципе непосредственного осуществления народом своей власти как основополагающем элементе отношений между государством и обществом.

В первую очередь следует отметить Федеральный закон от 10 июня 2008 года N 76-ФЗ, которым устанавливаются правовые основы участия общественных объединений в общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, в том числе в создании условий для их адаптации к жизни в обществе. Федеральным законом от 10 июня 2008 года N 78-ФЗ расширены полномочия Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат, образуемых в субъектах Российской Федерации, путем наделения их правом формирования общественных наблюдательных комиссий, образуемых в субъектах Российской Федерации в целях реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания, приостановления и прекращения деятельности состава общественной наблюдательной комиссии, наделения полномочиями и прекращения полномочий членов общественной наблюдательной комиссии.

Наделение такими функциями общественных наблюдательных комиссий позволит представителям институтов гражданского общества отслеживать и контролировать деятельность (которая зачастую носит коррупционный характер) правоохранительных органов по отношению: к лицам, подвергнутым административному задержанию и административному аресту; военнослужащим, подвергнутым дисциплинарному аресту; лицам, задержанным по подозрению в совершении преступления и (или) обвиняемым в совершении преступления, к которым применена мера пресечения в виде заключения под стражу; осужденным к лишению свободы; несовершеннолетним, находящимся в центрах временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел; несовершеннолетним, находящимся в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа органов управления образованием и местах принудительного содержания, среди которых могут находиться и люди, незаконно осужденные.

Согласно Федеральному закону от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ) Общественная палата призвана обеспечивать взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Таким образом, в законе отсутствовал такой важный институт гражданского общества, как общественные объединения, поэтому инициаторы изменений обоснованно предложили включить в статью 1 указанного Федерального закона общественные объединения как одну из сторон во взаимодействии граждан, государства и НКО.

Указанные законы направлены на расширение участия институтов гражданского общества в управлении государством и на создание условий для устойчивости проводимых социальных изменений в государстве, направленных на защиту и реализацию прав граждан.

Общественный контроль, проводимый представителями гражданского общества, стимулирует позитивные изменения в обществе, выявляя различные по социальному смыслу отклонения от социальных норм в деятельности индивидов, приносящих обществу вред.

Первоосновой общественного контроля и наблюдательных общественных комиссий выступает активность населения, которая проявляется в деятельности общественных движений и организаций, в средствах массовой информации, в письмах, жалобах, заявлениях граждан. Контроль со стороны институтов гражданского общества над властью позволяет оперативно и достоверно оценивать ситуацию, вносить продиктованные жизнью коррективы в решения органов законодательной и исполнительной власти. Это свидетельство социальной активности населения, его непосредственного участия в совершенствовании государственного управления. Не следует противопоставлять общественный (гражданский) и государственный контроль. Они взаимно дополняют друг друга, не могут существовать друг без друга. Эти взаимоотношения будут результативными, если будет построена система управления, позволяющая осуществлять взаимодействие всех участвующих в контроле социальных субъектов.

В связи с этим важно обеспечить открытую публикацию результатов контрольной деятельности официальных государственных структур власти, если эта информация не относится к государственной и иной охраняемой законом тайне, и одновременно деятельности общественных наблюдательных комиссий. Придание гласности недостатков, выявленных в результате контрольной деятельности, возможно только при наличии нормативно-правового регулирования этой сферы, так как государственные структуры власти не заинтересованы в обнародовании таких фактов. Двойной контроль со стороны как государственных, так и общественных структур обеспечит большую объективность контрольной деятельности. Публикация материалов возможна не только в СМИ, но и на Web-серверах в Интернете, где полезно отображать как первичные результаты всех проверок, так и материалы аналитической обработки.

Рассмотренные законы согласуются с Федеральным конституционным законом от 10 июня 2008 года N 3-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (далее - Федеральный конституционный закон от 10 июня 2008 года N 3-ФКЗ). Закон имеет целью обеспечить согласованную, скоординированную деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации, общественных объединений, общественных наблюдательных комиссий и иных институтов гражданского общества в сфере обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.

Институт Уполномоченного по правам человека согласно Федеральному конституционному закону от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (далее - Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ) должен обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации согласно статье 36.1 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ в редакции Федерального конституционного закона от 10 июня 2008 года N 3-ФКЗ будет иметь возможность ознакомиться с итогами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания. Данная информация будет ему предоставлена общественными наблюдательными комиссиями в виде ежегодного доклада о состоянии дел в указанных местах.

Кроме того, Федеральный конституционный закон от 10 июня 2008 года N 3-ФКЗ и Федеральный закон от 10 июня 2008 года N 78-ФЗ определили порядок взаимодействия Уполномоченного по правам человека и Общественной палаты с общественными наблюдательными комиссиями, образуемыми в субъектах Российской Федерации, в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания. Так, устанавливается, что Общественная палата Российской Федерации информирует Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о формировании в том или ином субъекте Российской Федерации общественной наблюдательной комиссии, о ее персональном составе и о его изменениях.

Следует также обратить внимание на Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 283-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об Общественной палате Российской Федерации".

В законе устанавливается обязанность Государственной Думы направлять в Общественную палату все внесенные законопроекты с прилагаемыми к ним материалами, поскольку имеющийся порядок направления законопроектов по запросу Общественной палаты усложняет проведение общественной экспертизы законопроектов. Данная процедура должна быть закреплена Регламентом Государственной Думы.

Помимо того, закон расширяет круг полномочий Общественной палаты Российской Федерации - в частности, статья 18 Федерального закона от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ дополнена новой частью 5, которая наделяет Общественную палату Российской Федерации правом направлять запросы в соответствующие государственные органы, государственные и иные организации и (или) их должностным лицам о предоставлении в Общественную палату Российской Федерации заключения по законопроекту, основанного на результатах проведенных проверок, исследований и иных данных, находящихся в распоряжении этих государственных органов, организаций, должностных лиц. Такое право предусматривается при проведении общественной экспертизы законопроектов, указанных в части 2 статьи 18 указанного Федерального закона (проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих вопросы государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения, обеспечения общественной безопасности и правопорядка) и касающихся применения государством мер ограничения или лишения свободы граждан, ареста, изъятия или конфискации имущества в связи с совершением преступлений или административных правонарушений.

В связи с этим следует отметить, что, исходя из статуса Общественной палаты, ее целей и задач, она призвана самостоятельно реализовывать право на осуществление общественной экспертизы, в основу которой не могут быть положены заключения государственных органов или тех организаций, которые являлись, например, непосредственными разработчиками соответствующих законопроектов или выражают узковедомственные интересы.

Расширение круга полномочий Общественной палаты Российской Федерации приведет к перегрузке работы палаты и ее аппарата и срыву законодательного процесса в целом, кроме того, создаст проблему дублирования функций экспертных советов, созданных в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.

Важным документом в развитии институтов демократии в России стало распоряжение Президента Российской Федерации от 14 апреля 2008 года N 192-рп "Об обеспечении в 2008 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества". В соответствии с ним некоммерческим неправительственным организациям, участвующим в развитии институтов гражданского общества, предоставляется по списку согласно приложению субсидии, предусмотренные в федеральном бюджете на 2008 год в размере 1 500 000 рублей на проведение конкурсов и выделение по их результатам грантов другим некоммерческим неправительственным организациям для реализации социально значимых проектов.

В качестве удачных примеров создания пространства и коммуникационных площадок для эффективного общественно-государственного диалога за последние пять лет следует отметить следующее:

1. Создание в Российской Федерации постоянно действующих общественных советов при федеральных и региональных органах исполнительной власти, в состав которых включаются представители институтов гражданского общества;

2. Создание и активная деятельность на федеральном и региональном уровнях в России общественных палат как площадок по выработке консолидированной позиции неправительственного сектора и ее представлению во взаимодействии с государственными органами;

3. Реализуемый в Российской Федерации комплекс мер по передаче части государственных функций институтам гражданского общества.

Возможность для населения активно участвовать в процессе принятия решений, прежде всего через гражданские объединения и инициативы, усиливает уважение к свободе слова и ассоциаций, культурному и политическому многообразию, которые являются универсальными ценностями сегодняшнего мира, соответствующими Европейской конвенции по правам человека.

Проведя мониторинг правоприменительной практики, следует отметить, что требуется внесение изменений в действующее законодательство в части:

упорядочения понятий, касающихся видов институтов гражданского общества;

закрепления льгот за физическими и юридическими лицами, осуществляющими поддержку НКО и работающими в социальной сфере;

создания механизмов общественного контроля и постоянно действующего государственного фонда по поддержке деятельности НКО;

привлечения некоммерческих организаций к участию в государственных закупках и т.д.

Кроме того, потребуется серьезная работа по изучению мнения международных и региональных некоммерческих организаций, Общественных палат, уполномоченных по правам человека и правам ребенка и других институтов в отношении совершенствования действующего законодательства в сфере деятельности институтов гражданского общества.

§ 3. Совершенствование парламентских институтов*(4)

Законодательное регулирование формирования Совета Федерации

Вопрос о порядке формирования Совета Федерации является одной из важных составляющих политической жизни России. Споры о концепции формирования палаты предопределены тем, что Конституция Российской Федерации не содержит однозначного ответа на этот вопрос. За 15 лет существования Совета Федерации были опробованы три способа его формирования. Перемены в судьбе Совета Федерации стали своего рода зеркалом эволюции не только российского парламентаризма, но и федеративной государственности.

Действующему федеральному закону о порядке формирования Совета Федерации 8,5 года (Федеральный закон от 5 августа 2000 года N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 5 августа 2000 года N 113-ФЗ). Работа на профессиональной постоянной основе обеспечила полноценное участие членов Совета Федерации и в законодательном процессе, и в выполнении других конституционных полномочий Совета Федерации. Однако с повестки дня не снят вопрос поиска такого принципа формирования Совета Федерации, который бы наиболее полно обеспечил сочетание стабильности и независимости в деятельности Совета Федерации при адекватном выражении интересов субъектов Российской Федерации.

Советом Федерации на постоянной основе проводится мониторинг правоприменительной практики Федерального закона от 5 августа 2000 года N 113-ФЗ. Так, проведенный в 2004 году анализ позволил выявить следующие закономерности:

наметились тенденции частого применения немотивированного досрочного отзыва членов Совета Федерации избравшими (назначившими) его органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Наряду с ротацией эта практика приводила к интенсивной смене состава палаты, включая председателей и заместителей председателей ее комитетов и комиссий;

участились случаи непредставления органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих представителей в Совете Федерации на освободившиеся по различным причинам вакансии. В ряде регионов "пауза" при смене членов Совета Федерации превышала полгода, в результате чего нарушался конституционный принцип, в соответствии с которым в Совет Федерации входят по два представителя от законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти региона;

весьма негативно проявлялись на практике противоречия норм федеральных законов, регулирующих порядок формирования палаты и порядок подтверждения Советом Федерации начала и прекращения полномочий его членов, которые приводили в определенных ситуациях к легитимации одновременно двух членов Совета Федерации от одного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Имели место случаи, когда к моменту проведения очередного заседания палаты из региона в Совет Федерации еще не поступили документы, подтверждающие начало полномочий вновь избранного (назначенного) члена Совета Федерации. Таким образом, на этом заседании палаты отсутствовали основания для подтверждения начала его полномочий, тогда как решение о его избрании (назначении) уже вступило в силу и формально полномочия его как члена Совета Федерации уже начались. Одновременно ранее избранный (назначенный) этим же органом государственной власти субъекта Российской Федерации член Совета Федерации, полномочия которого должны были быть прекращены, фактически получал возможность участвовать в заседании Совета Федерации, а также исполнять иные парламентские полномочия.

Федеральный закон от 16 декабря 2004 года N 160-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" и в Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и о признании утратившим силу пункта 12 статьи 1 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 16 декабря 2004 года N 160-ФЗ), вступивший в силу с 1 января 2005 года, был принят в редакции специальной комиссии после его "ветирования" Президентом Российской Федерации.

В результате во вступившем в силу Федеральном законе от 16 декабря 2004 года N 160-ФЗ были реализованы следующие механизмы разрешения не урегулированных ранее проблем:

1. Установлена обязанность законодательного и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в 3-месячный срок после возникновения вакантного места решить вопрос об избрании (назначении) члена Совета Федерации.

2. Конкретизированы полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые по представлению Председателя Совета Федерации были наделены правом принимать решение о досрочном прекращении полномочий своих представителей в Совете Федерации.

3. Предусмотрен новый принцип определения срока полномочий члена Совета Федерации, которые начинаются и заканчиваются с момента принятия Советом Федерации решения о подтверждении и прекращении полномочий соответствующих членов Совета Федерации.

Внесенные изменения позволили четче урегулировать процедуру досрочного прекращения полномочий членов Совета Федерации по инициативе региональных органов государственной власти. Кроме того, удалось разрешить на законодательном уровне вопросы определения срока полномочий члена Совета Федерации, что исключало возможность одновременного членства в Совете Федерации двух представителей от одного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Анализ правоприменительной практики реализации Федерального закона от 16 декабря 2004 года N 160-ФЗ показал, что удалось нейтрализовать наблюдавшиеся ранее негативные тенденции. Повысился уровень стабильности состава палаты. Регламентация досрочного прекращения полномочий членов Совета Федерации перестала сковывать их парламентскую инициативу. Регионы в установленные законодательством сроки стали заполнять освободившиеся по различным причинам "вакансии".

Реализация Федерального закона от 16 декабря 2004 года N 160-ФЗ была связана с принятием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Регламентами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации регионам было предоставлено право не только направлять представителей своих органов государственной власти, но и самостоятельно регулировать порядок рассмотрения кандидатур для избрания и назначения.

Однако, как показал проведенный мониторинг регионального нормотворчества, в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации продолжали действовать устаревшие нормы, регулирующие порядок избрания (назначения), а также досрочное прекращение полномочий членов Совета Федерации. Так, регламенты законодательных органов власти республик Марий Эл, Алтай, Хакасия, Алтайского, Приморского краев, Амурской, Волгоградской, Кемеровской, Новосибирской, Самарской областей содержали положения, позволяющие органу государственной власти принимать немотивированное решение о досрочном отзыве членов Совета Федерации. В связи с принятием данного федерального закона были обновлены нормативные акты лишь в немногих субъектах Российской Федерации: республиках Карелия, Татарстан, Архангельской, Вологодской, Калужской, Пензенской, Ростовской областях, Еврейской автономной области. При этом в регламентах законодательных собраний Вологодской, Пензенской и Ростовской областей не были закреплены положения об обязательности избрания (назначения) членов Совета Федерации в 3-месячный срок.

За истекший с момента вступления в силу указанного федерального закона период, несмотря на неприведение в соответствие с ним регионального законодательства, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не предприняли действий, которые противоречили бы новой редакции федерального закона о порядке формирования Совета Федерации.

Модификация действующего федерального закона о порядке формирования палаты не снимает с повестки дня вопрос о поиске оптимальной модели формирования Совета Федерации. Продолжалась деятельность по разработке законодательного закрепления такого механизма регионального представительства в Совете Федерации, который позволил бы, с одной стороны, органам государственной власти субъектов Российской Федерации воздействовать на принятие решений на федеральном уровне, а с другой - обеспечить членам Совета Федерации право самостоятельно и ответственно выражать свое мнение.

Проведенный Советом Федерации мониторинг правоприменения свидетельствовал о том, что отсутствие в Федеральном законе от 5 августа 2000 года N 113-ФЗ регионального ценза - обязательности проживания члена Совета Федерации в регионе, представителем органа государственной власти которого он является, - привело к негативным последствиям.

Практика формирования Совета Федерации показала, что зачастую правомочными органами государственной власти субъектов Российской Федерации членами Совета Федерации избирались (назначались) лица, не только не имеющие никакого отношения к соответствующему субъекту Российской Федерации, но и подчас не представляющие его проблемы. В связи с этим в Совете Федерации неоднократно высказывались предложения, касающиеся усиления связи верхней палаты с субъектами Российской Федерации.

Поэтому парламентарии позитивно откликнулись на предложение, высказанное Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год, о том, что субъект Российской Федерации в Совете Федерации должны представлять граждане, проживающие в нем не менее 10 лет.

После принятия Федерального закона от 21 июля 2007 года N 189-ФЗ "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" Федеральный закон от 5 августа 2000 года N 113-ФЗ был дополнен нормой о том, что членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации, проживший не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.

Поиск оптимальных путей формирования Совета Федерации в последние годы стал предметом многих дискуссий. Определенный итог этих дискуссий подвел Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации (2008 год), предложив формировать Совет Федерации исключительно из числа лиц, избранных в законодательные (представительные) органы власти и депутатов органов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации. Также Президент Российской Федерации предложил отменить "ценз оседлости", предписывающий члену Совета Федерации проживать не менее 10 лет в субъекте Российской Федерации, который он будет представлять в Совете Федерации, поскольку в палате должны работать граждане, прошедшие процедуру публичного избрания, имеющие опыт работы с избирателями и представляющие не только органы власти субъекта Федерации, но и непосредственно его население.

В рамках реализации положений Послания Федеральному Собранию Президентом Российской Федерации было инициировано принятие Федерального закона от 14 февраля 2009 года N 21-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменениями порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", которым переходный период предусмотрен до 1 января 2011 года.

По результатам проведенного мониторинга практики применения федеральных законов и нормативных правовых актов Советом Федерации готовятся предложения по внесению изменений. Так, в целях повышения эффективности действия законодательства и совершенствованию взаимодействия членов Совета Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации был принят Федеральный закон от 29 марта 2008 года N 30-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Федеральным законом устанавливается возможность предоставления Конституцией (Уставом) субъекта Российской Федерации права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации членам Совета Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации.

Член Совета Федерации становится, таким образом, равноправным участником регионального законодательного процесса, что должно положительно сказаться на гармонизации федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.

В настоящее время субъекты Российской Федерации не успели реализовать право, предоставленное данным федеральным законом, - ни в одну Конституцию (Устав) субъекта Российской Федерации не была внесена норма о возможности предоставления права законодательной инициативы членам Совета Федерации в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации.

Советом Федерации запланирована работа по проведению анализа практики применения принятого федерального закона. Насколько оправданны будут цели и задачи, поставленные в процессе разработки указанного выше федерального закона, покажет результат мониторинга в 2009 году.

Законодательное регулирование статуса федеральных парламентариев

Результаты мониторинга деятельности Федерального Собрания Российской Федерации продемонстрировали необходимость решения ряда проблемных вопросов реализации членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы законодательных и представительных полномочий, которые нуждаются в дополнительной конкретизации и регламентации. В связи с этим был принят Федеральный закон от 9 мая 2005 года N 42-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Были внесены существенные изменения в регулирование вопросов материально-технического обеспечения деятельности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы. Были реформированы подходы к установлению величины денежного вознаграждения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы. Они обеспечили должностное соответствие в оплате труда руководителей законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации, что способствовало повышению стабильности и равноправию деятельности различных ветвей государственной власти Российской Федерации.

Внесенные изменения касались замены натуральных льгот, которыми пользуются парламентарии, денежной компенсацией. Причем законодатель, разрабатывая механизм осуществления монетизации, исходил из базового принципа экономии бюджетных средств, который был достигнут за счет одновременного сокращения объема предоставляемых льгот и повышения самостоятельности парламентариев в их использовании и применении.

Законом было предусмотрено выделение члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы средств на оплату расходов, связанных с осуществлением ими своих полномочий. Законом уточняется порядок оплаты служебного жилья, предоставляемого парламентариям.

Законом предусмотрен также реальный механизм обеспечения социальных гарантий парламентариев. Членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы наряду с денежным вознаграждением были установлены и денежные поощрения в размерах, установленных для федерального министра. При этом парламентарии, как и федеральные министры, перестали получать пособия на лечение в размере двойного ежемесячного вознаграждения к отпуску, продолжительность которого была сокращена с 48 рабочих до 42 календарных дней.

Общий ежемесячный фонд оплаты труда помощников парламентариев увеличен в два раза и определен в размере 3,34 ежемесячного денежного вознаграждения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы.

Предложенные меры в сфере совершенствования материально-финансового обеспечения деятельности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы способствовали укреплению и улучшению организации финансового обеспечения их деятельности и, главное, усилению независимости и самостоятельности исполнения ими представительных и законодательных полномочий федеральных парламентариев. Персонифицированная ответственность каждого парламентария предоставила возможность использовать эти средства более экономно, что привело к значительному сокращению реальных финансовых затрат. Кроме того, внесенные в федеральный закон дополнения о статусе федерального парламентария обеспечили его соответствие с трудовым, избирательным законодательством, а также законодательством о государственной службе.

Оценивая внесенные изменения в целом, следует отметить, что их реализация способствовала укреплению института парламентаризма, законодательной (представительной) ветви власти, авторитета парламентариев и в целом - развитию гражданского общества.

В 2007 году в законодательство были внесены изменения, устанавливающие более четкие критерии в сфере регулирования важнейших конституционно-правовых, в том числе избирательных, отношений.

Прежде всего они были направлены на совершенствование правового статуса выборных должностных лиц, а также других лиц, замещающих должности в органах государственной власти.

Ранее Федеральным законом от 25 июля 2006 года N 128-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы" были установлены дополнительные требования к выборным должностным лицам высших законодательных и представительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Предусмотрено, что членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы не может быть гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Аналогичное требование касается депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также кандидатов на указанные должности.

Эти правовые новации являются актуальными и обоснованными в силу осуществления депутатами всех уровней государственной власти публичных функций, главным содержанием которых является прежде всего отстаивание интересов общества и государства.

Этим же целям служит Федеральный закон от 2 марта 2007 года N 24-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы".

В связи с особенностями правового статуса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и в целях устранения возможного конфликта интересов установлен запрет на занятие научной, преподавательской и иной творческой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. При этом из данного правила допускаются исключения, например в случае заключения международного договора.

Необходимо отметить, что запрет на участие в указанной деятельности распространяется только на случаи исключительного финансирования за счет иностранных источников, поэтому даже минимальное участие российского капитала в финансировании подобных видов деятельности парламентариев позволяет не соблюдать установленное правило.

Одновременно законом установлен запрет федеральным парламентариям входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Для члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы такого рода деятельность является несовместимой со статусом парламентария, и их полномочия подлежат досрочному прекращению.

Кроме того, в 2007 году был сделан значительный шаг в направлении укрепления авторитета федеральной законодательной власти. Так, Федеральный закон от 30 января 2007 года N 8-ФЗ "О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" исключил из Федерального закона от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" норму, согласно которой служебный либо личный автотранспорт российских парламентариев оборудуется особыми государственными регистрационными знаками.

Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации - единственная категория должностных лиц, чье право на особые государственные регистрационные знаки устанавливалось федеральным законом. Законодателями отмечалось, что наличие специального номера на депутатском автомобиле не только не способствует лучшему отправлению полномочий народного избранника, но и дискредитирует законодательную власть в глазах миллионов участников дорожного движения.

Следует отметить, что принятие данного закона было весьма позитивно оценено обществом. К тому же действия федеральных парламентариев послужили примером для представителей других федеральных органов государственной власти. Аналогичные меры были нормативно закреплены Правительством Российской Федерации.

Законодательное регулирование некоторых вопросов деятельности Совета Федерации (введение института парламентских расследований)

Проблема расширения полномочий палат парламента в сфере контроля деятельности органов исполнительной власти назрела уже давно. В течение 15 лет в палатах парламента создавались парламентские комиссии для расследования общественно значимых событий и явлений. Опыт их работы и в Государственной Думе, и в Совете Федерации показал не только важность этого механизма парламентского контроля, но и выявил ряд существенных проблем при проведении парламентских расследований. Во многом они были предопределены отсутствием законодательно установленных оснований и процедуры парламентских расследований.

Депутатами Государственной Думы Федерального Собрания неоднократно предпринимались попытки разработки законодательного механизма проведения парламентских расследований. Так, 7 октября 2003 года в первом чтении был принят федеральный закон о парламентских расследованиях, подготовленный и внесенный 13 июня 2002 года группой депутатов Государственной Думы третьего созыва. Дальнейшая работа над законопроектом была крайне затруднена в связи с недостаточной проработкой концептуальных и иных юридически значимых вопросов. Недостаточно четко были определены предмет, цели и задачи парламентских расследований, перечень субъектов, в отношении которых может проводиться парламентское расследование, вопросы правовых оснований проведения, о поводах к возбуждению процедуры парламентского расследования, правовых формах парламентских расследований, а также правовых последствий таких расследований. Не был также решен вопрос о соотношении парламентского расследования и уголовного судопроизводства. Спустя почти 2 года, 16 сентября 2005 года, депутаты Государственной Думы нового созыва отклонили названный законопроект.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год было отмечено, что одной из приоритетных задач государства является обеспечение права граждан на объективную информацию и, как следствие, законодательное закрепление института парламентских расследований. В связи с этим 26 сентября 2005 года Президент Российской Федерации внес в Государственную Думу проект федерального закона "О парламентском расследовании".

В соответствии с ним парламентскому расследованию подлежали: факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; обстоятельства, связанные с наступлением негативных последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Федеральным законом от 27 декабря 2005 года N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 27 декабря 2005 года N 196-ФЗ) установлено, что парламентское расследование проводится на основе принципов законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, уважения чести и достоинства личности, равенства граждан перед законом, коллегиальности, объективности и гласности. Парламентское расследование не подменяет собой дознание, предварительное следствие и судопроизводство. Федеральным законом определяются, в частности, основания для возбуждения парламентского расследования, порядок принятия решения о его возбуждении, порядок формирования и деятельности парламентской комиссии, ее права, права должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании.

Конституционно-правовое обеспечение парламентского расследования прямо связано с правилами правовой процедуры палат парламента. Поэтому в Регламент Совета Федерации постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 24 марта 2006 года N 85-СФ была введена гл. 7(1) "Порядок участия Совета Федерации в парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации".

Кроме того, принят Федеральный закон от 30 декабря 2006 года N 277-ФЗ "О внесении изменений в статью 7 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и статью 6 Федерального закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации", направленный на уточнение механизма формирования рабочих групп, создания парламентской комиссии для проведения парламентского расследования, а также приведение в соответствие с положениями статьи 32 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" положений статьи 6 Федерального закона от 27 декабря 2005 года N 196-ФЗ.

Реализация данного закона показала, что необходимо внести изменения, направленные на определение конституционно-правовых оснований парламентских расследований, механизмов взаимодействия палат Федерального Собрания, разграничение в процессе парламентского расследования полномочий между комиссиями по расследованию и правоохранительными и судебными органами. В результате работы палат Федерального Собрания был принят Федеральный закон от 30 декабря 2006 года N 277-ФЗ "О внесении изменений в статью 7 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и статью 6 Федерального закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации".

Формирование института парламентских расследований является важным условием дальнейшего развития не только российского парламентаризма, но и российской государственности в целом. Без сомнения, включение в отечественную правовую систему института парламентских расследований как неотъемлемого элемента контрольной деятельности законодательной власти будет способствовать повышению ее эффективности, что приведет к дальнейшей демократизации российского общества. Институт парламентских расследований, базирующийся на четкой и логичной законодательной основе, дает возможность с большой эффективностью силами государственной власти расследовать события, имеющие высокую общественную значимость, и разрешать конфликтные ситуации в случаях массовых нарушений прав человека.

В заключение следует отметить, что на всех этапах функционирования Совета Федерации и совершенствования законодательного регулирования порядка его формирования осуществляется постоянный поиск эффективного механизма, который обеспечил бы субъектам Российской Федерации полноценное представительство в палате, с одной стороны, позволил органам государственной власти субъектов Российской Федерации воздействовать на принятие решений на федеральном уровне, а с другой - обеспечивал право членов Совета Федерации самостоятельно и ответственно выражать свою точку зрения.

§ 4. Развитие законодательства о выборах и референдумах и законодательства о политических партиях*(1)

Развитие законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах следует рассматривать во взаимосвязи с развитием законодательства о политических партиях, так как политические партии являются единственным видом общественных объединений, обладающих правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти; их роль в формировании органов власти и представительстве интересов различных социальных групп неуклонно возрастает.

Основополагающими законодательными актами, регулирующими подготовку и проведение федеральных выборов и референдумов в Российской Федерации, являются Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ). Базовым законом, регулирующим деятельность политических партий, является Федеральный закон от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях" (далее - Федеральный закон от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ).

Развитие федерального законодательства о выборах в указанный период имело отчетливо цикличный характер, связанный с 4-годичной периодичностью выборов депутатов Государственной Думы (в декабре 1999, 2003, 2007 годов), вслед за которыми практически без перерыва начинались избирательные кампании по выборам Президента Российской Федерации (дни голосования - в марте 2000, 2004, 2008 годов). Наиболее существенные изменения в законодательство о выборах вносились на основе анализа правоприменительной практики проведенных федеральных и региональных избирательных кампаний.

В период 2003 - 2008 годов тенденции развития законодательства Российской Федерации о выборах не оставались неизменными. Рассмотрев хронологическую последовательность наиболее существенных изменений в законодательстве, можно определить моменты, когда направления совершенствования правовой базы выборов корректировались с учетом новых обстоятельств и условий общественно-политической жизни России, ставились новые цели и задачи, определявшие новые этапы развития избирательного законодательства.

Инициатором большинства наиболее существенных нововведений в избирательном законодательстве был Президент Российской Федерации, который в ряде своих публичных выступлений, в том числе ежегодных посланиях Федеральному Собранию, изложил основные идеи и задачи по совершенствованию политической системы России.

Анализ посланий Президента Российской Федерации 2002 - 2008 годов позволяет выделить следующие этапы развития политической системы России и соответственно этапы развития законодательства о выборах и референдумах в указанный период.

I этап: январь 2000 - апрель 2005 года - этап восстановления, укрепления и стабилизации политической системы*(5) (соответственно этап построения системы избирательного законодательства, обеспечивающего восстановление, укрепление и стабилизацию политической системы в целом). Основные задачи этого этапа - предотвращение деградации государственных и общественных институтов, нейтрализация и ликвидация политических и правовых предпосылок дезинтеграционных процессов в государстве, создание и укрепление единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.

II этап: апрель 2005 - ноябрь 2008 года - этап повышения эффективности государства (соответственно этап развития избирательного законодательства, обеспечивающего надежное, устойчивое и легитимное формирование выборных органов власти, реализацию и защиту избирательных прав граждан). Основные задачи этапа - обеспечение политической стабильности и преемственности политического курса (до и после президентских выборов 2008 года), укрепление Федерации (частная задача - предотвращение использования демократических, избирательных процедур в качестве инструмента для дестабилизации политической ситуации в стране).

III этап: с ноября 2008 по настоящее время (текущий этап) - этап сбалансированной демократизации политической системы*(6) (соответственно этап сбалансированной демократизации избирательного законодательства). Основные задачи этого этапа - повышение уровня и качества народного представительства во власти с целью обеспечить большую включенность граждан в общественно-политическую жизнь страны, более полный учет интересов людей в государственном управлении и местном самоуправлении, укрепление доверия граждан к власти и сплоченности общества.

Признавая определенную условность предложенной выше периодизации развития политической системы и законодательства о выборах, следует отметить, что она основывается на публично заявленных Президентом России оценках состояния дел, целях и задачах государственной политики в соответствующих сферах.

За время действия Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ) со дня его вступления в силу (26 июня 2002 года по декабрь 2008 года) в него соответствующими федеральными законами 26 раз вносились изменения, в том числе дважды приостанавливалось действие отдельных норм. Внесенные изменения были весьма различными: от незначительных юридико-технических корректировок правовых норм до исключения ранее действовавших или введения новых правовых институтов, существенно затрагивающих избирательные права участников выборов.

Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ был принят с учетом опыта проведения избирательных кампаний и референдумной практики 1999 - 2002 годов, положений Федерального закона от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ и содержал нововведения, направленные на повышение роли политических партий в избирательном процессе, предотвращение злоупотреблений с помощью так называемого административного ресурса, усиление ответственности избирательных комиссий всех уровней, и другие.

В числе наиболее значительных новаций - новый порядок формирования избирательных комиссий, при котором во все комиссии (от участковой до комиссии субъекта Российской Федерации) не менее половины их членов назначались на основе имевшихся предложений политических партий, избирательных блоков, представленных в Государственной Думе или в законодательном органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации; установление преференции для представленных в парламенте политических партий: регистрация без сбора подписей избирателей кандидатов и списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, федеральные списки от которых на предыдущих выборах депутатов Государственной Думы были допущены к распределению депутатских мандатов; введение пропорциональной системы выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении замещения не менее половины депутатских мандатов; установление обязанности кандидатов на выборах в субъектах Российской Федерации представлять сведения о доходах и об имуществе; установление института избирательного залога как альтернативы сбору подписей избирателей для регистрации кандидата, списка кандидатов и другие меры.

Федеральный закон от 20 декабря 2002 года N 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" послужил правовой базой проведения выборов депутатов Государственной Думы четвертого созыва 7 декабря 2003 года. Основные нововведения закона: право выдвижения федеральных списков кандидатов получили только политические партии, имеющие право участвовать в выборах, и избирательные блоки, в которые, помимо политических партий, могли входить общероссийские общественные организации и общероссийские общественные движения, отвечающие требованиям Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ; установлен закрытый перечень оснований для отказа в регистрации кандидатов, федеральных списков кандидатов, в котором отсутствуют основания, требующие субъективных оценок со стороны избирательных комиссий; установлен закрытый и достаточно короткий перечень оснований для отмены регистрации кандидатов, причем предусмотрено, что такая отмена может быть осуществлена только судом и не позднее, чем за 5 дней до дня голосования. Значительная часть норм данного федерального закона обеспечивала конкретизацию и реализацию положений Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ.

Федеральный закон от 10 января 2003 года N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" (с изменениями) применялся при проведении президентских избирательных кампаний 2004 и 2008 годов. При этом большинство изменений, внесенных в него в 2005 - 2007 годах, были по сути аналогичны изменениям, внесенным в Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ. Наиболее значимыми нововведениями явились: уменьшение допустимого для регистрации кандидата процента недостоверных и недействительных подписей избирателей в его поддержку, выявленных избирательной комиссией (с 25 до 5 процентов от общего количества подписей избирателей, отобранных для проверки (установлено Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 93-ФЗ); запрет на использование в агитационных материалах изображения физического лица, высказываний физического лица о кандидате, политической партии, выдвинувшей кандидата, без письменного согласия этого физического лица (введен Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 93-ФЗ); использование для защиты избирательного бюллетеня от подделки специального знака-марки (введено Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 93-ФЗ); исключение из избирательных бюллетеней строки "против всех кандидатов" (введено Федеральным законом от 12 июля 2006 года N 107-ФЗ); запрет на избрание Президентом Российской Федерации гражданина Российской Федерации, имеющего гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право этого лица на постоянное проживание на территории иностранного государства (введен Федеральным законом от 25 июля 2006 года N 128-ФЗ); запрет на избрание Президентом Российской Федерации гражданина Российской Федерации, осужденного за совершение преступления экстремистской направленности и имеющего на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление (введен Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 211-ФЗ). В целях обеспечения реализации активного избирательного права избирателями, не имеющими регистрации по месту жительства в пределах Российской Федерации, была установлена возможность включения таких избирателей в списки избирателей на избирательных участках, специально образованных в месте их пребывания или ином месте, определенном избирательной комиссией субъекта Российской Федерации (введена Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 93-ФЗ).

Примечательно, что политические партии, федеральные списки кандидатов которых по результатам ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы получили депутатские мандаты, имеют преференции по сравнению с другими партиями: они вправе выдвигать кандидатов на должность Президента Российской Федерации без сбора подписей избирателей в их поддержку. Впервые эта норма применялась на президентских выборах 2004 года. Для регистрации кандидата, выдвинутого партией, не представленной в Государственной Думе, необходимо собрать не менее 2 миллионов подписей избирателей в поддержку кандидата.

13 сентября 2004 года Президент Российской Федерации В.В. Путин придал новый импульс развитию избирательной системы в своем телеобращении к гражданам. Глава государства предложил комплекс мер по обеспечению единства страны, укреплению и повышению эффективности системы исполнительных органов власти, в том числе новый порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также переходу на полностью пропорциональную избирательную систему на выборах депутатов Государственной Думы. Эти инициативы были реализованы в последовавших федеральных законах.

Федеральным законом от 11 декабря 2004 года N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" был установлен новый порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации - решениями соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Четыре года действия указанного порядка подтвердили обоснованность его введения и дали положительный результат, заключающийся в более эффективной и ответственной деятельности глав субъектов Федерации и укреплении федеративной структуры государства в целом. Введенный названным федеральным законом механизм отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации по основаниям выражения главе субъекта Федерации недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации и за ненадлежащее исполнение своих обязанностей стал эффективным инструментом обеспечения и защиты государственных и общественных интересов в деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Заметное влияние на развитие законодательства о выборах и законодательства о политических партиях оказали федеральные законы от 25 июля 2002 года N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" и от 25 июля 2002 года N 112-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности", которыми, в частности, были определены понятия "экстремистская деятельность" и "экстремистские материалы", а также порядок и основания ликвидации политической партии в случае осуществления ею экстремистской деятельности.

На основе анализа правоприменительной практики федеральных парламентских выборов 2003 года 18 мая 2005 года N 51-ФЗ была принята новая редакция Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Одним из наиболее существенных изменений явился переход к выборам всех 450 депутатов Государственной Думы по пропорциональной избирательной системе. Кроме того, этим законом был установлен комплекс мер, направленных на то, чтобы "приблизить" партийных кандидатов к избирателям на выборах в Государственную Думу, что позволило бы устранить ряд недостатков применявшейся ранее на выборах пропорциональной избирательной системы и сохранить главное преимущество системы мажоритарной - устойчивую связь избранного депутата со своими избирателями. Для этого, например, было увеличено число региональных групп, на которые должен быть разделен федеральный список кандидатов (до не менее 100 региональных групп; Федеральным законом от 26 апреля 2007 года N 64-ФЗ это количество скорректировано до 80), увеличена региональная часть партийных списков (при этом максимальное число кандидатов в общефедеральной части федерального списка уменьшено до 3), региональным отделениям политических партий предоставлено право создавать собственные избирательные фонды. Предполагалось, что переход к выборам всего депутатского корпуса Государственной Думы по пропорциональной избирательной системе будет способствовать созданию эффективной представительной демократии, конкурентной многопартийной политической системы, поскольку такой порядок будет стимулировать укрупнение партий и активизирует их работу, в том числе в регионах.

Отказ законодателя от применения в данном федеральном законе института избирательных блоков также способствовал объединению политических партий, имеющих близкие партийные программы.

Серьезную критику вызвал установленный Федеральным законом от 18 мая 2005 года N 51-ФЗ высокий 7-процентный "заградительный барьер" для выборов в Государственную Думу (количество голосов избирателей, участвовавших в выборах, которые необходимо получить федеральному списку кандидатов, чтобы быть допущенным к распределению депутатских мандатов; часть 7 статьи 82 закона). При этом было установлено условие допуска к распределению депутатских мандатов: допущенных списков должно быть не менее 2, и за эти списки должно быть подано в совокупности более 60% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Негативным следствием установления относительно высокого 7-процентного "заградительного барьера" является то, что избиратели, проголосовавшие за партии, не преодолевшие этот барьер, не смогут иметь своих представителей в Государственной Думе. Общее число таких избирателей может составлять несколько миллионов человек. Вместе с тем следует признать, что такой "заградительный барьер" является эффективной мерой, способствующей укрупнению и объединению политических партий и более логичной структуризации политического партийного пространства в Российской Федерации, что позволяет избирателям осуществить более обоснованный выбор соответствующих их взглядам политических партий как выразителей их интересов.

С учетом положений вышеназванного Федерального закона от 18 мая 2005 года N 51-ФЗ и результатов анализа избирательных кампаний 2003 - 2004 годов был принят Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации", которым вносились изменения в 13 законов, регулирующих избирательные правоотношения. Наиболее значительными новеллами явились: установление единых дней голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (второе воскресенье марта и октября); отмена института избирательных блоков на выборах всех уровней (практика показала, что они часто формировались на основе популистских принципов и лозунгов с использованием привлекательных наименований, под влиянием которых многие избиратели голосовали за них, а после выборов эти собранные на скорую руку блоки часто оказывались неработоспособными и распадались); установление ограничения на величину "заградительного барьера" на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с применением пропорциональной системы - он не может превышать 7% голосов избирателей. С целью предотвращения нарушений законодательства при финансировании политических партий и обеспечения большей прозрачности для общества финансовой деятельности партий Центральная избирательная комиссия России и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации были наделены полномочиями по контролю за финансированием политических партий, в том числе полномочиями по проверке сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, а также по контролю за источниками и размерами имущества, получаемого партиями в виде взносов и пожертвований. Для обеспечения гласности в деятельности избирательных комиссий были расширены права представителей СМИ: журналисты получили право находиться в помещении для голосования не только при подсчете голосов в день голосования, но и в течение всего времени работы избирательного участка и при этом производить фото- и видеосъемку.

Были также усилены меры защиты избирательных прав: запрет на использование преимуществ должностного или служебного положения, распространявшийся на действия лиц, являющихся членами органов управления организаций всех форм собственности; усилена ответственность избирательных комиссий за нарушения требований закона при подведении итогов голосования, составлении итогового протокола и предоставлении его копий наблюдателям (введены меры административной ответственности руководителей избирательных комиссий за выдачу заверенной копии протокола об итогах голосования, содержащей данные, не соответствующие первому экземпляру протокола, и др.); увеличено число кандидатов (с 25 до 50%), при выбытии которых без вынуждающих обстоятельств из списка кандидатов списку кандидатов соответствующей политической партии отказывают в регистрации или отменяют регистрацию уже зарегистрированного списка.

Была увеличена государственная поддержка политических партий: увеличены размеры их государственного финансирования в 10 раз - до 5 рублей за голос избирателя, полученный партией на федеральных выборах (предоставляется при условии, что за федеральный список кандидатов на парламентских выборах проголосовали более 3% избирателей). Цель увеличения финансирования - поддержка деятельности партий и обеспечение их независимости от "теневого" финансирования.

Таким образом, было осуществлено комплексное усовершенствование законов о выборах, укрепившее гарантии избирательных прав граждан и придавшее новый импульс развитию партийной политической системы.

Широкую дискуссию в обществе вызвали разработка и принятие Федерального закона от 12 июля 2006 года N 107-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)". Данная процедура была установлена для предотвращения возможного использования этой формы голосования в целях, противоречащих предназначению института выборов как способа формирования органов власти. Критические замечания по этому закону указывали на якобы присущую ему недемократичность, а также отрицательные последствия отмены указанной формы голосования. Следует, однако, признать несостоятельность подобной критики, так как принятая мера, не подвергая сомнению альтернативный характер выборов, ведет к повышению ответственности избирателей при голосовании.

Значительные меры по укреплению устойчивости избирательной системы по отношению к дестабилизирующим факторам воздействия, в том числе экстремистского характера, были введены Федеральным законом от 5 декабря 2006 года N 225-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 5 декабря 2006 года N 225-ФЗ). Были установлены дополнительные основания лишения гражданина пассивного избирательного права (в случае, если гражданин имеет на день голосования на соответствующих выборах неснятую или непогашенную судимость за тяжкие и особо тяжкие преступления, а также за преступления экстремистского характера). Довольно жесткие санкции к лицам, допускающим экстремистские деяния, совершенно оправданны, однако не все эти санкции были сформулированы юридически корректно, что является следствием недостаточно четко определенного понятия экстремистских действий, которое в отдельных аспектах толкуется необоснованно широко. Указанным федеральным законом также определены последствия установления судом факта проведения агитации, носящей признаки экстремистской деятельности.

Следует отметить положения Федерального закона от 5 декабря 2006 года N 225-ФЗ, вызвавшие наибольшую критику со стороны части экспертов и общественных организаций. Во-первых, это нормы, отменившие порог явки избирателей на выборах всех уровней (то есть число избирателей, принявших участие в выборах, необходимое для признания выборов состоявшимися)*(7). Во-вторых, это изменения в регулировании предвыборной агитации: был введен запрет на использование кандидатами и избирательными объединениями эфирного времени на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленного им для размещения агитационных материалов (то есть для индивидуальных выступлений или размещения рекламных роликов), в целях: 1) распространения призывов голосовать против своих конкурентов; 2) описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов; 3) распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями; 4) распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов (новый пункт 5.2. статьи 56 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ). Запрет на распространение в агитационных роликах и индивидуальных выступлениях на телевидении информации (независимо от ее соответствия действительности), способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, фактически означает запрещение критики политического соперника. Установление указанных запретов и возможности отмены регистрации кандидата, списка кандидатов за неоднократное нарушение этих запретов вряд ли будут способствовать развитию политических дискуссий и дебатов во время выборов, но, безусловно, это позволяет воспрепятствовать применению так называемого черного пиара и других "грязных" избирательных технологий, что следует оценить как положительные меры, уменьшающие возможности манипулирования мнением избирателей.

Представляется, что описанные правовые нормы нуждаются в совершенствовании в направлении обеспечения правовых возможностей для ведения политических дискуссий во время избирательных кампаний.

Федеральным законом от 5 декабря 2006 года N 225-ФЗ были также усилены гарантии избирательных прав граждан и других участников выборов. В частности, более корректно и логично был прописан порядок применения таких оснований для отказа в регистрации, как нарушение требований закона при оформлении документов для выдвижения и регистрации кандидата либо неполнота сведений о кандидате.

Две указанные выше основные тенденции развития федерального законодательства о выборах, отражающие направленность, с одной стороны, на укрепление демократических гарантий избирательных прав граждан и других участников выборов, и, с другой стороны, на обеспечение защищенности избирательной (и шире - политической) системы от возможных дестабилизирующих воздействий путем злоупотребления избирательными процедурами, во взаимодействии обеспечили относительно сбалансированное состояние избирательного законодательства, открытого для дальнейшего совершенствования, развития его демократического потенциала.

В 2003 - 2008 годах интенсивно развивалось законодательство о политических партиях. Изменения, внесенные в Федеральный закон от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ, существенно повлияли как на возможность создания новых политических партий, так и на условия их участия в избирательных кампаниях. Некоторые нововведения значительно затруднили создание новых политических партий (например, увеличение минимального количества членов политической партии, необходимого для ее регистрации, с 100 тысяч до 500 тысяч человек, введенное Федеральным законом от 20 декабря 2004 года N 168-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях"). При этом была установлена норма, что политическая партия должна иметь более чем в половине субъектов Российской Федерации региональные отделения, каждое численностью не менее 500 членов этой партии (ранее требовалось наличие не менее 100 членов; в остальных региональных отделениях численность каждого должна составлять не менее 250 членов политической партии).

Положительную роль в обеспечении защиты основ конституционного строя и безопасности государства сыграл Федеральный закон от 30 декабря 2006 года N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления ограничений на осуществление некоммерческими организациями пожертвований политическим партиям, их региональным отделениям, а также в избирательные фонды, фонды референдума", которым был введен запрет на пожертвования политическим партиям и их региональным отделениям от иностранных государств, юридических лиц и граждан, а также от международных организаций и движений, российских юридических лиц с иностранным участием.

Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 211-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму" перечень лиц, которые не вправе быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, установленный Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ (пункт 3.2. статьи 4), был расширен за счет добавления в него категории граждан Российской Федерации, подвергнутых административному наказанию за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики и за производство и распространение экстремистских материалов.

Вышеуказанные ограничения, касающиеся финансирования кандидатов и политических партий, создания политических партий, ведения предвыборной агитации и связанные с противодействием экстремизму, в большей части представляются совершенно обоснованными, особенно если учесть, что в начале 2000-х годов в ряде зарубежных стран была осуществлена неконституционная смена глав государств (в Украине, Грузии, Киргизии и ряде государств Восточной Европы) при активном участии в этих процессах финансируемых из-за границы некоммерческих организаций, а также если принять во внимание необходимость противодействия применению политтехнологий, основывающихся на манипулировании сознанием избирателей. Здесь очень важно найти баланс между избирательными правами и их конституционно обоснованными ограничениями.

Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 144-ФЗ "О внесении изменений в статьи 30 и 33 Федерального закона "О политических партиях" (далее - Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 144-ФЗ) были значительно увеличены объемы государственной поддержки в форме государственного финансирования политических партий по результатам выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации - с 5 до 20 рублей, умноженных на число голосов избирателей, полученных федеральным списком кандидатов, выдвинутым политической партией. Соответственно увеличен общий объем средств федерального бюджета, ежегодно выделяемых для государственного финансирования политических партий, до суммы не менее 20 рублей, умноженных на число избирателей, включенных в списки избирателей на ближайших предыдущих федеральных выборах (что при числе избирателей, включенных в списки избирателей, 107 миллионов человек составит сумму около 2,14 млрд. рублей ежегодно).

Кроме того, Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 144-ФЗ в 4,33 раза увеличены максимально допустимые размеры общей суммы пожертвований политической партии за календарный год от одного физического лица, одного юридического лица и в такой же мере увеличена предельная общая сумма ежегодных пожертвований, которые вправе получить политическая партия, включая ее региональные отделения. Так, максимально допустимая общая сумма ежегодных пожертвований, которые вправе получить каждая политическая партия, составит 4 млрд. 330 млн. рублей (что примерно в два раза больше общего объема ежегодно выделяемых государством средств для поддержки всех политических партий).

Новеллы Федерального закона от 22 июля 2008 года N 144-ФЗ будут способствовать развитию политических партий как важнейших институтов формирования и выражения политической воли граждан, представительства их интересов в органах государственной власти и местного самоуправления, а также уменьшению потенциальной зависимости политических партий от источников "теневого" финансирования политической деятельности.

Весомый вклад в развитие законодательства о выборах внес Конституционный Суд Российской Федерации. На основании и во исполнение решений Конституционного Суда 2003 - 2005 годов по проверке на соответствие Конституции Российской Федерации ряда норм федеральных законов о выборах были скорректированы соответствующие нормы законов, тем самым была усилена защищенность избирательных прав граждан.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова" Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что противозаконной агитационной деятельностью может признаваться только умышленное совершение ими предусмотренных пунктом 2 статьи 48 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" действий (признаваемых предвыборной агитацией), непосредственно направленных на такую агитацию, в отличие от информирования избирателей, в том числе во внешне сходной по форме с агитацией профессиональной деятельности, предусмотренной пунктом 5 статьи 45 указанного закона.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2005 года N 10-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации признал содержащуюся во взаимосвязанных положениях пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" норму как предполагающую запрет на проведение предвыборной агитации, направленной против всех кандидатов, гражданами лично за счет собственных денежных средств не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19, 29 (частям 1, 4) и 55 (часть 3).

В 2008 году было принято четыре федеральных закона, вносящих изменения в законодательство о выборах: от 22 июля 2008 года N 149-ФЗ "О внесении изменений в статьи 8 и 82 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; от 23 июля 2008 года N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации"; от 25 ноября 2008 года N 222-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием организации местного самоуправления"; от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции".

Кроме того, был принят Федеральный закон от 24 ноября 2008 года N 207-ФЗ "О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике", которым установлены особенности подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований на территориях названных республик, и в частности указано, что такие выборы должны быть проведены в период с 1 мая по 31 октября 2009 года.

Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 149-ФЗ "О внесении изменений в статьи 8 и 82 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" направлен на обеспечение возможности совмещения дней голосования на выборах в органы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, что будет способствовать более эффективной организации подготовки и проведения муниципальных выборов, рациональному расходованию бюджетных средств и созданию условий для более активного участия избирателей в выборах. Для достижения указанной цели субъектам Российской Федерации предоставлено право своими законами однократно продлить или сократить не более чем на 1 год сроки полномочий органов местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на выборах не менее чем в две трети органов местного самоуправления муниципальных образований в соответствующем субъекте Российской Федерации. Актуальность этого федерального закона связана с тем, что статья 82 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, устанавливающая возможность совмещения выборов, продления или сокращения сроков полномочий органов местного самоуправления, фактически утратила силу с 1 января 2006 года, но за переходный период муниципальной реформы, начавшейся с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", дни голосования на выборах во многие органы местного самоуправления ряда субъектов Российской Федерации не удалось совместить по времени.

Федеральным законом от 23 июля 2008 года N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации" были внесены терминологические уточнения в Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, связанные с корректировкой распределения полномочий между Правительством Российской Федерации и другими федеральными органами исполнительной власти.

Федеральным законом от 25 ноября 2008 года N 222-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием организации местного самоуправления" были установлены положения, определяющие особенности формирования представительных органов вновь образованных муниципальных образований в ходе реформы системы местного самоуправления.

В 2008 году был существенно откорректирован Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (далее - Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года N 5-ФКЗ) в части перечня вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации. На необходимость внесения изменений в действующий федеральный конституционный закон указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 21 марта 2007 года N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа" (далее - постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 2007 года N 3-П). Во исполнение решения Конституционного Суда Российской Федерации Федеральным конституционным законом от 24 апреля 2008 года N 1-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" (далее - Федеральный конституционный закон от 24 апреля 2008 года N 1-ФКЗ) были уточнены критерии, определяющие круг вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации, а также скорректирован механизм судебного контроля за разрешением споров, возникающих из признания Центральной избирательной комиссией Российской Федерации вопросов референдума не соответствующими требованиям этого федерального конституционного закона. Перечень вопросов, которые не могут выноситься на референдум (часть 5 статьи 6 действующего Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года N 5-ФКЗ), был дополнен новым пунктом 10, согласно которому не допускается выносить на референдум вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. Этот пункт соответствует позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в названном постановлении, согласно которой референдум не должен использоваться как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти.

Однако следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации понятие "исключительная компетенция федеральных органов государственной власти" четко не определено. Поэтому при применении указанного пункта 10 части 5 статьи 6 закона может возникнуть неясность по вопросу о том, относится ли выносимый на референдум вопрос к исключительной компетенции указанных органов власти. Такая юридическая неопределенность нового положения закона предоставляет возможность неправомерно отказать инициаторам референдума в его проведении, в результате чего может быть нарушено конституционное право граждан на участие в референдуме.

В принятом Федеральном конституционном законе от 24 апреля 2008 года N 1-ФКЗ не нашла отражение позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 2007 года N 3-П, согласно которой на референдум Российской Федерации допускается выносить вопросы, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете.

Одним из важных политико-правовых последствий принятия Федерального конституционного закона от 24 апреля 2008 года N 1-ФКЗ является повышение устойчивости политической и правовой системы Российской Федерации.

Проведенный анализ позволяет выявить следующие тенденции в развитии законодательства о выборах и референдумах в Российской Федерации в 2002 - 2008 годах:

1. Совершенствование правовых норм и институтов законодательства о выборах и референдумах в целях обеспечения устойчивости, стабильности и преемственности в функционировании и развитии политической системы России, в том числе путем выработки правовых мер предотвращения использования процедур выборов и референдума в целях, противоречащих их демократической сути (в том числе в экстремистских целях).

2. Укрепление демократических гарантий избирательных прав граждан.

3. Стимулирование развития политических партий и партийной политической системы, повышение роли и ответственности политических партий в избирательном процессе, в формировании и деятельности государственных институтов.

4. Демократизация избирательного законодательства - повышение уровня и качества народного представительства во власти.

На разных этапах развития федерального законодательства о выборах и референдумах вышеназванные тенденции его развития проявлялись с разной интенсивностью и степенью выраженности в конкретных правовых актах.

В настоящее время доминирующей тенденцией развития законодательства о выборах и законодательства о политических партиях и важнейшим направлением его совершенствования является их демократизация.

5 ноября 2008 года в своем первом Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д.А. Медведев заявил о необходимости принятия комплекса мер по развитию гражданского общества и демократического государства с целью повышения уровня и качества народного представительства во власти. Предложения главы государства, значительно усиливающие тенденцию демократизации политической системы России и избирательного законодательства, стали неожиданными для большинства экспертов. Учитывая значительный демократический конституционно-правовой потенциал заявленных Президентом России инициатив, обоснованно можно считать их началом нового этапа развития политической системы России и законодательства о выборах.

Президент России предложил следующие меры по совершенствованию избирательной системы и в целом политической системы страны:

установить гарантии представительства в Государственной Думе Федерального Собрания политических партий, федеральные списки кандидатов которых получили от 5 до 7% голосов избирателей на выборах депутатов Государственной Думы;

наделить политические партии, списки кандидатов которых получили наибольшее число голосов избирателей на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, правом представлять предложения Президенту Российской Федерации по кандидатурам высших должностных лиц соответствующих субъектов Российской Федерации;

отменить избирательный залог на выборах в федеральные, региональные и местные органы власти;

поэтапно снизить количество подписей избирателей в поддержку выдвижения федеральных списков кандидатов, необходимое для регистрации списков кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы;

перейти к новому порядку формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в соответствии с которым избрание (назначение) членов Совета Федерации осуществлялось бы из числа лиц, избранных в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и представительные органы муниципальных образований;

поэтапно снизить минимальную численность членов политической партии, необходимую для ее регистрации и деятельности;

наделить представительные органы местного самоуправления действенными полномочиями по контролю, а при необходимости - по отстранению (отрешению) от должности руководителей муниципалитетов (глав муниципальных образований, местной администрации) либо их отзыву;

установить гарантии освещения в государственных средствах массовой информации деятельности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Эти инициативы представляют собой принципиально новые и существенные гарантии свободного, равноправного и демократичного проведения выборов. Причем некоторые из предложенных мер коренным образом корректируют и даже исключают установленные ранее в законодательстве нормы и институты (исключение института избирательного залога, поэтапное снижение требуемого законом для регистрации новой политической партии количества ее членов).

Представляется вполне логичным, что для достижения заявленных в Послании Президента России Федеральному Собранию целей по развитию политической системы будет необходимо разработать, помимо указанных в президентском послании, ряд дополнительных мер по совершенствованию избирательного законодательства, основывающихся на анализе законодательства и правоприменительной практики.

Необходимо рассмотреть возможность сокращения перечня установленных в федеральном законе оснований отказа избирательными комиссиями в регистрации списков кандидатов (и отмены регистрации) с одновременным наделением судов полномочиями по отмене регистрации списков кандидатов по основаниям, которые будут изъяты из числа допустимых для применения избирательными комиссиями (статья 38 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ). Предлагается, в частности, исключить из указанного перечня основания, связанные с недостаточным количеством достоверных подписей или предоставленными недостоверными или недействительными подписями избирателей; с нарушением установленных законом ограничений при проведении предвыборной агитации.

При этом было бы целесообразно рассмотреть возможность полной отмены ряда оснований отказа в регистрации списка кандидатов и оснований отмены регистрации списка кандидатов, например, таких, как нарушение авторского права в агитационных материалах.

В условиях относительно невысокого доверия граждан к избирательной системе, результатам выборов и государству в целом особое значение приобретают меры, направленные на повышение информированности граждан о деятельности представительных органов государственной власти, политических партий и их региональных отделений, а также меры по обеспечению более тесной связи избранных депутатов с избирателями в регионах и по укреплению правовых гарантий свободной честной конкуренции политических партий.

Достижению указанных целей могла бы способствовать выработка эффективных гарантий равных условий доступа политических партий к государственным и муниципальным средствам массовой информации, в том числе в период между выборами, и равноправного сбалансированного освещения в государственных СМИ деятельности политических партий.

Представляется необходимым также усилить государственные гарантии равноправного получения эфирного времени и печатной площади избирательными объединениями на федеральных и региональных выборах. В частности, следует конкретизировать в федеральном законе норму, касающуюся периода предоставления бесплатного эфирного времени, исключив правовые предпосылки ее возможного произвольного толкования (неопределенность формулировки "когда передачи собирают наибольшую аудиторию" в пункте 2 статьи 51 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ).

Исходя из необходимости укрепления правовых гарантий защиты конституционной свободы деятельности политических партий, обеспечения их равенства перед законом, а также в целях предотвращения возможных нарушений их прав представляется целесообразным в федеральных законах с оптимальной полнотой и детальностью регламентировать порядок контроля уполномоченными государственными органами соблюдения политическими партиями норм законодательства Российской Федерации, в том числе при их финансировании, установив при этом гарантии от превышения представителями государственных органов своих полномочий, включая меры ответственности.

Актуальной является также выработка комплекса мер, направленных на повышение независимости в деятельности избирательных комиссий всех уровней, повышение профессионализма и ответственности их членов. В этом направлении было бы обоснованным усилить меры административной и уголовной ответственности за нарушение членами избирательных комиссий законодательства о выборах, а также установить меры ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение решения суда (в том числе невыполнение обязанности по незамедлительному исполнению решения суда).

Принципиально важно усовершенствовать порядок проведения избирательными комиссиями проверки подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата (списка кандидатов) с целью предотвращения необоснованного признания недействительными и недостоверными подписей избирателей.

Представляется необходимым осуществлять дальнейшее развитие механизмов общественного контроля за проведением выборов, подсчетом голосов избирателей, установлением итогов голосования. С этой целью целесообразно предоставить общероссийским и региональным общественным организациям, в уставе которых предусмотрено участие в осуществлении общественного контроля за проведением выборов, право направлять наблюдателей в избирательные комиссии и на избирательные участки в день голосования на выборах соответствующего уровня.

Таким образом, есть все основания считать, что с принятием инициированных Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым мер по совершенствованию избирательной системы федеральное законодательство о выборах будет в целом обеспечивать достаточную правовую базу для проведения свободных демократических выборов в органы государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

§ 5. Вопросы доступности правосудия и его эффективности*(8)

Интенсивный законодательный процесс в сфере правового и судебного регулирования продиктован масштабом задач, стоящих перед страной, а также модернизацией, проводимой в политической, экономической и социальной сферах. Такой результат стал возможен прежде всего при реализации принципов конституционного партнерства в законодательной деятельности, под которым понимается конструктивное и согласованное взаимодействие органов государственной власти, обеспечивающее диалектическое единство конституционных принципов разделения властей и единства системы государственной власти в процессе реализации их конституционных полномочий.

Приоритетом законодательной деятельности в 2008 году оставалась работа по формированию в России единого правового пространства. Это требование, безусловно, является основополагающим, поскольку даже наиболее прогрессивные подходы к экономическому реформированию в стране едва ли достигнут своей цели и окажутся в необходимой степени эффективными при наличии противоречивой нормативной правовой базы государства. Поставленная задача не только важна, но чрезвычайно сложна, к тому же в настоящее время право становится основным условием поступательного демократического развития страны.

В законодательной деятельности в сфере правового и судебного регулирования основополагающими являются принципы:

1) конституционности, в силу которого никто не вправе передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации;

2) взаимного согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации. Согласованность интересов в указанной сфере деятельности крайне необходима, поскольку пробелы и недостаточное законодательное разграничение полномочий между различными уровнями государственной власти приводят к нарушению законных интересов граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, а также к нарушению баланса общих интересов.

Необоснованные различия в правовом положении отдельных категорий граждан и хозяйствующих субъектов нарушают единство правоприменительной практики. Поэтому процесс внесения изменений и дополнений в действующее законодательство прежде всего должен основываться на вышеназванных принципах.

На нынешнем этапе развития Российского государства особую актуальность приобретают вопросы обеспечения прав и свобод граждан; серьезное внимание уделяется процессам реформирования судебной системы и совершенствования правосудия, модернизации правоохранительной системы и пересмотру ряда полномочий отдельных правоохранительных структур.

В 2008 году федеральными законодателями были приняты федеральные законы, которые в большинстве случаев направлены на совершенствование кодифицированных нормативных правовых актов, регулирующих такие отрасли законодательства, как административное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданское и гражданско-процессуальное.

Совершенствование Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) осуществлялось путем внесения в него соответствующих изменений.

В частности, Федеральным законом от 16 мая 2008 года N 74-ФЗ "О внесении изменений в статьи 3.5 и 7.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" увеличен установленный размер стоимости похищенного имущества (со 100 рублей до 1 тыс. рублей) для признания хищения имущества мелким, а также усилена административная ответственность за данное правонарушение. В этих целях предусмотренное статьей 7.27 КоАП РФ административное наказание в виде административного штрафа в размере трехкратной стоимости похищенного имущества, но не менее 100 рублей, заменено административным штрафом в размере пятикратной стоимости похищенного, но не менее 1 тыс. рублей. Соответствующие изменения внесены в примечание к статье 7.27 КоАП РФ и статью 3.5 ("Административный штраф") КоАП РФ.

Федеральным законом от 8 ноября 2008 года N 197-ФЗ "О внесении изменения в статью 17.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" уточнены основания привлечения к административной ответственности граждан и должностных лиц путем установления наказания за нарушение порядка только официального использования государственных символов Российской Федерации.

Названный федеральный закон принят одновременно с Федеральным конституционным законом от 8 ноября 2008 года N 4-ФКЗ "О внесении изменения в Федеральный конституционный закон "О Государственном флаге Российской Федерации", согласно которому допускается использование государственного флага Российской Федерации, в том числе его изображения, гражданами, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями в иных случаях, если такое использование не является надругательством над государственным флагом Российской Федерации.

Кроме того, в 2008 году были приняты федеральные законы от 3 марта 2008 года N 21-ФЗ "О внесении изменений в статью 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (по вопросу ответственности за нарушение требований пожарной безопасности); от 22 июля 2008 года N 126-ФЗ "О внесении изменения в статью 28.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (дополнил перечень административных правонарушений, по которым проводится административное расследование, правонарушениями в области законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах); от 22 июля 2008 года N 145-ФЗ "О внесении изменений в статью 260 Уголовного кодекса Российской Федерации и статью 8.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"; от 3 декабря 2008 года N 240-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (глава 30 КоАП РФ дополнена рядом положений, регламентирующих порядок обжалования, опротестования и рассмотрения в порядке надзора постановления по делу об административном правонарушении, а также решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов); от 3 декабря 2008 года N 247-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (по вопросу ответственности за нарушение требований ветеринарного законодательства) и др.

Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 134-ФЗ "О ратификации Конвенции о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения" направлен на реализацию принципа неотвратимости наказания за нарушения правил дорожного движения вне зависимости от места их совершения, а также на создание объективных предпосылок для активизации борьбы с административными правонарушениями в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в рамках Содружества Независимых Государств.

В этих целях указанный федеральный закон ратифицирует Конвенцию о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения (далее - Конвенция), подписанную в Москве 28 марта 1997 года, с оговоркой о том, что Российская Федерация обязуется в соответствии со статьей 3 Конвенции принимать и рассматривать материалы о нарушениях правил дорожного движения, предусмотренных в приложении к Конвенции, за исключением правонарушений, квалифицируемых как нарушения правил дорожного движения или эксплуатации транспортных средств, повлекшие причинение материального ущерба.

Одновременно указанный федеральный закон устанавливает, что в Российской Федерации органом, ответственным за направление и получение запросов, связанных с реализацией Конвенции, является федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области внутренних дел.

Совершенствование уголовного законодательства осуществлялось путем внесения соответствующих изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК РФ). Так, Федеральным законом от 14 февраля 2008 года N 11-ФЗ "О внесении изменения в статью 62 Уголовного кодекса Российской Федерации" внесены изменения в статью 62 УК РФ, в которой сформулирована поощрительная норма, стимулирующая позитивное поведение осужденного, направленное на уменьшение причиненного преступлением вреда, поскольку при наличии смягчающих обстоятельств, предусмотренных пунктами "и" и (или) "к" части первой статьи 61 УК РФ, и отсутствии отягчающих обстоятельств срок или размер наказания не могут превышать трех четвертей максимального срока или размера наиболее строгого вида наказания, предусмотренного соответствующей статьей Особенной части УК РФ.

Кроме того, вышеуказанным федеральным законом дополняется часть вторая статьи 62 УК РФ, которая устанавливает запрет по применению части первой названной статьи в отношении виновных лиц, совершивших преступления, предусматривающие наказание в виде пожизненного лишения свободы или смертной казни.

Федеральным законом от 8 апреля 2008 года N 43-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации" ужесточена уголовная ответственность за должностные преступления, повлекшие существенное нарушение прав и законных интересов граждан либо охраняемых законом интересов общества или государства. В связи с этим внесены изменения в статью 292 УК РФ "Служебный подлог", которые дополняют ее новой частью 2, предусматривающей ответственность должностного лица, а также государственного служащего или служащего органа местного самоуправления, не являющегося должностным лицом, за совершение служебного подлога, если такое деяние повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Одновременно УК РФ дополнен новой статьей 292.1 "Незаконная выдача паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации".

Часть первая названной статьи предусматривает ответственность за незаконную выдачу должностным лицом или государственным служащим паспорта гражданина Российской Федерации иностранному гражданину или лицу без гражданства, а равно за внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации, а частью второй устанавливается уголовная ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло незаконную выдачу паспорта гражданина Российской Федерации иностранному гражданину или лицу без гражданства либо незаконное приобретение гражданства Российской Федерации.

Кроме того, изменения, внесенные названным федеральным законом в статьи 293 УК РФ "Халатность" и 326 "Подделка или уничтожение идентификационного номера транспортного средства", распространяют действие на халатные деяния должностных лиц, повлекшие существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства; устанавливают ответственность за использование заведомо поддельного государственного регистрационного знака транспортного средства в целях совершения преступления либо облегчения его совершения или сокрытия, что будет способствовать повышению качества противодействия преступности в данной сфере.

В связи с принятием Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" в УК РФ были внесены изменения, направленные на уточнение квалифицирующих признаков состава преступления, предусмотренного статьей 170 УК РФ (Федеральный закон от 13 мая 2008 года N 66-ФЗ).

Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 145-ФЗ "О внесении изменений в статью 260 Уголовного кодекса Российской Федерации и статью 8.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" усилена уголовная и административная ответственность за незаконную рубку деревьев и кустарников. В этих целях были внесены изменения в санкции статьи 260 УК РФ, предусматривающие увеличение размера штрафа, налагаемого на виновное лицо. В санкции части первой статьи 260 УК РФ установлено наказание в виде лишения свободы сроком до 1 года, а также изменены в сторону увеличения пределы сроков лишения свободы от 1 года до 3 лет (в части второй) и от 3 до 6 лет (в части третьей), что соответственно переводит часть вторую в категорию преступлений средней тяжести, а часть третью - в категорию тяжких преступлений.

Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 145-ФЗ также снижены установленные статьей 260 УК РФ нижние пределы значительного размера ущерба с 10 тыс. рублей до 5 тыс. рублей, крупного размера ущерба - со 100 тыс. рублей до 50 тыс. рублей, особо крупного размера - с 250 тыс. рублей до 150 тыс. рублей.

Кроме того, указанным федеральным законом внесены изменения в статью 8.28 КоАП РФ, которые увеличивают размеры административных штрафов за незаконную рубку, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан.

Так, частью первой статьи 8.28 КоАП РФ установлены административные штрафы для граждан в размере от 3 тыс. до 3,5 тыс. рублей, для должностных лиц - от 20 тыс. до 30 тыс. рублей, для юридических лиц - от 50 тыс. до 100 тыс. рублей.

Частью второй той же статьи увеличены административные штрафы за вышеуказанные деяния, совершенные с применением механизмов, автомототранспортных средств, самоходных машин и других видов техники для граждан в размере от 3,5 тыс. до 4,5 тыс. рублей, для должностных лиц - от 30 тыс. до 40 тыс. рублей, для юридических лиц - от 100 тыс. до 150 тыс. рублей.

Следует отметить, что в последние годы в сфере использования лесов значительно возросло количество правонарушений и преступлений, что является показателем особой общественной опасности указанных деяний. В связи с этим Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 145-ФЗ будет способствовать более эффективной охране лесного фонда.

Федеральным законом от 25 ноября 2008 года N 218-ФЗ "О внесении изменений в статью 127.1 Уголовного кодекса Российской Федерации" изменена диспозиция статьи 127.1 УК РФ "Торговля людьми". Частью первой вышеназванной статьи увеличено наказание с 5 до 6 лет лишения свободы, что переводит указанное преступление из категории средней тяжести в категорию тяжких преступлений.

Одновременно указанным федеральным законом часть вторая статьи 127.1 УК РФ дополнена новыми квалифицирующими признаками, предусматривающими более суровое наказание за торговлю людьми, совершенную в отношении лица, заведомо для виновного находящегося в беспомощном состоянии либо в материальной или иной зависимости от виновного, а также в отношении женщины, заведомо для виновного находящейся в состоянии беременности.

Несмотря на свою общую положительную направленность, Федеральный закон от 25 ноября 2008 года N 218-ФЗ имеет ряд недостатков, а именно:

не полностью соответствует нормам международного права - Конвенции ООН о борьбе с торговлей людьми и с эксплуатацией проституции третьими лицами от 2 декабря 1949 года, Протоколу о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющему Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности, от 15 ноября 2000 года.

В статье 1 Конвенции ООН от 2 декабря 1949 года указывается: "Стороны в настоящей Конвенции обязуются подвергать наказанию каждого, кто для удовлетворения похоти другого лица:

1) сводит, склоняет или совращает в целях проституции другое лицо, даже с согласия этого лица;

2) эксплуатирует проституцию другого лица, даже с согласия этого лица".

Статьей 3 названного Протокола ООН от 15 ноября 2000 года предусмотрено:

"Для целей настоящего Протокола:

a) "торговля людьми" означает осуществляемые в целях эксплуатации вербовку, перевозку, передачу, укрывательство или получение людей путем угрозы силой или ее применения или других форм принуждения, похищения, мошенничества, обмана, злоупотребления властью или уязвимостью положения, либо путем подкупа, в виде платежей или выгод, для получения согласия лица, контролирующего другое лицо. Эксплуатация включает как минимум эксплуатацию проституции других лиц или другие формы сексуальной эксплуатации, принудительный труд или услуги, рабство или обычаи, сходные с рабством, подневольное состояние или извлечение органов;

b) согласие жертвы торговли людьми на запланированную эксплуатацию, о которой говорится в подпункте "а" настоящей статьи, не принимается во внимание, если было использовано любое из средств воздействия, указанных в подпункте "а";

c) вербовка, перевозка, передача, укрывательство или получение ребенка для целей эксплуатации считаются "торговлей людьми" даже в том случае, если они не связаны с применением какого-либо из средств воздействия, указанных в подпункте "а" настоящей статьи;

d) "ребенок" означает любое лицо, не достигшее 18-летнего возраста". Предлагаемые изменения статьи 127.1 УК РФ должны согласовываться с указанными международными актами.

Появление в статье 127.1 УК РФ нового состава преступления - "иные сделки в отношении человека" - без внесения соответствующего перечня "иных сделок" в примечании к этой статье может привести к злоупотреблениям в практике применения действующего законодательства и нарушению прав и свобод человека. В то же время имеется коллизия между рассматриваемым Федеральным законом, статьей 6.12. КоАП РФ "Получение дохода от занятия проституцией, если этот доход связан с занятием другого лица проституцией" и статьей 240 УК РФ "Вовлечение в занятие проституцией". Указанная коллизия позволяет вольно квалифицировать названные деяния - как административные правонарушения, так и преступления, что по сути содержит возможность для коррупционного поведения исполнителей закона.

Более того, представляется целесообразным по статье 127 УК РФ установить минимальное наказание, адекватное общественной опасности данного деяния.

Совершенствование уголовно-процессуального законодательства осуществлялось путем внесения соответствующих изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - УПК РФ).

Федеральным законом от 4 марта 2008 года N 26-ФЗ "О внесении изменения в статью 3 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" внесены изменения в часть вторую статьи 3 УПК РФ, которая устанавливала, что процессуальные действия, предусмотренные УПК РФ, в отношении лиц, обладающих правом дипломатической неприкосновенности, производятся лишь по просьбе указанных лиц или с их согласия, которое испрашивается через Министерство иностранных дел Российской Федерации. Эта норма не соответствовала действующим международным договорам Российской Федерации и общепризнанным принципам и нормам международного права, которые согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

В новой редакции часть вторая статьи 3 УПК РФ устраняет это несоответствие, предусматривая, что процессуальные действия в отношении лиц, пользующихся иммунитетом от таких действий в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, производятся с согласия иностранного государства, на службе которого находится или находилось лицо, пользующееся иммунитетом, или международной организации, членом персонала которой оно является или являлось. Информация о том, пользуется ли соответствующее лицо иммунитетом и каков объем такого иммунитета, предоставляется Министерством иностранных дел Российской Федерации.

Федеральным законом от 11 июня 2008 года N 85-ФЗ "О внесении изменений в статьи 103 и 117 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, статьи 119 и 227 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 11 июня 2008 года N 85-ФЗ) изменяется способ выражения денежного взыскания, налагаемого судом в рамках процессуального законодательства, то есть заменяется указание размеров штрафов в минимальных размерах оплаты труда на указание конкретных сумм этих штрафов в рублях. Для этого внесены соответствующие изменения в названные выше УПК РФ (статьи 103, 117), Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (статьи 119, 227) и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (статьи 57, 140, 159, 162, 168, 226, 246, 249, 431).

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 19 июня 2000 года N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" исчисление штрафов, осуществляемое в соответствии с законодательством Российской Федерации в зависимости от минимального размера оплаты труда, производится исходя из базовой суммы, равной 100 рублям. Однако данная норма содержит условие о том, что исчисление штрафов в указанном порядке осуществляется до внесения изменений в соответствующие федеральные законы.

Следует отметить, что аналогичные изменения уже были внесены в УК РФ (Федеральный закон от 8 декабря 2003 года N 162-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации") и в КоАП РФ (Федеральный закон от 22 июня 2007 года N 116-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части изменения способа выражения денежного взыскания, налагаемого за административное правонарушение").

Таким образом, установленное Федеральным законом от 11 июня 2008 года N 85-ФЗ выражение штрафа согласуется с понятием штрафа в уголовном и административном судопроизводстве, где он также исчисляется в рублях, и устраняет двойное назначение минимального размера оплаты труда - как способа регулирования оплаты труда и как способа исчисления штрафов.

Тенденции развития законодательства в сфере уголовной юстиции

В соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации вопросы уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного законодательства находятся в ведении Российской Федерации. Отнесение к исключительному ведению Российской Федерации данных видов законодательства обуславливается как важностью регулируемых ими общественных отношений, их предназначением в деле обеспечения внутренней политики государства, так и заинтересованностью всех субъектов Российской Федерации в принципиально едином правовом пространстве в сфере уголовной политики, едином порядке судопроизводства.

Реализация названных конституционных положений достигается регулированием отношений в этих сферах только федеральными законами, что устанавливает запрет субъектам Российской Федерации принимать в указанных отраслях самостоятельные нормативные правовые акты.

Уголовный, Уголовно-процессуальный и Уголовно-исполнительный кодексы Российской Федерации, основанные на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, являются кодифицированными федеральными законами, обладающими высшей юридической силой в указанных сферах законодательства, и непосредственно действуют на всей территории Российской Федерации. Они относятся к специальным источникам права в сфере уголовной юстиции, которыми установлены основания и принципы уголовной ответственности, виды деяний, признаваемых преступлениями, система норм, регулирующих порядок уголовного судопроизводства, определяющих отношения, возникающие по поводу и в процессе исполнения (отбывания) наказания и применения к осужденным мер исправительного воздействия, а также ряд других правовых положений.

Останавливаясь на уголовно-правовой политике, следует отметить, что она является составляющей внутренней и внешней политики нашего государства, и правильность ее выбора напрямую связана с соблюдением конституционных норм по обеспечению реальной защиты личности, общества и государства от преступных посягательств, обеспечением общественной безопасности и порядка внутри государства.

Совершенствование Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов Российской Федерации в условиях прогрессивных социально-экономических преобразований нашей страны, в том числе глобализации этих процессов, объясняется необходимостью противодействия преступности, новым ее вызовам и проявлениям, повышения роли профилактических мер, замедления темпов роста и последующей стабилизации состояния преступности, изменения ее структуры за счет сокращения доли тяжких, особо тяжких преступлений, модернизации деятельности правоохранительных органов и оптимизации уголовного судопроизводства.

В 2008 году, как и в предшествующие годы, сохранилась тенденция совершенствования законодательства в указанных отраслях. Так, в Уголовный кодекс Российской Федерации были внесены изменения 8 федеральными законами, в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации - 7 федеральными законами, в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации - 6 федеральными законами, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях претерпел изменения путем принятия 11 федеральных законов.

Существенным вкладом в оптимизацию правоохранительного законодательства было вступление в силу Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции". Данный федеральный закон служит реализации положений Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и направлен на выполнение международных обязательств Российской Федерации в этой области. Им внесены изменения более чем в 17 нормативно-правовых актов, таких, как Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" и ряд других.

Следует отметить, что законодательная работа по названным кодифицированным нормативным правовым актам в 2008 году не завершена и в дальнейшем будет направлена на совершенствование законодательства в сфере противодействия преступности и административным правонарушениям, установление четкого взаимодействия правоприменительных органов в реализации уголовной политики государства, в том числе при активном участии граждан.

Кроме того, будет продолжена работа по пересмотру некоторых составов преступлений, в основном уголовных дел частного обвинения, а также преступлений небольшой тяжести в сторону декриминализации и отнесения их к административным правонарушениям.

Совершенствование уголовно-исполнительного законодательства осуществлялось путем внесения соответствующих изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (далее - УИК РФ).

Федеральный закон от 3 апреля 2008 года N 40-ФЗ "О внесении изменений в статью 3 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 3 апреля 2008 года N 40-ФЗ) приводит положения части первой статьи 3 УИК РФ в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации.

В действовавшей ранее редакции часть первая статьи 3 УИК РФ предусматривала, что "уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации учитывает международные договоры Российской Федерации, относящиеся к исполнению наказаний и обращению с осужденными, в соответствии с экономическими и социальными возможностями". Эти положения противоречили части четвертой статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

В связи с этим Федеральный закон от 3 апреля 2008 года N 40-ФЗ часть первую статьи 3 УИК РФ изложил в следующей редакции: "Уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации и практика его применения основываются на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации, в том числе на строгом соблюдении гарантий защиты от пыток, насилия и другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения с осужденными". Часть третья этой же статьи признается утратившей силу.

Федеральный закон от 14 июля 2008 года N 112-ФЗ "О внесении изменения в статью 100 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 14 июля 2008 года N 112-ФЗ) был разработан в целях приведения части четвертой статьи 100 УИК РФ в соответствие с пунктом "а" части первой статьи 90 УИК РФ. Согласно действовавшему пункту "а" части первой статьи 90 УИК РФ предусматривалось, что всем осужденным к лишению свободы женщинам разрешается получать посылки, передачи и бандероли в неограниченном количестве.

Однако в части четвертой статьи 100 УИК РФ установлено ограничение, согласно которому осужденным беременным женщинам и осужденным кормящим матерям можно получать дополнительно продовольственные посылки и передачи в количестве и ассортименте, определяемых медицинским заключением.

Для устранения указанного противоречия Федеральным законом от 14 июля 2008 года N 112-ФЗ внесено изменение, исключающее первое предложение в части четвертой статьи 100 УИК РФ.

Федеральным законом от 8 ноября 2008 года N 194-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации" изменяются наименования федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, участвующих в реализации УИК РФ, в соответствии с возложенными на них функциями, указанными в положениях об этих органах, утвержденных указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. В частности, вместо Министерства юстиции Российской Федерации в УИК РФ указывается федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний; вместо Министерства обороны Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны; вместо Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения; вместо Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

Данные изменения носят юридико-технический характер и направлены на совершенствование законодательства Российской Федерации.

В решении задач модернизации и укрепления судебной власти, совершенствования правосудия по-прежнему приоритетной остается реализация инициатив высших судов и органов судейского сообщества по совершенствованию законодательства.

В 2008 году продолжилась работа по совершенствованию системы судоустройства в стране, и в частности - по отдельным субъектам Российской Федерации, с целью надлежащего выполнения возложенной на суды задачи - защите конституционных и иных прав и свобод граждан.

По вопросам преобразования судов был принят ряд законов*(9).

Федеральный конституционный закон от 28 апреля 2008 года N 2-ФКЗ "О внесении изменений в статьи 24 и 33.1 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" был принят в связи с изменением наименования Ханты-Мансийского автономного округа (Ханты-Мансийский автономный округ - Югра).

Одобренным федеральным конституционным законом нормы Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 года N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" приведены в соответствие с частью 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации.

Подводя итоги законодательной деятельности 2008 года, следует отметить, что в целях повышения доступа граждан к правосудию и мировая юстиция претерпела изменения в 12 субъектах Российской Федерации. Данные изменения стали возможными согласно положениям Федерального закона от 11 марта 2006 года N 36-ФЗ "О внесении изменения в статью 4 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации", который позволяет создание судебных участков мировых судей субъектов Российской Федерации с 1 января 2007 года осуществлять из расчета численности населения на одном участке от 15 до 23 тысяч человек.

По законодательным инициативам законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, согласованным с Верховным Судом Российской Федерации, было принято 12 федеральных законов, направленных на увеличение числа мировых судей и количества судебных участков.

Как правило, принятие таких федеральных законов обусловлено необходимостью обеспечения эффективной работы института мировых судей, снижения служебной нагрузки на судей и создания тем самым условий для реального и свободного использования каждым заинтересованным лицом своего конституционного права на судебную защиту.

Нельзя оставить без внимания Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 147-ФЗ "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" и статью 23 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 147-ФЗ), направленный на исключение из подсудности мировых судей некоторых категорий гражданских дел.

Увеличение количества дел, поступающих на рассмотрение мировым судьям, вызывает необходимость корректировки и перераспределения подсудности дел между мировыми судьями и районными судами. Ранее действовавшие нормы устанавливали, что мировые судьи рассматривают дела о разделе между супругами совместно нажитого имущества независимо от цены иска; дела по имущественным спорам при цене иска, не превышающей 500 МРОТ, установленных федеральным законом на день подачи заявления; дела, возникающие из трудовых отношений, за исключением дел о восстановлении на работе и дел о разрешении коллективных трудовых споров.

Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 147-ФЗ изменил эти нормы, предусмотрев, что мировые судьи рассматривают дела о разделе между супругами совместно нажитого имущества при цене иска, не превышающей 100 тыс. рублей. В части, касающейся дел по имущественным спорам, установлено, что к ним относятся все дела, за исключением дел о наследовании имущества и дел, возникающих из отношений по созданию и использованию результатов интеллектуальной деятельности, при цене иска, не превышающей 100 тыс. рублей. Кроме того, из компетенции мировых судей исключены дела, возникающие из трудовых отношений.

Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 147-ФЗ позволит снизить служебную нагрузку на мировых судей, создать необходимые условия для реального и свободного использования каждым заинтересованным лицом его конституционного права на судебную защиту.

К вопросу совершенствования законодательства, регулирующего деятельность института судебных приставов, можно отнести принятие Федерального закона от 22 июля 2008 года N 132-ФЗ "О внесении изменения в статью 22 Федерального закона "О судебных приставах" (далее - Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 132-ФЗ). Статья 11 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 118-ФЗ "О судебных приставах" устанавливает обязанность судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов осуществлять принудительный привод лиц, уклоняющихся от явки в суд или к судебному приставу-исполнителю.

Зачастую судебные приставы должны осуществлять привод лиц, которые находятся на значительном расстоянии от места рассмотрения дела, в том числе на территории другого субъекта Российской Федерации, что связано с существенными затратами. Вместе с тем механизм авансирования расходов, связанных с принудительным приводом лиц, уклоняющихся от явки в суд или к судебному приставу-исполнителю, отсутствует, что приводит к затягиванию сроков доставки в суд или к судебному приставу-исполнителю указанных лиц и увеличению сроков рассмотрения судами дел.

Исходя из этого, Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 132-ФЗ устанавливается, что порядок и размеры финансирования расходов, связанных с осуществлением привода лиц, уклоняющихся от явки в суд или к судебному приставу-исполнителю, определяются Правительством Российской Федерации.

Мониторинг правоприменительной практики Федерального закона от 5 июня 2007 года N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"

Мониторинг действия вышеуказанного федерального закона свидетельствует, что разделение прокурорского надзора и руководства следствием в целом оправданно. Однако вместе с тем произошло существенное сокращение полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами предварительного следствия, что явно ослабило правозащитный механизм в этой сфере. Прокурор был лишен ряда сугубо надзорных полномочий, которые хорошо апробированы многолетним опытом и были ему присущи еще в соответствии с Уставом уголовного судопроизводства 1864 года, а также согласно УПК РСФСР, а затем и УПК РФ. Так, в соответствии со ст. 21, 37 УПК РФ прокурор обязан от имени государства осуществлять уголовное преследование, но лишен права принимать такие важнейшие, связанные с уголовным преследованием, решения, как возбуждение и прекращение уголовных дел. Это не соответствует ни отечественным правовым традициям, ни зарубежной практике. Не выдерживает критики с точки зрения теории права и нормальной юридической техники и то, что такие акты прокурорского реагирования, как требование и постановление, стали для следователя необязательными, и он вправе их удовлетворить или отклонить. Все это является последствиями непродуманной и непоследовательной реформы досудебного производства.

Кроме того, реформа органов предварительного следствия связывалась с укреплением авторитета и процессуальной самостоятельности следователя. Однако этого не произошло. Расширились только полномочия руководителя следственного органа. Следователь же стал полностью зависим от руководителя следственного органа, который в одном лице соединяет и процессуальные, и административные (в том числе дисциплинарные) полномочия по отношению к следователю. Такая исключительно внутриведомственная форма контроля за предварительным следствием не может быть объективной, так как за нарушение, допущенное подчиненным следователем, несет ответственность и руководитель. Это может привести к худшей разновидности правового нигилизма, когда следователь при принятии решения будет руководствоваться не своим внутренним убеждением и законом, а мнением начальника, что, в свою очередь, может повлечь многочисленные нарушения прав лиц, участвующих в судопроизводстве.

Практика применения норм действующего УПК РФ в сфере надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования позволяет с полной уверенностью утверждать, что в условиях возросшей процессуальной самостоятельности следственных органов предоставленных прокурору полномочий явно недостаточно для осуществления эффективного надзора за их деятельностью в целях обеспечения законности и защиты прав и свобод человека и гражданина. В результате возник дисбаланс полномочий прокурора по осуществлению надзора за следствием и полномочий руководителей следственных органов при отсутствии в УПК РФ обязанности последних исполнять требования прокурора об устранении выявленных нарушений закона. Прокурор лишен возможности отменить незаконное и необоснованное постановление следователя, в то время как судебный контроль в досудебном производстве осуществляется лишь эпизодически и только в связи с поступающими в суд жалобами и ходатайствами либо в случае рассмотрения судом ходатайства следователя о производстве процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения. Однако суд в ходе досудебного производства не вправе проверять наличие доказательств, свидетельствующих о причастности лица к преступлению. В результате законом создана возможность для произвольного привлечения лиц к уголовной ответственности и необоснованного применения к ним мер процессуального принуждения.

В результате органами предварительного расследования допускаются многочисленные нарушения законов, которых только в первом полугодии 2008 года прокурорами выявлено более миллиона. Возросло число незаконно возбужденных уголовных дел. Прокурорами отменено более 30 тысяч постановлений дознавателей и следователей о возбуждении уголовного дела, вынесено около 70 тысяч постановлений о направлении материалов руководителям следственных органов для решения вопроса об отмене необоснованных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, руководителям следственных органов направлено около 140 тысяч требований об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования. Почти в 5 раз увеличилось количество дел, возвращенных прокурорами следователям Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации для производства дополнительного следствия.

Существенное увеличение числа уголовных дел, возвращенных прокурорами для дополнительного расследования, объективно объясняется тем, что в нынешних условиях уголовного судопроизводства прокурор лишен полномочий по даче следователям обязательных для исполнения указаний в ходе производства предварительного следствия, он обладает реальными возможностями для устранения допущенных нарушений закона только при утверждении обвинительного заключения.

В результате проведения проверок исполнения законов прокурорами около 30 тысяч материалов направлено в органы предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам нарушений уголовного законодательства. Однако реально уголовные дела возбуждались только примерно по половине этих материалов. Имели место незаконные отказы даже в регистрации поступивших из прокуратуры материалов и в проведении по ним проверки. Это также свидетельствует о необходимости возвращения властно-распорядительных полномочий прокурора.

Одним из важнейших показателей состояния законности в досудебных стадиях уголовного судопроизводства является количество и характер жалоб на действия (бездействие) и решения органов предварительного расследования, поступающих в суд и прокуратуру. Число таких жалоб, поступивших в суд, возросло на 40,6%, а прокурорами их рассмотрено более 220 тысяч - в 7,5 раза больше, чем судом.

Проведенный анализ результатов деятельности органов прокуратуры после вступления в силу Федерального закона от 5 июня 2007 года N 87-ФЗ стал предметом парламентских слушаний на тему "Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации" (29 мая 2008 года). В разработанных по результатам парламентских слушаний Рекомендациях предусмотрен комплекс необходимых мер по законодательному обеспечению совершенствования деятельности органов прокуратуры как одного из основных государственных институтов Российской Федерации по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина. Признано целесообразным законодательно закрепить:

право принятия прокурором решений о возбуждении уголовного дела по фактам нарушений, выявленных им при осуществлении надзора за исполнением законов, а также право прокурора отказывать в возбуждении уголовного дела и прекращать уголовное дело;

право прокурора истребовать от органа дознания и следственных органов для проверки уголовные дела и материалы проверок сообщений о преступлениях и обязательность предоставления прокурору для проверки уголовных дел и материалов проверок сообщений о преступлениях следственными органами;

обязанность исполнения следственными органами и органами дознания требований и постановлений прокурора об устранении выявленных нарушений закона;

полномочия прокурора по расследованию преступлений, совершенных судьями, прокурорами, следователями и адвокатами.

Реализация вышеуказанных предложений будет способствовать эффективной защите прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства.

Заключение

Мониторинг законодательной и правоприменительной практики в сфере развития государства, институтов гражданского общества и обеспечения политических прав граждан демонстрирует, что основные усилия всех ветвей власти были направлены на реализацию поставленных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации целей и задач по совершенствованию политической системы, формированию органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, выработке антикризисных и антикоррупционных мер, более активному привлечению институтов гражданского общества к участию в управлении делами государства и включения их в процесс принятия важных государственных решений.

Именно партии стали важнейшими субъектами политических отношений в современной России, поскольку в их деятельности конкретно выражаются основополагающие принципы демократии: политический плюрализм, представительство, выборность должностных лиц. Партии наравне с избирательными системами переводят различные формы плюрализма в гражданском обществе в сферу властных отношений, составляют единый механизм "завоевания" власти. Они выступают главными субъектами политических отношений, и в этом качестве без них невозможно представить современную демократию.

Предложенные в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (2008 год) правовые ориентиры, направленные на увеличение сроков полномочий Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, и отчет Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации нашли свое отражение в одобренных в конце 2008 года законах - Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в отношении Правительства Российской Федерации", Федеральном конституционном законе от 30 декабря 2008 года N 8-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации".

Кроме того, в своем первом Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д.А. Медведев заявил о необходимости принятия комплекса мер по развитию гражданского общества и демократического государства с целью повышения уровня и качества народного представительства во власти. Предложения главы государства, значительно усиливающие тенденцию демократизации политической системы России и избирательного законодательства, стали неожиданными для большинства экспертов.

С учетом того, что одной из главных проблем выборов и отношений между обществом и государством в настоящее время является относительно невысокое доверие граждан к избирательной системе, результатам выборов и государству в целом, особое значение приобретают меры, направленные на повышение информированности граждан о деятельности представительных органов государственной власти, политических партий и их региональных отделений, а также меры по обеспечению более тесной связи избранных депутатов с избирателями в регионах и по укреплению правовых гарантий свободной честной конкуренции политических партий.

Достижению указанных целей могла бы способствовать выработка эффективных гарантий равных условий доступа политических партий к государственным и муниципальным средствам массовой информации, в том числе в период между выборами, и равноправного сбалансированного освещения в государственных средствах массовой информации деятельности политических партий.

Кроме того, представляется возможным осуществлять дальнейшее развитие механизмов общественного контроля за проведением выборов, подсчетом голосов избирателей, установлением итогов голосования. С этой целью следует предоставить общероссийским и региональным общественным организациям, в уставе которых предусмотрено участие в осуществлении общественного контроля за проведением выборов, право направлять наблюдателей в избирательные комиссии и на избирательные участки в день голосования на выборах соответствующего уровня.

Парламент России функционирует в системе разделения властей по "горизонтали" и по "вертикали". Это проявляется в том, что Федеральное Собрание Российской Федерации осуществляет законодательную власть в федеративном государстве. Законодательный процесс в федеративном государстве объективно связан с необходимостью согласования интересов Федерации и составляющих ее субъектов. Однако осуществление парламентом законодательной власти далеко не исчерпывает предназначение этого представительного органа. Законодательная функция выступает основным направлением деятельности парламента, поскольку в правовом государстве формой согласования интересов является право (закон), выступающее в качестве образца должного поведения. В то же время источником законодательной власти парламента является народ, учредивший на конституционном уровне представительный орган и делегировавший ему часть своих суверенных прав. Представительная природа парламента, таким образом, является его основным свойством, сущностной характеристикой. Однако представительная природа имеет разные проявления. Это связано со способом формирования органа, его структурой, компетенцией, организационно-правовыми формами деятельности, системной связи с другими органами власти, обществом, населением. В рамках демократизации законодательного процесса представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации способствует утверждению в стране принципов правового государства, демократии, основанных на сочетании общенациональных и региональных интересов.

Вместе с тем правоприменительная практика показывает, что до сих пор сохраняются системные недостатки законодательства, которые были выявлены в ходе подготовки предыдущих докладов, а выводы и рекомендации в отношении них не нашли своего воплощения.

По-прежнему недостаточно внимания уделяется институтам гражданского общества, обеспечению их активного участия и использованию их потенциала в проведении общественных экспертиз проектов законов, а также общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления и принимаемыми ими решениями.

Глава 2
Стратегия социального развития России, обеспечение прав человека в социальной и культурной сферах

Введение

Статья 7 Конституции Российской Федерации определяет Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Теория социального государства в качестве основной идеи выдвигает приверженность интересам и правам личности. Важнейшей задачей государства признаются благополучие, социальная защищенность и создание условий для развития человека. Государство представляет собой субъект социальной защиты своих граждан.

Существование современного социального государства основывается на базовых принципах, к числу которых относятся:

наличие социального законодательства;

доступность социальной поддержки государства для всех членов общества;

наличие системы социального обеспечения, включающей социальную поддержку за счет бюджетных средств;

ответственность государства за уровень благосостояния своих граждан.

Главной целью социального государства является выполнение характерных функций, направленных на создание системы социальной защиты в самом широком смысле слова, обеспечение реализации принципа социального равенства.

Необходимость исполнения указанных функций Российским государством подтверждал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации*(10). Реализация данных функций осуществляется путем создания соответствующего правового регулирования. При этом законодатель не только вправе, но и обязан принимать законы, обеспечивающие социальную защиту тех категорий населения, которые в ней нуждаются, и определять механизм реализации этих законов, в том числе степень и формы участия в ней органов государственной власти субъектов Российской Федерации*(11).

Политика социального государства направлена на создание таких условий, которые обеспечивают свободное развитие человека и достойную жизнь, признание и создание гарантий реализации гражданских и политических свобод, экономических, социальных и культурных прав.

§ 1. Право на социальное обеспечение: право на труд и на отдых*(12)

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (2008 год) отмечалось, что социальные гарантии, уровень социального обеспечения должны быть предметом самого пристального внимания, повседневной работы и безусловной ответственности Правительства Российской Федерации, исполнительной власти всех уровней.

Президентом Российской Федерации поставлена задача реализации социальных гарантий, закрепленных Конституцией Российской Федерации.

Законотворческая деятельность в 2008 году, исходя из приоритетов, определенных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, была направлена на дальнейшее правовое обеспечение следующих целей:

повышение уровня и качества жизни населения;

создание условий реализации права на труд;

повышение оплаты труда;

повышение качества оказания социальной помощи, включая реализацию приоритетного направления - обеспечения свободного развития человека.

В соответствии со статьей 37 Конституции России каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Данное право базируется на международных актах, закрепляющих права и свободы человека. Среди них Всеобщая декларация прав человека 1948 года, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года, Европейская социальная хартия 1961 года в ред. 1996 года, акты Международной организации труда.

Действующее трудовое законодательство направлено на реализацию статьи 37 Конституции Российской Федерации и устанавливает гарантии трудовых прав работника.

Гуманитарно-правовые основы развития Российской Федерации предусматривают обеспечение гарантий реализации права на достойную жизнь и свободное развитие каждого независимо от его способности трудиться, участвовать в общественно полезном труде. Это право закреплено в статье 25 Всеобщей декларации прав человека, устанавливающей право каждого человека на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам.

Тенденции развития законодательства в последние годы были направлены на защиту жизни, здоровья, достоинства работника в процессе трудовой деятельности, обеспечение достойных условий труда, в том числе его оплаты.

В рамках законодательного регулирования трудовых отношений можно выделить следующие тенденции:

повышение заработной платы, в том числе минимального размера оплаты труда;

перераспределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти в части регулирования трудовых отношений;

наделение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации дополнительными полномочиями в части регулирования трудовых отношений.

В целях повышения эффективности труда работников федеральных бюджетных учреждений с 1 декабря 2008 года была введена новая система оплаты труда работников, в основу которой положен принцип зависимости заработной платы от профессиональной подготовки и уровня квалификации работника*(13).

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 марта 2008 года N 287-р с 1 февраля 2008 года на 14% увеличен объем ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на оплату труда работников федеральных бюджетных учреждений и гражданского персонала воинских частей.

Во исполнение положений статьи 37 Конституции Российской Федерации, статей 133 и 421 Трудового кодекса Российской Федерации был принят Федеральный закон от 24 июня 2008 года N 91-ФЗ "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "О минимальном размере оплаты труда" (далее - Федеральный закон от 24 июня 2008 года N 91-ФЗ), в соответствии с которым повышен минимальный размер оплаты труда с 1 января 2009 года до 4 330 рублей, то есть до величины прожиточного минимума трудоспособного населения в четвертом квартале 2007 года, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 года N 347.

Субъекты Российской Федерации с 1 сентября 2007 года вправе устанавливать минимальную заработную плату в более высоком размере.

Предусмотренное Федеральным законом от 24 июня 2008 года N 91-ФЗ повышение позволит повысить доходы наименее обеспеченных работников, а также будет способствовать увеличению налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, в том числе и во внебюджетные фонды.

Поскольку в настоящее время фактическая инфляция уже превысила прогнозные показатели и величина прожиточного минимума трудоспособного населения на 1 января 2009 года будет превышать величину минимального размера оплаты труда, введенную указанным Федеральным законом, минимальный размер оплаты труда подлежит дальнейшей индексации.

В целях повышения качества социального обеспечения населения в законодательные акты дважды вносились изменения, устанавливающие размеры ежемесячных денежных выплат для отдельных категорий граждан. С 1 апреля 2008 года выплаты были увеличены на 8,5%. Это повышение коснулось 16,7 млн. граждан, имеющих право на меры социальной поддержки, отнесенные к расходным обязательствам Российской Федерации. Одновременно было произведено повышение размеров сумм, направляемых на оплату стоимости набора социальных услуг. Был установлен новый норматив финансовых затрат на одного гражданина по обеспечению его лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения и специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов.

Отдельной самостоятельной тенденцией государственной политики стало уточнение полномочий органов государственной власти в части совершенствования регулирования трудовых отношений.

Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 157-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 157-ФЗ) и Федеральным законом от 23 июля 2008 года N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием полномочий Правительства Российской Федерации" внесены изменения, уточняющие особенности применения отдельных положений Трудового кодекса Российской Федерации, а также законодательно закрепляющие конкретные функции и разделение полномочий между Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений, в том числе государственного управления охраной труда.

С целью закрепления единого порядка исчисления нормы рабочего времени и для обеспечения правильного применения норм трудового законодательства об оплате и нормировании труда Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 157-ФЗ устанавливается порядок исчисления нормы рабочего времени на определенные календарные периоды (месяц, квартал, год) в зависимости от установленной продолжительности рабочего времени в неделю.

Указанным Федеральным законом изменяется порядок исчисления стажа работы, дающего право на ежегодные оплачиваемые отпуска. Время предоставляемых по просьбе работника отпусков без сохранения заработной платы, не превышающее 14 календарных дней в течение рабочего года, будет включаться в стаж ежегодного основного оплачиваемого отпуска.

Федеральной инспекции труда добавляются полномочия по осуществлению надзора и контроля за реализацией прав работников на получение обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также за назначением, исчислением и выплатой пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей.

Также Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 157-ФЗ, помимо разделения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного управления охраной труда, органы государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, наделяются дополнительными полномочиями.

В связи с нарастанием напряженности на рынке труда и в целях снижения этой напряженности, а также повышения уровня социальной защиты граждан, потерявших работу в связи с экономическим кризисом в Российской Федерации, принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 287-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", которым вносится ряд изменений в законодательство о занятости.

Во-первых, Правительству Российской Федерации предоставляется право разрабатывать и реализовывать дополнительные мероприятия, направленные на снижение напряженности на рынке труда в отдельных субъектах Российской Федерации. К таким мероприятиям могут относиться:

опережающая подготовка и переподготовка работников, находящихся под риском увольнения;

мероприятия по их переезду в другую местность;

организация общественных и временных работ для граждан, временно не имеющих работу, и другие.

При этом для реализации указанных мероприятий предлагается наделить Правительство Российской Федерации правом осуществлять резервирование в составе федерального бюджета бюджетных ассигнований, используемых в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Во-вторых, устанавливается обязанность работодателя сообщать в письменной форме в органы службы занятости в течение трех рабочих дней информацию о принятых решениях по введению в организациях режимов неполного рабочего дня (смены) и (или) неполной рабочей недели, а также о случаях приостановки производства. Необходимость введения такого положения объясняется необходимостью проведения службами занятости дополнительного мониторинга, что позволит принимать соответствующие меры, направленные на снижение напряжения на рынке труда.

В-третьих, предусматривается изменение размера и сроков выплаты пособия по безработице и стипендии гражданам, уволенным из организации по собственному желанию. Так, с 1 января 2009 года уволенным по собственному желанию пособие по безработице будет выплачиваться аналогично пособию гражданам, уволенным по сокращению численности или штата либо в связи с ликвидацией организации, то есть в процентном отношении к среднему заработку, но не выше максимальной величины пособия по безработице (4 900 рублей) с периодом выплаты в течение 12 месяцев. До введения данного положения уволенным по собственному желанию пособие по безработице выплачивалось в размере полуторакратной минимальной величины пособия по безработице с периодом его выплаты в течение 6 месяцев.

В качестве позитивного примера решения проблем занятости можно привести опыт работы в данной сфере органов государственной власти Краснодарского края. В крае действует целевая программа "Содействие занятости населения Краснодарского края". Программа направлена на создание условий для развития эффективного цивилизованного рынка труда, оперативно обеспечивающего граждан соответствующей работой, а работодателей - необходимой рабочей силой, на обеспечение государственной поддержки безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, на сдерживание роста безработицы*(14).

Интересен опыт Краснодарского края в части обеспечения права на труд посредством установления административной ответственности за правонарушения в области занятости населения. Законом Краснодарского края от 27 сентября 2007 года N 1332-КЗ "О внесении изменений в Закон Краснодарского края "Об административных правонарушениях" к таким административным правонарушениям, в частности, отнесены:

непредставление или несвоевременное представление работодателями информации о наличии вакантных рабочих мест (должностей) в органы государственной службы занятости населения Краснодарского края;

неисполнение работодателями обязанностей по созданию или выделению рабочих мест для инвалидов в счет установленной квоты;

непредставление или несвоевременное представление информации о квотируемых рабочих местах*(15).

В связи с тем что результаты деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления Краснодарского края в области занятости населения демонстрируют позитивную динамику, органам государственной власти Российской Федерации следует обратить внимание на необходимость включения в федеральное законодательство данного вида правоотношений.

Несмотря на заметное улучшение качества жизни населения с точки зрения реализации гражданами права на труд, перед законодателем продолжают стоять задачи по решению многих проблем в сфере регулирования трудовых отношений. В качестве актуальных направлений, требующих совершенствования нормативного регулирования, следует назвать:

дальнейшее сокращение рабочего времени в условиях воздействия вредных производственных факторов, превышающих по интенсивности допустимые нормативы;

внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Трудовой кодекс Российской Федерации в части усиления мер ответственности работодателей и работников за нарушение требований трудового законодательства;

установление эффективного правового механизма экономического стимулирования деятельности работодателей по обеспечению здоровых и безопасных условий труда.

§ 2. Право на пенсионное обеспечение*(16)

Конституцией Российской Федерации гарантируется пенсионное обеспечение. В соответствии со статьей 39 Конституции Российской Федерации государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.

Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации (2008 год) особо подчеркнул: "... мы не должны забывать и о нашем старшем поколении. Люди старшего поколения, люди пенсионного возраста имеют право на достойную жизнь. Поэтому пенсионная система больше не может ориентироваться на абстрактные средние показатели пенсионного обеспечения. Каждому человеку должно быть абсолютно понятно, каким образом он может достичь определенного уровня жизни в пенсионном возрасте. Сколько ему гарантировало государство, сколько он получит от обязательных взносов, которые перечислены его работодателем, а сколько - ему нужно откладывать самому.

Принципиальные решения по этим вопросам уже приняты. В том числе, о повышении пенсий тем, кто зарабатывал часть своей пенсии в советский период. Принято также решение о повышении тарифов пенсионного страхования до уровня, позволяющего достичь европейских стандартов пенсионного обеспечения. Для работодателей это дополнительная финансовая нагрузка, и Правительство уже в этом году должно определить, как ее компенсировать бизнесу".

Кроме того, задача пенсионного обеспечения вытекает из социального характера Российского государства и была сформулирована в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2004 года N 2-П*(17): законодатель, исходя из экономических возможностей общества на данном этапе его развития, должен стремиться к тому, чтобы постепенно повышать уровень пенсионного обеспечения, в первую очередь тех, у кого пенсии ниже прожиточного минимума, с целью удовлетворения их основных жизненных потребностей.

В 2008 году продолжено активное изменение законодательства в сфере пенсионного обеспечения. Был принят ряд федеральных законов, призванных повысить уровень пенсионного обеспечения и направленных на решение задач, поставленных Президентом Российской Федерации.

В качестве наиболее значимых тенденций государственной политики последних лет в области пенсионного обеспечения следует назвать:

развитие системы пенсионного обеспечения;

повышение уровня пенсий различным категориям граждан;

создание дополнительных форм пенсионного страхования.

Реализация гарантий пенсионного обеспечения является первостепенной задачей социального государства, которое стремится к достижению благосостояния общества и повышению качества жизни.

Гарантией реализации пенсионного обеспечения является страхование, правовые основы которого формируются на протяжении последних пяти лет.

Федеральный закон от 10 января 2003 года N 14-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах" предоставил негосударственным пенсионным фондам право осуществлять деятельность в качестве страховщиков по обязательному пенсионному страхованию.

К осуществлению указанной деятельности негосударственные пенсионные фонды приступили с 1 января 2004 года. Пенсионным фондом Российской Федерации создана инфраструктура, направленная на обеспечение реализации прав застрахованных лиц при формировании накопительной части трудовой пенсии.

По состоянию на 1 августа 2008 года, 130 негосударственных пенсионных фондов осуществляют деятельность в качестве страховщиков по обязательному пенсионному страхованию. При этом количество застрахованных лиц, принявших решение формировать накопительную часть трудовой пенсии через негосударственные пенсионные фонды, ежегодно увеличивается.

По состоянию на 1 августа 2008 года, общий объем переданных в доверительное управление управляющим компаниям и в негосударственные пенсионные фонды средств пенсионных накоплений составил 354 883 млн. рублей, из них объем средств пенсионных накоплений, переданных негосударственным пенсионным фондам, составил 41 340 млн. рублей (11,6%).

Совершенствование законодательного обеспечения пенсионного страхования было продолжено в 2005 году.

Федеральным законом от 9 мая 2005 года N 48-ФЗ "О внесении изменений в федеральные законы "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", "О негосударственных пенсионных фондах" и "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" внесены изменения в статью 38 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 24 июля 2002 года N 111-ФЗ) и в статью 36.21 Федерального закона от 7 мая 1998 года N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах", закрепившие за Правительством Российской Федерации полномочие по утверждению порядка обращения правопреемников умерших застрахованных лиц за выплатами за счет средств пенсионных накоплений, порядка, сроков и периодичности осуществления данных выплат, а также порядка расчета сумм, подлежащих выплате.

В 2008 году территориальные органы Пенсионного фонда Российской Федерации приступили к работе по выплате средств пенсионных накоплений правопреемникам умерших застрахованных лиц. По состоянию на 1 июля 2008 года, в территориальные органы Пенсионного фонда Российской Федерации поступило:

заявлений застрахованных лиц о распределении средств пенсионных накоплений - 246;

заявлений правопреемников умерших застрахованных лиц о выплате средств пенсионных накоплений - 51 827;

заявлений правопреемников умерших застрахованных лиц об отказе от получения средств пенсионных накоплений - 5005.

По поступившим заявлениям территориальными органами Пенсионного фонда Российской Федерации вынесено 32 807 решений о выплате средств пенсионных накоплений и 1949 решений об отказе в выплате средств пенсионных накоплений.

Сумма средств пенсионных накоплений, перечисленная в территориальные органы Пенсионного фонда Российской Федерации на выплаты правопреемникам умерших застрахованных лиц, составила 208,2 млн. рублей.

В рамках тенденции государственной политики по созданию системы пенсионного страхования в 2008 введены дополнительные формы пенсионного страхования.

В развитие положения статьи 39 Конституции Российской Федерации о том, что в Российской Федерации поощряются добровольное социальное страхование и создание дополнительных форм социального обеспечения, принят Федеральный закон от 30 апреля 2008 года N 55-ФЗ "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений" (далее - Федеральный закон от 30 апреля 2008 года N 55-ФЗ).

Указанный Федеральный закон направлен на повышение уровня пенсионного обеспечения граждан посредством создания правовых основ функционирования системы государственного стимулирования формирования пенсионных накоплений граждан. В целях увеличения уровня пенсионного обеспечения граждан, предоставляемого в настоящее время в системе обязательного пенсионного страхования, Федеральным законом от 30 апреля 2008 года N 55-ФЗ введены дополнительные формы пенсионного страхования лиц, охваченных этой системой.

Меры государственной политики в последние пять лет были направлены на повышение уровня пенсионного обеспечения, расширение круга лиц, имеющих право на пенсию, и установление дополнительных оснований для досрочного установления пенсии.

В целях упрощения перерасчета размера базовой части трудовой пенсии принят Федеральный закон от 3 июня 2006 года N 70-ФЗ "О внесении изменения в статью 20 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". Положения данного федерального закона предусматривают реализацию гражданами, достигшими возраста 80 лет, права на установление базовой части трудовой пенсии в повышенном размере в беззаявительном порядке.

Введение данной нормы позволило не только упростить пенсионный процесс, но и обеспечить своевременность осуществления перерасчета размера базовой части трудовой пенсии по данному основанию, а именно - со дня достижения пенсионером 80-летнего возраста, поскольку обращение пенсионера за соответствующим перерасчетом может последовать значительно позднее возникновения права, учитывая его преклонный возраст и состояние здоровья.

На упрощение механизма, обеспечивающего выплату пенсий военным пенсионерам, направлен Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 156-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения", который установил правовой механизм, обеспечивающий выплату военным пенсионерам наряду с получаемой ими пенсией за выслугу лет страховой части трудовой пенсии. Данный закон принят во исполнение определения Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2006 года N 187-О*(18).

Благодаря законодательному решению вопроса об установлении механизмов правового регулирования, военнослужащие, проходившие военную службу по контракту, и приравненные к ним лица, работавшие по трудовому договору после назначения им пенсии за выслугу лет или пенсии по инвалидности, при наличии условий для назначения трудовой пенсии по старости, предусмотренных Федеральным законом от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ) (мужчины, достигшие возраста 60 лет, и женщины, достигшие возраста 55 лет, имеющие не менее 5 лет страхового стажа), смогут реализовать свое право на одновременное получение пенсии по государственному пенсионному обеспечению и страховой части трудовой пенсии по старости с учетом страховых взносов, отраженных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде Российской Федерации.

В рамках реализации конституционных положений о создании равных условий пенсионного обеспечения был принят Федеральный закон от 3 июня 2006 года N 77-ФЗ "О внесении изменений в статью 28 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 3 июня 2006 года N 77-ФЗ).

Данным федеральным законом расширен круг лиц, имеющих право на досрочное установление трудовой пенсии по старости в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 28 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ.

При этом данное право предоставлено одному из родителей инвалидов с детства, воспитавшему их до достижения ими возраста 8 лет: мужчинам - по достижении возраста 55 лет, женщинам - по достижении возраста 50 лет, если они имеют страховой стаж соответственно не менее 20 и 15 лет, а также опекунам инвалидов с детства или лицам, являвшимся опекунами инвалидов с детства, воспитавшим их до достижения ими возраста 8 лет. Такое право ранее было предоставлено только матерям инвалидов с детства, воспитавшим их до достижения ими возраста 8 лет, по достижении возраста 50 лет, если они имеют страховой стаж не менее 15 лет.

Таким образом, принятие Федерального закона от 3 июня 2006 года N 77-ФЗ позволило в соответствии с Конституцией Российской Федерации предоставить равные права и возможности родителям по отношению к ребенку и уравняло в правах и возможностях для их реализации отцов (опекунов), воспитавших инвалидов с детства без матери, с матерями инвалидов.

В 2008 году продолжена тенденция к расширению категорий граждан, имеющих право на досрочную пенсию по старости.

Во исполнение постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июня 2004 года N 11-П*(19) был принят Федеральный закон от 30 декабря 2008 года N 319-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". В соответствии с данным Федеральным законом педагогическим, медицинским и творческим работникам в стаж работы, дающий право на досрочную трудовую пенсию по старости, должны включаться периоды трудовой деятельности в учреждениях образования, здравоохранения и театрально-зрелищных организациях независимо от формы собственности учреждений, где протекала их профессиональная деятельность.

В целях повышения пенсионного обеспечения некоторых категорий граждан принят Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 146-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам установления трудовых пенсий". Федеральный закон дополнил перечень периодов, включаемых в страховой стаж наравне с периодами работы*(20), с целью формирования пенсионных прав граждан и определения права на трудовую пенсию, за которые государством производится возмещение из средств федерального бюджета расходов Пенсионного фонда Российской Федерации по выплате страховой части пенсии.

Большое влияние на развитие пенсионного законодательства оказало принятие Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Данным федеральным законом на Пенсионный фонд Российской Федерации и его территориальные органы возложены функции по установлению и осуществлению ежемесячной денежной выплаты (далее - ЕДВ) отдельным категориям граждан Российской Федерации.

С 1 января 2005 года отдельным категориям граждан осуществлялась ЕДВ в установленном размере. Одновременно им предоставлялся набор социальных услуг.

В силу норм действующего законодательства Российской Федерации размер ЕДВ индексировался в порядке и в сроки, предусмотренные Федеральным законом от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ для индексации размера базовой части трудовой пенсии.

В целях повышения уровня пенсионного обеспечения был принят Федеральный закон от 14 февраля 2005 года N 3-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с установлением размеров базовых частей трудовых пенсий и порядка индексации базовой и страховой частей трудовой пенсии в 2005 году" (далее - Федеральный закон от 14 февраля 2005 года N 3-ФЗ). Указанный федеральный закон принят в соответствии с пунктом 6 статьи 17 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ, согласно которому размеры базовых частей трудовых пенсий, предусмотренные статьями 14-16 названного Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ, наряду с индексацией могут в целях поэтапного приближения к величине прожиточного минимума пенсионера устанавливаться отдельными федеральными законами одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Федеральным законом от 14 февраля 2005 года N 3-ФЗ размеры базовых частей трудовых пенсий с 1 марта 2005 года установлены в новых, повышенных размерах, что позволило повысить уровень пенсионного обеспечения всех категорий граждан, в том числе получателей пенсий по государственному пенсионному обеспечению.

В качестве самостоятельной тенденции, влияющей на правовое регулирование в области пенсионного обеспечения, следует учитывать результаты воздействия мирового финансового кризиса. В частности, последствия кризиса повлияли на работу негосударственных пенсионных фондов, в результате чего было выявлено несовершенство действующего федерального законодательства.

Во-первых, в Федеральном законе от 7 мая 1998 года N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" (далее - Федеральный закон от 7 мая 1998 года N 75-ФЗ) предусмотрено, что средства, переданные вкладчиком в негосударственный пенсионный фонд (НПФ), являются собственностью фонда и составляют его имущество. Взамен у фонда возникают обязательства по выплате дополнительных негосударственных пенсий при наступлении пенсионных оснований у участника. В случае расторжения договора фонд выплачивает выкупную сумму.

При этом фонд отвечает по обязательствам всем имуществом (за исключением пенсионных накоплений, которые могут использоваться фондом для исполнения обязательств перед застрахованными лицами).

В условиях длительного влияния мирового финансового кризиса и снижения стоимости ценных бумаг - объектов размещения пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов возможно массовое досрочное расторжение отношений с фондами, что может привести к их банкротству и невыполнению части обязательств. В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос об увеличении минимального размера страхового резерва негосударственных пенсионных фондов с 5 до 15%.

Во-вторых, вопрос наследования пенсионных накоплений граждан недостаточно проработан в Федеральном законе от 7 мая 1998 года N 75-ФЗ. В частности, если застрахованное лицо участвует в системе обязательного пенсионного страхования и хотя бы один раз получало пенсионные выплаты, то в случае его смерти наследники не могут получить оставшиеся на пенсионном счете средства.

Таким образом, с точки зрения гражданина более целесообразно не принимать участие в программе дополнительных взносов на накопительную часть трудовой пенсии, а вложить средства в коммерческий банк либо принять участие в программах страхования жизни, предлагаемых страховыми компаниями.

Более логичным было бы закрепить возможность наследования остатка средств, переданных вкладчиком в рамках Федерального закона от 30 апреля 2008 года N 56-ФЗ "О дополнительных взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений" (далее - Федеральный закон от 30 апреля 2008 года N 56-ФЗ), вне зависимости от факта получения пенсионных выплат. Подобная мера во время кризиса будет способствовать увеличению интереса граждан к вложению своих средств в долгосрочные объекты инвестирования.

В-третьих, согласно Федеральному закону от 30 апреля 2008 года N 56-ФЗ каждый гражданин Российской Федерации вне зависимости от возраста имеет право самостоятельно финансировать накопительную часть своей трудовой пенсии. Государство, в свою очередь, намерено стимулировать граждан, участвующих в данной программе, путем софинансирования их добровольных страховых взносов. Однако федеральным законодательством не установлен алгоритм расчета величины накопительной части пенсии гражданина (ожидаемый период выплат накопительной части пенсии до сих пор не определен).

В связи с этим указанный федеральный закон необходимо дополнить алгоритмом расчета величины пенсии, получаемой участником при достижении пенсионных оснований.

Полная ясность и четкость норм во время экономического кризиса будут способствовать увеличению интереса граждан к вложению своих средств в долгосрочные объекты инвестирования.

В-четвертых, согласно действующему законодательству гражданин может осуществить выбор негосударственного пенсионного фонда или частной управляющей компании. Государством установлены правила отбора частных управляющих компаний и правила допуска негосударственных пенсионных фондов к осуществлению деятельности по обязательному пенсионному страхованию. Также установлены требования как к активам, так и структуре портфеля объектов инвестирования.

Согласно Федеральному закону от 24 июля 2002 года N 111-ФЗ пенсионные накопления передаются в негосударственные пенсионные фонда# или частные управляющие компании на принципах надежности и возвратности. Негосударственные пенсионные фонды и частные управляющие компании отвечают за возврат пенсионных накоплений всем своим имуществом.

Однако последние события на рынке негосударственного пенсионного обеспечения показали, что потери от управления пенсионными накоплениями вследствие мирового финансового кризиса составляют от 3 до 45% стоимости инвестиционных портфелей. Имеют место случаи, когда частные управляющие компании не в состоянии покрыть этот убыток за счет собственных средств.

В России должна быть разработана и принята система страхования взносов в негосударственные пенсионные фонды, а также создан специализированный страховой фонд, гарантирующий возврат пенсионных накоплений гражданина в случае банкротства выбранной им управляющей компании или негосударственного пенсионного фонда (по аналогии со страхованием вкладов в коммерческих банках).

§ 3. Право на защиту семьи, материнства, отцовства*(12)

Семья играет важную роль в формировании общества, непосредственно влияет на численность населения, являясь условием его воспроизводства.

Материнство и детство, семья в соответствии со статьей 38 Конституции Российской Федерации находятся под защитой государства. Укрепление института семьи, возрождение и сохранение духовно-нравственных традиций семейных отношений отнесены к основным задачам демографической политики Российской Федерации (раздел 3 Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 года N 1351).

Основная тенденция в сфере защиты семьи, материнства, отцовства в 2008 году была предопределена Президентом Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год, в котором он поддержал инициативу об объявлении 2008 года годом семьи в России: "Рассчитываю, что его проведение позволит объединить усилия государства, общества, бизнеса вокруг важнейших вопросов укрепления авторитета и поддержки института семьи, базовых семейных ценностей". Во исполнение данной инициативы Указом Президента Российской Федерации от 14 июня 2007 года N 761 "О проведении в Российской Федерации года семьи" 2008 год был объявлен годом семьи.

По данным Федеральной службы государственной статистики, за период с 1989 по 2008 годы численность населения Российской Федерации сократилась с 147 млн. человек до 142 млн. человек.

При этом в 2007 году на каждую тысячу человек приходилось 11,3 родившихся, 14,6 умерших, 8,9 браков и 4,8 разводов. В целом за 2007 год количество браков составило 1262,6 тыс., а количество разводов - 685,9 тыс.*(21).

Государственная политика последних лет в сфере семьи, материнства, отцовства в первую очередь была направлена на поддержку семей, имеющих детей. Данная тенденция была определена еще в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2006 год и заложена Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" (далее - Федеральный закон от 29 декабря 2006 года N 256-ФЗ). Данным Федеральным законом установлены дополнительные меры государственной поддержки семьей, имеющих детей.

В процессе реализации Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 256-ФЗ были выявлены вопросы, требующие урегулирования путем внесения изменений в некоторые нормативные правовые акты.

1. Вопрос об установлении права на материнский (семейный) капитал в случае смерти ребенка при рождении или на первой неделе жизни.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 2 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 256-ФЗ в Федеральный регистр лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки, при введении информации о детях заносятся реквизиты свидетельства о рождении как документа, подтверждающего рождение ребенка (детей). Территориальные органы Пенсионного фонда Российской Федерации отказывают в выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал гражданам, предъявляющим справку формы N 26 либо свидетельство о смерти.

Граждане, не согласные с таким подходом, обращаются в судебные органы, которые, рассматривая вопрос о праве на дополнительные меры государственной поддержки в случае отсутствия свидетельства о рождении, как правило, принимают решения в пользу граждан (такая практика складывается в Смоленской, Новгородской, Амурской, Иркутской, Мурманской областях, Ставропольском крае и других регионах).

2. Вопрос о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал женщинам, над детьми которых на момент обращения установлена опека или попечительство по причине уклонения женщины от выполнения родительских обязанностей.

Положениями Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 256-ФЗ не предусматривается ограничение прав родителей на дополнительные меры государственной поддержки в случае, если над детьми установлена опека или попечительство. Однако установление опеки или попечительства над детьми по причинам уклонения от выполнения родительских обязанностей, отказа без уважительных причин взять своего ребенка из родильного дома (отделения) либо из иного лечебного учреждения, воспитательного учреждения, учреждения социальной защиты населения или из других аналогичных учреждений, злоупотребления своими родительскими правами, жестокого обращения с детьми, в случае, если родители являются хроническими алкоголиками или наркоманами, совершили умышленное преступление против жизни или здоровья своих детей либо против жизни или здоровья супруга, может привести в дальнейшем к лишению родителей родительских прав.

В большинстве случаев установление опеки или попечительства наблюдается в отношении детей, рожденных до 1 января 2007 года.

Таким образом, если женщина после получения государственного сертификата на материнский (семейный) капитал будет лишена родительских прав в отношении ребенка (детей), рожденного до 1 января 2007 года, то у территориального органа Пенсионного фонда Российской Федерации не будет оснований для отказа в удовлетворении заявления о распоряжении средствами материнского (семейного) капитала, поскольку в соответствии с частью 2 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 256-ФЗ в удовлетворении заявления о распоряжении может быть отказано в случае лишения родительских прав или отобрания того ребенка, в связи с рождением которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки. Следовательно, дети, рожденные до 1 января 2007 года, в отношении которых родители будут лишены родительских прав после выдачи им государственного сертификата на материнский (семейный) капитал, могут быть лишены участия в распоряжении средствами материнского (семейного) капитала.

С учетом изложенного в случае установления над детьми опеки или попечительства в результате указанных выше причин было бы целесообразным перенести сроки рассмотрения заявления о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал до снятия опеки или попечительства либо до принятия решения суда о лишении родительских прав.

Правила подачи заявления о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал и выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 года N 873 (далее - Правила), предусматривают обращение граждан за получением государственного сертификата на материнский (семейный) капитал лично либо через законных представителей. Указанное обстоятельство создает непреодолимые трудности для граждан, особенно проживающих в северных регионах, в вопросе об обращении в территориальные органы Пенсионного фонда Российской Федерации.

Предусмотрев в Правилах возможность подачи заявлений по почте либо через представителей по доверенности, указанных трудностей можно избежать. При этом упрощается и обращение в Пенсионный фонд Российской Федерации граждан России, постоянно проживающих за ее пределами.

Правила предусматривают обращение лиц, имеющих право на материнский (семейный) капитал, в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации по месту жительства. Это может привести к дополнительным финансовым затратам граждан, имеющих постоянную регистрацию в одном регионе России, а проживающих в другом. Для устранения такой ситуации предлагается внести изменения в Правила, предусмотрев в них возможность подачи заявления в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации по месту жительства, пребывания и фактического проживания.

Отдельным важным направлением поддержки института семьи является государственная политика в области опеки и попечительства.

В рамках данной тенденции государственной политики был принят Федеральный закон от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (далее - Федеральный закон от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ).

Федеральный закон от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ направлен на формирование единой системы законодательства, регулирующего правоотношения в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над несовершеннолетними и совершеннолетними гражданами. Указанный федеральный закон определяет полномочия органов опеки и попечительства, упорядочивает процедуры установления и прекращения опеки и попечительства, а также определяет задачи и принципы государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству.

С учетом современных потребностей в сфере опеки и попечительства, а также положительного зарубежного и отечественного законодательного опыта в указанный федеральный закон внесены новые положения, направленные на удовлетворение интересов граждан, нуждающихся в опеке и попечительстве.

Так, предусмотрены введение упрощенного порядка назначения опеки и попечительства в случаях необходимости немедленного назначения опекуна или попечителя (предварительная опека или попечительство), временной опеки или попечительства (например, на срок командировки родителей), назначение опекуна или попечителя над несовершеннолетними по заявлению их родителей (с указанием конкретного лица) на период, когда по уважительным причинам они не могут исполнять свои родительские обязанности, возможность назначения нескольких опекунов или попечителей одному лицу. Закрепляется преимущественное право близких родственников стать опекунами или попечителями.

В отличие от ранее действовавших норм, допускавших выплату опекунам и попечителям вознаграждения только в одном случае (приемная семья), в указанном федеральном законе предусматривается установление опеки или попечительства по договору об осуществлении опеки или попечительства. Таким договором может быть предусмотрена выплата вознаграждения. Эта новелла направлена на сокращение числа детей, воспитывающихся в учреждениях для детей, оставшихся без попечения родителей.

Федеральным законом от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ подробно урегулированы важные вопросы охраны, управления и распоряжения имуществом подопечных, определен порядок и сроки выдачи органами опеки и попечительства разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных, а также разрешений на совершение иных действий от имени подопечных. Определен порядок и сроки предоставления отчета опекуна или попечителя о хранении, использовании и управлении имуществом подопечного.

В Федеральном законе от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ установлена ответственность опекунов и попечителей и органов опеки и попечительства за нарушение прав и законных интересов подопечных граждан.

С 1 января 2008 года вступило в силу положение Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Федеральный закон от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ), в соответствии с которым организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления, ранее осуществлявшие данные полномочия, сохраняют лишь право на участие в этой деятельности.

Необходимостью обеспечить соответствие Федеральному закону от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ других федеральных законов обусловлено принятие Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 49-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве" (далее - Федеральный закон от 24 апреля 2008 года N 49-ФЗ).

Федеральным законом от 24 апреля 2008 года N 49-ФЗ вносятся изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации и Жилищный кодекс Российской Федерации.

Введение в действие соответствующих положений федеральных законов от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ и от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ, а также Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 49-ФЗ позволит построить систему законодательства об опеке и попечительстве и на ее основе провести в стране реформирование деятельности органов опеки и попечительства с наибольшей эффективностью.

Однако для эффективной реализации Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ необходимо решить ряд вопросов.

Федеральным законом от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ введены новые положения и правила - в частности, предусмотрена возможность заключения с опекуном или попечителем договора об осуществлении опеки или попечительства на возмездной основе. Порядок и сроки заключения договора об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях, а также предельный размер вознаграждения по договору за счет доходов от имущества подопечного должны быть установлены Правительством Российской Федерации (часть 4 статьи 14 и часть 2 статьи 16). В настоящее время необходимые акты не приняты, что затрудняет реализацию соответствующих положений указанного федерального закона.

К числу нововведений относятся нормы о подборе, учете и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами и попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах. Порядок осуществления такого подбора, учета и подготовки должен быть определен Правительством Российской Федерации (пункт 10 части 1 статьи 8).

Федеральным законом от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ предусмотрены возможность назначения опеки или попечительства по совместному заявлению родителей на период, когда они по уважительным причинам не смогут исполнять свои родительские обязанности, с указанием в качестве опекуна конкретного лица, а также право единственного родителя сделать соответствующее распоряжение, определив на случай своей смерти опекуна или попечителя путем подачи заявления в орган опеки и попечительства. Вместе с тем не определены последствия отказа назначенного в таком порядке опекуна или попечителя от установления опеки.

В целях защиты прав несовершеннолетних предусмотрена передача опекунам или попечителям имущества подопечного по описи от лиц, осуществлявших его хранение, а также определен порядок составления такой описи, установлены порядок, правила и сроки представления опекуном или попечителем отчета о хранении, использовании имущества подопечного и об управлении данным имуществом с приложением соответствующих документов. Отчет опекуна или попечителя хранится в личном деле подопечного (часть 5 статьи 25 Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ). Правила ведения личных дел подопечных, форма отчета опекуна или попечителя до настоящего времени не установлены.

Положениями Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ ухудшаются права подопечного по сравнению с ранее существовавшими нормами. В силу части 4 статьи 21 указанного федерального закона при обнаружении факта заключения без предварительного разрешения органа опеки и попечительства от имени его подопечного договора, затрагивающего осуществление его имущественных прав, орган опеки или попечительства обязан незамедлительно обратиться от имени подопечного в суд с требованием о расторжении такого договора в соответствии с гражданским законодательством, за исключением случая, если такой договор заключен к выгоде подопечного.

При заключении опекуном или попечителем от имени подопечного договора по распоряжению его имуществом без предварительного согласия органа опеки и попечительства, когда такое согласие требуется, имеет место нарушение пункта 2 статьи 37 Гражданского кодекса Российской Федерации (с 1 сентября 2008 года - еще и статьи 21 Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ), в связи с чем такой договор по правилам статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) являлся по ранее действовавшему законодательству ничтожной сделкой.

Последствия расторжения договора и признания его недействительным не одинаковы. Ничтожная сделка недействительна с момента ее заключения, она не порождает никаких прав и обязанностей (пункт 1 статьи 167 ГК РФ), а договор считается расторгнутым только с момента вступления в законную силу решения суда, которым он расторгнут (пункт 3 статьи 453 ГК РФ). До этого момента договор имеет юридическую силу, а стороны сохраняют возникающие из него права и обязанности. Требование о признании сделки ничтожной или о применении последствий такой сделки вправе предъявить любое заинтересованное лицо (пункт 2 статьи 166 ГК РФ), а требование о расторжении договора - только стороны данного договора и органы, имеющие по закону право предъявлять требования в защиту прав и интересов других лиц.

Недостаточно проработан вопрос о государственной поддержке опеки и попечительства. Глава 7 "Государственная поддержка опеки и попечительства" Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ содержит всего одну соответствующую статью (статья 31) и не конкретизирует формы государственной поддержки, а также не определяет гарантии ее осуществления.

Правоприменительная практика свидетельствует о наличии отдельных проблем не только в рассмотренных выше федеральных законах, но и в базовых нормативных правовых актах, регулирующих семейные отношения, правовое положение супругов.

Права и обязанности супругов, в том числе имущественные, регламентируются разделом III Семейного кодекса Российской Федерации. В данной сфере необходимо отметить следующие проблемы законодательства.

В соответствии со статьей 35 Семейного кодекса Российской Федерации владение, пользование и распоряжение имуществом осуществляется по обоюдному согласию супругов. С момента государственной регистрации брака каждый из супругов получает право распоряжаться общей собственностью самостоятельно, так как предполагается, что он действует с согласия другого супруга (пункт 2 статьи 35 Семейного кодекса Российской Федерации). Между тем юридическая конструкция, основанная на данной презумпции, не всегда способствует защите прав супругов. Так, возможно совершение одним из супругов сделки без согласия и даже помимо воли другого супруга. При этом такая сделка может быть оспорена только при условии, что другая сторона сделки действовала недобросовестно. Исключение составляют сделки, требующие нотариального удостоверения или регистрации.

Формулировка статьи 37 Семейного кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что если стоимость имущества в период брака увеличилась за счет имущества или труда супруга - собственника такого имущества, то такое имущество может быть признано совместной собственностью супругов. На самом деле речь может идти о ситуации, когда стоимость имущества увеличивается за счет имущества или труда супруга, не являющегося собственником, о чем сказано в статье 256 ГК РФ. Необходимо привести статью 37 Семейного кодекса Российской Федерации в соответствие со статьей 256 ГК РФ.

Существуют отдельные проблемы, связанные с правами супругов на недвижимое имущество. Так, нормы семейного законодательства Российской Федерации (пункт 2 статьи 34 Семейного кодекса Российской Федерации), служащие основанием возникновения права общей собственности супругов и предусматривающие возможность регистрации недвижимого имущества на имя одного из супругов, в принципе не противоречат нормам гражданского законодательства Российской Федерации (пункт 2 статьи 8 и пункт 2 статьи 223 ГК РФ), регулирующим возникновение прав на недвижимое имущество. Однако право собственности второго супруга на общее недвижимое имущество существует лишь номинально, так как реальных возможностей для распоряжения таким имуществом у него нет. Отсутствие имени второго супруга в документах, подтверждающих право собственности на общее имущество, лишает его возможности свободно участвовать в сделках по поводу данного имущества, поскольку согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Можно сделать вывод, что реальным владельцем общего недвижимого имущества является его титульный собственник.

В связи с этим на практике возникают спорные ситуации, когда, например, после смерти супруга, имя которого не указано в свидетельстве о государственной регистрации права собственности, переживший супруг производит отчуждение соответствующего недвижимого имущества, чем нарушает права иных наследников.

Не урегулированы права переживших супругов по отношению к юридическим лицам, участниками которых являлись их умершие супруги. Специальное законодательство предусматривает только права наследников: например, статьи 78, 93, 111 ГК РФ предусматривают, что в случае смерти участника полного товарищества, общества с ограниченной ответственностью, производственного кооператива его доля, пай переходят к его наследникам, а права пережившего супруга не урегулированы. Недостаток регламентации приводит к тому, что администрация хозяйствующего субъекта может не общаться с пережившим супругом, если он не является наследником. В связи с этим целесообразно урегулировать право пережившего супруга как сособственника доли, пая, предприятия, ценных бумаг и т.д.

Неопределенность существует в вопросе о виде общей собственности бывших супругов на имущество, приобретенное в браке. Согласно пункту 3 статьи 244 ГК РФ общая совместная собственность является долевой, если законом не предусмотрено иное. В соответствии со статьей 34 Семейного кодекса Российской Федерации имущество супругов, нажитое ими в период брака, является их совместной собственностью. Однако неясно, применяется ли данное положение к отношениям бывших супругов по распоряжению имуществом, нажитым в период брака. Кроме того, нормы статей 35 - 37 Семейного кодекса Российской Федерации регулируют права пользования, владения и распоряжения имуществом между супругами, но не иными участниками гражданского оборота. В связи с этим неясно, по каким правилам супругами должно осуществляться распоряжение общим имуществом после расторжения брака и до его раздела.

Законный режим собственности супругов может быть изменен брачным договором, практика заключения которого до настоящего момента не получила широкого распространения. В соответствии со статьей 40 Семейного кодекса Российской Федерации брачным договором признается соглашение лиц, вступающих в брак, или соглашение супругов, определяющее имущественные права и обязанности супругов в браке и (или) в случае его расторжения. Вместе с тем не определено, с какого момента лица признаются вступающими в брак, необходима ли для этого подача заявления в органы записи актов гражданского состояния. Кроме того, возникает вопрос о необходимости государственной регистрации брачного договора в тех случаях, когда им регулируются права на недвижимое имущество.

Семейный кодекс Российской Федерации исходит из принципа равенства прав мужчины и женщины, которые являются супругами. Однако если у супругов есть общий несовершеннолетний ребенок, в ряде случаев действуют специальные правила, применение которых ставит мужчину и женщину в неравное положение с точки зрения юридических возможностей для реализации соответствующих прав.

Интересами общих несовершеннолетних детей обусловлены запрет для мужа на возбуждение дела о разводе без согласия жены во время ее беременности и в течение 1 года после рождения ребенка (статья 17 Семейного кодекса Российской Федерации), право жены на получение алиментов на свое содержание в период беременности. Согласно пункту 2 статьи 89 Семейного кодекса Российской Федерации жена имеет право требовать предоставления алиментов в судебном порядке от супруга в течение 3 лет со дня рождения общего ребенка. Данное положение распространяется также на бывшую жену (статья 90 Семейного кодекса Российской Федерации). Между тем ребенок в возрасте до 3 лет может воспитываться только отцом, если мать лишена родительских прав или ограничена в данных правах либо в силу других причин не проживает совместно с ребенком и не участвует в его воспитании. В такой ситуации отец ребенка ограничен в возможности зарабатывать деньги, обеспечивать себя и ребенка. Между тем правом на получение алиментов в данном случае он не обладает. Исходя из принципа равноправия в семье, представляется оправданным, сохранив право жены (бывшей жены) требовать выплаты алиментов на свое содержание в течение 3 лет со дня рождения общего ребенка, предоставить соответствующее право и мужу (бывшему мужу), если он воспитывает ребенка, не достигшего возраста 3 лет.

Трудовой кодекс Российской Федерации содержит специальную главу 41 "Особенности регулирования труда женщин, лиц с семейными обязанностями". При этом некоторые статьи Трудового кодекса Российской Федерации (статьи 256, 257, 263) отдельно называют специальные гарантии трудовых прав для работающих отцов. В то же время для женщин, имеющих детей в возрасте до 3 лет, действует правило о необходимости получения их письменного согласия при направлении в служебные командировки, привлечении к сверхурочной работе, работе в ночное время, в выходные и праздничные дни (часть 1 статьи 259 Трудового кодекса Российской Федерации). В части 3 данной статьи указывается на возможность предоставления названных гарантий и отцам, воспитывающим без супруги детей в возрасте до 5 лет. Данная статья не различает понятия "супруги" и "родители". Между тем возможна ситуация, при которой мать не проживает совместно с ребенком и не участвует в его воспитании, а фактически ребенка воспитывают отец и его супруга. Как представляется, лишение отца установленных гарантий в этом случае неоправданно. В соответствии со статьей 264 Трудового кодекса Российской Федерации гарантии и льготы, предоставляемые женщинам в связи с материнством, распространяются лишь на тех отцов, которые воспитывают детей без матери. Таким образом, отцы и матери находятся в неравном положении. Кроме того, супругам не предоставлено право определить самостоятельно, кто из них воспользуется льготой или гарантией, предоставляемой Трудовым кодексом Российской Федерации.

§ 4. Право на защиту детства и гарантии реализации прав несовершеннолетних*(22)

Российская Федерация, как социальное государство, призвана гарантировать защиту прав несовершеннолетних и обеспечивать право на детство.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (2008 год) подчеркивается, что основу государственной политики составляет человек, развитие которого формируется в детстве.

В рамках реализации данного принципа Президент Российской Федерации Д.А. Медведев обратил внимание на то, что должна быть выстроена разветвленная система поиска и поддержки талантливых детей, а также их сопровождения в течение всего периода становления личности.

В 2008 году Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации был подготовлен и утвержден доклад "Положение детей в Российской Федерации (Национальный приоритет - охрана здоровья ребенка)". Данный доклад был направлен Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и Общественную палату Российской Федерации.

В соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 29 декабря 2008 года N 530-СФ "О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации "Положение детей в Российской Федерации (Национальный приоритет - охрана здоровья ребенка)" Правительству Российской Федерации предложено принять меры, направленные на улучшение здоровья детей в Российской Федерации, и проинформировать Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о принятых мерах в период его весенней сессии 2009 года.

Законотворческая деятельность в 2008 году, исходя из приоритетов, определенных в посланиях Президента Российской Федерации, была направлена на:

защиту прав несовершеннолетних и создание необходимых условий для их развития;

гуманизацию законодательства об ответственности несовершеннолетних, а также молодежи;

профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

формирование ювенальной юстиции.

К сожалению, в настоящее время на федеральном уровне отсутствует четкая регламентация вопроса о способах защиты прав несовершеннолетних. Федеральный законодатель ограничился только констатацией того факта, что ребенок имеет право на защиту своих прав и законных интересов, которая возлагается на родителей (ст. 56, 63, 64 Семейного кодекса Российской Федерации), а также тем, что Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) предусмотрен такой состав правонарушения, как неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних (ст. 5.35 КоАП РФ). При этом крайняя неопределенность критериев ненадлежащего исполнения родителями или законными представителями обязанностей по содержанию и воспитанию детей на практике приводит к тому, что данная статья КоАП РФ не применяется.

В целях позиционирования активной роли государства в деле сохранения и оздоровления населения необходимо внести изменения в статью 4 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ), определяющую цели государственной политики в интересах детей.

Во взаимосвязи с изменениями, которые предлагается внести в статью 4 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ, необходимо в статье 5 более детально установить полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К предметам ведения Российской Федерации следует отнести полномочия по:

организации и осуществлению защиты ребенка от информации, способной причинить вред его здоровью, нравственному и духовному развитию;

организации и осуществлению мониторинга соблюдения прав и законных интересов ребенка;

организации и осуществлению контроля за соблюдением ограничений прав и свобод человека и гражданина, установленных федеральным законом в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов ребенка.

В качестве полномочий субъектов Российской Федерации необходимо определить направления по:

реализации государственной политики в интересах детей;

социальной поддержке и социальному обслуживанию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), безнадзорных детей, детей-инвалидов;

участию в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в защите ребенка от информационной продукции, способной причинить вред его здоровью, нравственному и духовному развитию;

участию в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в осуществлении мониторинга соблюдения прав и законных интересов ребенка;

участию в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в контроле за соблюдением ограничений прав и свобод человека и гражданина, установленных федеральным законом в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов ребенка.

Другим направлением защиты прав и законных интересов детей является ограничение на распространение аморальной и безнравственной информации.

В Российской Федерации неоднократно предпринимались попытки законодательно урегулировать отношения в области защиты детей от информации, пагубно влияющей на здоровье ребенка, его моральное и духовное развитие. В 2005 году был разработан проект федерального закона "О защите детей от информационной продукции, причиняющей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию", который, к сожалению, не был принят.

Вместе с тем в Российской Федерации до сих пор не сформирована четкая система защиты детей в данной сфере. При этом в большинстве стран мира (Великобритания, Германия, Франция, иные государства Евросоюза, США, Австралия, Малайзия, Южная Африка) защита детей от противозаконной и вредной информации осуществляется уже более 20 лет. Жесткие правила, направленные на обеспечение защиты нравственности населения, включая детей, установлены в странах исламского мира, а также в Китае, Японии. Порядок и способы обеспечения защиты детей от информации, наносящей вред их здоровью, духовному и нравственному развитию, могут определяться как законодательными актами, так и актами органов местного самоуправления.

Показательно, что в данном вопросе государства не останавливаются на простой констатации факта о том, что дети нуждаются в защите от вредной информации. Действенность механизма обеспечивается широким вовлечением общества, производителей и распространителей информации, органов власти в процесс постоянного мониторинга информационного потока. В связи с этим в Федеральном законе от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ необходимо более четко изложить принципы государственной политики в области обеспечения информационной безопасности детей.

Органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления во взаимодействии с общественными объединениями, организациями и гражданами должны принимать меры по защите ребенка от информации, способной причинить вред его здоровью, нравственному и духовному развитию.

Основы государственного регулирования в области защиты ребенка от информации, способной причинить вред его здоровью, нравственному и духовному развитию, в том числе виды такой информации, классификация информации в зависимости от возрастных групп, в отношении которых ограничен ее доступ, механизм обеспечения государственного и общественного контроля за соблюдением прав ребенка должны устанавливаться соответствующим федеральным законом.

В декабре 2008 года Президентом Российской Федерации внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона N 141018-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", который направлен на введение мер по содействию физическому, духовному и нравственному развитию детей. Данная инициатива вызвана крайней необходимостью всего общества и государства в целом, поскольку любое позитивное решение, направленное на защиту детей, всегда имеет последствия первичные (конкретные, непосредственно связанные с нормами правового акта) и вторичные (отдаленные, вызванные работой данного правового акта "на перспективу"). Этот эффект зачастую бывает более глобален и важен, поскольку правильные усилия, вложенные в воспитание и защиту ребенка, приносят положительные результаты не только его семье, но и государству, отражаясь на демографической ситуации, на экономике и науке, на уровне развития и самосознания общества.

Особого внимания заслуживают защита прав несовершеннолетних, создание необходимых условий для их воспитания и развития.

Проблемы защиты прав несовершеннолетних детей возникают при расторжении брака родителей. Согласно пункту 4 статьи 31 Жилищного кодекса Российской Федерации гарантией соблюдения жилищных прав несовершеннолетних детей при расторжении брака их родителями является возможность возложения судом на собственника жилого помещения обязанности по обеспечению бывших членов своей семьи другим жилым помещением в случае, если собственник несет перед этими лицами алиментные обязательства. В соответствии с пунктом 1 статьи 80 Семейного кодекса Российской Федерации родители обязаны содержать своих несовершеннолетних детей. На собственника как на алиментообязанное лицо по отношению к своим детям судом может быть возложена обязанность обеспечить их другим жилым помещением. Между тем в законодательстве не предусмотрены минимальные требования к жилому помещению, которым могут быть обеспечены несовершеннолетние. Кроме того, обеспечение не связано с обязательным приобретением другого жилого помещения в собственность. Если у собственника есть другое жилое помещение, он может предоставить его на основании договора безвозмездного пользования (ссуды) либо заключить в пользу лиц, в отношении которых он несет алиментные обязательства, договор коммерческого найма, если другого жилого помещения у него нет.

На защиту прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, направлены нормы Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ), а также Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В зависимости от степени общественной опасности наказуемы в административном (статья 5.37 КоАП РФ) или уголовном (статья 154 УК РФ) порядке незаконные действия по усыновлению (удочерению) ребенка, передаче его под опеку или попечительство или в приемную семью. Однако наличие данных норм недостаточно эффективно способствует уменьшению таких правонарушений (максимальное наказание за их совершение в соответствии с УК РФ - арест до 6 месяцев). Кроме того, законодательно не установлено, какие именно действия являются незаконными.

Вместе с тем российские (а также иностранные) усыновители не в состоянии пройти все бюрократические барьеры, до сих пор существующие на пути усыновления ребенка. Среди причин, тормозящих устройство ребенка в семью, можно назвать недостаточную информированность населения о различных формах семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, о порядке передачи детей на воспитание в семью, об органах и учреждениях, в которые следует обращаться гражданам, желающим принять ребенка в свою семью*(23).

В соответствии с пунктом 15 Правил ведения государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществления контроля за его формированием и использованием, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2002 года N 217, оператор предоставляет гражданину для ознакомления анкеты и фотографии детей, оставшихся без попечения родителей, соответствующих его пожеланиям, либо возвращает гражданину документы с указанием письменно причин отказа в предоставлении запрашиваемой им информации о ребенке, оставшемся без попечения родителей. Для исключения возможности злоупотребления должностными полномочиями целесообразно право выбора анкеты ребенка предоставить непосредственно гражданам, предоставившим заявления и необходимые документы в соответствии с Федеральным законом от 16 апреля 2001 года N 44-ФЗ "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" (пункт 1 статьи 12).

Существуют проблемы защиты прав несовершеннолетних, усыновленных иностранными гражданами и проживающих за границей. Обязательство по осуществлению контроля над условиями жизни и воспитанием усыновленных детей и представлению отчетов и информации о положении ребенка в приемной семье, а также по осуществлению контроля над постановкой усыновленного ребенка на учет в консульском учреждении принимают на себя иностранные организации по усыновлению, желающие открыть представительство на территории Российской Федерации. Неисполнение этого обязательства может стать основанием для отказа в аккредитации иностранной организации и прекращения деятельности ее российского представительства (подпункт "в" пункта 9 Положения о деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 года N 654). Вместе с тем установленный порядок не решает проблемы контроля над условиями жизни детей за границей, поскольку не распространяется на случаи независимого международного усыновления, то есть самостоятельных действий иностранных граждан по усыновлению без обращения в аккредитованные организации.

Другим важным направлением государственной политики в этой сфере в 2008 году стала гуманизация уголовного и уголовно-исполнительного законодательства в отношении несовершеннолетних.

Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации подчеркнул, что нельзя забывать о таком принципиальном вопросе, как гуманизация закона и порядка его применения. Судам следует более взвешенно относиться к избранию мер пресечения в виде ареста и к назначению наказаний, связанных с изоляцией от общества.

В целях реализации данной тенденции был принят Федеральный закон от 22 декабря 2008 года N 261-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации", которым предусмотрено снижение (с 21 года до 19 лет) предельного возраста нахождения в воспитательных колониях осужденных, достигших совершеннолетия.

Удельный вес осужденных в возрасте от 18 до 21 года, содержащихся в воспитательных колониях, в последние годы значительно увеличился (в 1997 году - 18%, в 2000 - 20%, в 2003 - 30%, а в 2007 году - уже 32% от общего числа осужденных, содержащихся в названных учреждениях). В отдельных воспитательных колониях численность указанной категории осужденных составляет более 50%.

Анализ преступности в воспитательных колониях показывает, что большая часть преступлений в период отбывания наказаний в виде лишения свободы совершается именно лицами в возрасте от 18 до 21 года или под их влиянием. Осужденные этой категории наиболее часто нарушают установленный порядок отбывания наказания, провоцируют иных, а особенно несовершеннолетних осужденных, на совершение противоправных действий. В результате негативное влияние совершеннолетних осужденных на содержащихся в воспитательных колониях подростков дезорганизует нормальную деятельность воспитательных колоний, приводит к массовым неповиновениям.

Вместе с тем в соответствии со статьей 58 Уголовного кодекса Российской Федерации лицам, совершившим преступление в несовершеннолетнем возрасте, но достигшим к моменту вынесения судом приговора 18 лет, отбывание наказания в виде лишения свободы назначается судом в исправительном учреждении для взрослых. Следовательно, оставление до достижения 21 года в воспитательных колониях лиц, достигших совершеннолетия, нарушает принцип равенства граждан перед законом и судом.

В рамках роста числа правонарушений и ответственности несовершеннолетних особое значение приобретает профилактика безнадзорности.

Тенденция гуманизации законодательства в отношении несовершеннолетних была заложена еще Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года N 38-р. Данная программа предусматривает создание системы ювенальной юстиции. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации принят в первом чтении законопроект N 38948-3 "О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", в соответствии с которым планируется создать ювенальные суды.

Основные принципы ювенальной юстиции - индивидуализация и гуманизм. Создание ювенальной юстиции необходимо для вынесения правильного судебного решения, способствующего благополучию и защите интересов ребенка, основанного на выявлении условий жизни и воспитания несовершеннолетнего, личностных характеристик ребенка и родителей, особенностей взаимоотношений ребенка с окружающими.

Целесообразно поддержать проект федерального закона "О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" в части создания ювенальных судов. Вместе с тем в сфере уголовной ответственности несовершеннолетних необходимо осуществление комплекса мероприятий. Так, оправданным представляется предложение восполнить пробел в правовом регулировании обучения несовершеннолетних, содержащихся в следственных изоляторах. Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I "Об образовании" не затрагивает данные вопросы.

Анализ существующей нормативно-правовой базы показывает, что вопросы исполнения принудительных мер воспитательного воздействия в отношении особой категории субъектов (несовершеннолетних) урегулированы недостаточно. Нормативного акта, посвященного регламентации исполнения принудительных мер воспитательного воздействия, в Российской Федерации нет. Следствием этого является малое количество назначений принудительных мер воспитательного воздействия судами, а также низкоэффективная реализация данного вида воздействия на практике. Обоснованными представляются предложения о дополнении Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации:

общими положениями, касающимися принудительных мер воспитательного воздействия и порядка их исполнения, включая формулировки, разъясняющие содержание целей, видов принудительных мер воспитательного воздействия, задач, принципов и субъектов их исполнения;

нормами, определяющими особенности исполнения отдельных принудительных мер воспитательного воздействия, где надлежит изложить порядок исполнения принудительных мер, указанных в части 2 статьи 90 УК РФ, а также специфику исполнения данных мер при освобождении от уголовной ответственности и наказания;

положениями, устанавливающими порядок исполнения особой принудительной меры воспитательного воздействия в виде помещения несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа органа управления образованием, а также последствия систематического неисполнения несовершеннолетним принудительной меры воспитательного воздействия.

В отношении несовершеннолетних целесообразно применение такой меры пресечения, как домашний арест (статья 107 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации). Однако необходима более подробная регламентация данной меры пресечения, в частности определение порядка обеспечения контроля за выполнением ограничений, предусмотренных домашним арестом, органов, осуществляющих контроль, и др.

Важную роль для реализации международных стандартов играет Федеральный закон от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ, устанавливающий приоритет благополучия ребенка, необходимость специализации правоприменительных процедур, возможность в рамках правоприменительных процедур принятия мер по социальной реабилитации. Однако данные положения не учтены в законах, непосредственно регламентирующих рассмотрение уголовных дел в отношении несовершеннолетних (Уголовном кодексе Российской Федерации, Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации, Уголовно-исполнительном кодексе Российской Федерации).

Анализ законодательства и правоприменительной практики в сфере семьи, материнства, отцовства и детства позволяет сделать вывод о необходимости продолжения активной законотворческой деятельности по совершенствованию нормативно-правового регулирования обеспечения и защиты прав несовершеннолетних.

§ 5. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь, укрепление здоровья*(24)

В соответствии со статьей 41 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. В рамках государственной политики в области здравоохранения, повышения качества медицинской помощи и медицинского обеспечения в 2008 году можно выделить следующие тенденции:

повышение качества взаимодействия органов государственной власти;

реализация мер, предусмотренных приоритетным национальным проектом "Здоровье";

разработка и принятие технических регламентов.

В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в 2008 году были перераспределены полномочия в сфере здравоохранения.

Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 упразднено Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию (функции переданы Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Федеральному медико-биологическому агентству) и Федеральное агентство по высокотехнологичной медицинской помощи (функции переданы Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации).

Также был принят Федеральный закон от 23 июля 2008 года N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации", целью которого явилась передача значительного числа полномочий по нормативному регулированию в сферах охраны здоровья граждан и здравоохранения от Правительства Российской Федерации иным федеральным органам исполнительной власти. Ожидается, что передача отдельных полномочий Правительства Российской Федерации Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации позволит повысить самостоятельность министерства, а также оперативность и эффективность выполнения стоящих перед ним задач.

В 2008 году продолжилась реализация приоритетного национального проекта "Здоровье", в рамках которого осуществлялась программа "Родовой сертификат". Средства, полученные учреждениями здравоохранения по программе "Родовой сертификат", направлялись на повышение заработной платы медицинскому персоналу, оказывающему услуги по медицинской помощи женщинам в период беременности и родов, по диспансерному наблюдению ребенка первого года жизни, а также на приобретение лекарственных средств, медицинского оборудования, инструментария, мягкого инвентаря и изделий медицинского назначения, в стационарных учреждениях - на дополнительное питание беременных женщин и кормящих матерей.

Внедрение родового сертификата способствовало укреплению материально-технической базы учреждений родовспоможения, увеличению уровня оплаты труда медицинских работников, оказывающих помощь во время беременности и родов. Приобретение современного медицинского оборудования существенно расширило возможности диагностики осложнений беременности и родов, оценки состояния плода.

Благодаря введению родовых сертификатов наметились тенденции к улучшению качества наблюдения беременных в женских консультациях: увеличилось количество посещений беременными женских консультаций; возросла доля женщин, вставших на учет по беременности в ранние сроки; увеличилось число беременных, пролеченных в условиях дневных стационаров.

В результате введения родовых сертификатов отмечены положительные тенденции в показателях службы родовспоможения. Показатель материнской смертности в Российской Федерации снизился с 25,4 на 100 тысяч родившихся живыми в 2005 году до 22 в 2007 году (на 13,4%), младенческой смертности - с 11 на 1 тысячу родившихся живыми в 2005 году до 9,4 в 2007 году (на 14,6%), перинатальной смертности - с 10,17 на 1 тысячу родившихся живыми и мертвыми в 2005 году до 9,07 в 2007 году (на 10,8%).

В 2008 году продолжена работа по проведению диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Предполагаемое число детей, подлежащих диспансеризации, - 540 тысяч.

В развитие данного мероприятия приняты постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года N 945 "О порядке предоставления в 2008 - 2010 годах субсидий из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на проведение диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации" и от 1 октября 2008 года N 735 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года N 945".

Одной из сравнительно новых тенденций государственной политики стала разработка 2008 году технических регламентов, которые были разработаны в соответствие с положениями Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании". В частности, были приняты федеральные законы от 24 июня 2008 года N 90-ФЗ "Технический регламент на масложировую продукцию", от 12 июня 2008 года N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию", от 27 октября 2008 года N 178-ФЗ "Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей".

Целью разработки данных федеральных законов стало законодательное закрепление обязательных требований, обеспечивающих безопасность, защиту жизни и здоровья граждан и предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей при производстве и обороте продуктов питания.

Важное значение для здравоохранения имеет дальнейшая законотворческая работа по разработке иных технических регламентов. Так, на рассмотрении в Государственной Думе находятся проекты федеральных законов N 469750-4 "Технический регламент на кондитерскую продукцию", N 84071-4 "Специальный технический регламент "О питьевой воде и питьевом водоснабжении", N 30217-5 "Технический регламент "О маркировке пищевых продуктов для потребителей", N 492292-4 "Технический регламент "Требования к безалкогольной продукции, природным минеральным и столовым водам, процессам их производства, хранения, перевозки".

Работа по дальнейшему созданию и принятию технических регламентов позволит повысить качество выпускаемой продукции, а следовательно, повлиять на качество жизни населения.

Вместе с тем действующее законодательство в сфере здравоохранении нуждается в существенной доработке.

Существующая в настоящее время система квотирования высокотехнологичной медицинской помощи нарушает конституционные права граждан в отношении равного доступа и равных прав на получение медицинской помощи. Сегодня назрела необходимость изменения этой ситуации. Необходимо введение неких сертификатов, дающих возможность человеку получить высокотехнологичную медицинскую помощь, а заинтересованным органам государственной власти - проследить, чтобы она реально была оказана.

В сфере законодательного регулирования здравоохранения необходимо безотлагательно приступить к совершенствованию законодательной базы, соответствующей общепринятым международным правовым стандартам и предполагающую разработку ряда федеральных законов.

До настоящего времени не принят основополагающий федеральный закон о здравоохранении в Российской Федерации (законопроект N 98042437-2), который позволил бы устранить разобщенность государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения и установить их управляемость. При этом восстановится понятие единой системы здравоохранения Российской Федерации с определением приоритета государственного регулирования.

В соответствии с действующим Законом Российской Федерации от 28 июня 1991 года N 1499-I "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" гражданин имеет право выбрать лечащего врача, лечебное учреждение, страховую организацию.

Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации (2008 год) отметил, что обязательное медицинское страхование "... так и не стало у нас действенным. Права застрахованных граждан в полной мере не обеспечены. Несмотря на законодательно закрепленную возможность выбора страховых организаций, медицинских учреждений, выбора просто самого врача - в реальной жизни такой выбор практически отсутствует". Президент Российской Федерации также обратил внимание на медленное развитие добровольного медицинского страхования в условиях роста платных медицинских услуг.

В связи с этим необходима разработка новой редакции федерального закона "О медицинском страховании в Российской Федерации". Также представляется целесообразным Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2009 год (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2008 года N 913) преобразовать в федеральный закон, установив в нем гарантированный объем предоставляемой бесплатной медицинской помощи.

Оказание государственными учреждениями здравоохранения платных медицинских услуг порождает проблемы, связанные с обеспечением прав граждан на бесплатную медицинскую помощь, с соблюдением финансовой дисциплины. В связи с этим возникает необходимость совершенствования государственного регулирования порядка предоставления платных медицинских услуг в части подробной регламентации оснований для их предоставления, а также решения вопросов ценообразования.

В целях обеспечения конституционных прав граждан на охрану здоровья и доступную медицинскую помощь необходимо принятие следующих федеральных законов: "Об охране здоровья детей", "О страховании профессиональной ответственности медицинских работников", "О регулировании частной медицинской деятельности", "О правах пациентов", "О патронажной службе помощи больным редкими заболеваниями" (на условиях частно-государственного партнерства), "О внесении изменений в Федеральный закон "О лекарственных средствах" (в части упрощения и сокращения сроков процедуры ввоза на территорию Российской Федерации незарегистрированных на территории Российской Федерации лекарственных средств, предназначенных для лечения больных редкими заболеваниями).

§ 6. Право на занятия физической культурой и спортом*(25)

Развитие физической культуры и спорта является одним из приоритетных направлений государственной политики.

2008 год стал во многом судьбоносным для отечественного спорта и физической культуры. Яркие победы российских спортсменов, отмеченные в Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации (2008 год), были одержаны одновременно с продолжающимися значительными системными изменениями в рассматриваемой сфере, обусловленными подготовкой и принятием Федерального закона от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ). 30 марта 2008 года новый базовый нормативный акт в сфере физической культуры и спорта вступил в силу, что создает предпосылки для ее перехода на принципиально иной уровень правовой регламентации складывающихся в ней общественных отношений.

Федеральный закон от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ устанавливает правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности в сфере физической культуры и спорта, создает необходимые условия для развития физической культуры и спорта, физического воспитания населения, подготовки спортивного резерва и спортивных сборных команд Российской Федерации, их успешного выступления на международных соревнованиях, включая Олимпийские игры. Федеральным законом существенно расширен и уточнен понятийный аппарат, установлены принципы взаимодействия между государством и иными субъектами отношений в рассматриваемой сфере, определены экономические и организационные условия для развития как спорта высших достижений, так и массового спорта.

Вступление указанного федерального закона в силу предопределило структурные изменения в области государственного управления физической культурой и спортом. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 в структуре федеральных органов исполнительной власти вновь создано Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации (Минспорттуризм России), к функциям которого отнесены выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере физической культуры, спорта, туризма и молодежной политики.

Структура федеральных органов представительной власти также претерпела соответствующие изменения. В ноябре 2008 года Комиссия Совета Федерации по делам молодежи и спорту была разделена на Комиссию Совета Федерации по делам молодежи и туризму и Комиссию Совета Федерации по физической культуре, спорту и развитию олимпийского движения, что еще раз подчеркивает значимость физической культуры и спорта в жизни нашей страны, а также необходимость интенсификации законотворческой деятельности в указанной сфере.

Данные изменения обусловлены также и тем, что Федеральный закон от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ является базовой основой для принятия и развития иных нормативных правовых актов в сфере физической культуры и спорта. К таким актам относятся акты Правительства Российской Федерации и Минспорттуризма России, разработка которых предусмотрена указанным федеральным законом и осуществляется в настоящее время, а также иные акты законодательства Российской Федерации в области физической культуры и спорта.

30 марта 2008 года одновременно с Федеральным законом от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ вступил в силу Федеральный закон от 28 февраля 2008 года N 13-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 28 февраля 2008 года N 13-ФЗ), предусматривающий дополнение Трудового кодекса Российской Федерации отдельной главой, устанавливающей особенности регулирования труда спортсменов и тренеров.

Принятие указанного законодательного акта является значимым событием в развитии трудового законодательства и законодательства о физической культуре и спорте. Новеллы Трудового кодекса Российской Федерации создают необходимый механизм правового регулирования трудовых отношений с участием физкультурно-спортивных организаций и спортсменов или тренеров, обладающих значительной спецификой и ранее должным образом не регламентированных. Так, устанавливаются особенности режима рабочего времени спортсменов и тренеров, порядок их работы в ночное время, в выходные и нерабочие праздничные дни. Предусматриваются особенности работы спортсменов и тренеров по совместительству, а также особенности регулирования труда спортсменов в возрасте до 18 лет. В соответствии с указанным федеральным законом допускаются временные переводы спортсмена к другому работодателю, что учитывает интересы как спортсменов, так и работодателей, позволяет спортсменам без потери спортивного мастерства готовиться к спортивным соревнованиям и принимать в них участие.

Федеральным законом от 28 февраля 2008 года N 13-ФЗ из Трудового кодекса Российской Федерации исключено понятие "профессиональный спортсмен"; таким образом, особенности регулирования труда установлены в отношении всех категорий спортсменов, вступающих в трудовые отношения с физкультурно-спортивными организациями. Указанный федеральный закон устраняет также коллизии между гражданским и трудовым законодательством, возникавшие вследствие двойственного характера правовых отношений между спортсменом и работодателем.

К числу федеральных законов, затрагивающих отдельные аспекты отношений в сфере физической культуры и спорта, принятых в 2008 году, также относятся Федеральный закон от 27 октября 2008 года N 180-ФЗ "О внесении изменений в статью 26 Закона Российской Федерации "Об образовании", дополнивший перечень видов образовательных учреждений дополнительного образования спортивными школами, и Федеральный закон от 23 июля 2008 года N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации", уточнивший полномочия федеральных органов исполнительной власти в области физической культуры и спорта.

Перспективным направлением в развитии законодательства о физической культуре и спорте является разработка законопроекта, направленного на регламентацию деятельности по спортивной подготовке. Потребность в разработке и принятии федерального закона о спортивной подготовке обусловлена необходимостью ликвидации правового пробела, выражающегося в неопределенности статуса организаций, осуществляющих подготовку спортсменов высокого класса (спортивную подготовку), включая существующие школы высшего спортивного мастерства, а также работников данных организаций и спортсменов, проходящих такую подготовку.

Спортивная подготовка является одним из основных направлений деятельности в области физической культуры и спорта, однако никогда не была регламентирована законодательно, отсутствуют необходимые нормативные правовые акты в области спортивной подготовки. Вместе с тем необходимость в законодательном регулировании процесса спортивной подготовки обусловлена приоритетностью данного вида деятельности при осуществлении государственной политики в области физической культуры и спорта и значительным числом граждан, вовлеченным в отношения, связанные со спортивной подготовкой.

Разработка проекта федерального закона "О спортивной подготовке" должна позволить установить содержание спортивной подготовки, предъявляемые к ней требования, основы ресурсного обеспечения спортивной подготовки, понятие учреждения спортивной подготовки как учреждения отрасли физической культуры и спорта, создать дополнительные гарантии прав спортсменов, тренеров и организаций, осуществляющих спортивную подготовку.

Также актуальным направлением в обеспечении физической культуры и спорта, в том числе в законодательной сфере, является обеспечение борьбы с использованием в спорте допинговых средств и методов. В 2008 году по инициативе Федерального агентства по физической культуре и спорту создана независимая Национальная антидопинговая организация РусАДА. Основными целями РусАДА является защита права спортсменов на участие в спортивных соревнованиях, свободных от допинга, пропаганда здоровья, справедливости и равенства всех спортсменов. Вместе с тем достаточных законодательных механизмов борьбы с допингом в нашей стране к настоящему времени не создано. Правовой основой борьбы с допингом в Российской Федерации наряду с соответствующими международными правовыми актами является статья 26 Федерального закона от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ, положения которой носят общий характер и нуждаются в конкретизации. В частности, необходимо установление юридической ответственности в сфере использования допинговых средств и методов; отдельной проработки требует вопрос о возможности внесения соответствующих изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации.

Следует также учитывать, что в соответствии с пунктом "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы физической культуры и спорта относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в связи с чем в значительном ряде субъектов Российской Федерации к настоящему моменту приняты и действуют региональные законодательные акты о физической культуре и спорте. Фундаментальные изменения федерального законодательства о физической культуре и спорте влекут пересмотр их положений и выработку более качественных механизмов правового регулирования рассматриваемой сферы также и на региональном уровне.

В 2008 году продолжилась реализация Федеральной целевой программы "Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 - 2015 годы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 11 января 2006 года с общим объемом финансирования более 100 млрд. рублей, что послужило мощным катализатором для развития спортивной инфраструктуры по месту жительства и в образовательных учреждениях. С 2005 года построено 12 345 спортивных сооружений. Однако, как отметил в своем вступительном слове на совместном заседании президиума Государственного совета и Совета при Президенте Российской Федерации по развитию физической культуры и спорта, спорта высших достижений, подготовке и проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи 14 октября 2008 года Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, достигнутые результаты нельзя считать достаточными, поскольку в соответствии с данными государственной статистики физической культурой и спортом регулярно занимаются лишь 15 процентов граждан страны, то есть 85 процентов (больше, чем две трети населения) вообще не занимаются ни физической культурой, ни спортом.

Одновременно Президентом Российской Федерации был обозначен ряд приоритетных направлений деятельности по развитию физической культуры и спорта:

развитие физкультурно-спортивной инфраструктуры, включая систему спортивных клубов, по месту работы и месту жительства граждан;

повышение ресурсной обеспеченности спортивных школ и иных образовательных учреждений, осуществляющих деятельность в сфере физической культуры и спорта, а также общеобразовательных учреждений;

модернизация системы физического воспитания в образовательных учреждениях;

развитие студенческого спорта.

Данные направления должны найти отражение в стратегии развития физической культуры и спорта до 2020 года, на необходимость разработки которой было указано. Эти же направления, как представляется, должны быть учтены при разработке законодательных правовых актов, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере.

Правовой регламентации требуют также вопросы обеспечения безопасности проведения спортивных мероприятий, обеспечения страхования спортсменов, ведения реестра объектов спорта, взаимодействия между государством и спортивными федерациями и целый ряд других.

Таким образом, несмотря на значительные прогрессивные изменения законодательства о физической культуре и спорте, имевшие место в последнее время, организация эффективной и действенной системы государственного управления рассматриваемой сферой и ее самоуправления остается делом будущего. Вместе с тем принятие нового базового Федерального закона от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ заложило необходимый правовой фундамент для развития физической культуры и спорта в нашей стране на годы вперед, и следующая задача - создание на базе этого фундамента качественных правовых конструкций, обеспечивающих реализацию прав граждан в области физической культуры и спорта.

Заключение

Мониторинг законодательной и правоприменительной деятельности в сфере социального развития России показал, что основные усилия законодательной и исполнительной власти в 2008 году были направлены на реализацию целей и задач, поставленных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

В 2008 году был достигнут ряд позитивных результатов в организации взаимодействия органов конституционного партнерства, стратегическом планировании развития страны по вопросам совершенствования социального законодательства. В целях повышения эффективности государственного управления в сфере социальной защиты населения в прошедшем году продолжилось перераспределение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Законодательная деятельность в 2008 году была направлена на повышение качества нормативных правовых актов, регулирующих социальную сферу в таких областях, как совершенствование правового регулирования трудовых отношений, повышение уровня социальной защиты пенсионеров, уточнение правового регулирования отношений в семейной сфере, обеспечение и защита прав несовершеннолетних.

Важнейшим направлением государственной политики в прошедшем году стали меры, принимаемые в рамках года семьи. В законотворческой деятельности данное направление нашло отражение в федеральных законах, закрепляющих дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей, а также регулирующих институт опеки и попечительства.

В тесной взаимосвязи с тенденцией государственной поддержки семьи, защиты материнства и отцовства находится защита прав несовершеннолетних. Изменения федерального законодательства свидетельствуют о тенденции гуманизации законодательства об ответственности несовершеннолетних за совершенные деяния и установлении мер профилактики безнадзорности.

Несмотря на позитивную динамику, в законотворческой деятельности в этом направлении требуется развитие законодательства в сфере защиты прав несовершеннолетних уже в ближайшем будущем. В частности, существуют пробелы в нормативных правовых актах об опеке и попечительстве, об усыновлении. На уровне федерального законодательства предстоит установить правовую защиту несовершеннолетних от информации, носящей аморальный или безнравственный характер. Не решена проблема создания ювенальной юстиции.

Важной тенденцией совершенствования трудовых отношений стало увеличение минимального размера оплаты труда, повышение эффективности системы оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений.

Политика государства была также направлена на повышение размера пенсионных выплат, расширение круга лиц, имеющих право на досрочное установление трудовой пенсии по старости. Были упрощены процедуры назначения и получения пенсий военным пенсионерам, гражданам, достигшим возраста 80 лет.

Вместе с тем в рамках совершенствования трудового и пенсионного законодательства предстоит решить проблемы безработицы и инфляции, которые обусловлены мировым экономическим кризисом. В значительной части последствия кризиса отразятся на слабо защищенных и малообеспеченных слоях населения. В связи с этим Российская Федерация как социальное государство должно своевременно принять все необходимые меры по поддержанию качества жизни населения страны. Важно в связи с этим разрабатывать такие управленческие решения, которые будут рассчитаны не на достижение конъюнктурных политических целей, а на формирование слаженного и эффективного механизма обеспечения государственных гарантий в сфере социального обеспечения.

Глава 3
Стратегия экономического развития Российской Федерации и соблюдение прав человека в экономической сфере

Введение

2008 год для экономики Российской Федерации стал годом, разделенным на два противоположных по своему содержанию периода. В первую половину года рисовались радужные перспективы в отношении экономики. Рост цен на всех сырьевых площадках формировал у бизнес-сообщества и представителей государственной власти представление о дальнейшем процветании. События второй половины года разрушили это представление. Стало очевидным, что экономика страны, будучи включенной в систему глобальной экономики, в не меньшей степени подвержена мировым кризисам, чем другие экономики мира. Положение усугубила незавершенность на протяжении последних лет многих структурных преобразований в финансовой сфере, промышленности, инфраструктуре, законодательном регулировании экономических отношений.

Мировой кризис как бы подводит определенную черту под экономическими взаимоотношениями последних лет. Налицо необходимость реформирования экономики страны, о чем в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации говорил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев. Такое реформирование по своей сути должно быть комплексным, основанным на передовом опыте реального производства и научной мысли. В связи с этим крайне важны приоритеты нынешнего руководства страны, на которых будут базироваться действия органов государственной власти в экономике в ближайшие годы. В подготовленной Правительством Российской Федерации Концепции развития Российской Федерации до 2020 года в качестве таких приоритетов выделены четыре "И" - институты, инвестиции, инфраструктура, инновации. Президентом России была также добавлена пятая составляющая - интеллект.

Очевидно, что достижение заявленных приоритетов невозможно обеспечить без решения наболевшей проблемы - проблемы коррупции. По справедливому замечанию Президента России Д.А. Медведева, "для свободного, демократического и справедливого общества враг номер один - это коррупция". В связи с этим важно признание того, что причины коррупции "порождены несовершенством нашего государственного и хозяйственного механизмов".

Обоснованность будущих законодательных решений невозможна без вдумчивого осмысления имеющихся ныне сложностей в экономике, причин, их породивших. Важно в этом смысле критично подойти к анализу правоприменительной практики действующего законодательства в сферах правового регулирования тех или иных отраслей экономики страны.

§ 1. Законодательное обеспечение эффективной экономической политики*(26)

В 2008 году была продолжена законодательная работа по обеспечению эффективной экономической политики по следующим направлениям: создание правовых условий, необходимых для устойчивого динамичного роста, перевода экономики на инновационный путь развития, реализации структурных реформ, направленных на диверсификацию и повышение конкурентоспособности экономики, стимулирование развития наукоемких отраслей, развитие малого и среднего предпринимательства, продуктивной системы партнерства государства и частного бизнеса, повышение эффективности государственного стратегического управления на макроэкономическом уровне.

На решение указанных стратегических задач, поставленных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год, направлены проводимые в стране рыночные преобразования, развитие конкурентных отношений, создание систем государственного и социального регулирования, совершенствование рыночной инфраструктуры.

В ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год Президент Российской Федерации, подчеркивая, что масштабное привлечение частных, в том числе иностранных, инвестиций является стратегическим выбором России, вместе с тем отметил необходимость четкого законодательного определения тех сфер экономики, где "интересы укрепления независимости и безопасности России диктуют необходимость преимущественного контроля со стороны национального, в том числе государственного, капитала". Во исполнение указанного поручения Президента Российской Федерации разработан и принят Федеральный закон от 29 апреля 2008 года N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства".

Федеральный закон основан на концепции "разрешительного" подхода к регулированию участия иностранных инвесторов в капитале российских стратегических организаций. Суть этого подхода заключается в отсутствии запретительных норм и использовании при допуске иностранных инвесторов в определенные отрасли национальной экономики метода согласования в установленном федеральным законом порядке сделок, перечень которых также определен федеральным законом.

Введение Федеральным законом от 4 мая 2008 года N 59-ФЗ "О внесении изменений в статьи 1 и 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" обязательного лицензирования деятельности по тиражированию компьютерных и игровых программ, электронных энциклопедий, словарей и т. д. будет способствовать существенному повышению уровня защиты прав интеллектуальной собственности в Российской Федерации.

Федеральным законом от 13 мая 2008 года N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" был упрощен порядок предоставления сведений о государственной регистрации прав и об объектах недвижимого имущества, порядок регистрации в случае раздела, выдела доли в натуре или других соответствующих законодательству Российской Федерации действий с объектами недвижимого имущества.

Принятие Федерального закона от 30 июня 2008 года N 108-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" призвано способствовать выстраиванию более эффективных взаимоотношений публичных образований с частными инвесторами по использованию находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества на условиях концессионных соглашений.

Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 148-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусматривает поэтапную замену лицензирования строительной деятельности обязательным членством в саморегулируемой организации и страхованием ответственности предпринимателей. Федеральный закон создает правовые основы формирования качественно новой системы ответственности предпринимателей в сфере строительства. Основу ее составит гражданско-правовая ответственность по возмещению вреда, причиненного вследствие недостатков работ по выполнению инженерных изысканий, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства.

Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлен порядок реализации преимущественного права на приобретение субъектами малого и среднего предпринимательства арендуемого имущества по цене, равной его рыночной стоимости и определенной независимым оценщиком в порядке, установленном Федеральным законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". Следует отметить, что Федеральный закон не решает полностью всех проблем, связанных с выкупом арендуемого имущества малыми и средними предприятиями.

Принятие Федерального закона от 22 декабря 2008 года N 264-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" повышает юридическую безопасность, сокращает финансовые, временные и организационные затраты на осуществление передачи крупных пакетов закладных при рефинансировании ипотечных кредитов и позволит на практике обеспечить эффективный механизм эмиссии облигаций с ипотечным покрытием, повысить надежность ипотечных ценных бумаг.

В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года Президентом Российской Федерации в числе целей и ценностей российского общества названо дальнейшее расширение экономической, предпринимательской свободы как решающего фактора успеха в деле формирования среднего класса, роста малого и среднего бизнеса, становления инновационной экономики.

Достижению этой цели будет способствовать Федеральный закон от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", который устанавливает, что плановый контроль (надзор) осуществляется не более чем один раз в три года в отношении всех видов предпринимательской деятельности, за исключением предусмотренных изъятий (в отношении социально значимых объектов по закрытому перечню указанных объектов). Установлен преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности. При этом определен исчерпывающий перечень предъявляемых требований (охрана окружающей среды, жизни и здоровья). Перечень видов деятельности, не требующих предварительного уведомительного порядка, утверждается постановлением Правительства Российской Федерации. Запрещено проведение дублирующих проверок разными контрольно-надзорными органами в отношении одних и тех же требований, в отношении одного и того же объекта.

Федеральный закон позволит повысить экономическую активность граждан и организаций, снизить уровень необоснованного административного вмешательства в предпринимательскую деятельность и коррупции, сократить расходы бюджетов на контрольные мероприятия.

Федеральный закон от 30 декабря 2008 года N 296-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" направлен на совершенствование законодательства о банкротстве с учетом выявленных правоприменительной практикой пробелов и неточностей в этой достаточно криминогенной и коррупционной сфере отношений собственности. Федеральный закон входит в пакет антикризисных законов, поскольку направлен на усиление реабилитационной направленности процедур банкротства и информационной прозрачности. Целью федерального закона является не доведение предприятий до банкротства, а сохранение предприятий и восстановление их платежеспособности, а также сохранение социальной стабильности в обществе.

В настоящее время около 80% всех зарегистрированных юридических лиц действуют в организационно-правовой форме обществ с ограниченной ответственностью. Это в основном предприятия малого и среднего бизнеса. Правоприменительная практика Федерального закона от 8 февраля 1998 года N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" (далее - Федеральный закон от 8 февраля 1998 года N 14-ФЗ) выявила ряд существенных проблем, которые требуют своего решения в целях защиты прав и законных интересов самого общества, его кредиторов и участников.

Принятие Федерального закона от 30 декабря 2008 года N 312-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" направлено на совершенствование законодательства, регулирующего правовое положение хозяйствующих субъектов в форме обществ с ограниченной ответственностью и их участников, а также на гармонизацию отдельных положений федеральных законов от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" и от 8 февраля 1998 года N 14-ФЗ.

Таким образом, в 2008 году законодательный процесс развивался в направлении совершенствования правовых основ реальной экономики, активизации внутренних источников экономического развития, перевода экономики на инновационный путь развития, дальнейшего расширения экономической и предпринимательской свободы, создания правовой базы для эффективной антикризисной работы, направленной на стабилизацию российской экономики, защиту от внешних угроз и поддержку ее реального сектора.

§ 2. Особенности формирования федерального бюджета*(27)

С 1999 года органы государственной власти Российской Федерации приступили к реализации налоговой реформы, основные направления которой были определены еще в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 1997 год.

Предполагалось, что ключевыми принципами такой реформы станут кардинальное упрощение налоговой системы Российской Федерации, установление исчерпывающего перечня и уменьшение числа налогов, применение которых допустимо на территории Российской Федерации, резкое сокращение налоговых льгот, повышение собираемости налогов в сферах, в которых больше всего практикуется уклонение от уплаты налогов, выравнивание фактического уровня налогообложения заработной платы и других видов доходов (с учетом отчислений во внебюджетные фонды), установление предельных ставок для региональных и местных налогов, снижение налогового бремени, кодификация правил, регламентирующих взаимоотношения налогоплательщика и налоговых органов, с целью устранения противоречий между гражданским и налоговым законодательством, обеспечения защиты прав налогоплательщиков.

С 1 января 1999 года была введена в действие часть первая Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс), определившая основы правового статуса налогоплательщика, налоговых органов и других участников налоговых правоотношений с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, который на тот момент сформулировал большое число выводимых из Конституции Российской Федерации принципов налогообложения в Российской Федерации. Это позволило уже на первом этапе реформы признать утратившими силу практически все положения Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", за исключением статей, устанавливающих перечень налогов и сборов в Российской Федерации. Таким образом, главы Специальной части Налогового кодекса были разработаны с учетом новых унифицированных правил установления налогов и сборов, ключевым из которых является принцип определения законом всех элементов налогообложения, что в отличие от ранее действовавшего порядка исключало возможность регулирования вопросов юридического состава налогов актами налоговых органов.

В 2000 году была принята часть вторая Налогового кодекса, которая предусматривала серьезную реформу налога на добавленную стоимость (НДС), акцизного налогообложения и налогообложения фонда оплаты труда (был установлен и введен с 1 января 2001 года единый социальный налог, унифицировавший налоговую базу и общую ставку обложения для исчисления налоговых платежей в государственные внебюджетные фонды).

В последующие годы в рамках налоговой реформы последовательно реализовывалась задача по созданию рабочего механизма, при котором налоговая система позволяет финансировать существующие государственные обязательства, не мешая росту экономики. Это достигалось в том числе за счет отмены экономически не обоснованных и малоэффективных, с фискальной точки зрения, налогов. Так, отменено большинство оборотных налогов, база которых не связана с финансовым результатом хозяйственной деятельности - в частности, налог на пользователей автомобильных дорог, налог с продаж, налог на покупку иностранных денежных знаков.

В 2002 году реформирован налог на прибыль организаций, состав расходов, учитываемых в целях налогообложения прибыли, стал определяться исключительно Налоговым кодексом. В том же году был введен налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и в связи с этим подверглась изменению система платежей за пользование недрами, отменены отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

К 2005 году практически завершилось формирование новой налоговой системы Российской Федерации, включая специальные налоговые режимы. В процессе кодификации и реформирования налогового законодательства не только унифицированы основные правила налогообложения, но и проведены централизация и четкое разграничение налоговых полномочий. Были отменены многочисленные региональные и местные платежи налогового характера, установлен исчерпывающий перечень региональных и местных налогов, большинство основных элементов юридического состава которых теперь определяется на федеральном уровне.

С одной стороны, это ограничило полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по формированию собственных налоговых доходов региональных и местных бюджетов, но в то же время позволило установить практически равные условия налогообложения для физических и юридических лиц на всей территории Российской Федерации, что важно для формирования единого экономического пространства, также это позволило ликвидировать внутренние офшоры.

Таким образом, в законодательном регулировании вопросов распределения налоговых доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации концептуальный акцент был сделан на закрепление на постоянной законодательно оформленной основе за региональными и местными бюджетами в качестве источников собственных доходов отчислений от федеральных налогов.

В дальнейшем налоговая реформа была направлена на совершенствование механизмов налогового администрирования, устранение пробелов в правовом регулировании, достижение оптимальных условий налогообложения с целью налогового стимулирования инновационного и интенсивного развития экономики и достижения баланса публичных и частных интересов в сфере налогообложения.

В 2006 - 2008 годах был введен внесудебный порядок взыскания недоимки по налогам и сборам (пени и штрафов) с одновременным предоставлением налогоплательщику дополнительных гарантий защиты своих прав за счет принятия норм, направленных на совершенствование процедур налогового контроля. Значительным изменениям подверглись главы кодекса, устанавливающие упрощенную систему налогообложения, специальный налоговый режим для сельскохозяйственных товаропроизводителей, единый налог на вмененный доход, а также налог на добавленную стоимость. Произошло снижение ставок налогообложения по НДС и налогу на прибыль организаций.

В настоящее время активно идет работа по внесению необходимых поправок в Налоговый кодекс Российской Федерации в связи с развитием рынка ценных бумаг, а также в части устранения избежания налогообложения путем применения трансфертного ценообразования.

Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах все годы своего существования находится в режиме непрерывного реформирования. Однако изменения в социально-экономической сфере происходят настолько динамично, что только своевременное и грамотное изменение законодателем норм налогового законодательства позволяет экономическому сегменту общественной системы развиваться без значительных налоговых рисков. В то же время прозрачные правила налогообложения и постоянное совершенствование налогового администрирования дают возможность прогнозировать дополнительные налоговые доходы бюджета.

Если попытаться предварительно оценить результаты налоговой реформы 1999 - 2008 годов, то главный ее результат состоит в том, что она обеспечила относительную последовательность и предсказуемость действий государства в налоговой сфере, а также возможность определять устойчивую бюджетную политику государства на среднесрочную перспективу.

Стабильность налоговых поступлений, в том числе налоговых доходов от добычи полезных ископаемых, величина которых законодательно привязана к мировым ценам на сырьевые ресурсы, позволила перейти к планированию доходов и расходов федерального бюджета на трехлетний период. Такой переход, в свою очередь, потребовал внесения существенных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса.

В рамках новых правил бюджетного процесса стало возможным последовательное и планомерное решение таких задач, как:

повышение заработной платы работникам бюджетной сферы, увеличение денежного довольствия военнослужащих и повышение уровня пенсионного обеспечения;

продолжение реализации приоритетных национальных проектов и демографической программы;

развитие научно-технического потенциала, прежде всего в сфере нанотехнологий;

значительное увеличение объемов финансирования национальной экономики и существенный рост расходов на создание и функционирование институтов развития.

Однако не следует забывать, что все шаги по совершенствованию и развитию бюджетного законодательства должны быть в первую очередь социально ориентированы. Ведь по тому, насколько принимаемый закон отвечает требованиям жизни, граждане судят о качестве власти.

Именно поэтому в 2003 - 2004 годах принимается большое количество важных, по-своему "революционных" законов, направленных на совершенствование системы разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также на реформирование местного самоуправления в Российской Федерации. Сюда можно отнести федеральные законы от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Некой квинтэссенцией явился Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ), в работе над которым было рассмотрено более 4000 поправок, внесены изменения более чем в 150 нормативных правовых актов. Благодаря этому закону кардинально изменился подход к предоставлению мер социальной поддержки гражданам нашего государства. Система социальной защиты была приведена в соответствие с принципом разделения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Решены проблемы, связанные с проездом льготных категорий граждан в транспорте. Сейчас в субъектах Российской Федерации уменьшено дотирование из местных бюджетов расходов транспортных предприятий по сравнению с 2004 годом, что позволило снизить финансовую нагрузку на региональные бюджеты и изыскать средства для решения иных социальных проблем. Более того, данная мера способствовала формированию конкурентного рынка доступных транспортных услуг.

Проблемы, связанные с проездом на железнодорожном, авиационном и водном речном транспорте, в том числе по проезду школьников и студентов, за счет резкого увеличения количества пассажиров из числа льготных категорий граждан, пользующихся всеми видами транспорта, к настоящему моменту практически полностью урегулированы. Более того, это привело к увеличению оборотных средств всех транспортных компаний.

Сейчас можно говорить об определенной стабилизации ситуации, связанной с обеспечением граждан дополнительными лекарственными средствами. Однако некоторые проблемы в части обеспечения бесплатными лекарствами соответствующих категорий граждан в отдельных субъектах Российской Федерации пока остаются.

Нуждается в уточнении федеральный перечень лекарственных средств и изделий медицинского назначения, предоставляемых бесплатно или на льготных условиях. Не везде разрешена проблема превышения стоимости лекарств по бесплатным рецептам в сравнении с теми же препаратами, отпускаемыми в розничной сети аптек по коммерческим ценам. Активно реализуемые подпрограммы "Сахарный диабет" и "Онкология" федеральной целевой программы "Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007 - 2011 годы)" (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 10 мая 2007 года N 280) снизили остроту ситуации, но пока не решили полностью проблемы обеспечения лекарственными средствами граждан, страдающих онкологическими заболеваниями и сахарным диабетом. Это связано с тем, что более 35% средств на дополнительное лекарственное обеспечение в рамках набора социальных услуг приходится на финансирование именно этих заболеваний. Таким образом, сложившаяся на сегодняшний день ситуация требует безотлагательного совершенствования механизма обеспечения данных категорий граждан лекарственными средствами.

Мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации в части защиты прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, показывает, что эти вопросы урегулированы нормативными правовыми актами в субъектах Российской Федерации. В то же время остаются нерешенными вопросы, касающиеся обеспечения детей-сирот и детей-инвалидов санаторно-курортным лечением и бесплатной жилой площадью.

К сожалению, не все субъекты Российской Федерации оказались подготовлены организационно и финансово к передаче в их ведение образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, в результате чего в ряде регионов указанные образовательные учреждения до сих пор не финансируются в необходимом объеме.

Понятно, что основой дальнейшего осуществления социальных реформ является обеспечение существенного роста доходов населения, прежде всего увеличение минимального размера оплаты труда.

Как правило, среднедушевые доходы ниже в семьях, имеющих детей. Очевидно, что в целях повышения уровня жизни таких семей необходимо повысить размер ежемесячного пособия на время отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, которое является компенсацией матери (отцу) потерянного заработка, а также рассмотреть вопрос об увеличении срока выплаты данного пособия до достижения ребенком возраста не менее двух лет. Также необходимо увеличить единовременное пособие при рождении ребенка, поощрив тем самым семью к рождению второго и третьего ребенка.

Указанные пособия выплачиваются из средств Фонда социального страхования Российской Федерации. Для обеспечения необходимыми финансовыми ресурсами процесса повышения размеров данных пособий, а также для увеличения всех видов социальных пособий и пенсий и в целях возврата к страховым принципам социального страхования граждан России Правительство Российской Федерации выдвинуло предложение о замене единого социального налога страховыми взносами в государственные внебюджетные фонды Российской Федерации, что представляется обоснованным и логичным.

К сожалению, принятие Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ усилило в стране дифференциацию в уровне поддержки граждан, имеющих детей, в зависимости от региона проживания. В некоторых субъектах Российской Федерации ежемесячное пособие на ребенка по-прежнему выплачивается в размере 70 рублей, при этом в отдельных регионах размер пособия составляет 300 - 340 рублей.

Можно отметить отрицательную тенденцию в области обеспечения санаторно-курортного лечения, а также проезда на междугороднем транспорте к месту лечения и обратно. Так, в 2008 году расходы Фонда социального страхования Российской Федерации составили 4,8 млрд. рублей, что позволило обеспечить путевками только 285 тыс. граждан, или 36,6% подавших заявление (по состоянию на 1 июня 2008 года).

С учетом обозначенных проблем, связанных с предоставлением соответствующим категориям граждан набора социальных услуг, представляется целесообразным рассмотреть вопрос о пересмотре принципа его формирования.

Необходимо отметить, что внесенные Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ изменения в законодательство Российской Федерации, регламентирующие деятельность наукоградов, привели к исключению программного принципа в развитии наукоградов и к снижению взаимной ответственности органов государственной власти Российской Федерации и местного самоуправления за развитие наукоградов, что приводит к снижению их научного потенциала.

В заключении Счетной палаты по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2007 год по направлению деятельности по контролю взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами других уровней выявлен ряд недостатков, которые продолжают сохранять свою актуальность:

1) не в полной мере решена проблема сбалансированности местных бюджетов;

2) оказание методологической помощи муниципалитетам и содействие в подготовке кадров финансовых органов остаются недостаточными;

3) негативное влияние на эффективное использование средств федерального бюджета оказывает сложившаяся практика внесения изменений в утвержденные бюджеты, особенно в конце финансового года;

4) несвоевременное принятие нормативных правовых актов не позволяет бюджетополучателям использовать эффективно и в полном объеме полученные из федерального бюджета средства;

5) неисполнение расходов федерального бюджета. Основной причиной неполного использования средств федерального бюджета является направление указанных средств главными распорядителями средств федерального бюджета получателям средств федерального бюджета в конце финансового года, а также необеспечение главными распорядителями средств федерального бюджета контроля за использованием получателями средств федерального бюджета;

6) обеспечение межбюджетных отношений нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, что входит в противоречие с отдельными принципами Конституции Российской Федерации;

7) Министерством финансов России и другими главными распорядителями средств федерального бюджета не обеспечен надлежащий контроль за расходованием субсидий и субвенций, направляемых из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, а также за своевременным предоставлением субъектами Российской Федерации отчетности, установленной нормативными правовыми актами, об использовании ими полученных субсидий и субвенций, что повлияло на рост остатков субсидий и субвенций на счетах, открытых субъектам Российской Федерации в органах Федерального казначейства;

8) основными проблемами, влияющими на реализацию федеральных целевых программ, являются невыполнение государственными заказчиками требований в части привлечения средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников на программные мероприятия, а также неритмичность финансирования расходов федерального бюджета на реализацию программ;

9) не в полной мере решена проблема сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.

Подводя некоторый итог, можно отметить, что законодательство в сфере бюджетной и налоговой политики в последние годы было направлено на формирование более предсказуемой и эффективной финансовой системы государства и как следствие - на повышение качества жизни населения и стимулирование структурных и социальных реформ. Очевидно также, что внедрение новых принципов бюджетирования не могло пройти без выявления правовых недостатков (некоторые из них указаны выше), которые снижали общее представление органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, граждан страны о качестве принятого законодательства. Общие задачи в целом решены. Сегодня перед законодателем стоит задача четкого и своевременного диагностирования правовой ситуации в данной сфере. Это позволит в кратчайшие сроки сформулировать ясные принципы совершенствования бюджетного и налогового законодательства с целью наделения субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления необходимыми финансовыми ресурсами, экономически и социально обоснованное использование которых повысит качество жизни конкретного города, района, поселения.

§ 3. Состояние парламентского финансового контроля на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации*(28)

За время, прошедшее с момента принятия 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, образования Счетной палаты Российской Федерации, принятия решения об образовании нового контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации - контрольно-счетной палаты Московской городской Думы, произошло становление системы внешнего (парламентского) контроля за использованием средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

С принятием 9 декабря 2000 года на всероссийском совещании руководителей контрольно-счетных органов Декларации о создании Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации и созданием Союза муниципальных контрольно-счетных органов на всероссийской конференции муниципальных контрольно-счетных органов в мае 2000 года складывается система взаимодействия органов внешнего финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы.

С изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 2002 году был образован специализированный орган по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации в форме постоянной Комиссии Совета Федерации. В Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации сформирован подкомитет по взаимодействию со Счетной палатой Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам.

Во взаимодействии органов парламентского контроля достигнуты существенные результаты, однако есть и недостатки, которые не позволяют сформироваться до конца целостной системе внешнего (парламентского) контроля за средствами консолидированного бюджета Российской Федерации.

Концепция организации бюджетного процесса, ориентированного на результат, была сформулирована в качестве цели и основных направлений реформирования бюджетного процесса в Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004 - 2006 годах и конкретизирована применительно к бюджетам субъектов Российской Федерации в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2008 года.

Действующая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации не содержит ответов на вопросы, как конкретно осуществлять бюджетирование, ориентированное на результат, соизмерять объемы финансирования с конкретными результатами бюджетополучателей. Действующий порядок организации бюджетного процесса фактически исключает законодателя из процесса бюджетного планирования по результатам, поскольку на рассмотрение законодателя вместе с проектом закона о бюджете не вносится соответствующее обоснование.

Бюджетный кодекс, определяя статьей 28 результативность и эффективность использования бюджетных средств, статьей 34 устанавливает в качестве одного из принципов бюджетной системы обязанность участников бюджетного процесса исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Существующая организация бюджетного процесса фактически не имеет ни механизмов реализации этого принципа, ни указанной обязанности. Ответственность за нерезультативное расходование бюджетных средств в действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации также не предусмотрена.

Группой членов Совета Федерации в Государственную Думу был внесен проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (в части государственного и муниципального финансового контроля). Законопроект определяет понятие и правовые основы государственного и муниципального внутреннего и внешнего финансового контроля, его цели и задачи, методы и общие принципы его организации и осуществления, описывает систему органов государственного и муниципального финансового контроля, а также различия между внутренним и внешним государственным и муниципальным контролем, финансовым контролем, осуществляемым законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации и Федеральным казначейством, контрольными и финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Указанный проект федерального закона, разработанный в рамках рабочей группы по совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации, созданной в Совете Федерации в связи с изменениями бюджетного законодательства, внесенными Федеральным законом от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ) до сих пор не принят.

Изменение бюджетного законодательства требует существенных усилий для формирования адекватной методологической и методической базы внешнего (парламентского) финансового контроля в условиях бюджетного процесса, ориентированного на результат. Результаты применения такой базы должны быть принципиально сопоставимы в ходе внешнего (парламентского) финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы: в Счетной палате Российской Федерации, в контрольно-счетных органах, формируемых законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления*(29).

Определение социально-экономического эффекта использования средств государства, а также разработка рекомендаций по повышению результативности, экономичности и продуктивности использования бюджетных средств и управления государственными финансовыми ресурсами осуществляется в процессе особого вида деятельности органов внешнего финансового контроля - аудита эффективности*(30). Данный вид деятельности широко используется за рубежом и органично дополняет финансовый аудит.

С 2003 года аудит эффективности использования бюджетных средств при участии Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации стал внедряться с учетом зарубежного опыта в практику деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. В частности, он использовался при осуществлении контроля хода реализации приоритетных национальных проектов.

В современном российском законодательстве не хватает норм прямого действия по проведению аудита эффективности. Поэтому контрольные мероприятия проводятся, по существу, правовым инструментарием, разработанным еще для финансового аудита.

В ходе аудита эффективности проверяется и анализируется деятельность объектов проверки. На основе оценки ее результатов определяется степень эффективности использования ими государственных ресурсов, разрабатываются рекомендации по совершенствованию деятельности объектов проверки. Задача дать общую оценку эффективности работы проверяемого органа государственной власти, органа местного самоуправления или получателя бюджетных средств в процессе проверки не ставится.

При проведении проверок результатов деятельности объектов проверки не затрагиваются политические решения, принимаемые органами законодательной и исполнительной власти по вопросам их ведения. Достоинства или недостатки проводимого политического курса или правильность выбора целей социально-экономической политики не оцениваются. Проверяется и анализируется эффективность использования государственных ресурсов, направленных на реализацию уже принятых решений в части обеспечения запланированных результатов деятельности объекта проверки.

Финансовый контроль законодательных (представительных) органов, как правило, проявляется не в форме проведения конкретных контрольных мероприятий, а осуществляется в ходе рассмотрения и утверждения проектов законов о бюджете, отчетов об их исполнении, рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, в ходе парламентских слушаний, в связи с депутатскими запросами.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют финансовый контроль и в рамках осуществления такого контроля согласно статье 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации вправе создавать собственные контрольные органы.

В настоящее время такие органы созданы во всех субъектах Российской Федерации. В 80 субъектах Российской Федерации контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе закона о контрольно-счетном органе, и лишь в 3 - на основе нормативного правового акта законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.

Право законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации на создание собственных контрольно-счетных органов предполагает подотчетность создаваемых органов законодательному (представительному) органу. Руководство всех контрольно-счетных органов назначается законодательными (представительными) органами.

Выделение контрольно-счетного органа из состава законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации не может лишить последний возможности самостоятельно осуществлять контрольные полномочия, поскольку полномочия контрольно-счетного органа являются составной частью системы сдержек и противовесов в конституционной модели разделения властей, неотъемлемым элементом контроля законодательного (представительного) органа за действиями органов исполнительной власти по целевому и эффективному использованию бюджетных средств.

Организационная и функциональная независимость органов внешнего финансового контроля является одним из основополагающих международных принципов их создания, провозглашаемых Лимской декларацией руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов в 1977 году.

В Российской Федерации указанный принцип реализован не полностью. В 61 субъекте Российской Федерации контрольно-счетные органы являются самостоятельными органами финансового контроля, наделенными статусом юридического лица, в 22 субъектах Российской Федерации контрольно-счетные органы не наделены статусом юридического лица. Планы работы самостоятельно утверждают только 27 контрольно-счетных органов. В 34 субъектах Российской Федерации планы работы контрольно-счетного органа утверждаются законодательным (представительным) органом.

Вместе с тем парламентский характер финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами, создаваемыми законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не очевиден. Обязательному включению в план работы контрольно-счетного органа, помимо поручений законодательного (представительного) органа, в 34 субъектах Российской Федерации подлежат поручения высшего должностного лица, а в 5 субъектах Российской Федерации - также поручения высшего исполнительного органа.

Из контрольно-счетных органов, не обладающих статусом юридического лица, за 11 закреплены полномочия по направлению представлений (предписаний), в субъектах Российской Федерации представления (предписания) направляются руководством законодательного (представительного) органа; в 9 субъектах Российской Федерации полномочия контрольно-счетного органа ограничены представлением заключений в законодательный (представительный) орган. Эффективность деятельности контрольно-счетных органов довольно высока.

В органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации анализ и оценка результативности мер, принимаемых по достижению даже тех показателей эффективности их деятельности, которые были утверждены Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года N 285 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года N 285), еще находятся на низком уровне.

Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года N 285 предусмотрены доклады высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Согласно информации об основных итогах экспертно-аналитического мероприятия Счетной палаты Российской Федерации "Проверка докладов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года N 825) и анализ эффективности управления финансами в субъектах Российской Федерации" в докладах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации указанные аспекты в основном не отражены.

Одной из задач Счетной палаты Российской Федерации является экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В законодательных актах, регламентах палат Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации механизм ее реализации не закреплен.

Совершенствование государственного и муниципального финансового контроля является важнейшей задачей, без решения которой невозможно повышение качества управления государственными и муниципальными средствами в Российской Федерации. В связи с этим высока актуальность внесения назревших изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации.

Необходимо отметить, что Федеральный закон от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ создал правовую основу для новой организации бюджетного процесса в бюджетной системе Российской Федерации, осуществления среднесрочного бюджетного планирования.

Вместе с тем изменения в Бюджетном кодексе Российской Федерации не затронули актуальных вопросов создания единых правовых и методологических основ системы государственного и муниципального финансового контроля, четкого разграничения функций внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, исключения дублирования в их работе, оптимизации всей государственной контрольной деятельности.

Счетной палатой Российской Федерации был подготовлен проект новой редакции раздела IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль" Бюджетного кодекса Российской Федерации. В разделе дается определение понятий внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, устанавливаются принципы организации государственного и муниципального финансового контроля, формы и методы его осуществления, система органов государственного и муниципального финансового контроля, правовые основы создания и деятельности указанных органов.

Новая система государственного и муниципального финансового контроля должна быть нацелена также и на повышение результативности и эффективности использования бюджетных средств. В связи с этим необходима подготовка комплексных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части вопросов установления более широкого спектра ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Задача совершенствования структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в этой сфере нашла отражение и в Бюджетном послании Президента Российской Федерации 2008 года. В нем отмечено, что переход к новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы сдерживается устаревшими нормами, регламентирующими осуществление государственного и муниципального финансового контроля, ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Поэтому следует обратить внимание на необходимость ускорения разработки Правительством Российской Федерации проекта федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации". В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации 2008 года этот законопроект был внесен в Государственную Думу в 2008 году (проект федерального закона N 84139-5 "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части усиления контроля и надзора за использованием средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" (в части наделения органов государственного (муниципального) финансового контроля, созданных исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией муниципального образования), полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, а также Федеральной службы финансово-бюджетного надзора правом списания в бесспорном порядке сумм штрафов за совершение административных правонарушений).

Экспертиза проектов федеральных законов, проводимая Счетной палатой Российской Федерации, может решать ряд стратегических общегосударственных проблем, таких как кардинальное снижение уровня коррупции. В связи с этим решением коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 5 сентября 2008 года был утвержден План мероприятий Счетной палаты Российской Федерации по противодействию коррупции. План предполагает проведение Счетной палатой Российской Федерации в ходе контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, оценки нормативных правовых актов объекта проверки на предмет наличия пробелов и несоответствия требованиям законодательства, способствующих проявлению коррупции. Особое внимание предполагается уделять анализу практики применения организациями законов, в которых не были пересмотрены нормы, идентифицированные как коррупционные. Необходимо внести изменения в Федеральный закон от 11 января 1995 года N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", установив порядок проведения экспертизы проектов законодательных актов на предмет их коррупционности, предполагающий приобщение результатов указанной экспертизы к документам, рассматривающимся на пленарных заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы.

В условиях мирового финансового кризиса рост внешнего долга Российской Федерации за счет увеличения корпоративного долга является тревожной тенденцией. Рост корпоративного долга наблюдался на фоне роста остатков на счетах по учету средств федерального бюджета и международных резервов Российской Федерации, что должно было свидетельствовать о низком качестве управления государственными финансами. Необходимо установить должный контроль Счетной палаты Российской Федерации за деятельностью государственных корпораций в части определения целесообразности и эффективности использования ими средств федерального бюджета и переданной в виде имущественного взноса государственной собственности. Установление указанного контроля осложнено тем, что при создании государственных корпораций финансовые ресурсы государства фактически выводятся за пределы бюджетной системы, а отношения между основными объектами экономических процессов переходят из плоскости публичного права в плоскость договорных отношений власти и бизнеса.

Произошло становление системы парламентского контроля за использованием средств федерального бюджета и бюджетов субъектов в Российской Федерации. Однако в целях ее развития целесообразно формирование общих методик, в результате применения которых на уровне Совета Федерации сложится общая картина результативности формирования и исполнения консолидированного бюджета Российской Федерации.

§ 4. Законодательное обеспечение мер по преодолению финансового кризиса в Российской Федерации*(31)

Недостаточный уровень развития российского финансового рынка стал одним из ключевых факторов негативного воздействия мирового финансового кризиса на экономику Российской Федерации. Вывод крупными инвесторами-нерезидентами преимущественно спекулятивного капитала с российского фондового рынка определил кратное снижение биржевых индексов, за короткий срок снизив капитализацию российских компаний в несколько раз, посеяв панику среди инвесторов из России, вынужденных также выводить свои денежные средства из акций российских компаний.

Снижение капитализации российских банков, а также общая ситуация в мировой банковской системе вызвали значительное сокращение возможностей российской банковской системы по привлечению кредитов из-за рубежа. Последствиями указанных обстоятельств стало отсутствие ликвидности в банковской сфере - "кровеносной" системе страны, по определению Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина, и как следствие - существенное снижение возможностей выполнять российскими банками свое главное предназначение - использовать кредитные механизмы по развитию производства и формированию спроса. Кризис банковской системы и фондового рынка в Российской Федерации нанес существенный удар по предприятиям ряда отраслей реальной экономики, вынужденных сокращать как производство, так и штаты сотрудников.

В эпоху глобализации адекватным способом развития собственной экономики является выстраивание активных связей с внешним миром при условии обладания надежными механизмами обеспечения внутренней стабильности. Именно этих механизмов в российской экономике оказалось недостаточно в кризисной ситуации. Предпринятые законодательной и исполнительной властью страны решения были направлены как раз на то, чтобы подтвердить статус российской экономики как суверенной и снизить зависимость российского бизнеса от внешних ресурсов.

Усилиями Правительства Российской Федерации (в первую очередь Министерства финансов Российской Федерации и Федеральной службы по финансовым рынкам) и Банка России был разработан комплекс экстренных мер, в том числе по поддержанию ликвидности банковской системы. Осенью 2008 года был принят пакет антикризисных федеральных законов, направленных на поддержание банковской системы и финансового рынка страны в целом.

В соответствии с Федеральным законом от 13 октября 2008 года N 174-ФЗ "О внесении изменений в статью 11 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" возмещение по вкладам в банке, в отношении которого наступил страховой случай, будет выплачиваться вкладчику в размере 100 процентов суммы вкладов в банке, но не более 700 тыс. рублей. Указанный федеральный закон был призван повысить доверие вкладчиков к банковской системе Российской Федерации, а также максимально защитить интересы социально уязвимых групп граждан. Наметившийся вывод вкладов из коммерческих банков осенью 2008 года удалось приостановить, и к концу года наметилась тенденция возвращения населением вкладов в банки. Общий объем вкладов граждан в российские банки составил в конце 2008 года 5,7 трлн. рублей, что на 14 процентов больше, чем по итогам 2007 года*(32). Таким образом, массовый вывод средств с депозитов за 3 осенних месяца удалось быстро компенсировать.

Кроме того, Федеральным законом от 22 декабря 2008 года N 270-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" и иные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 декабря 2008 года N 270-ФЗ) уточнено понятие вклада в связи с правом заключения договора банковского вклада (счета) в пользу третьего лица. Указанным законом предусматривается также расширение круга лиц, имеющих право на получение возмещения по вкладам после наступления страхового случая путем предоставления такого права наследнику вкладчика.

Федеральным законом от 13 октября 2008 года N 171-ФЗ "О внесении изменения в статью 46 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" были приняты дополнительные меры по стабилизации финансовой системы Российской Федерации. Этим законом Банк России наделен правом предоставлять кредиты без обеспечения на срок не более 6 месяцев российским кредитным организациям, имеющим рейтинг не ниже установленного уровня.

Федеральный закон от 13 октября 2008 года N 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации" дал право Государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" (далее - Федеральный закон от 13 октября 2008 года N 173-ФЗ) до 31 декабря 2009 года включительно предоставлять организациям кредиты (займы) в иностранной валюте для погашения и (или) обслуживания кредитов (займов), полученных этими организациями до 25 сентября 2008 года от иностранных организаций, приобретать права требования у иностранных кредиторов к этим организациям по обязательствам, возникшим до 25 сентября 2008 года, и осуществлять в указанных целях иные операции в соответствии с решениями наблюдательного совета Внешэкономбанка.

Для обеспечения возможности предоставления Внешэкономбанком указанных кредитов (займов) упомянутый федеральный закон дал право Банку России разместить во Внешэкономбанке депозиты на общую сумму не более 50 млрд. долларов США сроком на 1 год с возможностью продления срока размещения. Размещенные Банком России средства могут быть использованы Внешэкономбанком исключительно по целевому назначению.

В соответствии с данным федеральным законом требования к получателям кредитов (займов), порядок и условия предоставления соответствующих кредитов (займов), а также требования к организациям, права требования по обязательствам которых приобретаются Внешэкономбанком, устанавливаются его наблюдательным советом.

Также указанный федеральный закон в целях стимулирования сделок на межбанковском кредитном рынке предоставил Банку России право до 31 декабря 2009 года включительно заключать с кредитными организациями соглашения, в соответствии с которыми он обязуется компенсировать таким кредитным организациям часть убытков (расходов), возникших у них по сделкам с другими кредитными организациями, совершенным со дня вступления в силу указанного федерального закона и до 31 декабря 2009 года включительно, у которых была отозвана лицензия на осуществление банковских операций.

Банк России в соответствии со статьей 5 данного федерального закона предоставляет Сберегательному банку Российской Федерации субординированные кредиты (займы) без обеспечения на общую сумму, не превышающую 500 млрд. рублей, на срок до 31 декабря 2019 года включительно по ставке 8 процентов годовых. Указанные субординированные кредиты (займы) могут быть предоставлены полностью или частично путем приобретения Банком России выпускаемых Сберегательным банком Российской Федерации облигаций и (или) выпускаемых в его пользу и гарантированных Сберегательным банком Российской Федерации еврооблигаций, размещаемых и (или) обращающихся на территории Российской Федерации и (или) за пределами территории Российской Федерации.

Согласно указанному федеральному закону средства Фонда национального благосостояния могут быть размещены во Внешэкономбанке на депозиты сроком до 31 декабря 2019 года включительно на общую сумму не более 450 млрд. рублей по ставке 7 процентов годовых в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Указанные средства могут быть использованы Внешэкономбанком исключительно для предоставления в период до 31 декабря 2008 года включительно следующих субординированных кредитов (займов) без обеспечения на срок до 31 декабря 2019 года включительно по ставке 8 процентов годовых:

открытому акционерному обществу "Банк ВТБ" на сумму, не превышающую 200 млрд. рублей;

открытому акционерному обществу "Россельхозбанк" на сумму, не превышающую 25 млрд. рублей;

российским кредитным организациям при соблюдении ими следующих условий: наличия у кредитной организации на дату обращения за получением кредита (займа) рейтинга долгосрочной кредитоспособности не ниже установленного минимального уровня;

получения кредитной организацией после 1 октября 2008 года от третьих лиц субординированных кредитов (займов) и (или) сумм в оплату взноса в уставный капитал этой кредитной организации.

Общая сумма субординированных кредитов (займов), предоставляемых Внешэкономбанком одной кредитной организации, не должна превышать 15 процентов от величины собственных средств (капитала) получателя кредита (займа), рассчитанной на 1 октября 2008 года, и 100 процентов от общей суммы средств, полученных кредитной организацией после 1 октября 2008 года от третьих лиц субординированных кредитов (займов) и (или) сумм в оплату взноса в уставный капитал этой кредитной организации.

Субординированные кредиты (займы), направляемые кредитным организациям, могут быть предоставлены полностью или частично путем приобретения Внешэкономбанком выпускаемых получающими соответствующие кредиты (займы) кредитными организациями облигаций и (или) выпускаемых в их пользу и гарантированных ими еврооблигаций, размещаемых и (или) обращающихся на территории Российской Федерации и (или) за пределами территории Российской Федерации.

В соответствии с этим федеральным законом перечень рейтинговых агентств, рейтинги которых применяются для определения долгосрочной кредитоспособности кредитных организаций, и необходимых минимальных показателей соответствующих рейтингов, дополнительные требования к получателям кредитов (займов), а также порядок и условия предоставления соответствующих кредитов (займов) устанавливаются наблюдательным советом Внешэкономбанка.

Федеральный закон от 27 октября 2008 года N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года" (далее - Федеральный закон от 27 октября 2008 года N 175-ФЗ) направлен на поддержание стабильности банковской системы и защиту интересов кредиторов при наличии признаков неустойчивого финансового положения банка, выявление ситуаций, угрожающих законным интересам его вкладчиков и кредиторов.

В соответствии с данным федеральным законом выполнение функций по предупреждению банкротства банков и соответствующая организационная работа возлагаются на государственную корпорацию "Агентство по страхованию вкладов" (далее - Агентство). Данная работа будет вестись в тесном взаимодействии и под контролем Банка России.

Согласно указанному федеральному закону от 27 октября 2008 года N 175-ФЗ меры по предупреждению банкротства банков могут осуществляться Агентством путем:

оказания финансовой помощи лицам, приобретающим в соответствии с планом участия Агентства в предупреждении банкротства банка акции (доли в уставном капитале) банка в размере, позволяющем определять решения банка по вопросам, отнесенным к компетенции общего собрания его учредителей (участников);

оказания финансовой помощи банкам, приобретающим в соответствии с планом участия Агентства в предупреждении банкротства банка обязательства и имущество банка или их часть;

приобретения в соответствии с планом участия Агентства в предупреждении банкротства банка акций (долей в уставном капитале) банка в размере, позволяющем определять решения банка по вопросам, отнесенным к компетенции общего собрания его учредителей (участников);

оказания финансовой помощи банку при условии приобретения Агентством и (или) инвесторами в соответствии с планом участия Агентства в предупреждении банкротства банка акций (долей в уставном капитале) банка в размере, позволяющем определять решения банка по вопросам, отнесенным к компетенции общего собрания его учредителей (участников);

организации торгов по продаже имущества, являющегося обеспечением исполнения обязательств банка, в том числе перед Банком России;

исполнения в соответствии с планом участия Агентства в предупреждении банкротства банка функций временной администрации на основании решения Банка России.

Приоритетами при применении данных мер являются сохранение активов проблемного банка в обороте, защита интересов кредиторов и обеспечение системной стабильности путем перехода банка (его активов и обязательств перед кредиторами) под контроль нового инвестора без отзыва лицензии на осуществление банковских операций.

В соответствии с Федеральным законом от 27 октября 2008 года N 175-ФЗ Банк России после направления в Агентство предложения об участии в предупреждении банкротства банка вправе принять решение об уменьшении уставного капитала банка до величины собственных средств (капитала) в случае, если к моменту принятия данного решения учредители (участники) банка не приняли решение об уменьшении уставного капитала банка. При отрицательном значении величины собственных средств (капитала) банка его уставный капитал уменьшается до 1 рубля.

По решению Банка России в случае получения согласия Агентства на участие в предупреждении банкротства банка функции временной администрации могут быть возложены на Агентство.

Федеральный закон от 27 октября 2008 года N 175-ФЗ предусматривает необходимое финансирование деятельности по предупреждению банкротства банков. Помимо средств новых инвесторов, в качестве резерва также предусматривается использовать средства федерального бюджета, Фонда обязательного страхования вкладов и Банка России. В связи с этим будет осуществлен имущественный взнос Российской Федерации в размере до 200 млрд. рублей в имущество Агентства, не являющееся фондом обязательного страхования вкладов, для формирования источников расходов на проведение мероприятий, предусмотренных федеральными законами. Банк России может также предоставить Агентству кредит без обеспечения на срок до 5 лет.

Финансирование мероприятий по предупреждению банкротства банка за счет средств фонда обязательного страхования вкладов может осуществляться только при одновременном соблюдении следующих условий:

их осуществление уменьшит затраты фонда обязательного страхования вкладов в случае ликвидации банка;

направление финансирования на цели предупреждения банкротства банка не повлияет на устойчивость фонда обязательного страхования вкладов.

В соответствии с Федеральным законом от 27 октября 2008 года N 175-ФЗ положения федеральных законов от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", от 8 февраля 1998 года N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", от 25 февраля 1999 года N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", от 23 декабря 2003 года N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" и от 2 декабря 1990 года N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (в ред. Федерального закона от 3 февраля 1996 года N 17-ФЗ) будут применяться только с учетом положений данного федерального закона.

Кроме того, Федеральным законом от 22 декабря 2008 года N 270-ФЗ Агентству предоставлено право осуществлять операции по реализации имущества (предмета залога), являющегося обеспечением исполнения обязательств кредитных организаций контрагентов Банка России по кредитам. Законом также предусматривается право расходования имущества Агентства на осуществление функций конкурсного управляющего и ликвидатора кредитных организаций.

Федеральным законом от 30 декабря 2008 года N 306-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием порядка обращения взыскания на заложенное имущество" (далее - Федеральный закон от 30 декабря 2008 года N 306-ФЗ) были внесены изменения в Закон Российской Федерации от 29 мая 1992 года N 2872-I "О залоге", Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. Верховным Судом Российской Федерации 11 февраля 1993 года N 4462-1), часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации, федеральные законы от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", от 16 июля 1998 года N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)", от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" и от 2 октября 2007 года N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве".

Федеральный закон от 30 декабря 2008 года N 306-ФЗ направлен на упрощение процедуры обращения взыскания на заложенное имущество и процедуры его реализации, а также установление особенностей удовлетворения требований кредиторов, обеспеченных залогом имущества должника, в ходе дела о банкротстве, способствующих максимально быстрому удовлетворению указанных требований за счет заложенного имущества.

Федеральным законом от 30 декабря 2008 года N 306-ФЗ устанавливается возможность заключения соглашения о внесудебной реализации предмета залога до возникновения оснований для обращения взыскания, а не исключительно после неисполнения или ненадлежащего исполнения должником обеспеченного залогом обязательства.

Предусматривается подтверждение факта неисполнения должником обязательства посредством исполнительной надписи нотариуса в целях обращения к судебному приставу-исполнителю для обеспечения передачи должником заложенного имущества залогодержателю для обращения взыскания во внесудебном порядке.

В ходе конкурсного производства требования кредиторов по обязательствам, обеспеченным залогом имущества должника, удовлетворяются преимущественно перед иными кредиторами за счет 70% (80%, если кредитором является кредитная организация) средств, полученных от продажи предмета залога.

Федеральный закон создает возможности для эффективного использования залога, как способа обеспечения обязательств, а также будет способствовать реализации механизма защиты прав и интересов залогодержателей и залогодателей.

Федеральным законом от 30 декабря 2008 года N 317-ФЗ "О внесении изменений в статьи 46 и 76 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Федеральный закон от 30 декабря 2008 года N 317-ФЗ) Банку России предоставлено право назначать уполномоченных представителей в кредитные организации:

получившие от государственной корпорации "Внешэкономбанк" кредит (заем) в иностранной валюте для погашения и (или) обслуживания кредитов (займов), полученных этими организациями от иностранных организаций;

получившие от Банка России субординированный кредит (заем) в соответствии со статьей 5 Федерального закона "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации";

получившие от Внешэкономбанка субординированный кредит (заем) в соответствии со статьей 6 Федерального закона "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации";

в которых размещены средства федерального бюджета на банковских депозитах в соответствии со статьей 236 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

получившие кредит Банка России без обеспечения на срок более одного месяца;

в отношении которых Банк России и государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" осуществили меры по предупреждению банкротства банков в соответствии с Федеральным законом от 27 октября 2008 года N 175-ФЗ.

Федеральным законом от 30 декабря 2008 года N 317-ФЗ определены права уполномоченного представителя Банка России, в том числе на участие без права голоса в заседаниях органов управления кредитной организации, а также органов, принимающих решения по вопросам кредитования, управления активами и пассивами кредитной организации, а также на получение от кредитной организации информации и документов, которые касаются деятельности кредитной организации по вопросам кредитования, предоставления гарантий, управления активами и пассивами (требованиями и обязательствами).

Также указанным федеральным законом установлена обязанность кредитной организации по предоставлению уполномоченному представителю Банка России информации и документов, определены виды сделок или операций, о намерении совершения которых кредитная организация обязана предоставлять информацию уполномоченному представителю Банка России. Также установлено, что за невыполнение указанных требований к кредитной организации могут быть применены предусмотренные законодательством меры ответственности.

В соответствии с рассматриваемым федеральным законом порядок назначения уполномоченного представителя Банка России и осуществления им своей деятельности поручено установить Банку России по согласованию с Правительством Российской Федерации.

Федеральным законом от 30 декабря 2008 года N 317-ФЗ в статью 46 Федерального закона от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" вносится изменение, предусматривающее увеличение с шести месяцев до одного года срока предоставления Банком России кредитов без обеспечения российским кредитным организациям.

Таким образом, принятие данного федерального закона направлено на стабилизацию ситуации в банковском секторе, его принятие призвано способствовать усилению контроля государства за использованием кредитными организациями денежных средств, выделяемых в целях поддержки финансовой системы Российской Федерации.

Также в рамках антикризисных мер, инициированных Правительством Российской Федерации, принят Федеральный закон от 30 декабря 2008 года N 324-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов". Данный федеральный закон направлен на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики.

Федеральный закон вносит изменения, касающиеся:

поддержки организаций важнейших отраслей экономики путем предоставления государственных гарантий и упрощения процедуры их предоставления;

финансирования мероприятий по формированию устойчивости рынка труда;

возможности погашения за счет средств материнского (семейного) капитала кредитов (займов) на строительство или приобретение жилья;

компенсации бюджетам субъектов Российской Федерации выпадающих доходов в связи с изменением налогового законодательства.

В соответствии с данным федеральным законом вносятся изменения в Программу государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов. Данные изменения касаются предоставления в 2009 году двух новых видов государственных гарантий Российской Федерации на общую сумму 300 млрд. рублей:

в размере 100 млрд. рублей - для предоставления государственных гарантий в обеспечение возврата до 70% основного долга по кредитам, привлекаемым стратегическими организациями оборонно-промышленного комплекса на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения. Гарантии будут предоставляться в размере от 50 млн. рублей до 10 млрд. рублей на срок от 6 месяцев до 5 лет;

в размере 200 млрд. рублей - для предоставления государственных гарантий в обеспечение возврата до 50% основного долга по кредитам, предоставляемым организациям, отобранным в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения. Гарантии будут предоставляться в размере от 150 млн. рублей до 10 млрд. рублей на срок от 6 месяцев до 5 лет.

В соответствии с данным федеральным законом в качестве агента Правительства Российской Федерации привлечен Внешэкономбанк, выполняющий данную функцию и по другим направлениям гарантийной поддержки.

Анализируя антикризисные меры, принятые в банковской сфере, можно отметить, что в борьбе с кризисом ликвидности наиболее эффективной оказалась наименее масштабная мера по снижению нормы отчисления банков в фонд обязательного резервирования. Это позволило получить ликвидность всем банкам без исключения. Благодаря этому банковская система смогла выжить. Осуществлена дополнительная капитализация банков с помощью субординированных кредитов. Расширен круг банков, допущенных к аукционам Министерства финансов Российской Федерации по размещению на депозитах временно свободных средств федерального бюджета. Позитивными также являются меры по выделению Агентству по страхованию вкладов 200 млрд. рублей для санирования банков. Наибольший результат ожидается от предоставления Банком России беззалоговых кредитов российским банкам.

Однако экстренными мерами нельзя бороться с системными недостатками. Поэтому необходимо принять комплекс мер законодательного характера, направленных на повышение устойчивости финансовой системы России.

Недавние события подтвердили актуальность изменений, направленных на упрощение процедуры реорганизации банков и создание системы компенсационных фондов для возмещения инвесторам убытков, возникших из-за банкротства финансовых институтов или нарушения ими своих обязательств перед инвесторами.

К числу мер, выходящих за рамки банковского сектора, исполнение которых положительно скажется на всех хозяйствующих субъектах, относятся: рефинансирование иностранных кредитов отечественных корпораций через Внешэкономбанк и введение уплаты НДС по итогам налогового периода равными долями в течение трех месяцев.

Сегодня, когда финансовый рынок испытывает кризисные перегрузки, еще более актуально проведение кардинальных преобразований, направленных на повышение конкурентоспособности российского финансового рынка в целом и его участников в частности.

Тем самым актуальность создания в России мирового финансового центра с началом кризисных явлений только обострилась. Применительно к фондовому рынку как к составляющей части российской финансовой системы это означает, что он должен стать центром притяжения российских и иностранных эмитентов и инвесторов.

Направления необходимых законодательных преобразований финансового рынка России можно разделить на пять блоков:

стимулирование развития национальных институтов коллективного инвестирования и участников рынка;

упрощение доступа российских компаний к ресурсам фондового рынка;

стимулирование роста числа граждан, инвестирующих на фондовом рынке;

стимулирование иностранных инвестиций;

совершенствование и защита инфраструктуры фондового рынка.

Концепция создания международного финансового центра в Российской Федерации включает практически все ключевые законопроекты, которые должны быть приняты в 2008 - 2009 годах.

Последние события еще раз подчеркнули необходимость скорейшего принятия этих законов. Так, закон о клиринге имеет прямое отношение к проблемам рынка РЕПО. Закон о центральном депозитарии является одним из ключевых с точки зрения создания комфортной среды для иностранных инвесторов. Крайне актуален закон о биржах и организованных торгах. Необходимо планомерно продвигаться в направлении упрощения процедуры эмиссии ценных бумаг, расширения возможностей для выпуска биржевых облигаций. Изменения в валютное законодательство должны быть направлены на облегчение совершения финансовых операций нерезидентами.

Одной из самых действенных мер, направленных на поддержку российской финансовой системы, является либерализация налогового законодательства в части порядка налогообложения и налогового администрирования операций, осуществляемых на финансовых рынках. Потребуется внесение целого ряда изменений в Налоговый кодекс, предусматривающих упрощение и уточнение правил налогообложения доходов от указанных операций, снижение ставок и предоставление иных налоговых льгот.

Эти изменения должны быть направлены на увеличение капитализации институтов финансового рынка, стимулирование развития национальных институтов коллективного инвестирования и увеличение числа граждан, инвестирующих на фондовом рынке.

Специфика налогообложения финансовых рынков состоит в том, что финансовый капитал обладает высокой мобильностью и для создания мирового финансового центра в России прежде всего необходимо создать для финансового бизнеса максимально привлекательные условия, включая налоговые преференции.

С целью снижения рисков при работе с производными финансовыми инструментами нужно установить порядок проведения ликвидационного неттинга.

Нельзя затягивать с принятием закона о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком. Крайне негативный эффект на устойчивость российского рынка оказали действия нескольких российских инвестиционных компаний по "раскачиванию", а профессионально говоря, манипулированию на рынке, что не позволило избежать резких скачков волатильности.

Что касается фондового рынка, то в рамках антикризисных мер разработан и принят Федеральный закон от 27 октября 2008 года N 176-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и статью 12 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", на основании которого Банку России предоставляется право без лицензии выступать участником организованных торгов. Кроме того, Банк России получил право на открытом рынке совершать операции по купле-продаже облигаций и акций коммерческих организаций, определенных решением совета директоров.

В большей мере указанные изменения окажут положительное влияние на эффективность системы рефинансирования банковского сектора посредством сделок РЕПО, но и, конечно, скажутся на ликвидности ценных бумаг.

Однако Банк России является регулятором рынка банковских услуг, распоряжается золотовалютными резервами, владеет контрольным пакетом акций крупнейшего банка страны - Сбербанка России. Участие такого игрока в биржевых торгах при условии слабого законодательного регулирования, манипулирования и отсутствия законодательства о пруденциальном надзоре и инсайдерской информации может оказывать нежелательное влияние на движение цен или торговую активность по ценным бумагам отдельных эмитентов. Следствием такого нерыночного влияния может быть потеря доверия инвесторов, в том числе иностранных, к формированию справедливой рыночной цены на российские активы.

В связи с вышесказанным представляется, что после прекращения событий, вызвавших необходимость принятия указанного федерального закона, Банк России должен быть ограничен в совершении сделок с акциями на открытом рынке.

Целью Федерального закона от 22 декабря 2008 года N 264-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" является сокращение срока и снижение юридических рисков при осуществлении передачи закладных в состав ипотечного покрытия для рефинансирования ипотечных кредитов посредством ипотечных ценных бумаг. Принятие данного федерального закона будет способствовать развитию рефинансирования ипотечных кредитов, повышению надежности и эффективности ипотечных ценных бумаг.

Федеральный закон от 22 декабря 2008 года N 266-ФЗ "О внесении изменений в статью 51.2 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" направлен на предоставление статуса квалифицированного инвестора, дающего право на приобретение паев инвестиционных фондов особо рисковых (венчурных) инвестиций, государственной корпорации "Российская корпорация нанотехнологий" и некоммерческим организациям (фондам) содействия венчурным инвестициям в малые и средние предприятия, единственным учредителем которых являются субъекты Российской Федерации. Федеральный закон призван устранить законодательные препятствия для осуществления финансирования проектов по внедрению нанотехнологий и субъектов малого и среднего предпринимательства.

Федеральный закон от 30 декабря 2008 года N 320-ФЗ "О внесении изменений в статью 27.5.2 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" расширяет круг лиц, которые могут эмитировать биржевые облигации, позволяя выпускать биржевые облигации наряду с открытыми акционерными обществами другим хозяйственным обществам, а также государственным корпорациям и международным финансовым организациям.

Исключается императивная норма Федерального закона от 22 апреля 1996 года N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" о том, что процент от номинальной стоимости биржевой облигации может быть только фиксированным. Увеличивается срок исполнения по биржевым облигациям с одного года до трех лет. Федеральный закон обеспечивает раскрытие информации эмитентом биржевых облигаций, эмиссия которых осуществляется без государственной регистрации их проспекта, в объеме и порядке, предусмотренном для эмитентов в случае регистрации проспекта эмиссионных ценных бумаг.

Принятие данного федерального закона позволит в условиях мирового финансового кризиса обеспечить крупнейшим российским предприятиям возможность финансирования текущей и инвестиционной деятельности за счет размещения биржевых облигаций с наименьшими временными и финансовыми затратами.

Таким образом, за период с октября 2008 года было принято более десятка федеральных законов, направленных на стабилизацию ситуации на финансовых рынках. Принятый пакет антикризисных мер способствовал сокращению негативных последствий финансового кризиса. Так, благодаря Федеральному закону от 13 октября 2008 года N 173-ФЗ, в соответствии с которым кредитные организации получили деньги от государства на рефинансирование своих иностранных займов, а также субординированные кредиты сроком до 31 декабря 2009 года, удалось избежать банкротства так называемых "системообразующих" банков. Также этот федеральный закон позволил кредитным организациям частично решить проблему с ликвидностью.

Пакет антикризисных мер позволил в определенной степени сократить потери российских финансовых институтов от последствий мирового финансового кризиса и оздоровить социальную обстановку. Очевидно, что проблемы, проявившиеся во второй половине 2008 года, обнажили многие прорехи законодательства в сфере банковского регулирования и рынка ценных бумаг. Финансовый кризис подтвердил отсутствие надежной законодательной базы по осуществлению эффективного движения капитала в экономике страны. Законодателю предстоит в ближайшем будущем сформулировать и принять большое количество качественных законодательных актов, призванных обеспечить стабильное функционирование финансовой системы Российской Федерации, способной отвечать вызовам современного этапа развития глобальной финансовой системы и противостоять негативным тенденциям, которые эта система несет.

§ 5. Законодательное обеспечение развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплекса, земельных отношений*(33)

Основные направления развития и совершенствования законодательного обеспечения государственной политики в области развития агропромышленного комплекса (далее - АПК) и его важнейшей составной части - сельского хозяйства, а также рыбохозяйственного комплекса, земельных отношений за рассматриваемый период определялись исходя из положений посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию и в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации.

Законодательное регулирование АПК

С 1994 года принят ряд федеральных законов, направленных на регулирование отношений в АПК*(34).

Принятые федеральные законы были направлены на регламентацию формирования продовольственных ресурсов для государственных нужд и создание в стране системы государственного продовольственного обеспечения, формирование устойчивого рынка продовольствия и сельскохозяйственной продукции, определение условий реструктуризации долгов сельскохозяйственных товаропроизводителей в целях улучшения их финансового состояния до применения процедур банкротства, формирование многоукладности в аграрном секторе, а также определение основ и принципов формирования организационно-правовых форм хозяйствования, правовых норм, регулирующих развитие соответствующих подотраслей сельского хозяйства.

Необходимо также отметить, что только за последние годы принят ряд федеральных законов, имеющих важное значение для обеспечения развития АПК*(35).

Особое значение имеет Федеральный закон от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (далее - Федеральный закон от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ), который установил правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности - сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию сельских территорий. Законом определены цели, принципы, основные направления и меры по реализации государственной аграрной политики, установлены основные направления государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства. Закон установил, что финансовое обеспечение и механизмы реализации предусматриваемых мероприятий определяются Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, которая утверждается Правительством Российской Федерации на пятилетний период.

Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы (далее - Государственная программа) была утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 года N 446 "О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы".

Целями Государственной программы стали: устойчивое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения; повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции на основе финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства, а также на основе ускоренного развития приоритетных подотраслей сельского хозяйства; сохранение и воспроизводство используемых в сельскохозяйственном производстве земельных и других природных ресурсов. При этом Государственная программа развивает направления, определенные приоритетным национальным проектом "Развитие АПК", а также федеральными и ведомственными целевыми программами.

Финансирование Государственной программы предусматривается за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Вместе с тем практика применения Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ вызвала необходимость внесения в него определенных поправок, дополнений и изменений. В связи с этим в 2008 году были приняты федеральные законы от 11 июня 2008 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в статью 12 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства", уточнивший порядок предоставления субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям по договорам страхования, и от 30 декабря 2008 года N 318-ФЗ "О внесении изменений в статьи 11 и 18 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства", установивший, что бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются субсидии из федерального бюджета на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам (займам), полученным сельскохозяйственными товаропроизводителями, гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, сельскохозяйственными потребительскими кооперативами в российских кредитных организациях и сельскохозяйственных потребительских кредитных кооперативах, в размере двух третей, и (или) не менее чем 95%, и (или) полной ставки рефинансирования (учетной ставки) Центрального банка Российской Федерации, действующей на дату заключения договора кредита (займа). Кроме того, продолжается работа над проектами федеральных законов, в которых предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ в части, касающейся понятия "сельскохозяйственный товаропроизводитель", а также создания условий для дальнейшего развития сельскохозяйственного страхования, осуществляемого с государственной поддержкой.

В 2003 - 2005 годах принят ряд законодательных актов, касающихся вопросов налогообложения сельскохозяйственных товаропроизводителей, в том числе единого сельскохозяйственного налога, направленных на создание условий для реализации приоритетного национального проекта "Развитие АПК", а также на создание стимулов для более эффективного использования водных биологических ресурсов*(36). В дальнейшем с учетом практики применения налогового законодательства были приняты федеральные законы, уточняющие порядок исчисления налогов в сфере сельского хозяйства*(37). В 2006 - 2008 годах практика принятия федеральных законов, направленных на создание условий для улучшения деятельности сельскохозяйственных и рыбохозяйственных товаропроизводителей путем совершенствования их налогообложения была продолжена.

Федеральный закон от 3 ноября 2006 года N 177-ФЗ "О внесении изменения в статью 346.2 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", который включил в перечень налогоплательщиков единого сельскохозяйственного налога сельскохозяйственные потребительские кооперативы. Федеральный закон от 3 ноября 2006 года N 180-ФЗ "О внесении изменения в Федеральный закон "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах", в частности, внес в действующее законодательство изменение, согласно которому не подлежит обложению налогом на добавленную стоимость ввоз на таможенную территорию Российской Федерации племенного крупного рогатого скота, племенных свиней, овец и коз, семени и эмбрионов указанных племенных животных, племенных лошадей и племенного яйца, осуществляемый сельскохозяйственными товаропроизводителями, отвечающими критериям, предусмотренным пунктом 2 статьи 346.2 Налогового кодекса Российской Федерации, и российскими организациями, занимающимися лизинговой деятельностью с последующей поставкой их сельскохозяйственным товаропроизводителям.

Следует также отметить Федеральный закон от 17 мая 2007 года N 85-ФЗ "О внесении изменений в главы 21, 26.1, 26.2 и 26.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", уточнивший определение понятия "сельскохозяйственные товаропроизводители" для целей главы 26.1 Налогового кодекса Российской Федерации. Установлено, что процентная доля доходов от реализации сельскохозяйственной продукции, включая продукцию первичной переработки, исчисляется не в общем объеме доходов, а в общем доходе от реализации товаров (работ, услуг), что существенно изменяет процентное соотношение и объективно отвечает интересам сельскохозяйственных товаропроизводителей. Внесены также дополнения в пункты 2, 5, 7 статьи 346.2, касающиеся условий перехода на уплату единого сельскохозяйственного налога сельскохозяйственными потребительскими кооперативами. Поправки в статью 346.3 направлены на регулирование порядка и условий начала и прекращения применения единого сельскохозяйственного налога сельскохозяйственными потребительскими кооперативами. Тем самым устраняются недостатки Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 177-ФЗ "О внесении изменения в статью 346.2 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", который хотя и признал право сельскохозяйственных потребительских кооперативов быть налогоплательщиками единого сельскохозяйственного налога, но не предусмотрел условий, необходимых для перехода на уплату такого налога. Принятие Федерального закона от 17 мая 2007 года N 85-ФЗ "О внесении изменений в главы 21, 26.1, 26.2 и 26.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" способствовало успешному выполнению мероприятий по реализации приоритетного национального проекта "Развитие АПК".

Важное значение для развития АПК и рыбохозяйственного комплекса имели Федеральный закон от 29 ноября 2007 года N 280-ФЗ "О внесении изменений в статью 2.1 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также о признании утратившими силу отдельных актов (положений актов) законодательства Российской Федерации о налогах и сборах", который продлил срок действия налоговой ставки в размере 0 процентов по налогу на прибыль организаций для сельскохозяйственных товаропроизводителей, не перешедших на единый сельскохозяйственный налог, до 1 января 2009 года, а срок действия пониженных ставок налога на прибыль (6, 12 и 18 процентов) для указанных субъектов - до 31 декабря 2015 года; а также Федеральный закон от 29 ноября 2007 года N 285-ФЗ "О внесении изменений в главу 25.1 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", который внес уточнения в определение плательщиков сбора за пользование объектами водных биоресурсов, изменения в определение критериев признания рыбохозяйственных организаций градо- и поселкообразующими для целей применения ставок сбора в размере 15 процентов от общеустановленных ставок, уточнил порядок исчисления сбора и изменил ставки сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов.

Федеральный закон от 24 июня 2008 года N 92-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" устранил противоречия, возникающие при обложении налогом на добавленную стоимость реализации скота и птицы в живом весе и операций по передаче племенного скота, поставляемого по лизингу. Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 155-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации" внес, в частности, изменения в главу 26.1 "Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог)" Налогового кодекса Российской Федерации, устраняющие противоречия, выявленные в ходе правоприменительной практики, и облегчающие сельскохозяйственным товаропроизводителям переход на уплату этого налога. Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 135-ФЗ "О внесении изменения в статью 256 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации о налогах и сборах" исключил с 1 января 2009 года из состава имущества, не подлежащего амортизации в целях исчисления налога на прибыль организаций, продуктивный скот, буйволов, волов, яков, оленей, других одомашненных диких животных (кроме рабочего скота). Федеральный закон от 30 декабря 2008 года N 314-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения эффективности налогообложения рыбохозяйственного комплекса" определил условия для перехода на уплату единого сельскохозяйственного налога рыбохозяйственных организаций, а также индивидуальных предпринимателей, осуществляющих вылов рыбы и других водных биологических ресурсов, что по сравнению с общей системой налогообложения значительно уменьшает налоговую нагрузку на них.

В 2008 году также был принят ряд федеральных законов, направленных на создание условий для обеспечения развития АПК*(38).

Существенное влияние на дальнейшее развитие аграрного сектора экономики, без сомнения, оказала реализация Водного кодекса Российской Федерации и Лесного кодекса Российской Федерации.

Законодательное регулирование рыбохозяйственного комплекса

В сфере законодательного обеспечения развития рыбохозяйственного комплекса в последние годы также принят ряд основополагающих правовых актов*(39).

Особо следует отметить Федеральный закон от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Федеральный закон от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ), который определил основные принципы законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, права на водные биоресурсы, виды рыболовства, управление в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, сохранение водных биоресурсов и среды обитания водных биоресурсов, разрешение споров и ответственность за совершение правонарушений в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов. Законом также установлено правовое обеспечение предоставления в пользование водных биоресурсов и механизм распределения квот вылова водных биоресурсов, обеспечивающий их эффективное использование.

Не менее важное значение имеют федеральные законы от 20 апреля 2007 года N 57-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", который ввел запрет на оборот конфискованной продукции, полученной из объектов животного мира, изъятых из природной среды с нарушением законодательства, а также от 6 декабря 2007 года N 333-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 декабря 2007 года N 333-ФЗ), который направлен на совершенствование государственного регулирования деятельности рыбохозяйственного комплекса, борьбы с браконьерством, определяет порядок распределения квот на вылов (добычу) водных биоресурсов, вносит изменения в ряд правовых актов.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть: учитывая практику применения Федерального закона от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ, и в связи с тем, что Федеральный закон от 6 декабря 2007 года N 333-ФЗ не решил всех имеющихся проблем, в 2008 году принят Федеральный закон от 3 декабря 2008 года N 250-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", направленный на совершенствование управления водными биологическими ресурсами и создание благоприятных экономических условий для предприятий и организаций рыбохозяйственного комплекса путем введения новых понятий, уточнения ряда положений Федерального закона от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ. Дополнен перечень оснований для принудительного прекращения права пользования, права на добычу вылова водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, в случаях если уловы не доставляются на таможенную территорию Российской Федерации. Увеличены сроки пользования рыбопромысловыми участками до 25 лет, что будет способствовать созданию условий для привлечения инвестиций, обновлению рыбопромыслового флота и техническому перевооружению отрасли. Законом также внесены изменения в целый ряд действующих законодательных актов.

Законодательное регулирование земельных отношений

Рассматривая сферу земельных отношений, необходимо отметить, что их правовое оформление стало одной из самых политизированных проблем современной экономической жизни России. Этому способствовали три основных обстоятельства: во-первых, конституционное признание многообразия форм собственности на землю, во-вторых, объективно изменившееся соотношение земельного и гражданского права в регулировании земельных отношений, в-третьих, необходимость обеспечения целевого использования земель и сохранения их качественных характеристик.

Земельное законодательство реализует тенденцию повышения нормативной значимости правового регулирования земельных отношений, которая выражается в усилении роли федеральных законов в системе земельного права. Реализация данной тенденции способна повысить эффективность практического применения земельно-правовых норм.

Действующее законодательство об использовании и охране земель можно разделить на несколько групп. Это, в первую очередь, нормативные правовые акты, устанавливающие унифицированные земельно-правовые нормы (имеющие общий характер и распространяющиеся на все группы общественных земельных отношений). К таким актам относится Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Следует отметить федеральные законы, реализующие и развивающие идею частной собственности на землю. Это федеральные законы от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ), а также некоторые положения федеральных законов от 11 июня 2003 года N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве".

Особое значение имеет Федеральный закон от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ, в котором прописаны принципы публично-правового регулирования оборота земель. Он регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, т.е. сделкам, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, определяет условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность.

Весьма многочисленна группа федеральных законов, регулирующих организационно-управленческие отношения в сфере использования и охраны земель*(40).

Экономико-правовой механизм современной земельной реформы в том числе регулируется Налоговым кодексом Российской Федерации, федеральными законами от 16 июля 1998 года N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".

Существенное значение имеет законодательство, регулирующее отношения по охране земель как природного ресурса, пространственного базиса и средства производства в сельском хозяйстве, которое развивает принцип приоритета охраны земель над их использованием*(41).

Современное земельное законодательство содержит как общие (унифицированные) правовые нормы, так и нормы специального (дифференцированного) характера. Наблюдается тенденция усиления специальных норм, что вполне объяснимо сложностью земельных отношений и их ярко выраженным региональным характером. Законодательство в данной сфере находится на пути разработки и реализации оптимальной модели правового регулирования, способной учесть как частные интересы, так и публичный характер отношений по использованию и охране земель.

Только в последнее время принят целый ряд правовых актов, направленных на совершенствование земельного законодательства*(42).

Отдельно следует отметить Федеральный закон от 22 декабря 2008 года N 263-ФЗ "О внесении изменений в статьи 333.33 и 333.35 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", установивший снижение размера государственной пошлины, взимаемой с физических лиц и организаций за государственную регистрацию прав, ограничений (обременений) прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, сделок, на основании которых ограничиваются (обременяются) права на них.

Основные направления законопроектной деятельности

В 2008 году продолжалась работа по совершенствованию законодательного обеспечения развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплекса, земельных отношений.

В этих целях велась подготовка проектов федеральных законов: "Об основах развития биоэнергетики в Российской Федерации"; "Об общих принципах организации государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации"; "Об учете животных и продукции животного происхождения и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"; "О внесении изменений в Федеральный закон "О семеноводстве"; "О внесении изменений в Федеральный закон "О карантине растений"; "О внесении изменений в Федеральный закон "О племенном животноводстве"; "О внесении изменений в Федеральный закон "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами"; "Об охоте и охотничьем хозяйстве"; "О винограде и вине". Продолжалась работа над проектами федеральных законов: "Об экологическом агропроизводстве"; "О ценовой политике на продовольственном рынке"; "О внесении изменений в Федеральный закон "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" (в части особенностей размещения заказа на поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд); "Об оптовых сельскохозяйственных продовольственных рынках".

Особое значение имеет скорейшее завершение работы над проектом федерального закона "Об основах государственного регулирования и развития торговой деятельности в Российской Федерации" и его принятие. При этом крайне важно предусмотреть в данном законопроекте отдельную главу, посвященную особенностям реализации агропродовольственной продукции, в которой будут сформулированы положения относительно условий поставки агропродовольственной продукции в розничные торговые организации, соблюдения взаимных требований сторонами, а также ограничения торговых наценок на социально значимые продовольственные товары, сроков оплаты их поставок.

Кроме того, необходимо принятие федеральных законов: "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства"; "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части создания дополнительных гарантий целевого использования земель племенных заводов, племенных репродукторов и генофондных хозяйств); "О внесении дополнений в Федеральный закон "О саморегулируемых организациях" (в части установления ассоциированного членства в саморегулируемых организациях); "О кредитной кооперации"; "Технический регламент "Пищевая продукция из водных биоресурсов" (в части обеспечения безопасности пищевых продуктов, произведенных из водных биоресурсов и связанных с ними процессов производства, хранения, транспортировки, реализации и утилизации); "Технический регламент на кондитерскую продукцию"; "Технический регламент "Требования к безалкогольной продукции, природным минеральным и столовым водам, процессам их производства, хранения, перевозки"; "Технический регламент "О маркировке пищевых продуктов для потребителей".

Следует также ускорить работу над проектами федеральных законов "Об аквакультуре" и "О сохранении, воспроизводстве, рациональном использовании осетровых видов рыб и регулировании оборота продукции из них".

Не менее актуальным в современных условиях является совершенствование земельного законодательства. Так, основными факторами, сдерживающими развитие оборота земель сельскохозяйственного назначения, являются: неразвитость инфраструктуры оборота земель; несовершенство механизмов формирования земельных участков, постановки их на государственный кадастровый учет и государственной регистрации прав; неурегулированность отношений собственности, возникших при приватизации земель сельскохозяйственного назначения; отсутствие эффективной системы управления земельными ресурсами и контроля над использованием и охраной сельскохозяйственных угодий.

Необходимо урегулировать весь комплекс отношений собственности, возникших при приватизации земель сельскохозяйственного назначения, конкретизировать отдельные положения действующего законодательства в части рыночного оборота земельных долей. Не менее важно создать эффективную систему управления земельными ресурсами, в том числе завершить процесс оформления прав на земельные участки, повысить эффективность контроля за использованием и охраной сельскохозяйственных земель, усовершенствовать нормативную правовую базу землеустройства, кадастра недвижимости и мониторинга земель. Следует сформировать условия для консолидации земельных участков у эффективно хозяйствующих субъектов и в фондах перераспределения, в том числе через решение проблемы изъятия неиспользуемых в сельскохозяйственном производстве земельных участков или земельных участков, используемых не по целевому назначению. Требуется также упростить процедуры добровольного отказа от права собственности на земельные участки и земельные доли, выделения земельных участков в счет земельных долей, распоряжения невостребованными земельными долями. Необходимо дальнейшее развитие нормативной правовой базы в области охраны земель, стимулирования рационального использования земельных участков, создания условий для сохранения и воспроизводства используемых в сельском хозяйстве природных ресурсов.

Предстоит дальнейшая работа по нормативно-правовому обеспечению создания и развития системы земельно-ипотечного кредитования. Для этого требуется внесение изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования земельно-ипотечных отношений в сельском хозяйстве, обеспечения сбалансированного механизма защиты прав залогодателей и залогодержателей. Создание такой системы сдерживается из-за высокой стоимости работ по межеванию земельного участка и длительности процедуры постановки его на кадастровый учет.

Анализ законодательного обеспечения развития АПК, рыбохозяйственного комплекса и земельных отношений свидетельствует о наличии ряда проблем в сфере их правового регулирования. Вместе с тем следует отметить, что осознание масштаба имеющихся проблем и важности развития аграрного сектора для успешного социально-экономического развития страны обусловили принятие ряда федеральных законов и прежде всего Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ, разработку и реализацию комплекса мер по государственной поддержке сельского хозяйства в рамках приоритетного национального проекта "Развитие АПК", а в дальнейшем - в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы, принятой в соответствии с указанным федеральным законом.

За период реализации приоритетного национального проекта "Развитие АПК" и государственной программы наметились положительные тенденции в развитии аграрного сектора и социальной сферы села. Тем не менее остается достаточно проблем, требующих своего решения. Основными задачами являются: улучшение общих условий функционирования АПК, и прежде всего сельского хозяйства, рыбохозяйственного комплекса; обеспечение ускоренного развития приоритетных подотраслей сельского хозяйства; повышение финансовой устойчивости сельского хозяйства; совершенствование механизмов регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; создание предпосылок для устойчивого развития сельских территорий. Это требует как осуществления соответствующей государственной поддержки, так и совершенствования нормативной правовой базы в области регулирования агропромышленного производства и рыбохозяйственной деятельности, безопасности и качества продукции, а также отношений собственности, и особенно в части оформления права собственности на земельные участки.

§ 6. Законодательное обеспечение развития науки и защиты интеллектуальной собственности*(43)

5 ноября 2008 года в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д.А. Медведев определил основным приоритетом экономического развития страны производство знаний, новых технологий и передовой культуры. При этом Президентом страны поставлена задача ускоренного перевода страны на инновационный путь развития, основанный на концепции пяти "И" - институты, инвестиции, инфраструктура, инновации и интеллект.

Формирование и развитие национальной инновационной системы, определенные Президентом Российской Федерации как основная цель государственной политики в области науки и технологий, невозможно без активного совершенствования законодательства в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности*(44).

Важнейшими аспектами развития отечественного законодательства в этой области являются защита интеллектуальной собственности и вовлечение прав на результаты научно-технической деятельности (далее - РНТД) в хозяйственный оборот, что, по сути, является основой для формирования цивилизованного рынка интеллектуальной собственности.

С 1 января 2008 года вступила в силу часть четвертая Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - часть четвертая ГК РФ), усилившая защиту прав на интеллектуальные продукты, повысившая эффективность мер ответственности за их нарушения, гармонизирующая российское законодательство с международными обязательствами Российской Федерации и оптимизирующая баланс интересов автора, инвестора и пользователя интеллектуального продукта. Часть четвертая ГК РФ основана на концепции полной кодификации действующего гражданского законодательства об интеллектуальной собственности и оценке участия объектов интеллектуальной собственности в гражданском обороте как вполне сопоставимого по значению и стоимости с участием в гражданском обороте материальных ценностей.

Для реализации положений части четвертой ГК РФ в 2008 году Правительством Российской Федерации были внесены в Государственную Думу проекты федеральных законов "О передаче технологий" и "О патентных поверенных".

Принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 284-ФЗ "О передаче прав на единые технологии" (далее - Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 284-ФЗ) направлено на реализацию положений главы 77 части четвертой ГК РФ путем регулирования отношений в области распоряжения правами на единые технологии, принадлежащие полностью или частично Российской Федерации и (или) субъектам Российской Федерации, с целью их практического применения (внедрения).

В целях вовлечения указанных прав в гражданский оборот и практического применения (внедрения) технологий ГК РФ обязывает Российскую Федерацию и (или) субъект Российской Федерации отчуждать права на технологии лицам, заинтересованным во внедрении технологий и обладающим реальными возможностями для их внедрения.

С момента внесения проекта федерального закона в Государственную Думу вокруг него велась оживленная дискуссия, в ходе которой высказывались различные мнения по поводу его основных концептуальных положений. Представители научной и деловой общественности полагали, что проект рассматриваемого федерального закона призван в том числе регулировать особенности распоряжения правами на технологии, разработанные государственными учреждениями за счет или с привлечением средств федерального бюджета (бюджетов субъектов Российской Федерации), тем самым создав эффективный организационно-правовой механизм коммерциализации РНТД, полученных за счет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Однако сфера действия Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 284-ФЗ строго ограничена рамками главы 77 ГК РФ и распространяется только на единые технологии, принадлежащие полностью или частично Российской Федерации и (или) субъектам Российской Федерации, права на которые согласно статье 1546 ГК РФ могут принадлежать Российской Федерации только в случаях, когда:

единая технология непосредственно связана с обеспечением обороны и безопасности Российской Федерации;

Российская Федерация до создания единой технологии или в последующем приняла на себя финансирование работ по доведению единой технологии до стадии практического применения;

исполнитель не обеспечил до истечения 6 месяцев после окончания работ по созданию единой технологии совершение всех действий, необходимых для признания за ним или приобретения исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, которые входят в состав технологии.

При подготовке законопроекта ко второму чтению изменилось название самого законопроекта. В новой редакции проект федерального закона получил название "О передаче прав на единые технологии". Данное изменение связано с конкретизацией и уточнением предмета регулирования данного законопроекта. В окончательной редакции принятого Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 284-ФЗ также появилась статья, позволяющая распространять нормы законопроекта на части единых технологий, имеющие в соответствии с ГК РФ самостоятельное значение.

Федеральный закон от 30 декабря 2008 года N 316-ФЗ "О патентных поверенных" (далее - Федеральный закон от 30 декабря 2008 года N 316-ФЗ) направлен на реализацию норм статьи 1247 части четвертой ГК РФ.

Предметом правового регулирования данного закона являются отношения в сфере оказания услуг, связанных с правовой охраной результатов интеллектуальной деятельности, средств индивидуализации и защитой прав заявителей, правообладателей и иных лиц.

Согласно указанному федеральному закону патентными поверенными признаются физические лица, осуществляющие свою деятельность самостоятельно, занимаясь частной практикой, а также на основании договора с юридическим лицом.

Для проведения аттестации патентных поверенных федеральным органом исполнительной власти по интеллектуальной собственности образуется квалификационная комиссия. Контроль за проведением аттестации и регистрации патентных поверенных, а также контроль за деятельностью патентных поверенных в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2008 года N 316-ФЗ будет осуществляться апелляционной комиссией, образуемой федеральным органом исполнительной власти по интеллектуальной собственности.

Проект федерального закона "О патентных поверенных" широко обсуждался профессиональным сообществом. Основной темой дискуссии стал вопрос о возможности наделения саморегулируемой организации патентных поверенных правом проведения аттестации и контроля за ее проведением. В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2008 года N 316-ФЗ таким правом наделяется федеральный орган исполнительной власти по интеллектуальной собственности, в данном случае - Роспатент. Данное положение ущемляет законные интересы самих патентных поверенных и усиливает их зависимость от Роспатента, несмотря на то что значительная часть профессиональной деятельности патентного поверенного заключается именно в оспаривании решений Роспатента.

Однако в виду отсутствия на сегодняшний день в России официально зарегистрированной саморегулируемой организации патентных поверенных при доработке проекта федерального закона "О патентных поверенных" было предусмотрено, что состав апелляционной и квалификационной комиссий должен на одну треть состоять из патентных поверенных. Внесение данной нормы в Федеральный закон от 30 декабря 2008 года N 316-ФЗ будет способствовать объективности принятия решений, касающихся предмета деятельности комиссий.

Также при подготовке законопроекта ко второму чтению были учтены поправки, предусматривающие:

устранение необоснованного ограничения, обязывающего юридическое лицо, намеренное заключить с заявителем (правообладателем) возмездный договор, иметь в штате не менее 2 сотрудников;

исключение такой непрозрачной меры воздействия, как "приостановление деятельности" патентного поверенного;

необходимость для признания патентным поверенным наличия соответствующего статуса патентного поверенного, а не только осуществление соответствующей деятельности в той или иной организационно-правовой форме и другие.

В целом реализация норм Федерального закона от 30 декабря 2008 года N 316-ФЗ будет способствовать правовому обеспечению отношений в сфере правовой охраны результатов интеллектуальной деятельности, развитию гражданского оборота результатов интеллектуальной деятельности, придаст импульс активизации передачи технологий в экономику.

В целях формирования в Российской Федерации рынка интеллектуальной собственности в 2008 году по инициативе Комитета Совета Федерации по образованию и науке был разработан проект федерального закона "О результатах интеллектуальной деятельности и их защите".

Основными целями данного законопроекта стали:

обеспечение реального/непосредственного введения результатов интеллектуальной деятельности в экономический оборот;

информационное обеспечение научно-технической деятельности;

стимулирование развития и использования потенциала малых предприятий в научно-технической и инновационной сферах;

формирование благоприятной среды для привлечения частных инвестиций в научно-техническую и инновационную деятельность и развитие совместного финансирования инновационных проектов за счет бюджетных средств и средств частных инвесторов;

стимулирование развития системы государственных и внебюджетных фондов поддержки научно-технической и инновационной деятельности, включая фонды венчурного финансирования.

В 2008 году была продолжена работа по совершенствованию и гармонизации базового законодательства в сфере науки и научно-технической деятельности.

Вступивший в силу 19 декабря 2006 года Федеральный закон от 4 декабря 2006 года N 202-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" и Федеральный закон "Об архивном деле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 4 декабря 2006 года N 202-ФЗ) определил новый правовой статус государственных академий наук (Российская академия наук, отраслевые академии наук) как некоммерческих организаций.

В соответствии с данным федеральным законом государственные академии наук наделяются правом управления своей деятельностью, правом владения, пользования и распоряжения передаваемым им имуществом, находящимся в федеральной собственности, правом создания, реорганизации и ликвидации подведомственных организаций (включая организации научного обслуживания и организации социальной сферы).

В соответствии с положениями Федерального закона от 4 декабря 2006 года N 202-ФЗ утверждены уставы Российской академии наук (постановление Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2007 года N 785); Российской академии образования (постановление Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2008 года N 45); Российской академии медицинских наук (постановление Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 года N 353).

На время переходного периода постановлением Правительства Российской Федерации от 17 января 2007 года N 22 "О сохранении порядка финансирования государственных академий наук и подведомственных им организаций" были урегулированы вопросы финансирования государственных академий наук.

На сегодняшний день особенности правового положения государственных академий наук, которые, с одной стороны, не являются бюджетными учреждениями, а с другой - не обладают всеми признаками автономных учреждений, не нашли отражения в действующем законодательстве. Решение этого вопроса является принципиально важным, поскольку в значительной степени определяет особенности деятельности государственных академий наук.

С целью определения правового положения, порядка создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, формирования и использования имущества государственных академий наук, а также закрепления организационно-правовой формы организаций, подведомственных указанным академиям в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2007 года N 785 "О Российской академии наук", в 2008 году Министерством образования и науки Российской Федерации подготовлен и направлен на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся деятельности государственных академий наук и подведомственных им организаций". Проектом федерального закона вносятся изменения в часть первую ГК РФ, Федеральный закон от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (далее - Федеральный закон от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ), Федеральный закон от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и Земельный кодекс Российской Федерации.

В 2008 году Министерством образования и науки Российской Федерации также был подготовлен и представлен в Правительство Российской Федерации проект федерального закона "О внесении изменений в пункт 13 статьи 5 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".

Законопроектом вносятся изменения, согласно которым государственные академии наук и подведомственные им учреждения осуществляют свою деятельность в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации применительно к бюджетным учреждениям до внесения изменений в Федеральный закон от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ и иные нормативные правовые акты, касающиеся деятельности государственных академий наук, а также утверждения Правительством Российской Федерации порядка предоставления Российской академии наук, ее региональным отделениям и отраслевым академиям наук субсидий из федерального бюджета на выполнение государственного задания.

Несмотря на утверждение Президентом Российской Федерации 30 марта 2002 года Основ политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу и вступление в силу части четвертой ГК РФ, остается много проблем, требующих законодательного регулирования, без решения которых невозможно формирование национальной инновационной системы в целом.

Среди первоочередных проблем, которые потребуется решить законодателям, следует отметить следующие.

1. Прежде всего, необходимо законодательно закрепить само понятие инновационной деятельности. Несмотря на то, что в статье 11 Федерального закона от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ понятие инновационной деятельности упоминается, раскрытие этого понятия в нем отсутствует. В настоящее время основные положения государственной инновационной политики определены только в Основных направлениях политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года, утвержденных письмом Правительства Российской Федерации от 5 августа 2005 года N 2473п-П7.

Инновационная деятельность в научно-технической сфере смешивается с общепринятым понятием инновационной деятельности как предпринимательской деятельности, направленной на коммерческую реализацию и внедрение уже разработанных инновационных продуктов.

В настоящий момент существуют два подхода к решению данной проблемы. Сторонники первого считают, что нет необходимости принятия специального закона, регулирующего инновационную деятельность, и следует вносить точечные изменения в законодательство Российской Федерации (соответственно в Налоговый кодекс, Федеральный закон от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ и другие законодательные акты). Другие уверены в необходимости разработки специального закона об инновациях.

2. На сегодняшний день не определены состав, организационно-правовая форма и оптимальные механизмы финансирования научных организаций государственного сектора науки - основного источника отечественных инноваций, направленных на обеспечение национальной безопасности и решение социально-экономических задач, преобладающего в общем числе исследований и в объемах финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (далее - НИОКР).

С целью решения вышеуказанных проблем, а также закрепления понятия "государственный сектор науки", его состава, структуры, а также принципов государственной поддержки; уточнения понятия "научная организация", перечня типов научных организаций, а также понятия "научные организации высшего профессионального учебного заведения"; восстановления нормы государственной аккредитации научных организаций; обеспечения комплексного решения вопросов деятельности государственных научных центров Российской Федерации (далее - ГНЦ РФ), включая меры государственной поддержки, Комитетом Совета Федерации по образованию и науке совместно с Комитетом Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям намечено разработать и внести в Государственную Думу законопроект, предусматривающий внесение соответствующих изменений в Федеральный закон от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ.

3. В целях создания условий для обеспечения эффективной работы фондов поддержки научной и научно-технической деятельности необходимо законодательно урегулировать отношения, связанные с созданием и деятельностью государственных и негосударственных фондов поддержки научной и (или) научно-технической деятельности, и отношения, возникающие при финансировании научной, научно-технической и инновационной деятельности за счет средств фондов; определить правовой статус и особенности структуры таких фондов.

Для решения вышеуказанных проблем в 2008 году Министерством образования и науки Российской Федерации был подготовлен и направлен на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике", в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" и в Федеральный закон "Об автономных учреждениях" в части уточнения правового статуса фондов поддержки научной и научно-технической деятельности".

Данный законопроект был вынесен на обсуждение Экспертного совета по законодательным инициативам в сфере научно-технической политики Комитета Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям и Комитета Совета Федерации по образованию и науке и в целом одобрен членами Экспертного совета. Ряд замечаний и предложений, принятых в ходе заседания, были направлены в Министерство образования и науки Российской Федерации для доработки указанного законопроекта перед внесением его в Правительство Российской Федерации. Это первый случай вынесения законопроекта на обсуждение экспертного сообщества до внесения его в Государственную Думу.

4. В ближайшее время необходимо разработать и принять федеральный закон, позволяющий бюджетным учреждениям в сфере науки и образования учреждать малые инновационные предприятия с целью коммерциализации результатов научно-технической деятельности, предусмотрев при этом возможность внесения в качестве вклада в уставный капитал указанных предприятий внебюджетных средств и прав на объекты интеллектуальной собственности.

5. Для успешной коммерциализации результатов научно-технической деятельности, созданных в бюджетных учреждениях образования и науки, необходимо законодательно закрепить их неотъемлемое право на использование средств роялти и иных выплат, связанных с реализацией прав на интеллектуальную собственность этих организаций.

6. До сих пор нерешенной остается проблема налогообложения земельных участков и имущества научных организаций. С целью упрощения межбюджетных расчетов целесообразно восстановить льготы по земельному налогу и налогу на имущество для всех субъектов научной деятельности в отношении земельных участков и имущества, используемых ими для осуществления научной и (или) научно-технической деятельности.

7. На сегодняшний день отсутствует нормативно-правовая база экспертной деятельности в сфере науки и научно-технической деятельности, ее правовые, организационные и экономические основы, а также общие принципы регулирования отношений между участниками экспертного процесса.

8. В 2008 году закончился срок действия пилотного проекта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2006 года N 236 "О реализации в 2006 - 2008 годах пилотного проекта совершенствования системы оплаты труда научных работников и руководителей научных учреждений и научных работников научных центров Российской академии наук" и предусматривающего поэтапное повышение заработной платы научных работников и руководителей Российской академии наук к концу 2008 года в среднем до 30 тыс. рублей. В связи с этим встанет вопрос о необходимости сохранения тенденции увеличения заработной платы работникам научной сферы, которая позволит сохранить и развить кадровый потенциал отечественной науки, улучшить условия для притока в науку талантливой молодежи.

С 1 января 2008 года вступила в действие часть четвертая ГК РФ, которая кодифицировала законодательство в сфере интеллектуальной собственности. В 2008 году продолжалось его совершенствование по следующим направлениям:

гармонизация с нормами международного права;

правовое регулирование в области охраняемых результатов интеллектуальной деятельности;

правовое регулирование в области средств индивидуализации.

Значительное продвижение осуществлено в плане гармонизации и унификации российского законодательства с нормами международного права.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июля 2008 года N 1052-р Российская Федерация присоединилась к Договору Всемирной организации интеллектуальной собственности по авторскому праву, принятому Дипломатической конференцией по некоторым вопросам авторского права и смежных прав в г. Женеве 20 декабря 1996 года.

Также распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2008 года N 998-р Российская Федерация присоединилась к Договору Всемирной организации интеллектуальной собственности по исполнениям и фонограммам, принятому Дипломатической конференцией по некоторым вопросам авторского права и смежных прав в г. Женеве 20 декабря 1996 года, с оговоркой и заявлением. Оговорка касается неприменения пункта 1 статьи 15 ("Право исполнителей и производителей фонограмм на вознаграждение за использование фонограмм, опубликованных в коммерческих целях, для эфирного вещания или любого сообщения для всеобщего сведения") Договора в отношении фонограмм, производитель которых не является гражданином или юридическим лицом другой Договаривающейся Стороны. Российская Федерация ограничит предоставляемую в соответствии с пунктом 1 статьи 15 Договора охрану в отношении фонограмм, производитель которых является гражданином или юридическим лицом другой Договаривающейся Стороны, в объеме и на условиях, предоставляемых этой Договаривающейся Стороной фонограммам, впервые записанным гражданином или юридическим лицом Российской Федерации.

Российская Федерация в соответствии с пунктом 3 статьи 3 Договора уведомляет, что при присоединении к Международной конвенции об охране прав исполнителей, изготовителей фонограмм и вещательных организаций от 26 октября 1961 года Российская Федерация в соответствии с пунктом 3 статьи 5 Конвенции заявила, что не будет применять критерий записи, предусмотренный в подпункте "b" пункта 1 статьи 5 Конвенции, а именно случай, когда первая запись звука была осуществлена в другом Договаривающемся Государстве как одно из условий, при котором каждое Договаривающееся Государство предоставляет национальный режим изготовителям фонограмм.

Таким образом, Российская Федерация сделала еще один шаг к единообразному совершенствованию охраны смежных прав, применению единых международных правил, направленных на преодоление коллизий между национальными законодательствами, дальнейшему развитию сотрудничества между государствами в данной сфере.

Правовое регулирование в области охраняемых результатов интеллектуальной деятельности

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации преобразовано в Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

При этом в полномочия преобразованного Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации согласно пункту 5.3.2 Положения о Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2008 года N 418) входит обязанность по обеспечению защиты интересов государства в области авторского права и смежных прав.

Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия была преобразована в Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и Федеральную службу по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия. Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия переданы функции по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 года N 406 "О Министерстве культуры Российской Федерации" было утверждено Положение о Министерстве культуры Российской Федерации. В соответствии с данным положением Министерство культуры Российской Федерации в сфере авторских и смежных прав осуществляет функции по выработке государственной политики, а также по нормативно-правовому регулированию в данной сфере (за исключением нормативно-правового регулирования осуществления контроля и надзора в сфере авторского права и смежных прав), функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии и иные функции. Для правового обеспечения деятельности Министерства культуры Российской Федерации создан Нормативно-правовой департамент, одной из основных задач которого в соответствии с Положением о Нормативно-правовом департаменте Министерства культуры Российской Федерации (утв. приказом Минкультуры России от 18 августа 2008 года N 51) является осуществление работы, связанной с совершенствованием законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы, которые входят в компетенцию министерства, включая нормативно-правовое регулирование в сфере авторского права и смежных прав (за исключением нормативно-правового регулирования осуществления контроля и надзора в сфере авторского права и смежных прав).

Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 года N 407 "О Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия" (утвердившем Положение о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия) осуществляет функции по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности, а также по нормативно-правовому регулированию в сфере охраны культурного наследия, осуществления контроля и надзора в сфере авторского права и смежных прав.

Кроме того, федеральная служба осуществляет государственную аккредитацию организаций, осуществляющих коллективное управление авторскими и смежными правами, а также контроль и надзор за деятельностью аккредитованных государством организаций, осуществляющих коллективное управление авторскими и смежными правами и т.д.

Приказом Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 23 октября 2008 года N 92 "Об утверждении Положения об аккредитационной комиссии" установлено, что на основании абзаца 4 пункта 4 Положения о государственной аккредитации организаций, осуществляющих коллективное управление авторскими и смежными правами, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года N 992, подпунктом 5.2.3. Положения о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия утверждается Положение об аккредитационной комиссии.

Аккредитационная комиссия является совещательным органом, образованным в целях соблюдения принципов открытости и гласности процедуры государственной аккредитации организаций, осуществляющих коллективное управление авторскими и смежными правами, и учета мнения заинтересованных лиц, включая правообладателей. Комиссия осуществляет, в частности, функции по рассмотрению заявлений организаций, осуществляющих коллективное управление авторскими и смежными правами, направленных ими в Росохранкультуру для получения государственной аккредитации, и иные.

Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года N 992 "Об утверждении Положения о государственной аккредитации организаций, осуществляющих коллективное управление авторскими и смежными правами" утверждены Типовой устав аккредитованной организации по управлению правами на коллективной основе, а также Общие методические рекомендации по применению Типового устава аккредитованной организации по управлению правами на коллективной основе.

В области нормативно-правового регулирования смежных прав приняты и иные акты. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2008 года N 613 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 18 июля 1996 года N 841" вводятся изменения, касающиеся перечня видов заработной платы и иного дохода, из которых производится удержание алиментов на несовершеннолетних детей. В настоящее время алименты на содержание несовершеннолетних детей могут удерживаться с сумм доходов, полученных по договорам, заключенным в соответствии с гражданским законодательством, а также от реализации авторских и смежных прав, доходов, полученных за выполнение работ и оказание услуг, предусмотренных законодательством Российской Федерации (нотариальная, адвокатская деятельность и т.д.).

Приказом Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия от 5 марта 2008 года N 104 утвержден административный регламент исполнения государственной функции по лицензированию воспроизведения (изготовления экземпляров) аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей. Данный регламент регулирует деятельность по лицензированию воспроизведения (изготовления экземпляров) аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей, которая осуществлялась Федеральной службой по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия (Россвязьохранкультурой). Регламент закрепляет порядок (административные процедуры) предоставления лицензии на осуществление воспроизведения (изготовления экземпляров) аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей; переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии (продление срока действия лицензии); приостановления действия лицензии; подготовки документов в суд для аннулирования лицензии; досрочного прекращения действия лицензии; возобновления действия лицензии; предоставления дубликата документа, подтверждающего наличие лицензии; предоставления выписки из реестра лицензий; предоставления заверенной копии документа, подтверждающего наличие лицензии и т.д.

С 1 января 2008 года вступили в силу Правила сбора, распределения и выплаты вознаграждения исполнителям и изготовителям фонограмм за использование фонограмм, опубликованных в коммерческих целях (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года N 988).

Данные правила были утверждены в соответствии со статьей 1326 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая закрепляет положение о том, что определение порядка сбора, распределения и выплаты вознаграждения устанавливается Правительством Российской Федерации. Данный порядок урегулирован в вышеуказанных правилах. Кроме того, перечислены плательщики вознаграждения, при этом стоит обратить внимание, что плательщики выплачивают вознаграждение независимо от того, является ли использование фонограммы основным видом деятельности для плательщика или не является. Главная роль в регулировании отношений по выплате вознаграждения остается за договорами о выплате вознаграждения, заключаемыми с аккредитованными организациями.

Правовое регулирование в области средств индивидуализации

Согласно принятому Федеральному закону от 8 ноября 2008 года N 201-ФЗ "О внесении изменений в статью 1473 части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации" включение в фирменное наименование юридического лица официальных наименований "Российская Федерация" или "Россия", а также слов, производных от этих наименований, допускается по разрешению, выдаваемому в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Указанный порядок на конец 2008 года не был установлен.

Судебная практика о фирменных наименованиях складывается по двум направлениям:

споры о нарушении права на фирменное наименование тождественным или сходным до степени смешения фирменным наименованием, используемым другим юридическим лицом, осуществляющим аналогичную деятельность (пункт 3 статьи 1474 ГК РФ). Основанием подобных дел являются иски о признании права на фирменное наименование, о запрете использования фирменного наименования;

споры о нарушении права на фирменное наименование иным средством индивидуализации, исключительное право на которое возникло позднее даты регистрации фирменного наименования (пункт 6 статьи 1252 ГК РФ).

В 2008 году приняты нормативно-правовые акты, регламентирующие отношения, связанные с товарными знаками и знаками обслуживания.

Положение о патентных и иных пошлинах за совершение юридически значимых действий, связанных с патентом на изобретение, полезную модель, промышленный образец, с государственной регистрацией товарного знака и знака обслуживания, с государственной регистрацией и предоставлением исключительного права на наименование места происхождения товара, а также с государственной регистрацией перехода исключительных прав к другим лицам и договоров о распоряжении этими правами (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 года N 941).

Правила государственной регистрации договоров о распоряжении исключительным правом на изобретение, полезную модель, промышленный образец, зарегистрированные топологию интегральной микросхемы, программу для ЭВМ, базу данных и перехода без договора исключительного права на изобретение, полезную модель, промышленный образец, зарегистрированные топологию интегральной микросхемы, программу для ЭВМ, базу данных (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2008 года N 1020).

Судебная практика по товарным знакам свидетельствует о наличии проблемы соотношения продажи товара, индивидуализированного товарным знаком, как способа использования товарного знака (статья 1484 ГК РФ) и принципа исчерпания исключительного права на товарный знак (статья 1487 ГК РФ).

Арбитражная практика. Согласно статье 1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды в Российской Федерации осуществляют правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, что позволяет опираться на практику арбитражных судов как на критерий актуальности и значимости тех или иных правовых конструкций (в том числе исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации) в гражданском обороте.

Результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации	Количество судебных актов по соответствующим делам, вынесенных арбитражными судами всех уровней*
	2006 год	2007 год	2008 год
Объекты авторских прав	333	906	1604
Объекты смежных прав	270	805	1319
Изобретения	165	403	688
Полезные модели	84	171	369
Промышленные образцы	90	196	358
Селекционные достижения	13	71	153
Топологии интегральной микросхемы	3	21	0
Секреты производства (ноу-хау)	23	75	106
Фирменные наименования	472	1625	3738
Товарные знаки и знаки обслуживания	1474	4221	6351
Наименования мест происхождения товаров	857	2685	3779
Коммерческие обозначения	8	48	256
Итого:	3792	11 227	18 271

______________________________

* Статистические данные получены из информационной системы "Банк решений арбитражных судов" (ИС БРАС v. 2.0), расположенной в сети Интернет по адресу: http://arbitr.ru/bras/

Анализ приведенных статистических данных показывает, что в последние годы наметилась ярко выраженная тенденция к росту рассматриваемых судами споров, связанных с теми или иными результатами интеллектуальной деятельности или средствами индивидуализации (за исключением такого объекта интеллектуальных прав, как топология интегральной микросхемы). Взрывной рост количества судебных споров наблюдается в отношении тех объектов интеллектуальных прав, которые впервые подробно урегулированы в части четвертой ГК РФ (фирменные наименования, коммерческие обозначения).

Вместе с тем практика применения законодательства выявила и некоторые проблемы. Так, вызывает большие затруднения, как при рассмотрении гражданско-правовых споров, так и уголовных дел по статье 146 Уголовного кодекса Российской Федерации, определение автора и правообладателя объекта интеллектуальной собственности, являющегося предметом спора, то есть надлежащего истца. Эта проблема особенно часто возникает по спорам о нарушении смежных прав исполнителей и производителей фонограмм. В ряде случаев суды необоснованно признают правообладателями и истцами исполнителей или даже авторов музыкальных произведений, когда заявляется требование о защите смежных прав в связи с использованием фонограмм. Решению этой проблемы способствовала бы более четкая организация деятельности аккредитованных организаций по управлению авторскими и смежными правами на коллективной основе.

В области авторских и смежных прав большую часть дел составляют иски о взыскании компенсации за нарушение авторских и смежных прав. Это обусловлено тем, что в этих случаях не требуется доказывать причиненные убытки, достаточно установления самого факта правонарушения. Это правило установлено законодателем с учетом трудностей доказывания убытков при нарушении авторских и смежных прав. Однако в судебной практике по данной категории дел наметилась тревожная тенденция. Суды при вынесении решения в большинстве случаев никак не обосновывают размер компенсации, которая часто во много раз превышает стоимость правомерного использования произведения, что создает условия для возможности злоупотребления своими правами со стороны правообладателей.

Российское законодательство об охране результатов интеллектуальной собственности и средств индивидуализации в настоящий момент продолжает развиваться. Этот процесс тесно связан с развитием всей международной системы охраны интеллектуальной собственности, в котором наблюдается ярко выраженная тенденция унификации и гармонизации национальных законодательств. Российское законодательство в целом соответствует международным стандартам в этой области, что не исключает возможности его совершенствования. Эффективность принятых законов во многом зависит от степени реализации возможных законодательных мер к принуждению соблюдения норм об охране интеллектуальной собственности. Представляется, что в дальнейшем особое внимание следует обратить на эффективность правоприменения. При этом необходимо строгое соблюдение баланса интересов всех участников правоотношений: авторов, правообладателей, организаций, государства и общественных интересов. Комплексный подход при принятии решений, направленных на совершенствование правового регулирования охраны интеллектуальной собственности, будет являться залогом успешного экономического развития всего общества и научного прогресса.

Заключение

Рассмотренные в главе тенденции и проблемы российской экономики демонстрируют всю сложность происходящих процессов по становлению современного демократического государства, основу которого составляет реализация основополагающих прав человека - права на достойную жизнь и права на свободное развитие человека.

Сложные механизмы финансового, информационного, властного взаимодействия экономических субъектов в современном мире формируют особые требования к качеству законодательства, регулирующего данную сферу общественных отношений. От того, насколько оно современно и системно, насколько оно позволяет в полной мере реализовать инициативу граждан и хозяйствующих субъектов по созданию нового рыночного продукта, зависит, насколько та или иная страна способна занять для себя достойное место в современном глобализирующемся пространстве.

Мы остаемся пока в плену стереотипов, не совсем четко понимаем предназначение тех или иных экономических институтов, возможности их эффективного использования для достижения более широких целей государства. Нами до сих пор не преодолены издержки советского времени по управлению экономической политикой, получившие в новое время извращенные формы хозяйствования, - такие как формирование и воспроизводство деятельности монопольных хозяйствующих субъектов, существенно сдерживающих развитие многих отраслей экономики (см. раздел III).

Мировой финансовый кризис продемонстрировал, что появившиеся в постсоветское время новые экономические институты, такие как коммерческие банки, представители которых обладали в 90-е годы прошлого века колоссальным влиянием на политическое развитие страны, остаются в стадии своего становления. Успешность или неуспешность деятельности банковской системы по-прежнему зависит от многих внешних, позитивных или негативных факторов, и в случае развития негативной ситуации она не в состоянии использовать саморегулируемые механизмы для выхода из кризиса.

Очевидно, что на современном этапе развития страны государство (в данном случае как система органов государственной власти) по-прежнему остается важнейшим регулятором экономической политики. Государство выполняет не только функции перераспределения экономически значимых ресурсов, но и такие функции, которые в развитых экономиках в большей степени выполняют негосударственные институты, - функции привлечения инвестиций, внедрения инновационных разработок и в конце концов такую мировоззренческую функцию, как открытие перспективы для будущих поколений.

Мировой финансовый кризис со всеми своими негативными тенденциями открывает как для экономических субъектов, так и для системы органов государственной власти в целом (и законодателей, в частности), регулирующих экономическую политику, возможности для принятия качественно новых управленческих решений. Решений, которые в недалеком будущем позволят Российской Федерации со всей своей экономической спецификой сформировать благоприятные условия для реализации творческого потенциала российского народа и создания мощной экономической базы Российского государства.

Главное на этом пути - не впадать в панические настроения, не делить общество на обвинителей, виноватых и жертв. Важно в нынешней ситуации правильно диагностировать сложившуюся ситуацию и найти адекватные пути решения проблем без оглядок на лоббистские устремления части представителей власти и бизнеса.

Глава 4
Стратегия национальной безопасности, защита личных прав человека и гражданина*(45)

Введение

Принцип приоритетности защиты прав и свобод человека и гражданина является основополагающим в деятельности государства по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации. Именно с учетом этого принципа в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 года N 24, закреплено, что задачей государства является обеспечение безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности.

О тесной увязке безопасности общества и государства с безопасностью личности было сказано и в Послании Президента России Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации (2008 год), где отмечается, что "безопасность граждан России будет и впредь обеспечиваться надежно". Для достижения этой цели были сформулированы основные направления обеспечения национальной безопасности, обозначены внешние и внутренние угрозы национальным интересам страны, проблемы обеспечения безопасности в экономической, политической, военной, правовой, информационной, культурной и других сферах общественной жизни.

В своем Послании Д.А. Медведев отметил: "... явно перезрел вопрос создания новой глобальной архитектуры безопасности. И для нас особенно важно добиться результата на евроатлантическом пространстве, объединяющем Россию, Евросоюз и Соединенные Штаты. Я выступил с инициативой о разработке соответствующего договора - Договора о европейской безопасности. ... Такой документ позволил бы создать абсолютно четкие и понятные всем правила поведения. Зафиксировать единый подход к разрешению конфликтов. Прийти к согласованной позиции по созданию надежных инструментов контроля над вооружениями".

В Послании 2008 года Президент России определил ценности и общественные идеалы Российского государства, которые требуют защиты, поставил новые задачи по предотвращению угроз для национальных интересов страны, определил конкретные пути, средства и методы решения проблем обеспечения национальной безопасности. Основными стратегическими ориентирами развития законодательства в сфере национальной безопасности в 2008 году стали: формирование нового облика Вооруженных Сил; укрепление роли России в международных делах; создание новой глобальной архитектуры безопасности; обеспечение безопасности граждан России.

В 2008 году наряду с традиционными направлениями развития законодательства в сфере обеспечения обороны и безопасности потребовалось адекватно отреагировать на новую ситуацию, сложившуюся как внутри страны (с учетом развития кризиса), так и в международных отношениях, отношениях России с зарубежными государствами. Это поставило перед законодателями дополнительные задачи, которые они постарались решать в своей законодательной и законотворческой деятельности по правовому обеспечению сферы обороны и безопасности.

§ 1. Общие тенденции законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации

Законодательство в области обеспечения национальной безопасности призвано регулировать отношения в этой сфере таким образом, чтобы надежно защитить национальные интересы страны. В этих целях начиная с 1991 года создавалась законодательная основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

В 2008 году было принято около 100 федеральных законов, в той или иной мере касающихся вопросов обеспечения национальной безопасности: противодействия незаконной миграции, терроризму и экстремизму, укрепления экономической, информационной и других сфер безопасности.

Вместе с тем актуальной остается потребность разработки основополагающего федерального закона, охватывающего своим регулирующим воздействием всю сферу обеспечения национальной безопасности страны.

Проведенный в 2008 году в Совете Федерации мониторинг законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации выявил отсутствие целостности и системности, а также чрезмерную внутриведомственную ориентированность составляющих его нормативных правовых актов. Эта внутриведомственная направленность, с одной стороны, выступает инструментом организации деятельности конкретных органов исполнительной власти, а с другой стороны, является причиной фрагментарности и разрозненности содержащихся в этих актах правовых норм. Противоречия, двойное толкование и декларативность положений законов, регулирующих отношения в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, препятствуют их эффективному и целенаправленному исполнению. Опираясь на результаты мониторинга, Совет Федерации предложил Совету Безопасности Российской Федерации разработать проект нового федерального закона о национальной безопасности.

Необходимость разработки проекта федерального закона "О национальной безопасности Российской Федерации" вызвана следующими обстоятельствами:

во-первых, ныне действующий Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года N 2446-1 "О безопасности" (далее - Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года N 2446-1) фактически устарел. Отдельные статьи закона не в полной мере согласуются с содержанием Конституции Российской Федерации, а также с содержанием всего законодательства Российской Федерации, направленного на обеспечение национальной безопасности Российской Федерации;

во-вторых, принятие Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной в новой редакции Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 года N 24 и имеющей важнейшее общественно-государственное значение, предполагает принятие основополагающего федерального закона, воплощающего и закрепляющего ее фундаментальные теоретические положения;

в-третьих, без полноценной законодательной основы, которую всегда олицетворяет основополагающий закон по определенной тематике, невозможно завершить построение целостной, суверенной и надежной системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

В новом федеральном законе "О национальной безопасности" должны найти отражение пути решения многих насущных проблем обеспечения национальной безопасности.

Должно быть сформулировано новое определение понятия "национальная безопасность", отвечающее потребностям становления независимой и самодостаточной России. Это необходимо еще и потому, что содержание понятия "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства", сформулированное в Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 года N 2446-1, не было более детально раскрыто в указанном законе. Такое состояние защищенности трудно определить любому субъекту права и даже отдельному субъекту безопасности из-за отсутствия критериев оценки этого состояния.

В Концепции национальной безопасности Российской Федерации употребляется понятие "национальная безопасность Российской Федерации", под которой понимается "безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации". Именно на базе понятий, предложенных названными законом и концепцией, следует сформулировать новое понятие национальной безопасности, отвечающее реалиям современной международной обстановки.

Обеспечение национальной безопасности должно быть установлено в качестве основополагающего правового принципа. Тогда государство, его органы законодательной, исполнительной и судебной властей, должностные лица в своей деятельности будут обязаны неукоснительно соблюдать требования обеспечения национальной безопасности. Установление этого принципа, строго отвечающего букве и духу Конституции Российской Федерации, будет иметь огромное значение в государственно-правовой жизни общества.

Давно назрела потребность в учреждении специализированного федерального государственного органа, в компетенцию которого входила бы вся проблематика обеспечения национальной безопасности в стране. Функции такого органа может продолжать осуществлять Совет Безопасности Российской Федерации (далее - Совет Безопасности). Но в соответствии с пунктом "ж" статьи 83 Конституции Российской Федерации его статус должен быть определен федеральным законом. Поэтому насущным требованием остается принятие федерального закона "О национальной безопасности", в котором содержалась бы глава, определяющая статус Совета Безопасности. Новый закон должен повысить роль Совета Безопасности как государственного органа, координирующего всю деятельность по обеспечению национальной безопасности в стране.

Совет Безопасности не может быть только оперативным органом. Он должен руководствоваться коллективно вырабатываемой внутренней и внешней стратегией, разработанной на десятилетия. Таким образом, в будущем федеральном законе "О национальной безопасности" должны быть закреплены такие функции Совета Безопасности, как стратегическое планирование и координация всех органов государственной власти в вопросах выработки и реализации государственной политики в сфере обеспечения безопасного развития страны.

Необходимо прописать механизм обеспечения национальной безопасности. Было бы целесообразно из существующих и потенциальных угроз национальной безопасности выбрать самые важные и обозначить их в будущем федеральном законе. Таким образом можно реально запустить базовый нормативно-правовой механизм обеспечения национальной безопасности.

§ 2. Законодательное обеспечение военной безопасности: тенденции и проблемы

Законотворческая деятельность в области военной безопасности Российской Федерации все последние годы была направлена на совершенствование военной организации государства, развитие военного строительства, прежде всего строительства Вооруженных Сил, с учетом состояния и перспектив развития военно-политической обстановки.

Совершенствование законодательства осуществлялось путем внесения изменений и дополнений в действующие федеральные законы, относящиеся к отрасли законодательства об обороне и военной безопасности. Проводились изучение и анализ существующей нормативно-правовой базы в области обороны страны и определение направлений совершенствования ее законодательного обеспечения, изучение законопроектной и правоприменительной практики в зарубежных странах. Изменения и дополнения вносились не только в законодательные акты, непосредственно относящиеся к обеспечению военной безопасности страны, но и в законы, относящиеся к другим отраслям законодательства - бюджетному, налоговому, административному, уголовному и другим.

В связи с изменениями в системе подготовки военных кадров и прекращением функционирования института подготовки офицеров запаса на военных кафедрах образовательных учреждений профессионального образования, а также в связи с необходимостью корректировки норм, связанных с переходом на срок военной службы по призыву в один год с 1 января 2008 года, совершенствовались нормативные правовые акты в области военного образования.

Результаты мониторинга правоприменительной практики показывают, что современное состояние и ход военного строительства в Российской Федерации обусловливают необходимость дальнейшей оптимизации правового регулирования воинской обязанности граждан и военной службы Российской Федерации, которые в настоящее время могут рассматриваться как относительно самостоятельные правовые институты.

Федеральным законом от 27 октября 2008 года N 177-ФЗ "О внесении изменений в статью 19 Федерального закона "О статусе военнослужащих" устанавливается единый срок прохождения профессиональной переподготовки военнослужащими, подлежащими увольнению из Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, - четыре месяца. Действовавшая ранее редакция пункта 4 статьи 19 Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (далее - Федеральный закон от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ) устанавливала различные сроки прохождения военнослужащими профессиональной переподготовки в зависимости от основания увольнения. Для военнослужащих, увольняемых с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, по истечении срока военной службы или по состоянию здоровья, переподготовка предусматривалась в течение трех месяцев, при увольнении их с военной службы в связи с организационно-штатными мероприятиями - шесть месяцев. Таким образом, установление единого срока продолжительности профессиональной переподготовки военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, позволяет оптимизировать временные периоды переподготовки и сократить затраты финансовых средств при ее прохождении.

На стадии рассмотрения в настоящее время находятся:

1. Проект федерального закона N 98190-5 "О внесении изменений в статью 47 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе".

Данный законопроект призван предоставить возможность присвоения военнослужащему, имеющему ученую степень и занимающему воинскую должность в научных организациях федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, воинского звания на одну ступень выше воинского звания, предусмотренного штатом для занимаемой им воинской должности. В настоящее время военнослужащие, имеющие ученые степени и проходящие военную службу в научно-исследовательских организациях, поставлены в неравные условия с военнослужащими научно-педагогического состава вузов. Указанное обстоятельство в значительной мере снижает престиж военно-научной деятельности и оказывает негативное влияние на рост профессиональной подготовки военнослужащих - научных работников научно-исследовательских организаций. Таким образом, распространение указанного права на военнослужащих - научных работников будет способствовать, с одной стороны, повышению научного потенциала таких организаций, а с другой, станет дополнительным стимулом для дальнейшего профессионального роста военнослужащих;

2. Проект федерального закона N 94626-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" и Федеральный закон "О статусе военнослужащих" (о заключении первого контракта о прохождении военной службы), направленный на уточнение норм, посвященных заключению первого контракта о прохождении военной службы военнослужащими по призыву, выпускниками военно-учебных центров и на корректировку ряда иных норм законодательства;

3. Проект федерального закона N 99877-5 "О внесении изменения в статью 14 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" (в части определения понятия "военно-патриотическое воспитание граждан"), который направлен на дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы системы патриотического воспитания граждан Российской Федерации.

Существующая законодательная база в области военной безопасности страны в основном обеспечивает функционирование военной организации государства, а также организационно-правовые условия строительства Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в которых предусмотрена военная служба.

Вместе с тем законодательство в данной области еще не представляет собой единой целостной системы, в нем сохраняются пробелы и противоречия. Положения ряда законов носят декларативный характер и не содержат в достаточном количестве норм прямого действия, не обеспечивают воплощение важнейшего принципа эффективного управления - принципа соразмерности прав и ответственности. Разнообразная неунифицированная терминология, применяемая в нормативных правовых актах, затрудняет правоприменительную деятельность, создает правовые коллизии.

Отсутствует достаточная правовая основа проведения военной реформы, в том числе в части ее финансирования. В результате проводимые в стране военные преобразования сводятся в основном к сокращению численности Вооруженных Сил без учета возможных военных угроз безопасности государства и перспектив развития военно-политической обстановки.

Недостаточно полно и конкретно регламентированы в законодательстве вопросы подготовки населения и территории страны к обороне - в частности, вопросы развития и использования объектов военной инфраструктуры, рационального распределения задач, полномочий и ресурсов в интересах обороны между органами государственной власти и местного самоуправления.

Необходимо конкретизировать и развивать положения о мобилизационной подготовке и мобилизации, содержащиеся в федеральных законах и прежде всего в Федеральном законе от 26 февраля 1997 года N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" и Федеральном законе от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне".

Требуют дальнейшего регулирования и уточнения права, обязанности и ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также организаций независимо от форм собственности, должностных лиц и граждан в области мобилизационной подготовки и мобилизации.

В целях реализации основных направлений государственной политики по совершенствованию системы государственной службы в Российской Федерации в 2008 году продолжалась планомерная законопроектная работа над концепциями и проектами технических заданий проектов федеральных законов:

"О военной службе Российской Федерации", направленного на приведение правовых и организационных основ военной службы в соответствие с положениями Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации";

"О воинской обязанности граждан Российской Федерации", направленного на законодательное разделение сферы военной службы и воинской обязанности граждан Российской Федерации, регулируемых в настоящее время Федеральным законом от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ, Федеральным законом от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", Положением о порядке прохождения военной службы (утв. Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 года N 1237), а также рядом других нормативных правовых актов.

Принятие указанных проектов федеральных законов позволит исключить дублирование в законодательных и других нормативных правовых актах положений, регламентирующих воинскую обязанность граждан Российской Федерации и прохождение военной службы военнослужащими.

Дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы военной безопасности Российской Федерации должно быть направлено на создание единой целостной системы, позволяющей регулировать весь спектр правоотношений в данной области.

Одним из путей решения проблем является принятие единого свода законов, регулирующего вопросы военной безопасности, - Военного кодекса Российской Федерации*(46). При его составлении должны быть учтены как действующие федеральные конституционные законы и федеральные законы, так и вновь разработанные федеральные законы "О Вооруженных Силах Российской Федерации", "О военном строительстве в Российской Федерации", "Об оперативном оборудовании территории Российской Федерации в интересах обороны" и другие.

Одним из перспективных направлений совершенствования законодательства о воинской обязанности и военной службе выступает законотворческая деятельность по регулированию вопросов заключения и исполнения контрактов о прохождении военной службы, обеспечению гарантий прав и интересов военнослужащих, а также граждан, проходящих подготовку по военным специальностям в учебных военных центрах и других военных образовательных учреждениях профессионального образования. Разработка и принятие проектов федеральных законов, регламентирующих воинскую обязанность граждан Российской Федерации и прохождение военной службы военнослужащими, позволит оптимизировать законодательное и иное нормативно-правовое регулирование в указанной сфере.

Одной из важных проблем обеспечения военной безопасности является проблема законодательного обеспечения финансирования обороны и безопасности государства.

Исполнение федерального бюджета в 2008 году в части расходов на обеспечение обороны и безопасности государства осуществлялось в соответствии с соблюдением приоритетов, определенных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации, Бюджетном кодексе Российской Федерации, Федеральном законе от 24 июля 2007 года N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" (далее - Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 198-ФЗ) и в иных нормативных правовых актах.

Федеральными законами спланирован бюджет 2008 года, предусмотрено увеличение расходов федерального бюджета на тыловое обеспечение Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, на погашение исполнительных листов по выплатам сотрудникам органов внутренних дел за участие в ликвидации осетино-ингушского конфликта 1992 года и в контртеррористических операциях на территории Северо-Кавказского военного округа, на решение социальных вопросов военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, на укрепление материально-технической базы по линии государственного оборонного заказа.

С целью повышения социального статуса и планомерного увеличения денежного довольствия военнослужащих в Федеральном законе 24 июля 2007 года N 198-ФЗ были учтены требования об его увеличении с 1 февраля и с 1 октября 2008 года на 9%, что привело к соответствующему пересчету пенсий военных пенсионеров. Кроме того, сохраняются выплаты, учитывающие особенности прохождения военной службы для обеспечения дополнительных гарантий и выплаты компенсаций военнослужащим Объединенной группировки войск по проведению контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского военного округа.

В бюджете 2008 года учтены принятые Правительством Российской Федерации меры по повышению денежного довольствия военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на должностях летного состава, за счет увеличения размера надбавки за особые условия службы и введения надбавки некоторым категориям летного состава, выполняющим полеты с использованием приборов ночного видения, а также за счет увеличения окладов по воинской должности на 15% летному составу, имеющему присвоенные квалификационные категории. Вместе с тем в бюджете не предусмотрены меры по устранению дисбаланса в размере денежного довольствия между военнослужащими центрального аппарата и войскового звена.

Расходы на содержание Вооруженных Сил предусматривают поддержание текущего уровня обеспечения войск с учетом фактора роста тарифов и цен на топливо, горюче-смазочные материалы, транспортные и коммунальные услуги, услуги связи. В соответствии с решением Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности были направлены предложения о поправках в федеральный бюджет по увеличению ассигнований на оплату и хранение специального топлива и горюче-смазочных материалов в рамках гособоронзаказа, а также на продовольственное и вещевое обеспечение Минобороны России, других силовых структур и органов. Правительство Российской Федерации учло предложения комитета о выделении дополнительных денежных средств по линии гособоронзаказа (НИОКР и закупок ВиВТ) в связи с итогами операции по принуждению Грузии к миру, а также на размещение сил и средств в Южной Осетии и Абхазии.

В настоящее время не полностью решен вопрос о выделении денежных средств на ремонт инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации, передаваемой субъектам Российской Федерации. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 17 октября 2008 года N 1116-5ГД при принятии ко второму чтению проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" Правительству Российской Федерации было рекомендовано в целях обеспечения функционирования передаваемого в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность жилищного фонда Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, правоохранительных и иных органов, находящихся в федеральной собственности, а также в целях создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан и повышения качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства в 2009 году и на плановый период 2010 и 2011 годов определить порядок финансирования расходов, связанных с капитальным ремонтом указанного жилищного фонда, привлечением средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

В части денежного довольствия в бюджетных ассигнованиях на 2009 - 2011 годы предусмотрены средства на дальнейшее повышение окладов по воинской должности и воинскому званию в соответствии с размерами прогнозируемой инфляции (в августе 2009 года - на 8,5%, в январе 2010 года - на 7%, в январе 2011 года - на 6,8%).

Средства, полученные в результате прогнозируемого в 2009 - 2011 годах сокращения численности личного состава, планируется направить на материальное стимулирование военнослужащих в виде дополнительных выплат.

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации в федеральном бюджете предусмотрено образование поощрительного фонда Министра обороны Российской Федерации для осуществления дифференцированной ежемесячной денежной выплаты военнослужащим, проходящим военную службу в частях постоянной готовности, несущим боевое дежурство и внесшим значительный вклад в обеспечение боевой готовности Вооруженных Сил Российской Федерации. Данная мера не решает системных проблем денежного довольствия военнослужащих Вооруженных Сил и может привести к дальнейшему увеличению дисбаланса в оплате воинского труда офицеров и росту социальной напряженности среди военнослужащих.

Увеличен с 1 января 2009 года в 1,3 раза фонд оплаты труда работников бюджетной сферы для введения новой системы оплаты труда гражданского персонала Минобороны России, других силовых структур и органов. Новая система оплаты труда предусматривает: увеличение базовых окладов; введение системы компенсационных выплат; введение системы стимулирующих выплат.

В части денежной компенсации за наем (поднаем) жилья выделены дополнительные бюджетные ассигнования на увеличение с 1 января 2009 года в 3 раза выплачиваемой военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений, а в городах Москве и Санкт-Петербурге - до 15 тыс. рублей.

В части выплаты суточных денег предусмотрено увеличение в 2 раза норм возмещения суточных расходов и компенсации стоимости проживания при нахождении в служебных командировках на территории Российской Федерации.

Продолжает сохраняться дисбаланс в размерах денежного довольствия военнослужащих - контрактников, проходящих службу в различных соединениях и частях постоянной готовности.

Так, для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в соединениях и воинских частях, переведенных в установленном порядке на комплектование военнослужащими по контракту, постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 2005 года N 808 введена надбавка за особые условия боевой подготовки в размере до 3300 рублей (в 42-й мотострелковой дивизии - до 5000 рублей). В то же время в других соединениях и воинских частях, не участвовавших в реализации федеральной целевой программы "Совершенствование системы комплектования должностей сержантов и солдат военнослужащими, переведенными на военную службу по контракту, и осуществление перехода к комплектованию должностей сержантов (старшин) Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также матросов плавсостава Военно-Морского Флота военнослужащими, проходящими военную службу по контракту (2009 - 2015 годы)" (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 18 августа 2008 года N 621) такая надбавка военнослужащим - контрактникам не выплачивается.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату постановления N 808 следует читать как "26 декабря 2005 г."

При этом в частях постоянной готовности, перешедших на комплектование по контракту, размер денежного довольствия рядового военнослужащего в месяц на 2538 рублей меньше денежного довольствия офицера на должности "командир взвода", а с учетом предоставления воинской частью рядовому-контрактнику бесплатного котлового питания и проживания (в общежитии) реальные доходы лейтенанта и рядового, несмотря на несопоставимые объемы выполняемой работы и ответственности за конечный результат, фактически равны, что недопустимо в социальном плане.

Анализ федерального бюджета показал, что в 2009 году Правительством Российской Федерации предлагаются меры, направленные на оптимизацию структуры денежного довольствия с целью повышения удельного веса окладов денежного содержания за счет сокращения количества дополнительных выплат. Сегодня оклады денежного содержания составляют от 8% до 22% от общей суммы денежного довольствия военнослужащих, проходящих службу на офицерских должностях. Согласно поручению Правительства Российской Федерации от 9 сентября 2008 года N ВП-П4-5552 срок подготовки и согласования предложений о структуре и размере денежного довольствия военнослужащих и сотрудников, а также представления в Правительство Российской Федерации концепции законопроекта по данному вопросу установлен до 1 октября 2009 года.

В результате недостаточного выделения бюджетных средств на капитальный и текущий ремонт произошло значительное старение эксплуатируемого фонда Министерства обороны Российской Федерации. Около 40% зданий или требуют капитального ремонта, или их дальнейшая эксплуатация нецелесообразна.

Для обеспечения правового оформления недвижимого имущества организована и планово проводится работа по технической паспортизации зданий и сооружений Минобороны России. Для получения правоустанавливающих документов на жилые дома и помещения (технические паспорта БТИ с поэтажными планами и свидетельства о государственной регистрации) и кадастровых планов на земельные участки и лесоустройство в 2009 году необходимо дополнительно выделить 4,8 млрд. рублей.

Несмотря на значительный объем денежных средств, выделенных в 2008 году на погашение исполнительных листов по выплатам сотрудникам органов внутренних дел за участие в ликвидации осетино-ингушского конфликта 1992 года и в контртеррористических операциях на территории Северо-Кавказского региона в размере 10,7 млрд. рублей, в настоящее время остается нерешенным вопрос по выплатам сотрудникам органов внутренних дел за участие в ликвидации осетино-ингушского конфликта 1992 года. Данная сумма в настоящее время составляет порядка 1 млрд. рублей.

Сложившаяся непрозрачность структуры расходов Минобороны России и других силовых структур делает практически ненаблюдаемыми показатели ресурсоемкости по стратегическим целям и тактическим задачам, динамику изменения их финансирования. Так, в части расходов на тыловое обеспечение представляется совершенно нелогичным и экономически неоправданным отсутствие в функциональной структуре федерального бюджета на 2009 - 2011 годы таких социально значимых расходов Вооруженных Сил, как оплата транспортных и квартирно-эксплуатационных услуг, услуг электросвязи, расходов на обязательное государственное страхование военнослужащих и некоторых других. Также требуют большей адресной детализации расходы, связанные с реализацией Государственной программы вооружения.

В связи с вышеизложенным предлагается следующее.

1. Повысить уровень прозрачности расходов на техническое оснащение Вооруженных Сил (по функциональным видам расходов), имея в виду установление адресной детализации данных расходов как объектов бюджетной классификации, в разрезе Государственной программы вооружения и на основе программно-целевых методов их бюджетирования и финансирования.

2. Выделить в качестве самостоятельных объектов функциональной классификации (на уровне видов расходов) отдельных ресурсоемких направлений расходов, оказывающих существенное влияние на решение важнейших тактических задач в сфере обороны, а именно: транспортных, квартирно-эксплуатационных расходов, расходов на оплату услуг электросвязи, на обязательное государственное страхование военнослужащих, создание фонда служебного жилья, содержание, эксплуатацию и текущий ремонт вооружения, военной техники и имущества, а также некоторых других.

3. Для внедрения программно-целевых методов планирования расходов на национальную оборону и объективной оценки обоснованности заявляемых объемов ассигнований следовало бы уточнить положения статьи 193 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в части документов и материалов, представляемых в Государственную Думу в процессе рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете). В частности, необходимо включить в данный перечень следующие документы: предложения о расходах по видам и родам войск (сил), по военным округам, российским военным объектам и базам, дислоцированным на территориях других государств; проект доклада о результатах и основных направлениях деятельности Минобороны России, других силовых структур, являющихся субъектами бюджетного планирования; предложения по ведомственным целевым программам силовых министерств, предлагаемым к финансированию на предстоящий финансовый год.

4. Правительству Российской Федерации при корректировке бюджета Российской Федерации в 2009 году рассмотреть вопрос выделения денежных средств на погашение исполнительных листов сотрудникам органов внутренних дел за участие в ликвидации осетино-ингушского конфликта 1992 года.

§ 3. Законодательное обеспечение противодействия терроризму и экстремизму

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (2008 год) обозначено, что новая Россия доказала свою способность успешно бороться с терроризмом. За последние годы российскими законодателями внесен определенный вклад в создание правовой базы в сфере борьбы с терроризмом, но многогранность такого явления, как терроризм, постоянное изменение стратегии и тактики террористической деятельности, активизация и рост терактов заставляют законодателей постоянно ее совершенствовать.

Приняты Федеральный закон от 8 ноября 2008 года N 203-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам медико-психологической реабилитации военнослужащих", направленный на дополнительную социальную поддержку лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, а также Федеральный закон от 30 декабря 2008 года N 321-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия терроризму", который предусматривает рассмотрение уголовных дел по вопросам терроризма без участия суда присяжных.

Каждый знает, что эффективное противодействие терроризму обусловлено сегодня эффективным контролем за международными финансовыми потоками. Именно из недр этих финансовых потоков извлекаются средства, чтобы различными способами осуществлять подпитку активной деятельности международного терроризма. Следовательно, эти финансовые потоки должны более эффективно контролироваться и пресекаться в том случае, если в финансовых потоках участвуют страны, финансовые институты или правительства, которые ничего не предпринимают для бойкотирования, противодействия или преследования международного терроризма.

В настоящее время важнейшей задачей законодательного обеспечения противодействия терроризму является продолжение быстрой и качественной имплементации международно-правовых норм в действующее законодательство Российской Федерации.

Следует отметить, что возвращение конфискации имущества в качестве дополнительного вида наказания за преступления террористического характера (за тяжкие преступления), безусловно, обеспечит возмещение вреда, причиненного в результате террористической акции, будет способствовать предупреждению и пресечению финансирования террористической деятельности, возмещению вреда, причиненного экономическим интересам государства.

В настоящее время стоит вопрос о том, чтобы более четко отразить в нормах Уголовного кодекса Российской Федерации основные признаки терроризма, внести изменения в уголовно-процессуальное законодательство с целью повышения безопасности лиц, участвующих в производстве по делам о преступлениях террористического характера, а также роста эффективности самого производства по данной категории дел. Следует также исключить случаи смягчения наказания или освобождения судами из-под стражи лиц, причастных к террористической деятельности.

Немаловажное значение в борьбе с терроризмом и пропагандой экстремизма имеет позиция средств массовой информации при освещении ими событий террористического характера, а также степень ответственности журналистов за содержание и направленность представляемых материалов. Право населения и средств массовой информации на получение и распространение законным путем информации об обстоятельствах террористической акции не подлежит сомнению. Однако предание гласности такой информации не должно способствовать достижению террористами своих целей, затруднять реализацию контртеррористических операций и ставить под угрозу жизнь и здоровье как мирных граждан, так и сотрудников спецподразделений. Недопустимо также распространение материалов, содержащих сцены особо жестокого насилия. Распространение информации подобного рода фактически отвечает интересам террористов, которые для достижения своих политических целей стремятся запугать население, посеять в обществе панику.

За последние два года правовая основа противодействия терроризму в России, конечно, подверглась серьезным изменениям и дополнениям. Существенно активизировалась нормотворческая работа на всех уровнях государственной власти. В то же время все еще наблюдается неполнота действующего антитеррористического законодательства и его внутренняя противоречивость.

Например, вопросы противодействия химическому, биологическому терроризму отражены в ведомственных нормативных правовых актах Министерства юстиции, Министерства здравоохранения и социального развития, Министерства образования и науки Российской Федерации, хотя регулируемые ими правоотношения должны содержаться в законодательных актах. Требуется существенно дополнить действующие законы об информационной безопасности, об обеспечении неприкосновенности ядерных, химических, бактериологических и других опасных объектов.

В настоящее время имеется насущная потребность выработки и принятия закона о профилактике терроризма, имеющего универсальное назначение, предусматривающего роль, характер и формы осуществления профилактики в целях предупреждения террористических актов с установлением необходимой компетенции для различных правоохранительных органов и спецслужб Российской Федерации.

В Российской Федерации отмечаются проявления национализма, сепаратизма и религиозной нетерпимости, которые дестабилизируют общественно-политическую ситуацию, формируют реальную опасность для основ конституционного строя. Кроме того, серьезными дестабилизирующими факторами может стать рост экстремистских проявлений в молодежной среде с тенденцией перехода от хулиганских действий к проведению спланированных и хорошо организованных экстремистских акций, в том числе так называемых акций прямого действия.

Рост числа экстремистских проявлений напрямую связан с деятельностью определенных кругов ряда иностранных государств, направленной на всемерное ослабление Российской Федерации, причем острота и направленность экстремистских акций приобретают все более опасный характер. Сегодня стало очевидным, что борьба с экстремизмом не может являться прерогативой одних только правоохранительных органов и специальных служб. В ней должны принимать активное участие все институты гражданского общества.

Экстремизм как явление, свойственное любому обществу переходного периода, по-прежнему оказывает влияние на развитие ситуации в России и может квалифицироваться как одна из наиболее значимых угроз ее национальной безопасности. В Российской Федерации за последние годы удалось создать систему законодательного обеспечения противодействия экстремизму, соответствующую принципам и нормам международного права.

Важнейшим направлением противодействия экстремизму является совершенствование миграционного законодательства. С учетом специфики миграционных потоков необходима корректировка положений данного законодательства. Особое значение имеет пресечение нелегальной миграции, являющейся источником и питательной средой для налаживания каналов переправки наемников и экстремистов, поставки наркотиков и оружия, торговли "живым товаром". Именно эта форма миграции во многом провоцирует ксенофобские настроения в российском обществе и не способствует формированию толерантного отношения к представителям других национальностей.

Законодательные решения должны быть направлены в первую очередь на устранение условий, способствующих экстремистским проявлениям. В связи с этим немаловажную роль призван сыграть федеральный закон, направленный на противодействие распространению материалов экстремистской направленности через сеть Интернет, в которой активно действуют сотни интернет-сайтов, содержащих материалы, пропагандирующие неравноправие граждан по национальному, расовому и религиозному признаку, провоцирующие разжигание межнациональной или межконфессиональной вражды. Проект данного федерального закона в настоящее время разработан и будет внесен в Государственную Думу.

Тем не менее действующее законодательство все еще не позволяет эффективно противодействовать экстремизму во всех формах его проявления и нуждается в дальнейшем совершенствовании. В числе проблем, требующих законодательного решения, можно выделить:

введение в ряд преступных деяний дополнительного квалифицирующего признака - совершение деяний по экстремистским мотивам, на почве идеологической, политической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды;

дополнение Федерального закона от 19 июня 2006 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в части установления обязанности представления образцов планируемых к распространению информационных материалов;

четкое закрепление механизма осуществления надзора за соответствием деятельности религиозных объединений действующему законодательству и контроля за соблюдением уставных целей в деятельности этих организаций (объединений);

правовое закрепление нормы, запрещающей создание под другим названием партий и объединений, деятельность которых была запрещена в связи с осуществлением ими экстремистской деятельности.

Наиболее уязвимой в плане экстремизма социальной группой является молодежь. Негативные издержки радикальной смены социального строя в России пришлись на период ее социализации и создали благоприятную почву для распространения экстремизма в молодежной среде. Количество и численность радикально и экстремистски настроенных объединений молодежи увеличивается, растет и количество преступлений, порожденных социальной враждой; увеличивается опасность появления в скором будущем организованного молодежного движения, объединяющего экстремистов разных политических пристрастий, приемлющих в качестве формы политической борьбы методы насилия и террора. Но борьба с экстремизмом в молодежной среде в правовом смысле еще недостаточно урегулирована.

Необходимо обратить внимание еще на одну сторону проблемы экстремизма. Ведь помимо прямого, "физического" воздействия на общество и государство сам факт возникновения и развития такого явления, как экстремизм, вызывает психологический дискомфорт в общественном сознании народов, традиционно исповедующих ислам. Поэтому, как представляется, крайне важна консолидированная позиция представителей культуры, духовенства, правозащитных и общественных организаций в противостоянии экстремистским проявлениям. При этом средства массовой информации должны, не драматизируя ситуацию, предоставлять взвешенную и объективную информацию и способствовать единению здоровых сил общества.

§ 4. Тенденции развития законодательного обеспечения общественной безопасности

Мониторинг действующего российского законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности показывает, что в целом оно регулирует вопросы в различных сферах общественных отношений и позволяет субъектам обеспечения общественной безопасности решать задачи защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства. Вместе с тем представляется целесообразным проработать вопрос о подготовке программного документа (концепции либо доктрины) в сфере обеспечения общественной безопасности, направленной на создание единой нормативной основы этой области правового регулирования.

Наиболее важными задачами совершенствования правового регулирования обеспечения общественной безопасности являются:

приведение действующего законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации и международно-правовыми обязательствами России;

преодоление отставания отраслевого законодательства от современных потребностей обеспечения общественной безопасности с учетом сложившейся в России социально-политической обстановки, существующих и потенциальных угроз общественной безопасности и первоочередных потребностей ее обеспечения;

содействие развитию законодательства субъектов Российской Федерации и нормотворчеству органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности;

повышение порога защищенности личности от правонарушений, техногенных и природных чрезвычайных ситуаций, в том числе повышение уровня социальной и правовой защищенности работников правоохранительных органов, обязательное страхование рисков и др.;

внесение изменений и дополнений в положения о федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации в части их участия в обеспечении общественной безопасности;

ужесточение норм, регулирующих порядок хранения, транспортировки и использования источников повышенной опасности; внесение изменений и дополнений в действующее законодательство с учетом положений Федерального закона от 13 декабря 1996 года N 150-ФЗ "Об оружии";

совершенствование миграционного законодательства;

совершенствование правовой базы, обеспечивающей сохранность культурных и природных ценностей России;

обеспечение приоритетной разработки и принятия федеральных законов по вопросам охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия (о качестве питьевой воды, продуктов питания, радиационной безопасности и др.);

подготовка Экологического кодекса Российской Федерации.

Важным направлением обеспечения общественной безопасности является поддержание на необходимом уровне пожарной безопасности и минимизация потерь вследствие пожаров. Следует отметить, что в результате скоординированной работы органов власти всех уровней на протяжении последних 5 лет количество пожаров ежегодно снижается на 3 - 5%.

Вопросы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации регламентируются более чем 20 федеральными законами и более 500 нормативными правовыми актами. Необходимость внесения изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации, регламентирующее вопросы обеспечения пожарной безопасности, обусловлена проводимой административной реформой. Современный этап развития Государственной противопожарной службы основан на разграничении функций и полномочий федерального центра, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения пожарной безопасности.

Во исполнение решения Совета Безопасности Российской Федерации от 5 сентября 2005 года, в соответствии с которым численность Государственной противопожарной службы увеличивается до 220 тысяч единиц, проводится целенаправленная работа по созданию соответствующей нормативной правовой базы.

Разработан и принят Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ), определяющий основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливающий общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения. Цель закона - обеспечить соответствующий современному состоянию развития общества и экономики уровень защиты жизни и здоровья людей, имущества физических и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров.

Особого внимания заслуживает противопожарное состояние режимных организаций, а также критически важных для национальной безопасности Российской Федерации объектов. До недавнего времени осуществление государственного пожарного надзора на указанных объектах было возложено на структурные подразделения территориальных органов МЧС России, что не учитывало особый режим функционирования данных организаций, в которых технологические процессы производства носят экспериментальный характер, характеризуются повышенной ядерной, радиационной, химической и взрывопожарной опасностью. Нарушение функционирования указанных объектов может нанести ущерб интересам государства, привести к разглашению сведений, составляющих государственную тайну, и снизить уровень антитеррористической защищенности государства.

В целях повышения уровня обеспечения пожарной безопасности перечисленной категории объектов был принят Федеральный закон от 25 октября 2006 года N 172-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон от 25 октября 2006 года N 172-ФЗ) в части наделения правами государственного пожарного надзора должностных лиц специальных подразделений Государственной противопожарной службы по охране особо важных и режимных организаций, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации. Федеральный закон от 25 октября 2006 года N 172-ФЗ позволяет обеспечить высокий уровень защищенности особо важных и режимных объектов, а также создать отвечающую государственным интересам систему организации и осуществления государственного пожарного надзора в организациях военно-промышленного комплекса страны.

Следующим направлением обеспечения пожарной безопасности является организация тушения пожаров в сельской местности, в которой находится более 103 тысяч населенных пунктов с численностью населения 37 миллионов человек. Отечественный и зарубежный опыт показывает, что наиболее рациональным средством противопожарной защиты в таких населенных пунктах является организация добровольных пожарных команд. Ранее, в советский период, этими формированиями ликвидировалось до 15% пожаров, сегодня этот показатель снижен почти в 2 раза. В связи с этим осуществляется подготовка проекта федерального закона, направленного на организацию деятельности добровольной пожарной охраны.

Федеральными законами от 3 июля 2006 года N 97-ФЗ "О внесении изменений в статью 23.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 40 и 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" и от 6 июня 2007 года N 90-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" расширены полномочия органов дознания, в том числе органов государственного пожарного надзора Государственной противопожарной службы при осуществлении расследования преступлений, связанных с пожарами.

Вместе с тем до настоящего времени законодательно не закреплены в качестве обязанностей органов дознания государственного пожарного надзора действия по принятию и регистрации сообщений о преступлениях, предотвращению и пресечению преступлений. Кроме того, органы государственного пожарного надзора не наделены правами требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступления или административного правонарушения, проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления, применять для пресечения преступлений и административных правонарушений специальные меры административного принуждения, в том числе физическую силу, специальные средства, огнестрельное оружие. Таким образом, в настоящее время на органы государственного пожарного надзора возложены обязанности по расследованию преступлений, но права по их обеспечению закреплены не в полной мере.

В целях законодательного закрепления прав и обязанностей органов государственного пожарного надзора при реализации полномочий органов дознания, которыми они являются в соответствии со статьей 40 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, подготовлен проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Принятие указанного федерального закона позволит упорядочить деятельность органов государственного пожарного надзора при реализации полномочий органа дознания, создаст дополнительные условия для укрепления режима законности и повышения результативности деятельности органов государственного пожарного надзора при расследовании уголовных дел.

В 2008 году созданы необходимые предпосылки для полномасштабного развертывания добровольной системы независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Основной целью создания такой системы является повышение уровня защищенности объектов экономики от различного вида угроз путем использования страховых механизмов регулирования вопросов безопасности, устранение барьеров на пути развития предпринимательской активности. Создание такой системы планируется осуществить в рамках реализации положений Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ.

В целях повышения уровня защищенности имущественных прав граждан существует необходимость создания механизма противопожарного страхования, способного обеспечить гарантированную защиту имущественных интересов физических, юридических лиц и государства в случае причинения вреда в результате пожара, в том числе в обязательной форме - для объектов социальной сферы (школы, вузы, больницы, дома престарелых и пр.), объектов с массовым пребыванием людей, а также жилого сектора, где происходит до 70% пожаров. Эффективность такого механизма подтверждается мировой практикой данного вида страхования и является одним из наиболее действенных элементов обеспечения пожарной безопасности в стране.

Важным фактором повышения уровня защищенности имущественных прав граждан при причинении вреда их жизни, здоровью и имуществу в результате аварий на опасных объектах должно стать и принятие федерального закона об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта.

С учетом признания избыточной функции лицензирования деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов подготовлен проект федерального закона о внесении соответствующих изменений в Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Реализация вышеназванных законодательных инициатив позволит повысить уровень законодательного обеспечения не только в области пожарной безопасности, но и в сфере общественной безопасности в целом.

Другой составляющей общественной безопасности является обеспечение безопасности дорожного движения. Мониторинг правоприменительной практики Федерального закона от 24 июля 2007 года N 210-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 210-ФЗ) показывает, что он в целом способствуют нормализации ситуации в этой сфере регулирования.

Вместе с тем применение указанного федерального закона выявило и ряд серьезных проблем. В ряде субъектов Российской Федерации не обеспечены надлежащие условия для реализации в полной мере административного законодательства в данной сфере, не решены проблемы задержания и эвакуации транспортных средств, проведения медицинского освидетельствования водителей на алкогольное опьянение. Так, в Российской Федерации не хватает более 2,3 тысячи стоянок для хранения задержанных транспортных средств, 2,8 тысячи эвакуаторов, 1,5 тысячи пунктов проведения медицинского освидетельствования.

Возросшие нагрузки на сотрудников Госавтоинспекции по исполнению административного законодательства, отсутствие надлежащих условий для обслуживания населения, компьютерной и другой техники приводят к многочисленным очередям и вызывают обоснованные нарекания граждан. Штатная численность инспекторов по исполнению административного законодательства на протяжении последних лет остается неизменной. Для нормальной организации работы по исполнению административного законодательства необходимо дополнительно ввести 10 тысяч должностей инспекторского состава и оборудовать компьютерной и другой техникой более 8 тысяч рабочих мест. Вследствие несовершенства существующей системы взыскания административных штрафов не обеспечивается реализация принципа неотвратимости наказания.

С 1 января 2008 года в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 210-ФЗ лицо, подвергнутое административному штрафу, не обязано предоставлять информацию об его уплате. При этом не все подразделения Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации имеют доступ к электронным базам учета поступивших платежей, указанных в кодах бюджетной классификации, из-за отсутствия таких баз в ряде региональных управлений Федерального казначейства. В такой ситуации возможны случаи незаконного привлечения к административной ответственности согласно части 1 статьи 20.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях добросовестных плательщиков штрафов и как следствие - обоснованных жалоб граждан на действия сотрудников Госавтоинспекции. В сложившейся ситуации невозможна реализация в полном объеме функции администрирования поступающих платежей.

С 1 января 2008 года введены в действие новые составы административных правонарушений, за которые в качестве наказания предусмотрен административный арест на срок до 15 суток. В части реализации этого положения также имеется ряд проблем, в первую очередь - недостаточное количество специализированных приемников для содержания административно арестованных лиц. Так, в Республике Калмыкия и Магаданской области спецприемники отсутствуют совсем, в Республике Бурятия, Пермском крае, Астраханской, Калининградской, Калужской, Камчатской, Новосибирской и Тульской областях, г. Москве имеется только по одному спецприемнику.

В связи с отсутствием в большинстве субъектов Российской Федерации центров временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или временному выдворению, большую часть лимита наполняемости спецприемников занимают лица данной категории (Ростовская, Самарская, Свердловская, Камчатская области). В Ростовской области переполнение спецприемников иностранными гражданами и лицами без гражданства составляет 120 - 150%, при этом срок содержания этих граждан составляет от 10 дней до 6 месяцев. Серьезной проблемой является большая удаленность спецприемников от территориальных органов внутренних дел, что требует значительных временных и материальных затрат при транспортировке правонарушителей (Брянская, Ростовская области).

В целях совершенствования законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения необходимо подготовить проекты федеральных законов по вопросам государственного контроля за обеспечением международных перевозок, медицинского обеспечения безопасности дорожного движения, по полосам отвода и установки памятников на автомобильных дорогах, введения уголовной ответственности за причинение вреда здоровью (средняя тяжесть), усиления уголовной ответственности за управление транспортом в состоянии опьянения и ряду других.

Важнейшим элементом обеспечения общественной безопасности является контроль за оборотом оружия. Основополагающими законодательными и нормативными актами, регламентирующими оборот оружия на территории Российской Федерации и соответствующие контрольные функции органов внутренних дел, являются Федеральный закон от 13 декабря 1996 года N 150-ФЗ "Об оружии", Правила оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июля 1998 года N 814), Правила оборота боевого ручного стрелкового оружия, Правила награждения граждан Российской Федерации (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 года N 718).

В настоящее время органы внутренних дел Российской Федерации контролируют оборот оружия в 15 105 организациях, в том числе почти в 13 923 юридических лицах с особыми уставными задачами, за которыми зарегистрировано свыше 344 тыс. единиц оружия (344 154), допущено к контролю 413 393 работников. В жилом секторе контролируется более 4,6 миллиона граждан, имеющих в личном пользовании около 5,7 млн. единиц оружия, включая 550 тыс. единиц охотничьего и наградного оружия с нарезным стволом. На территории Российской Федерации в 5 тысячах подконтрольных организаций функционирует 1070 складов, на которых хранится более 771 тыс. тонн взрывчатых веществ промышленного назначения, 14 млн. штук средств взрывания и такое же количество погонных метров огнепроводных шнуров.

По информации ГИАЦ МВД России, в розыске находится более 211 тыс. единиц утраченного и похищенного оружия, в том числе более 69 тыс. единиц огнестрельного оружия с нарезным стволом.

В качестве основной меры профилактики вооруженной преступности органами внутренних дел в регионах активизирована работа по организации добровольной сдачи оружия, боеприпасов, другого вооружения, в том числе за вознаграждение. Если в 2000 году такие общественно-правоохранительные акции проводились только в 10 субъектах Российской Федерации, то в настоящий момент в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 13 сентября 2004 года N 1167 "О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом" они организованы в 62 регионах.

Для законодательного регламентирования проведения органами внутренних дел таких профилактических мероприятий, их финансового обеспечения подготовлен проект федерального закона "О внесении изменений в статью 10 Закона Российской Федерации "О милиции" и Федеральный закон "Об оружии" (по вопросу организации добровольной сдачи оружия, боеприпасов, патронов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, другого вооружения, их составных частей и комплектующих деталей).

В случае принятия федерального закона его реализация предполагает ежегодное выделение около 400 млн. рублей денежных средств из федерального бюджета (134,2 млн. рублей дополнительных расходов органов внутренних дел и 130 млн. рублей для выплаты вознаграждений) и бюджетов субъектов Российской Федерации (130 млн. рублей для выплаты вознаграждений); разовое целевое финансирование организации и проведения мероприятий по добровольной сдаче оружия и взрывчатых материалов и оснащения экспертно-криминалистических и тыловых подразделений органов внутренних дел в 2009 году составит 45,8 млн. рублей.

Анализ показывает, что в подавляющем большинстве случаев объектом преступного посягательства являлось оружие, находившееся в частном владении граждан. Наибольшее количество утраченного гладкоствольного и газового оружия (95,2%) составляет личное оружие, находящееся в законном пользовании граждан. Около половины случаев хищений гражданского оружия происходит вследствие нарушений владельцами Правил оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации.

Органами внутренних дел активизированы меры, нацеленные прежде всего на полный контроль личного оружия граждан по месту их жительства. В качестве дополнительной меры профилактики правонарушений с оружием прорабатывается вопрос о введении обязательного обучения граждан, впервые приобретающих оружие самообороны, предназначенное для стрельбы патронами травматического действия, правилам обращения с ним.

Кроме того, к числу преступлений, выявление которых остается наиболее проблемным, относится незаконное изготовление огнестрельного оружия либо переделка газового оружия под стрельбу боевыми патронами (статья 223 Уголовного кодекса Российской Федерации). Такое оружие чаще всего применяется при совершении тяжких и особо тяжких преступлений.

На 1 февраля 2008 года по базам данных МВД России значились утраченными (похищенными) 47,1 тыс. единиц газовых пистолетов. В связи с этим предлагается внести изменения в законодательство, предусматривающее проведение контрольного отстрела этой категории оружия с получением только контрольных гильз.

Значительное количество утраченного огнестрельного оружия приходится на Министерство обороны Российской Федерации, государственные военизированные организации. На сегодняшний день почти каждое второе огнестрельное оружие с нарезным стволом (47,4%) зарегистрировано как утраченное из воинских частей.

На вооружении государственных военизированных организаций находится около 20 млн. единиц боевого стрелкового оружия с нарезным стволом; основная его часть - в Минобороны России (около 18 млн. единиц). Вместе с тем процедуру контрольного отстрела в Минобороны России и других военизированных организациях прошел минимальный процент от имеющегося боевого оружия. При этом процедуре отстрела в первую очередь подвергалось оружие, используемое в повседневной деятельности.

Обязательность такого вида государственного контроля продиктована необходимостью совместного решения задач правоохранительных органов по расследованию фактов незаконного применения оружия, розыску утраченного и похищенного оружия, идентификации выявленного оружия в целях установления лиц, причастных к его незаконному использованию, а также причин и условий, способствующих незаконному обороту боевого оружия.

Формирование системы федеральной пулегильзотеки возложено на МВД России и осуществляется с участием других государственных военизированных организаций. Так, за время функционирования федеральной пулегильзотеки и за счет ее материалов экспертами-криминалистами установлено более 1,5 тысячи фактов неоднократного преступного использования огнестрельного нарезного оружия, подтверждено незаконное использование свыше 3 тыс. единиц оружия при совершении почти 5,2 тысячи преступлений.

В настоящее время техническому контролю подлежит боевое нарезное оружие, вновь производимое, используемое государственными военизированными организациями в повседневной деятельности, подготовленное для вручения в качестве наградного, подлежащее выдаче во временное пользование или передаче другим военным структурам, производителям военной техники и специального снаряжения.

Проект нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, которым планируется определить перечень данного оружия, порядок проведения контрольного отстрела и формирования федеральной пулегильзотеки, подготавливается МВД России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

Установление источника поступления оружия в незаконный оборот зачастую не представляется возможным для правоохранительных органов по причине истечения сроков хранения учетных документов в государственных военизированных организациях, на предприятиях-изготовителях, а также из-за неполноты имеющейся на оружии маркировки. Отсутствие маркировки на оружии и боеприпасах также не дает возможности провести проверки на предприятиях-изготовителях.

Изменения, внесенные в статью 222 УК РФ, коснулись санкции за деяния, предусмотренные частью 1 статьи 222 УК РФ, увеличив санкцию с 3 до 4 лет лишения свободы. Таким образом подчеркнута повышенная общественная опасность данных деяний.

Одновременно МВД России разрабатывает государственный регламент о технических средствах обеспечения противокриминальной защиты объектов и имущества (в форме проекта федерального закона); согласно установленным процедурам открыт конкурс для определения разработчика регламента о безопасности гражданского и служебного оружия и патронов к нему.

В целях реализации поручения Президента Российской Федерации от 13 июля 2007 года N Пр-1293Гс МВД России инициирована подготовка проектов федеральных законов, направленных на создание государственной системы контроля за оборотом взрывчатых материалов и пиротехнических изделий. Предусматривается создание межведомственной системы государственного контроля с участием уполномоченных органов в сфере промышленной безопасности, внутренних дел, федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

Продолжается подготовка проекта федерального закона (технического регламента) "О безопасности пиротехнических составов и содержащих их изделий, процессов их производства, применения, хранения, перевозки, реализации и утилизации" и проекта федерального закона (технического регламента) "О безопасности взрывчатых веществ и содержащих их изделий, процессов их производства, применения, хранения, перевозки, реализации и утилизации".

Следует отметить, что в настоящее время законодательно не урегулированы особенности оборота оружия, имеющего культурную ценность. Положения действующего законодательства распространяют на такое оружие требования о проведении его сертификации, исследований на соответствие криминалистическим требованиям и ряд других положений, применение которых практически исключает оборот старинного оружия, имеющего как антикварную ценность, так и историко-культурное значение. В связи с этим необходимо доработать принятый в первом чтении федеральный закон N 162784-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об оружии" (по вопросу оборота оружия, имеющего культурную ценность).

Реализация вышеназванных законодательных инициатив позволит расширить нормативно-правовую базу противодействия незаконному обороту оружия и будет способствовать укреплению общественной безопасности.

В настоящее время одной из актуальных проблем в сфере обеспечения общественной безопасности, нуждающейся в безотлагательном решении, является создание целостной системы профилактики правонарушений и участие в этой деятельности граждан Российской Федерации.

В 2007 году по итогам выездного заседания Государственного совета Российской Федерации в г. Ростове-на-Дону были сформулированы основные принципы и подходы к формированию государственной системы профилактики правонарушений. Приоритетными направлениями профилактики правонарушений определены:

предупреждение беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних, предупреждение правонарушений, совершаемых несовершеннолетними;

ресоциализация лиц, отбывавших уголовное наказание;

профилактика алкоголизма и наркомании;

предупреждение терроризма и экстремизма;

создание и применение технических средств для охраны правопорядка и общественной безопасности;

привлечение граждан к участию в охране правопорядка;

организация спортивной и досуговой работы по месту учебы и жительства несовершеннолетних и молодежи.

В результате реализации поручений Президента Российской Федерации практически в каждом субъекте Российской Федерации созданы и активно действуют межведомственные комиссии по профилактике правонарушений, приняты региональные программы профилактики преступлений и правонарушений.

МВД России разработало ведомственную целевую программу "Профилактика преступлений и иных правонарушений в Российской Федерации" на 2009 - 2012 годы с планируемым объемом финансирования из федерального бюджета более 45 млрд. рублей. Основные средства будут направлены на решение вопросов социальной адаптации несовершеннолетних, лиц, освободившихся из мест лишения свободы, внедрение института школьных участковых инспекторов, внедрение технических средств в обеспечение охраны правопорядка и безопасности.

Особая роль в создании государственной системы профилактики правонарушений отводится совершенствованию российского законодательства. В большинстве субъектов Российской Федерации приняты нормативные правовые акты, регулирующие деятельность добровольных народных дружин и участие граждан в охране общественного порядка, ограничивающие торговлю спиртными напитками в ночное время, а также в местах проведения массовых мероприятий и вблизи образовательных учреждений, ограничивающие нахождение несовершеннолетних на улице в вечернее и ночное время.

Для обеспечения социальной адаптации граждан, отбывших уголовные наказания в виде лишения свободы, в ряде российских субъектов приняты законы о квотировании рабочих мест. Принят Закон Липецкой области от 22 августа 2007 года N 87-ОЗ "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области", которым определены основные задачи и принципы деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, установлены органы и учреждения, а также их полномочия в указанной сфере. В законе затрагиваются вопросы организации пропаганды здорового образа жизни и социально полезного поведения несовершеннолетних, подготовки кадров для системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, учета сведений о несовершеннолетних, разработки, принятия и выполнения индивидуальных программ реабилитации и адаптации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении.

Принято постановление губернатора Челябинской области от 3 сентября 2007 года N 268 "О создании межведомственной комиссии по вопросам противодействия проявлениям экстремизма на территории Челябинской области", регламентирующее основы организации и деятельности межведомственной комиссии по вопросам противодействия проявлениям экстремизма на территории области.

Аналогичное постановление принято губернатором Томской области, утвердившим 25 сентября 2007 года "Положение о комитете общественной безопасности администрации Томской области". В соответствии с постановлением комитет общественной безопасности является структурным подразделением администрации области. Комитет выполняет функции организатора по проведению и работе межведомственного совета по противодействию немедицинскому употреблению наркотиков и их незаконному обороту, профилактике пьянства, областной комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения, призывной комиссии области, попечительского совета при воспитательных колониях области, областного штаба по координации общественной правоохранительной деятельности.

Нормативные акты, регулирующие вопросы обеспечения общественной безопасности, принимаются и органами местного самоуправления. Так, в поселке Нижний Ингаш Нижнеингашского района Красноярского края принято решение Совета депутатов от 25 октября 2007 года N 29-206 "Об утверждении положения об обеспечении первичных мер пожарной безопасности в поселке Нижний Ингаш Нижнеингашского района Красноярского края".

Органами местного самоуправления принимаются нормативные акты, регулирующие деятельность и в сфере обеспечения правопорядка. В г. Нальчике Кабардино-Балкарской Республики принято решение городского Совета местного самоуправления от 12 декабря 2007 года N 263 "Об утверждении положения о народной дружине в городском округе Нальчик". Этим положением регулируется структура и организация деятельности дружины, устанавливаются требования к гражданам, принимаемым в состав дружины, права, обязанности и ответственность народных дружинников, а также взаимодействие народной дружины с органами внутренних дел, гарантии правовой и социальной защиты народных дружинников и меры поощрения и взыскания.

Следует отметить, что по некоторым вопросам обеспечения общественной безопасности региональное законодательство опережает федеральное. В связи с этим на федеральном уровне необходимо ускорить разработку и принятие следующих федеральных законов:

об основах государственной системы предупреждения правонарушений;

об административном контроле за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;

об участии граждан в охране общественного порядка;

о мерах по предупреждению бродяжничества и социальной реабилитации бродяг.

Следует также подготовить проекты федеральных законов в части: совершенствования законодательства, направленного на обеспечение безопасности общественно-массовых мероприятий (митингов, пикетов); пресечения незаконного использования символики и распространения агитационных материалов незарегистрированных партий и движений; усиления административной ответственности родителей за ложное сообщение их несовершеннолетними детьми о террористическом акте.

Нуждается в правовом регулировании и вопрос создания милиции общественного порядка (муниципальной милиции) либо разработка иных форм реализации органами местного самоуправления своих конституционных полномочий в сфере охраны общественного порядка.

Необходимо дальнейшее законодательное обеспечение социальной и правовой защищенности субъектов обеспечения общественной безопасности. Первоочередной задачей в этом направлении является завершение разработки и принятие проекта федерального закона "О правоохранительной службе Российской Федерации".

§ 5. Правовое обеспечение борьбы с наркоугрозой

В настоящее время одним из приоритетов в сфере обеспечения общественной безопасности является борьба с наркоугрозой. По оценкам экспертов, доходы от оборота наркотиков в мире составляют около 400 млрд. долларов в год, а доля российского наркорынка оценивается от 10 до 15 млрд. долларов. Обширный рынок сбыта наркотиков, "выгодное" геополитическое положение, значительная протяженность и "пористость" государственной границы со странами Центральной Азии, разветвленная транспортная система, наличие собственной сырьевой базы для производства наркотиков вызывают повышенный интерес к Российской Федерации со стороны международных организованных преступных сообществ.

С начала 90-х годов по мере осложнения наркоситуации и увеличения числа лиц, допускающих немедицинское употребление наркотиков, резко возросли объемы поставок наркотиков в Россию. Постсоветское российское государство оказалось не готово действенно противостоять молодежной субкультуре, пропагандирующей западный образ жизни. Отсутствие стратегии межведомственной работы по нормализации наркоситуации, бессистемность профилактических мер воздействия способствовали усилению влияния в различных регионах страны организованных групп, действующих в сфере незаконного оборота наркотиков. За относительно непродолжительный период организованная наркопреступность сформировалась в достаточно мощную силу, которая последовательно принимает все более масштабный характер и опасные формы. Рост наркотизации обусловил и рост общеуголовной преступности.

Ситуацию осложняет и несовершенство нормативно-правовой базы, а также недостатки в правоприменительной практике, отсутствие эффективного межведомственного взаимодействия при проведении совместных мероприятий по борьбе с незаконным оборотом наркотиков. Вместе с тем следует отметить, что активизация работы по реализации инициированных Президентом Российской Федерации мероприятий, направленных на формирование целостной государственной антинаркотической политики, и осуществлению стратегического плана по качественному изменению характера сложившейся антинаркотической практики и ее нормативно-правовому регулированию, усовершенствованию государственного управления в указанной сфере, началась в 2003 году с создания Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Именно с этого времени рассмотрено свыше 345 проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, относящихся к компетенции органов наркоконтроля, среди которых 191 проект федеральных законов, 34 проекта указов Президента Российской Федерации, 119 проектов постановлений Правительства Российской Федерации.

В 2006 году вступил в силу Федеральный закон от 5 января 2006 года N 11-ФЗ "О внесении изменений в статью 228 Уголовного кодекса Российской Федерации и о признании утратившим силу абзаца второго статьи 3 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации", который наделил Правительство Российской Федерации полномочием по утверждению крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ для целей статей 228, 228.1 и 229 Уголовного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 4 ноября 2007 года N 252-ФЗ "О внесении изменения в статью 234 Уголовного кодекса Российской Федерации" статья 234 Уголовного кодекса Российской Федерации дополнена примечанием, устанавливающим полномочие Правительства Российской Федерации по утверждению списков сильнодействующих и ядовитых веществ, а также крупного размера сильнодействующих веществ для целей применения уголовных наказаний. Реализуя положения указанного федерального закона, издано постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года N 964 "Об утверждении списков сильнодействующих и ядовитых веществ для целей статьи 234 и других статей Уголовного кодекса Российской Федерации, а также крупного размера сильнодействующих веществ для целей статьи 234 Уголовного кодекса Российской Федерации".

Российское законодательство приведено в соответствие с положениями Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года и Конвенции о психотропных веществах 1971 года. Внесены необходимые изменения в нормативные правовые акты Российской Федерации, в результате чего в стране в отношении всех веществ, включенных в указанные конвенции, применяются меры контроля, предусмотренные Конвенцией о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года. Одновременно на территории Российской Федерации в качестве наркотических средств контролируются еще 64 вещества, не включенных в Конвенцию 1961 года.

Кроме того, внесены изменения в Федеральный закон от 8 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" (далее - Федеральный закон от 8 января 1998 года N 3-ФЗ). Одновременно с этим внесены изменения в законодательные акты Российской Федерации в части установления запрета на распространение образцов лекарственных средств, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, определены понятия "профилактика наркомании" и "антинаркотическая пропаганда".

Федеральным законом от 19 июля 2007 года N 134-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах" и статью 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" обеспечена возможность переработки изъятых из незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список I, для последующего использования их в медицинских, ветеринарных, научных и иных целях, предусмотренных Федеральным законом от 8 января 1998 года N 3-ФЗ. Данный федеральный закон позволяет выполнить принятые на себя Российской Федерацией международные обязательства, связанные с осуществлением компетентными органами Российской Федерации и иностранных государств обмена образцами наркотических средств и психотропных веществ, изъятых из незаконного оборота, в целях использования их в оперативно-розыскной и экспертной деятельности.

Существенное значение для совершенствования регулирования оборота наркотиков, а также противодействия их незаконному обороту имело принятие в ноябре 2006 года Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ модельного закона "О наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах" и Рекомендаций по унификации и гармонизации законодательства государств - участников СНГ в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. Указанные Рекомендации и модельный закон определили концептуальные подходы к вопросам унификации и гармонизации законодательства государств - участников СНГ в сфере легального оборота наркотиков и борьбы с их нелегальным оборотом в целях охраны здоровья граждан, обеспечения государственной, экономической и общественной безопасности государств, создали условия для дальнейшего совершенствования, унификации и гармонизации национальных антинаркотических законодательств.

Кроме того, в законодательство Российской Федерации возвращен институт конфискации средств, полученных от совершения наркопреступлений, в том числе предусмотренных статьями 228.1 "Незаконные производство, сбыт или пересылка наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов", 229 "Хищение либо вымогательство наркотических средств или психотропных веществ", 232 "Организация либо содержание притонов для потребления наркотических средств или психотропных веществ" и 234 "Незаконный оборот сильнодействующих или ядовитых веществ в целях сбыта" Уголовного кодекса Российской Федерации, который дополнен новой главой 15.1 "Конфискация имущества".

Изменения законодательства коснулись и обеспечения прав граждан, привлекаемых к ответственности за противоправные деяния с наркотическими средствами, психотропными веществами и их прекурсорами. Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 211-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму" в Федеральный закон от 12 августа 1995 года N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" включено положение, в соответствии с которым органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещается подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме к совершению противоправных действий (провокация).

В целях повышения эффективности противодействия злоупотреблению наркотиками и координации усилий федеральных органов исполнительной власти разработана и утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2005 года N 561 Федеральная целевая программа "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы". Цель программы - сокращение к 2010 году масштабов незаконного потребления наркотиков в Российской Федерации на 16 - 20% от уровня 2004 года. Программа определяет приоритетные направления противодействия распространению наркомании на период до 2010 года и ориентирована на проведение целенаправленной работы по совершенствованию системы профилактики распространения наркомании и связанных с ней правонарушений; внедрению новых методов и средств лечения, а также медицинской и социально-психологической реабилитации больных наркоманией; снижению доступности наркотиков в целях незаконного потребления; концентрации усилий правоохранительных органов на борьбе с наиболее опасными формами незаконного оборота наркотиков; осуществлению постоянного контроля масштабов распространения и незаконного потребления наркотиков в Российской Федерации.

Для организации эффективной борьбы с наркопреступностью с 1 января 2007 года введен в эксплуатацию единый банк данных по вопросам, касающимся оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту.

В настоящее время в Российской Федерации осуществляется контроль над оборотом 26 прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ*(47).

Для совершенствования государственного контроля за экспортом (импортом) наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров Правительством Российской Федерации принято постановление от 18 августа 2007 года N 527 "О порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров", устанавливающее новый порядок ввоза (вывоза) таких средств и веществ. Данное постановление определяет исчерпывающий перечень обязательных процедур в сфере внешнеторгового оборота контролируемых средств и веществ.

Усилия правоохранительных органов по расширению правовой базы международного сотрудничества с правоохранительными органами иностранных государств и международными организациями способствуют активной интеграции России в мировую систему противодействия наркопреступности. Важнейшим направлением такого сотрудничества является формирование антинаркотических "поясов безопасности" вокруг Афганистана.

Изменения, внесенные в законодательство Российской Федерации, активизация деятельности по координации федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту, принятые меры по профилактике и предупреждению наркомании позволили сосредоточить основные усилия правоохранительных органов Российской Федерации на подавлении наркобизнеса как особого вида организованной преступности, борьбе с контрабандой наркотиков.

Так, только за январь - февраль 2008 года в Российской Федерации зарегистрировано более 39 тысяч наркопреступлений, из них 43% - органами наркоконтроля. По состоянию на февраль 2008 года в целом по России в производстве находилось около 77 тысяч уголовных дел о наркопреступлениях, что на 8% превышает показатели аналогичного периода прошлого года. Количество зарегистрированных наркопреступлений, относящихся к категориям тяжких и особо тяжких, превысило показатели 2006 года и составило 69% от общего количества зарегистрированных наркопреступлений. По возбужденным уголовным делам из незаконного оборота изъято около 6 тонн наркотиков, из которых органами наркоконтроля - 66%.

Несовершенство отдельных положений законодательства Российской Федерации, регламентирующего оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, способствует возникновению условий их поступления в незаконный оборот и препятствует выполнению уполномоченными федеральными органами исполнительной власти своих функций по контролю в данной сфере.

В связи с этим необходимо активизировать работу по разработке проектов нормативных правовых актов, предусмотренных Планом мероприятий по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия незаконному обороту таких средств и веществ, утвержденным поручением Правительства Российской Федерации от 3 октября 2006 года N МФ-П4-4633.

Кроме того, в настоящее время в рамках указанного плана разрабатывается ряд законодательных и иных нормативных правовых актов, в том числе регламентирующих введение лицензирования деятельности, связанной с оборотом прекурсоров на территории Российской Федерации, а также установление административной ответственности для индивидуальных предпринимателей за нарушение правил оборота прекурсоров.

Нуждается в совершенствовании система контрольно-проверочной деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на обеспечение соблюдения требований законодательства в сфере оборота лекарственных наркотических средств и психотропных веществ в лечебно-профилактических и фармацевтических учреждениях. Наряду с мерами организационного характера в данной области требуется и корректировка законодательства.

Назрела необходимость внесения изменений в Федеральный закон от 14 июля 2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" в части исключения ограничений по периодичности плановых проверок юридических лиц, осуществляющих деятельность, связанную с оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

В целях повышения эффективности противодействия контрабанде наркотиков целесообразно рассмотреть вопрос о внесении изменений в Таможенный кодекс Российской Федерации и Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 года N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" в части распространения действий указанных нормативных правовых актов на органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Кроме того, необходимо выделить контрабанду наркотических средств и психотропных веществ в качестве самостоятельного состава преступления, предусмотренного отдельной статьей Уголовного кодекса Российской Федерации, и отнести расследование указанного преступления к компетенции Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков.

§ 6. Развитие российского законодательства в сфере социального обеспечения военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, приравненных к ним лиц, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год было сказано о том, что "важнейший показатель, характеризующий состояние Вооруженных Сил, - это состояние системы социальных гарантий для военнослужащих и членов их семей".

Задача законодателя - в полной мере обеспечить социальную защиту данной категории граждан. Основными критериями, способными обеспечить высокую привлекательность военной службы для военнослужащих и иных лиц, являются:

обеспеченность достойным служебным жильем и в дальнейшем решение жилищных проблем;

обеспечение достойного материального положения, в том числе пенсионного обеспечения;

бесплатное медицинское обеспечение и санаторно-курортное обслуживание, создание условий для полноценного отдыха, а также медико-психологическая реабилитация для военнослужащих, принимавших участие в боевых действиях.

Вопрос о мерах по дальнейшей реализации федерального законодательства в сфере финансового обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей сегодня остается одним из самых актуальных и острых. Помимо недостаточного объема бюджетных средств на реализацию прав и льгот военнослужащих, ряд проблем в данной сфере обусловлен несовершенством и противоречивостью нормативно-правовой базы, отсутствием механизма реализации ряда положений законодательства о социальной защите военнослужащих, и прежде всего Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (далее - Федеральный закон от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ). Несмотря на то что подзаконная нормативно-правовая база реализации данного закона в основном создана, порядок правоприменения ряда социальных гарантий, установленных данным законом, до сих пор не определен.

Лишение льгот военнослужащих началось с принятия Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ). Ряд норм федерального законодательства не в полной мере соответствует нормам Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ. Указанное противоречие спровоцировало многочисленные обращения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в правозащитные и судебные органы с жалобами и исками в защиту своих прав по выплате денежной компенсации взамен продовольственного пайка.

Важной проблемой, которая требует правового регулирования, продолжает оставаться денежное довольствие. Система пенсионного обеспечения военнослужащих и членов их семей также нуждается в совершенствовании. Основные направления этой работы видятся в следующем:

1. Поэтапное включение в денежное довольствие военнослужащих (учитываемое при исчислении им пенсии) ежемесячных надбавок к денежному довольствию и других дополнительных выплат, носящих постоянный характер. Таким образом, при исчислении пенсий военным пенсионерам учитывается не все денежное довольствие, которое выплачивалось военнослужащему в период службы, а только его часть. Для соответствующих категорий военнослужащих доля пенсионнообразующих компонентов в денежном довольствии составляет 70 - 80 процентов от суммы денежного довольствия.

2. Законодательное обеспечение равенства размеров повышения пенсий, а также надбавок к пенсиям лицам, имеющим особые заслуги перед государством, пенсионное обеспечение которых осуществляется в соответствии с разными законодательными актами, а также установление единого порядка выплаты пенсий отдельным категориям граждан.

В целях реализации данного предложения необходимо внести изменения и дополнения в Закон Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (далее - Закон Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1):

в статьи 6 и 14 в части, касающейся установления единого порядка выплаты назначенных пенсий пенсионерам из числа военнослужащих в случае их повторного поступления на военную службу или на службу в соответствующие федеральные органы исполнительной власти;

в статью 45 в части, касающейся повышения пенсий пенсионерам, являющимся олимпийскими чемпионами, на 50 процентов размера пенсии;

в статью 48 в части предоставления пенсионерам из числа военнослужащих, прослуживших в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также местностях с тяжелыми климатическими и экологическими условиями соответственно не менее 15 и 20 календарных лет права на назначение пенсии с учетом районного коэффициента, установленного к заработной плате по последнему месту службы, независимо от места проживания и времени обращения за пенсией;

в статью 59 в части установления порядка выплаты пенсий пенсионерам из числа военнослужащих и лиц, приравненных к ним по пенсионному обеспечению, проживающим в учреждениях социального обслуживания, в соответствии с которым перечисление разницы между суммой назначенной и выплачиваемой пенсии должно производиться в учреждениях социального обслуживания, в которых проживают эти пенсионеры;

в статью 61 в части приведения ее в соответствие с требованиями статей 98 и 107 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, в которых устанавливается право осужденных к лишению свободы на государственное пенсионное обеспечение и выплату пенсионерам на время нахождения их в учреждениях, исполняющих наказания.

Наиболее важными законами, обеспечившими повышение уровня пенсионного обеспечения военнослужащих, приравненных к ним лиц и членов их семей, стали:

1. Федеральный закон от 3 декабря 2007 года N 319-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей". Целью закона является устранение дисбаланса в уровне пенсионного обеспечения разных категорий военнослужащих, участников Великой Отечественной войны, инвалидов, вследствие военной травмы и других причин, членов семей погибших (умерших) военнослужащих. Федеральным законом устанавливаются:

размеры увеличения пенсий за выслугу лет инвалидам вследствие военной травмы и участникам Великой Отечественной войны, ставшим инвалидами вследствие других причин, в размере второй пенсии по инвалидности, предусмотренной указанным категориям пенсионеров Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ);

размеры надбавок к пенсиям и повышения пенсий соответствующим категориям пенсионеров, в процентном отношении к "расчетному размеру пенсии", исходя из существующего соотношения "минимального размера пенсии по старости" к "расчетному размеру пенсий";

минимальные размеры пенсий за выслугу лет, по инвалидности и по случаю потери кормильца, в процентном отношении к "расчетному размеру пенсии", исходя из обеспечения их соответствия размерам пенсий, предусмотренных Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ для военнослужащих, проходивших военную службу по призыву, и членов их семей;

порядок пересмотра минимальных размеров пенсий за выслугу лет, по инвалидности и по случаю потери кормильца, надбавок к пенсиям, повышения и увеличения пенсий одновременно с индексацией "расчетного размера пенсии".

Федеральным законом предусматривается также предоставление права родителям военнослужащих, погибших вследствие военной травмы, которые сами являются военными пенсионерами, на одновременное получение ими пенсии по случаю потери кормильца, устанавливаемой на условиях и в порядке, предусмотренным Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1.

Федеральный закон улучшит пенсионное обеспечение более чем 246 тысяч военных пенсионеров и устранит образовавшееся в 2002 году неравенство между размерами пенсионного обеспечения военных и гражданских пенсионеров

2. Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 156-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения" (далее - Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 156-ФЗ). Федеральным законом вносятся изменения в Закон Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 и федеральные законы от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ и от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ).

Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 156-ФЗ устанавливается правовой механизм, обеспечивающий выплату военным пенсионерам наряду с получаемой ими пенсией за выслугу лет страховой части трудовой пенсии. Установление такого правового регулирования связано с необходимостью реализации определения Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2006 года N 187-О.

Военнослужащие, проходившие военную службу по контракту, и приравненные к ним лица, работавшие по трудовому договору, после назначения им пенсии за выслугу лет или пенсии по инвалидности, при наличии условий для назначения трудовой пенсии по старости, предусмотренных Федеральным законом от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ, смогут реализовать свое право на одновременное получение пенсии по государственному пенсионному обеспечению и страховой части трудовой пенсии по старости с учетом страховых взносов, отраженных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде Российской Федерации.

Кроме того, исходя из установленного Федеральным законом от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" принципа соотносительности условий пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную, правоохранительную и государственную гражданскую службу, аналогичное право устанавливается для федеральных государственных служащих - право на получение доли страховой части трудовой пенсии, которая при наличии у них не менее 5 лет страхового стажа может назначаться к их пенсии за выслугу лет. Доля страховой части трудовой пенсии должна исчисляться из расчетного пенсионного капитала, сформированного за счет страховых взносов, поступивших в Пенсионный фонд Российской Федерации после назначения федеральным государственным служащим пенсии за выслугу лет, и выплачиваться (по выбору пенсионера) вместо перерасчета страховой части соответствующей трудовой пенсии.

Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 156-ФЗ вступает в силу со дня его официального опубликования. Нормы закона в части установления страховой части трудовой пенсии по старости военным пенсионерам и приравненным к ним лицам распространяются на правоотношения, возникшие с 1 января 2007 года (согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2006 года N 187-О); в части установления доли страховой части трудовой пенсии федеральным государственным служащим - с 1 января 2008 года.

Выплата страховой части трудовой пенсии по старости военным пенсионерам и выплата доли страховой части трудовой пенсии федеральным государственным служащим являются расходными обязательствами Пенсионного фонда Российской Федерации и осуществляются за счет средств, предусмотренных на выплату страховой части трудовой пенсии. Дополнительные расходы на реализацию положений закона, касающихся выплаты страховой части трудовой пенсии бывшим военнослужащим и приравненным к ним лицам, составят 5,3 млрд. рублей (по предварительным оценкам). Дополнительные расходы на выплату доли страховой части соответствующей трудовой пенсии федеральным государственным служащим не потребуются в связи с тем, что такие выплаты должны производиться вместо перерасчета страховой части трудовой пенсии и соответственно за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, предназначенных и запланированных для этой цели.

В настоящее время проблема денежного довольствия и пенсионного обеспечения военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и приравненных к ним лиц - одна из самых актуальных и приоритетных во внутренней политике Российского государства. Это связано с проведением пенсионной реформы, успех которой зависит от оптимального пенсионного обеспечения военнослужащих.

С принятием Федерального закона от 7 мая 2002 года N 49-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот" финансовое положение военных пенсионеров несколько улучшилось. Однако отмена 50-процентной льготы на оплату жилья и коммунальных платежей военнослужащих и военных пенсионеров сделало повышение их пенсионного обеспечения весьма незначительным.

Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ был принят без учета актуальности и значимости адекватного пенсионного обеспечения военнослужащих, их социального статуса и материального положения, что может привести к росту морально-психологической напряженности в Вооруженных Силах и других воинских формированиях. Снятие всех льгот с категории лиц, отнесенных к "военным пенсионерам", в частности отсутствие бесплатного проезда на всех видах транспорта, поставило их в неравное по сравнению с пенсионерами по старости положение.

Обеспечение жильем военнослужащих остается одной из самых острых социальных проблем. Негативная тенденция роста количества бесквартирных при уменьшении объема получаемого жилья приводит к усилению социальной напряженности в воинских коллективах и семьях военнослужащих. Действующая до настоящего времени система обеспечения жильем военнослужащих вступила в противоречие с экономическими возможностями государства. Одним из подходов к решению этой проблемы является переход к накопительной системе обеспечения жильем военнослужащих. При проведении мониторинга правоприменительной практики по обеспечению жильем военнослужащих также необходимо обратить особое внимание на своевременность и полноту выполнения правоприменителями требований статьи 15.1 "Норма предоставления площади жилого помещения" Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ (введена Федеральным законом от 1 декабря 2008 года N 225-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"), предусматривающей повышенные по сравнению с общими нормы предоставления жилья военнослужащим (18 кв. метров общей площади жилого помещения на одного человека).

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (2008 год) была поставлена задача обеспечения постоянным жильем военнослужащих и ветеранов Вооруженных Сил к 2010 году, а к концу 2012 года - полного формирования фонда служебного жилья.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (2009 год)"

Среди путей совершенствования законодательства в сфере жилищного обеспечения можно выделить:

а) замену понятия "государственного или муниципального жилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны Российской Федерации (иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законодательством предусмотрена военная служба)" положением о передаче его в оперативное управление. Данное предложение обусловлено тем, что в Гражданском кодексе Российской Федерации отсутствует понятие "закрепление жилищного фонда";

б) закрепление правовой нормы о том, что порядок и условия предоставления военнослужащим жилого помещения за счет государственного или муниципального жилого фонда, переданного в оперативное управление Министерству обороны Российской Федерации (иному федеральному органу исполнительной власти, в котором законодательством предусмотрена военная служба), определяются Правительством Российской Федерации;

в) конкретизацию права Минобороны России (иных федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная служба) на повторное заселение жилых помещений в государственном или муниципальном фонде, переданном указанным структурам в оперативное управление, освобождаемом за выездом военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы;

г) уточнение состава членов семьи военнослужащего, на которых распространяется право на обеспечение жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета.

Социальная защита военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, специальных служб и членов их семей, в которой основную роль играет охрана здоровья и медицинская помощь данной категории граждан, является неотъемлемой частью системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Один из приоритетных национальных проектов "Здоровье" приносит первые положительные результаты. Однако лучшие достижения военной медицины и медицины специальных служб не в полной мере используются в данном национальном проекте. Так, органы исполнительной власти Российской Федерации, в которых предусмотрена военная служба, не включены в реализацию программы обязательного медицинского страхования. Существенный пробел имеется и в законодательстве об обязательном государственном страховании военнослужащих.

В условиях реформирования военной организации государства в совершенствовании нуждается сложившаяся система дополнительных денежных выплат военнослужащим, направленных на стимулирование стремления военнослужащих продолжать военную службу, добросовестно исполнять служебные обязанности, повышать свою квалификацию.

Существенные пробелы и противоречия содержатся в законодательстве о статусе и социальной защите участников боевых действий и членов их семей.

Имеющаяся нормативно-правовая база социальной защиты участников контртеррористических операций в Северо-Кавказском регионе имеет два существенных недостатка:

правовые нормы о социальной защите указанной категории военнослужащих содержатся главным образом в подзаконных нормативных правовых актах - указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, ведомственных актах. Единого законодательного акта, регулирующего данные вопросы, в настоящее время не имеется;

установленные действующими нормативными правовыми актами дополнительные гарантии и компенсации рассчитаны в своем действии только на период прохождения военнослужащими военной службы в составе воинских частей, привлекаемых к проведению контртеррористических операций. После убытия из данного региона военнослужащий, если он не стал инвалидом вследствие ранения, полученного в период боевых действий, по своему статусу, правам и льготам практически ничем не отличается от других военнослужащих, что представляется не вполне справедливым (исключение составляет лишь право таких военнослужащих на внеконкурсное зачисление в государственные образовательные учреждения, чего не имеют военнослужащие, не участвовавшие в боевых действиях и контртеррористических операциях).

В целях преодоления указанных недостатков можно было бы реализовать следующие варианты решения данной проблемы:

а) использовать опыт чеченской кампании 1994 - 1996 годов, т.е. разработать и принять закон, распространяющий действие Закона Российской Федерации от 21 января 1993 года N 4328-1 "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территории государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах" (далее - Закон Российской Федерации от 21 января 1993 года N 4328-1) на участников контртеррористических операций в Северо-Кавказском регионе, а также на участников миротворческих операций (Абхазия, Косово, Босния и Герцеговина и др.);

б) разработать и принять закон, предусматривающий внесение изменений и дополнений в Закон Российской Федерации от 21 января 1993 года N 4328-1, изложив его название в следующей редакции: "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территории государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения, при вооруженных конфликтах, участвующим в миротворческих и контртеррористических операциях";

в) разработать и принять закон о внесении изменений в Федеральный закон от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах", предусматривающий дополнение Перечня государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан Российской Федерации осетино-ингушским конфликтом (1992 - 1995 годы).

Можно было бы также рассмотреть и вариант решения рассматриваемого вопроса посредством разработки и принятия федерального закона о статусе участников боевых действий, которым предусмотреть законодательное закрепление дополнительных гарантий и компенсаций участникам боевых действий на период их участия в боевых действиях, вооруженных конфликтах, миротворческих и контртеррористических операциях. Преимуществом данного варианта является то, что их реализация не потребует значительных дополнительных расходов средств федерального бюджета, что немаловажно. Дополнительных расходов потребует лишь распространение указанных мер социальной зашиты на воинов-миротворцев, число которых относительно невелико; в отношении же остальных субъектов дополнительные гарантии и компенсации сегодня уже действуют, поскольку содержатся в нормативных актах Правительства Российской Федерации. Предлагаемыми законопроектами лишь повышается юридическая сила правовых норм, содержащих указанные меры социальной защиты.

Требует нормативного закрепления соответствующими подзаконными актами порядок реализации правовых норм Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", регулирующих социальную защиту участников контртеррористических операций. Статьей 20 данного закона предусмотрено возмещение вреда, причиненного здоровью или имуществу лиц, участвующих в борьбе с терроризмом. Однако порядок производства указанных выплат ни правительственными, ни ведомственными актами до сих пор не определен. Не прояснен также в нормативном порядке вопрос о том, производятся указанные выплаты в дополнение к страховым выплатам по обязательному государственному страхованию военнослужащих или же они выплачиваются по выбору пострадавших лиц.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "Статьей 21 данного закона"

В настоящее время сложилась ситуация, когда в отношении членов семей военнослужащих, погибших при различных обстоятельствах исполнения ими обязанностей военной службы (боевые действия в Афганистане, вооруженный конфликт в Чеченской Республике 1994 - 1996 годов, катастрофа на атомном подводном ракетном крейсере "Курск" в августе 2000 года, гибель воинов-десантников 6-й роты 104-го парашютно-десантного полка Псковской воздушно-десантной дивизии и др.), применяются различные подходы к определению размеров оказываемой им материальной помощи, в том числе - за счет внебюджетных средств.

Не в полной мере урегулированным остается вопрос социальной защиты семей военнослужащих, пропавших без вести в период боевых действий, контртеррористических и миротворческих операций. В базовом законодательном акте о социальной защите военнослужащих и членов их семей - Федеральном законе от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ - правовые нормы на этот счет отсутствуют. Пункт 8 статьи 2 указанного закона гарантирует военнослужащим сохранение их статуса в случае захвата в плен или в качестве заложников, а также интернирования в нейтральных странах. Понятий "военнослужащий, пропавший без вести" или "безвестно отсутствующий военнослужащий" данный закон не содержит.

Все указанные пробелы в законодательстве о социальной защите военнослужащих и их семей требуют первоочередного внимания законодателей. События августа 2008 года на Кавказе весьма актуализируют проблему совершенствования правовой базы в этой сфере.

§ 7. Законодательное обеспечение противодействия коррупции*(48)

В самом общем виде коррупция в государстве - это действия должностных лиц в собственных корыстных интересах, при которых нарушаются законы права, нормы морали и в конечном счете воля суверена. В современных условиях значительная доля коррупции связана с выполнением государством (государственными органами) прежде всего экономических функций, таких как управление собственностью, перераспределение имущества и доходов, превышение полномочий органами государственной власти и должностными лицами и т.п. В предельном экономическом смысле коррупция означает стирание границ между властью и собственностью.

Феномен коррупции обретает предметное содержание и конкретные формы проявления в зависимости от специфики государственного устройства, которое, в свою очередь, выражает особенности национальной истории, традиции и нормы поведения и закрепляется в законодательстве и правоприменении, а также в корпоративных правилах, привычках чиновничества и в отношении граждан в целом к коррупции.

Риск коррупции существенно ограничен тогда, когда минимизировано участие государства в экономике и упорядочены полномочия и компетенции государственных органов и должностных лиц, в особенности тех, кто связан с управлением и распределением ресурсов.

В настоящее время системные формы проявления коррупции включают в себя:

распространенность коррупции во всех сферах и на всех уровнях жизнедеятельности, связанных с принятием решений и их последующей реализацией государственными и муниципальными органами;

доминирование теневой системы мотивации принятия и исполнения решений в органах власти и самоуправления при наличии личных и групповых интересов.

Среди причин коррупции называют:

высокий уровень вмешательства государства в экономику;

наличие дискреционных полномочий у должностных лиц;

информационную закрытость деятельности органов государственной власти;

сложности привлечения к ответственности за коррупцию;

неэффективную кадровую политику, материальную необеспеченность должностных лиц;

неопределенность законодательства, наличие пробелов;

правовой нигилизм, низкий уровень общей культуры, неправильные нравственные ориентиры;

недостаточную активность общественных институтов и граждан.

В своих посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России В.В. Путин неоднократно отмечал негативные последствия коррупции: "...наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса". Он указывал, что "социальная ответственность должна быть основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса, и они обязаны помнить, что источником благополучия и процветания России является народ". Он предупреждал, что результатом коррупции может стать полная государственная стагнация, что "коррупция, безответственность и непрофессионализм будут стремительно нарастать, возвращая нас на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала нации и все большего отрыва власти от интересов общества, нежелания госаппарата слышать запросы людей".

До 2008 года в стране действовало антикоррупционное законодательство, включая прежде всего уголовно-правовые запреты дачи и получения взяток.

Значительный антикоррупционный потенциал был заложен в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах и плане мероприятий по ее проведению, одобренном распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года N 1789-р. В 2006 году Российская Федерация ратифицировала Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года. В стране предпринимались антикоррупционные меры и происходили разоблачения коррупционных действий высокопоставленных должностных лиц. В феврале 2007 года Российская Федерация присоединилась к Группе стран против коррупции (ГРЕКО), которая была создана Советом Европы.

Присоединение России к названным конвенциям, законы об их ратификации определили необходимость совершенствования национального антикоррупционного законодательства и приведения его положений в соответствие с международными стандартами.

Работа в этом направлении предполагала создание эффективного механизма контроля доходов служащих всех ветвей власти, в том числе судей и сотрудников правоохранительных органов; разработку действенной процедуры выявления незаконных фактов получения денежных средств должностными лицами через банки; повышенный финансовый контроль за определенной категорией должностных лиц; запрет гражданским служащим в течение определенного срока занимать должности и выполнять работу в организациях частного сектора, в отношении которых они осуществляли функции государственного управления либо контроля.

Весьма значимым законодательным изменением в связи с этим явилось введение в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК РФ) главы 15.1 "Конфискация имущества". Она предполагает конфискацию денег, ценностей и иного имущества, а также любых доходов от этого имущества, полученных в результате совершения ряда преступлений, в том числе коррупционной направленности: злоупотребление должностными полномочиями (статья 285 УК РФ), получение взятки (статья 290 УК РФ). Кроме того, исходя из положений и требований международных конвенций статьей 104.3 УК РФ установлено, что при решении вопроса о конфискации имущества в первую очередь решается вопрос о возмещении ущерба, причиненного законному владельцу.

Закрепление в уголовном законодательстве положений о конфискации имущества является действенным механизмом по противодействию коррупции внутри страны, а также необходимым условием для международного сотрудничества в этих целях. Последнее имеет особое значение, поскольку положения Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции закрепляют возможность оказания государствами-участниками взаимной правовой помощи в деле исполнения судебных решений о конфискации имущества на территории иностранного государства и его последующего возврата.

Большое значение для повышения качества расследования коррупционных преступлений и улучшения следствия в целом имеет Федеральный закон от 5 июня 2007 года N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации". Он направлен на создание Следственного комитета при прокуратуре России и подведомственных ему структурных подразделений. Это позволило разграничить надзорную и следственную функции прокуратуры, что является важным механизмом, препятствующим злоупотреблениям должностными полномочиями в этом ведомстве. Кроме того, повысилась самостоятельность следователей всех правоохранительных служб в вопросах возбуждения уголовных дел и расследовании преступлений по горячим следам.

Впоследствии на базе Следственного комитета при прокуратуре России может быть создана единая федеральная структура по расследованию преступлений, в которую войдут следственные органы всех правоохранительных ведомств. Таким образом, следственная работа будет преобразована в централизованную функцию государства, что позволит скоординировать действия всех структур, ее реализующих, и исключить ненужную, "вредную" конкуренцию между субъектами уголовного процесса на стадии предварительного расследования.

Помимо совершенствования уголовно-процессуальной деятельности, серьезные изменения коснулись и полномочий правоохранительных органов на проведение ряда оперативно-розыскных мероприятий.

Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 211-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму" установил правомерность прослушивания телефонных и иных переговоров, а также проведения оперативного эксперимента при расследовании не только тяжких и особо тяжких преступлений, но и преступных деяний средней тяжести. Таким образом, правоохранительные ведомства получили возможность проводить эти оперативно-розыскные мероприятия при расследовании практически всех преступлений, имеющих коррупционную направленность.

Следует также отметить позитивные результаты в борьбе с коррупцией, которые дало действие законодательных актов, принятых несколько лет назад. Очевидную пользу приносит реализация Федерального закона от 7 августа 2001 года N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма". Его принятие было обусловлено присоединением России к Страсбургской конвенции о борьбе с легализацией и изъятии доходов, полученных преступным путем, в 2001 году. В соответствии с этим законом была создана Федеральная служба по финансовому мониторингу, ставшая координирующим органом в борьбе с легализацией преступных доходов, которые неотъемлемо связаны с коррупцией в финансовом секторе. Одним из главных полномочий службы является право на получение информации, содержащей банковскую тайну, а в случае обнаружения в ней признаков преступления - передачи ее в правоохранительные органы. Это оказывает серьезную поддержку в расследовании многих коррупционных преступлений, поскольку сами правоохранительные структуры ограничены в правах на преодоление банковской тайны до возбуждения уголовного дела.

Нельзя не отметить, что с 2003 года Россия является полноценным членом Международной группы по борьбе с финансовыми злоупотреблениями (ФАТФ), и этот факт свидетельствует о повышении ее авторитета среди развитых стран мира, повышении доверия в мире к национальной финансовой и банковской системе.

В то же время борьба с коррупцией на стадии уже совершенного преступления требует наибольших усилий государства, поэтому весьма значимым является создание таких правовых условий функционирования властного механизма, которые бы минимизировали возможность ее появления и развития. Особое значение в связи с этим придается законодательству, регулирующему систему организации и работы государственных органов.

В связи с этим следует отметить Федеральный закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ). Этот закон направлен на совершенствование государственной службы Российской Федерации и создание единой правовой основы государственной гражданской службы на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. В качестве элементов антикоррупционного механизма он предусматривает:

обязанность гражданского служащего ежегодно представлять представителю нанимателя сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера;

запрет на занятие предпринимательской деятельностью, а также на приобретение в случаях, установленных федеральным законом, ценных бумаг, по которым может быть получен доход;

запрет на получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);

ограничение на замещение в течение двух лет должности, а также выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности;

запрет на разглашение или использование в интересах организаций либо физических лиц сведений конфиденциального характера или служебной информации, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, и так далее.

Ограничения такого же характера были установлены и для муниципальных служащих Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Разумеется, только ужесточением требований и запретов проблему коррупции не решить. Одновременно необходимо существенно повысить заработную плату государственным служащим, обеспечить им достойный материальный и социальный статус, способствуя тем самым росту престижа государственной службы.

В то же время какой бы ни была заработная плата госслужащего, она всегда будет гораздо меньше той материальной выгоды, которую можно получить путем нарушений при освоении средств федерального, региональных и местных бюджетов.

В целях противодействия коррупции в этой сфере изменениям подверглось бюджетное законодательство Российской Федерации, а также Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ). Только в 2007 году названный закон был дополнен важными антикорупционными положениями:

для обеспечения прозрачности процесса закупок с 1 января 2010 года начнет работу единый общероссийский портал в Интернете, куда все заказчики будут давать информацию о размещении госзаказа;

установлен предквалификационный отбор строительных компаний при проведении аукционов на размещение госзаказа, что предполагает обеспечение дополнительных гарантий качества строительства;

определена формула расчета объективных и субъективных критериев при выборе победителя конкурса, при этом максимальный вес субъективных критериев не должен в совокупности превышать 20%, а для работ и услуг с повышенной степенью субъективизма (аварийно-спасательные работы, медицинские услуги, реставрация памятников, НИОКР) - не более 45% и так далее.

Наряду с уже принятыми поправками Советом Федерации в сентябре 2007 года на рассмотрение в Государственную Думу были внесены изменения в Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ, направленные на введение новых требований отбора кандидатов на получение госзаказа посредством аукциона. Так, помимо предложения лучшей цены контракта потенциальный подрядчик должен иметь в распоряжении необходимые производственные мощности, трудовые и иные ресурсы и так далее. Кроме того, предлагается закрепить за отечественными предпринимателями преимущественное право на получение госзаказов перед иностранными.

Однако, несмотря на принимаемые меры, государственная власть каких-либо значимых результатов в противодействии коррупции не достигла, правовые механизмы, средства и формы противодействия коррупции были использованы в незначительной мере.

В законодательной деятельности государства не отразились все направления и тонкости противодействия такому сложному социальному явлению, как коррупция. В силу своей либеральности законодательство Российской Федерации не только не давало общего определения понятия коррупции, но, главное, не устанавливало все из возможных уголовно-правовых и административно-правовых запретов, блокирующих коррупционные акты. Даже те запреты, которые имелись в законодательстве, содержали непозволительно мягкие санкции, не адекватные тяжести наносимого коррупционными актами вреда государству и обществу, и не предусматривали по многим видам коррупционных актов конфискацию имущества в виде наказания.

Применение антикоррупционного законодательства в стране было не адекватно масштабам этого социального явления, многие антикоррупционные меры, предусмотренные различными документами, остались не реализованными, а выполненные мероприятия практического эффекта не дали.

На расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, состоявшемся 18 февраля 2008 года, было отмечено, что по материалам 11 тысяч общенадзорных проверок, абсолютное большинство которых направляется в Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации, возбуждено только 2700 уголовных дел. Из числа возбужденных уголовных дел о коррупционных преступлениях треть прекращается по реабилитирующим и нереабилитирующим основаниям.

Предпринимаемые органами прокуратуры, органами Федеральной службы безопасности и органами внутренних дел Российской Федерации усилия не были способны устранить коренные причины, порождающие коррупцию. А эти причины находятся не только в правовой сфере, но главным образом в области функционирования государственного и хозяйственно-экономического механизмов, а также в социальной, информационной и культурной сферах.

В результате за 10 лет (с 1997 по 2007 год) наблюдалась четкая тенденция возрастания абсолютного количества взяточничества в стране - в расчете на 100 тысяч населения - с 4,9 в 1997 году до 9,5 в 2007 году, то есть за это время взяточничество возросло в два раза.

Разумеется, динамика количества и уровня зарегистрированного взяточничества свидетельствует не столько о реальном масштабе этих преступлений, сколько об активности правоохранительных органов в противодействии коррупции.

Более того, по этим данным нельзя судить о реальном положении дел в выявлении коррупционных преступлений. Дело в том, что коррупционные преступления являются латентными, противоправные отношения органов власти и крупных коммерческих структур практически не выявляются, а возбуждение уголовных дел в отношении высокопоставленных должностных лиц законодательной, исполнительной и судебной власти - исключительное явление.

К тому же надо учесть, что коррупция поразила не только экономическую и политическую, научную и культурную, но и правовую сферу общественной жизни.

Таким образом, законодательство Российской Федерации в целом не способно было защитить государство от проявлений коррупции, которой стали подвержены практически все жизненно важные сферы деятельности государства. Каждый россиянин в настоящее время платит "коррупционный налог", скрытый в цене на продукты питания и товары первой необходимости, проезд в транспорте, коммунальные услуги, строительство жилья и дорог, услуги медицины и образовательной сферы и т.д.

По оценкам международных экспертов, Россия к 2008 году находилась на 142-м месте в рейтинге борьбы с коррупцией, а коррупционный оборот в 2007 году перевалил за 240 млрд. долларов. По оценкам отечественных экспертов, уровень коррупции в России сопоставим с бюджетом государства и оценивается в 5 трлн. рублей ежегодно.

Д.А. Медведев, выступая 2 июля 2008 года на заседании Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей), объявил коррупцию опасным социальным злом и призвал все общество к борьбе с коррупцией, так как она превратилась в опаснейшую угрозу национальной безопасности страны.

31 июля 2008 года Президент России утвердил Национальный план противодействия коррупции, и страна получила ясный сигнал, четко выраженную президентскую позицию и государственную волю, направленные на борьбу с коррупцией.

Национальный план содержит в основном правотворческий инструментарий противодействия коррупции - и это направление противодействия коррупции вполне оправданно, так как без создания надлежащей законодательной основы в правовом государстве невозможно эффективно бороться с коррупцией.

Национальный план содержит перечень 28 законодательных актов Российской Федерации, которые необходимо было принять или в которые необходимо внести изменения для эффективного законодательного обеспечения противодействия коррупции.

30 сентября 2008 года Президент Российской Федерации внес в Государственную Думу пакет антикоррупционных законопроектов, и уже 19 декабря 2008 года они были приняты Государственной Думой и 22 декабря 2008 года одобрены Советом Федерации. Среди них:

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ);

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 280-ФЗ);

Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2008 года N 5-ФКЗ "О внесении изменения в статью 10 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" (далее - Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2008 года N 5-ФКЗ);

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ).

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ, являясь основным в системе мер противодействия коррупции, определяет коррупцию как социально-юридическое явление, коррупционное правонарушение - как отдельное проявление коррупции, влекущее за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность, и противодействие коррупции - как скоординированную деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции, уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и минимизации и (или) ликвидации их последствий.

Коррупция определяется путем перечисления противоправных действий, являющихся наиболее рельефным проявлением коррупции, и указания на основной признак коррупции - незаконное использование лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими лицами.

Коррупцией также признается совершение указанных действий от имени или в интересах юридического лица.

Содержащееся в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ определение коррупции согласуется с определением коррупции в Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 1999 год).

В указанном федеральном законе закреплены меры по профилактике коррупции, а также определены основные направления государственной политики в сфере противодействия коррупции.

В целях придания системности законодательному регулированию противодействия коррупции Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ был принят в пакете с другими антикоррупционными законами.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 280-ФЗ вносит изменения в законы Российской Федерации от 18 апреля 1991 года N 1026-1 "О милиции", от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", федеральные законы от 3 апреля 1995 года N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности Российской Федерации", от 21 июля 1997 года N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации", от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", от 27 мая 1995 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" и другие законы. В соответствии с этими изменениями на сотрудников органов внутренних дел, прокуратуры, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов, военнослужащих Российской Федерации распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ и Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ, за исключением запретов, препятствующих выполнению указанными сотрудниками служебных обязанностей. Определение запретов, которые, в исключение из общего правила, не распространяются на конкретного сотрудника в связи с исполнением им оперативно-служебных обязанностей, в каждом отдельном случае должно осуществляться в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Кроме того, многие изменения, вносимые в указанные законодательные акты Российской Федерации, обусловлены необходимостью приведения используемых в них понятий в соответствие с тем, как эти понятия употребляются в Трудовом кодексе Российской Федерации, Федеральном законе от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ и других федеральных законах, принятых в последние годы.

Федеральный закон от 12 августа 1995 года N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" дополняется положениями, в соответствии с которыми оперативно-розыскные мероприятия могут проводиться для решения вопроса о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим сведений о доходах и имуществе при наличии соответствующего запроса. При этом устанавливается, что при проверке достоверности и полноты сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не могут применяться такие оперативно-розыскные мероприятия, как обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных переговоров, снятие информации с технических каналов связи.

Кроме того, к задачам оперативно-розыскной деятельности дополнительно относится обнаружение имущества, подлежащего конфискации.

В Трудовой кодекс Российской Федерации вводится положение, в соответствии с которым нарушение требований, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ, является основанием расторжения трудового договора.

Уголовный кодекс Российской Федерации дополняется положениями в целях устранения выявленных пробелов в правовом регулировании конфискации имущества, а также для уточнения понятия "лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации", усиления санкции за злоупотребление полномочиями и коммерческий подкуп, совершаемые лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации.

Уголовный кодекс Российской Федерации также дополняется положениями, закрепляющими в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации уголовную ответственность иностранных должностных лиц и должностных лиц международных организаций.

Изменения, вносимые в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, направлены на упрощение порядка привлечения к уголовной ответственности депутатов, судей и других категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях дополняется нормами, устанавливающими административную ответственность юридических лиц за передачу от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг или иного имущества за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции, действий (бездействия), связанных с занимаемым им служебным положением, и возлагающими обязанность возбуждения дел о данном административном правонарушении на прокурора.

Данные административно-правовые нормы направлены также на выполнение международных обязательств Российской Федерации об установлении ответственности юридических лиц за коррупцию.

Принятый в пакете Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2008 года N 5-ФКЗ возлагает на Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров обязанность дополнительно представлять в налоговые органы Российской Федерации сведения о полученных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах, а также о являющемся объектом налогообложения имуществе, принадлежащем их родственникам на праве собственности. К числу родственников в соответствии с данным федеральным конституционным законом относятся супруги и несовершеннолетние дети.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ содержит нормы, обеспечивающие реализацию положений Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ. Он вносит комплекс изменений в Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 года N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации", а также в федеральные законы от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", от 11 января 1995 года N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", от 8 января 1998 года N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации", от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 14 марта 2002 года N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", от 17 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с этими изменениями уточняются требования к судьям, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, депутатам законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований, членам избирательных комиссий, Председателю, заместителю Председателя и аудиторам Счетной палаты Российской Федерации и служащим Банка России.

Система мер противодействия коррупции, предусмотренная принятыми законами, строится на использовании прежде всего мер упреждения, направленных, в частности, на создание на государственной и муниципальной службе атмосферы "невыгодности" коррупционного поведения.

Такие меры включают, в частности:

установление обязанности каждого из государственных и муниципальных служащих, замещающих должности, перечень которых установлен нормативными правовыми актами Российской Федерации, представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих и членов своей семьи и наделение соответствующих должностных лиц правом запрашивать у правоохранительных и контролирующих органов информацию, подтверждающую достоверность представленных сведений;

установление правила, в соответствии с которым граждане, замещавшие должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеют право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в их должностные обязанности, только с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Данное положение также распространяется на служащих Банка России;

закрепление механизма проверки достоверности и полноты сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера определенных категорий государственных и муниципальных служащих, в том числе с использованием оперативно-розыскных возможностей;

введение правила, согласно которому невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности представления указанных сведений может явиться основанием для его освобождения от занимаемой должности или привлечения к иным видам дисциплинарной ответственности.

В целях создания механизма ответственности юридических лиц, в том числе и иностранных, за коррупционные правонарушения устанавливается общая норма, согласно которой в случае, когда от имени или в интересах юридического лица передается взятка или осуществляется коммерческий подкуп, к юридическому лицу в порядке, предусмотренном административным и гражданским законодательством Российской Федерации, могут быть приняты такие меры ответственности, как, в частности, предупреждение и административный штраф.

Анализ принятых в пакете антикоррупционых законодательных актов показывает, что они в целом будут, безусловно, способствовать успешной борьбе с коррупцией, создавать в обществе благоприятный режим, противодействующий этому социальному злу.

Разумеется, как и в любом большом деле, всегда возможны предложения, усиливающие основные идеи законодательных инициатив Президента России.

Так, понятие "коррупция", данное в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ, необходимо расширить в соответствии с ратифицированной Российской Федерацией Конвенцией Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года. Статьи 15, 16, 18 и 21 этой Конвенции устанавливают, что уголовно наказуемым деянием является не только предоставление лицу неправомерного преимущества, но также и обещание его предоставить. Согласно этим же статьям Конвенции предметом подкупа является любое неправомерное преимущество, которое может в реальности иметь как материальный, так и нематериальный характер.

Данное в законе понятие "члены семьи", включающее супругу (супруга) и несовершеннолетних детей (о чьи доходах и имуществе государственные служащие обязаны представить сведения), необходимо расширить в соответствии со статьей 2 Семейного кодекса Российской Федерации, которая к членам семьи относит супругов, родителей и детей (не только несовершеннолетних).

И, пожалуй, главное - закон усиливает ответственность тех государственных служащих, кто берет взятки, однако не усиливает соответствующим образом ответственность тех, кто дает взятки.

Участники парламентских слушаний "Законодательное обеспечение Национального плана противодействия коррупции", состоявшихся 17 октября 2008 года в Совете Федерации (далее - парламентские слушания), отметили, что Национальный план в той его части, которая касается законодательных инициатив, можно дополнить. Так, было рекомендовано Государственной Думе совместно с Советом Федерации разработать проекты федеральных законов, предусматривающих меры по противодействию коррупции:

"О Федеральном Собрании Российской Федерации" (в части установления механизмов осуществления полномочий палат федерального законодательного органа и входящих в них структурных подразделений, уточнения антикоррупционных требований к деятельности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, создания правовых механизмов осуществления парламентского расследования коррупционных проявлений в системе органов государственной власти);

"О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов в Российской Федерации" (в части закрепления требований и технологических процедур подготовки и прохождения законопроектов, обеспечивающих их антикоррупционность, а также методики проведения антикоррупционной экспертизы действующих законов и принимаемых законопроектов);

"О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации" (в части установления уголовной ответственности за незаконное воздействие на члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации).

Правительству Российской Федерации участники парламентских слушаний рекомендовали разработать и внести в Государственную Думу проект федерального закона "О лоббистской деятельности в Российской Федерации".

Важным шагом в совершенствовании правовой базы по борьбе с коррупцией должно стать присоединение России к Конвенции Совета Европы 1999 года "О гражданско-правовой ответственности за коррупцию". Имплементация ее положений в национальное законодательство позволит регламентировать важные вопросы, касающиеся гражданско-правовых процедур возмещения ущерба, причиненного коррупцией.

Помимо защиты имущественных и неимущественных прав, применение института возмещения ущерба может принести и дополнительный эффект - стимулировать граждан и юридические лица к обращению в правоохранительные органы с заявлениями об актах коррупции, что, в свою очередь, будет способствовать снижению латентности данного правонарушения.

Было бы целесообразно дальнейшее совершенствование законодательной основы деятельности государственных органов, закрепление в законодательстве механизмов принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления в отношении граждан, юридических лиц и общественных объединений в целях большей прозрачности и публичности этих механизмов.

К сферам деятельности, наиболее подверженным коррупции, относят сферу государственных и муниципальных закупок. Законодательство в этой области исключает выбор поставщика должностным лицом в интересах личного обогащения и в ущерб интересам государства и общества. По общему правилу размещение заказов осуществляется путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона (статья 10 Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ). При проведении торгов в форме конкурса учитываются цена и иные характеристики товара (работ, услуг). Победителем конкурса признается соискатель, который предложил лучшие условия исполнения контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер. Порядок оценки заявок должен быть установлен Правительством Российской Федерации. В настоящее время необходимый нормативный правовой акт не принят, и государственные заказчики самостоятельно определяют порядок оценки заявок. Это обстоятельство создает возможность произвольного определения победителя конкурса.

В целях решения данной проблемы некоторые эксперты предлагают заменить конкурс аукционом. Победителем аукциона признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта. Это позволяет легко проконтролировать законность результатов торгов, но в ходе аукциона не учитываются качественные характеристики предлагаемых товаров (работ, услуг), сроки поставки (выполнения работ), расходы на техническое обслуживание и др. Между тем учет данных факторов во многих случаях необходим для оптимального расходования бюджетных средств. Кроме того, анализ информации Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации (далее - ФАС России) свидетельствует, что почти половина правонарушений в сфере размещения государственных и муниципальных заказов возникает при определении участников размещения заказа (1933 из 4011 нарушений), а не при определении победителя торгов.

Так, только в первом квартале 2008 года ФАС России выявлено 4011 нарушений законодательства о размещении заказов, в том числе:

1089 случаев установления заказчиками противоречащих Федеральному закону от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ требований к участникам размещения заказа;

695 случаев отсутствия в извещении о проведении конкурса и конкурсной документации порядка оценки заявок на участие в конкурсе;

651 случай несвоевременного размещения (опубликования) предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ протоколов;

424 случая необоснованного отказа в допуске участников размещения заказа к участию в торгах, запросе котировок;

420 случаев необоснованного допуска участника размещения заказа к участию в торгах, запросе котировок;

407 случаев установления в извещении о проведении конкурса, конкурсной документации не предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ критериев оценки заявок на участие в конкурсе;

325 случаев выбора заказчиками неправильного способа размещения заказа.

Таким образом, для устранения коррупции в данной сфере замены конкурсов аукционами недостаточно.

Важным средством противодействия коррупции является парламентский и общественный контроль за деятельностью государственных органов.

Одной их форм парламентского контроля является парламентское расследование. В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 27 декабря 2005 года N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 27 декабря 2005 года N 196-ФЗ) парламентскому расследованию подлежат факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера, обстоятельства, связанные с негативными последствиями таких ситуаций. В связи с этим коррупционные правонарушения могут быть предметом данной формы парламентского контроля только в тех случаях, когда ими грубо или массово нарушаются конституционные права и свободы человека и гражданина. При этом закон не содержит указаний на то, какие нарушения являются грубыми и массовыми. Не может быть предметом парламентского контроля деятельность судов, органов дознания и предварительного следствия. Кроме того, для проведения парламентского расследования необходима поддержка обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации (статья 8).

В статье 23 Федерального закона от 27 декабря 2005 года N 196-ФЗ определены обязанности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании. Если обязанность должностных лиц давать правдивые показания подкреплена уголовной ответственностью по статье 287 Уголовного кодекса Российской Федерации, то гражданин, не являющийся должностным лицом, не будет нести никакой ответственности в случае дачи ложных объяснений комиссии. Наибольшую практическую значимость этот вопрос приобретает в случаях, когда должностное лицо было таковым на период событий, расследуемых комиссией, а на момент проведения расследования от должности отстранено.

Перечисленные положения существенно снижают возможности данной формы парламентского контроля.

Общественный контроль за деятельностью государственных органов включает в себя контроль Общественной палаты Российской Федерации, общественных советов, общественных объединений, средств массовой информации и отдельных граждан.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ) к целям и задачам Общественной платы Российской Федерации относится осуществление общественного контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Федеральным законом определены порядок формирования Общественной палаты Российской Федерации, формы ее работы, характер принимаемых решений. Однако механизм осуществления некоторых функций законом не установлен. Так, не урегулированы процедуры проведения слушаний (пункт 1 части 3 статьи 16), выдачи заключений о нарушениях законодательства Российской Федерации (пункт 2 части 3 статьи 16), приглашения руководителей органов публичной власти на пленарные заседания Общественной палаты Российской Федерации (пункт 4 части 3 статьи 16). Между тем законодательная регламентация соответствующих положений необходима для обеспечения их обязательности. Особенно с учетом того факта, что предусмотренные Федеральным законом от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ положения не нашли отражения в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", федеральных законах от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ и др.

Целесообразно также предусмотреть ответственность должностных лиц за невыполнение требований Общественной палаты Российской Федерации или воспрепятствование ее деятельности в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

Системное проявление коррупции имеет качественно различные формы. Эти проявления приобрели систематический и организованный характер, поэтому обоснованная и конкретная классификация форм проявлений коррупции необходима для глубокой проработки мер, включающих в себя неотложные, среднесрочные и долговременные стратегические направления во взаимосвязи политических, правовых, экономических, а также нравственно-воспитательных и образовательных мер воздействия на конкретную личность, на различные социальные и возрастные группы, на общество в целом. Особое значение при этом имеют целенаправленные взаимосвязанные меры по формированию общественного мнения, по воспитанию подрастающего поколения, а также комплексному образованию, включая школьный, вузовский и послевузовский уровни. Определяющим фактором при этом является деятельность по предупреждению коррупции, а не только непосредственная борьба с ней.

Следует также отметить, что одним из важнейших источников коррупционности многих сфер общественной жизни является то, что многие (если не большинство) коррупционных деяний предстают как вполне легальные, имеющие коррупциогенные предпосылки в нормах законов и (или) подзаконных актов.

Наличие в законах и подзаконных актах положений, облегчающих и (или) легализующих деяния, совершаемые в коррупционных целях, подготавливающие такие действия (решения), создающих саму возможность их совершения (принятия) является существенным условием массовости коррупции.

Проблема правовых предпосылок коррупции является, по существу, проблемой качества нормотворческого процесса и нормативных правовых актов. Массовость этих предпосылок коррупции, масштабы поражения ими как законодательных, так и подзаконных актов свидетельствует о недостаточности традиционных требований (и уровня требовательности) к качеству нормативных правовых актов, предъявляемых при их разработке самими разработчиками и на всех стадиях их правовой (юридической) экспертизы.

Недостаточны, например, задачи, которые ставятся и решаются при проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов, акцентированной на проверке соответствия проекта правового акта действующему законодательству. Содержащиеся в проекте правовые предпосылки коррупции при этом не являются предметом исследования, они не выявляются, не формируются требования по их устранению. Специалисты правовых служб (органов) не несут ответственности (в рамках своих должностных обязанностей) за невнимание к правовым предпосылкам коррупции, за согласование содержащих их актов. Точно так же не несут профессиональной ответственности за систематическое появление этих предпосылок коррупции в проектах нормативных правовых актов его разработчики.

Ликвидация (минимизация) правовых предпосылок коррупции, очевидно, предполагает прежде всего установление дополнительных (антикоррупционных) требований к качеству разрабатываемых и принимаемых (утверждаемых) нормативных правовых актов и к обеспечивающему это качество нормотворческому процессу. Эти требования должны запрещать принимать (утверждать) нормативные правовые акты, содержащие выявленные предпосылки коррупции. Наличие правовых предпосылок коррупции свидетельствует о неприемлемом качестве нормативного правового акта. Разработчики проектов нормативных правовых актов должны быть обязаны предотвращать появление в проектах нормативных правовых актах предпосылок коррупции и нести ответственность за их систематическое включение в проекты нормативных правовых актов. Специалисты правовых служб (органов), осуществляющие правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов и контроль ее качества, должны проводить проверку выполнения этого требования и нести ответственность за достоверность этой проверки.

В отношении ранее принятых (действующих) нормативных правовых актов задача ликвидации (минимизации) правовых предпосылок коррупции может быть выполнена в рамках их специальной антикоррупционной экспертизы либо в составе мониторинга их правоприменения.

Принципиально важно добиться очищения от правовых предпосылок коррупции всего массива российских нормативных правовых актов (федеральных, региональных, муниципальных) в ограниченный и достаточно короткий срок.

Вопрос лишь в том, что относится к правовым предпосылкам коррупции, как их достоверно выявлять и устранять и как "вмонтировать" эту работу в существующий порядок нормотворческой деятельности и разрабатываемые технологии мониторинга правоприменения.

В 2004 году Президент Российской Федерации впервые публично признал, что "корни коррупции подпитываются некачественным законодательством". Была также сформулирована и задача по устранению этих корней: "Необходимо наладить постоянную и системную антикоррупционную экспертизу законодательства". Необходимость "внедрить экспертизу нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность" признана в октябре 2005 года утвержденной Правительством Российской Федерации Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах (ныне - до 2010 года).

Следует отметить большую заинтересованность со стороны российских научно-экспертных учреждений проблемой коррупциогенности нормативных правовых актов. Были сформулированы - прежде всего специалистами Центра стратегических разработок, фонда "Индем", Государственного университета - Высшей школы экономики, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, НИИ Счетной палаты Российской Федерации, - предложения по снижению коррупционных рисков, создаваемых законодательством. В 2004 году была подготовлена и издана Центром стратегических разработок Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. В 2007 году по результатам ее апробации при проведении антикоррупционной экспертизы как законодательных актов и их проектов, так и подзаконных актов, в Центре стратегических разработок была подготовлена и опубликована Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов*(49). Она также активно применялась для проведения антикоррупционной экспертизы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а также отчасти и на уровне органов местного самоуправления. На основе Памятки в Генеральной прокуратуре Российской Федерации были подготовлены методические рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы. В целях освоения Методики первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов Институтом модернизации государственного и муниципального управления была проведена серия тренингов для представителей органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.

В 2008 году с учетом предложений экспертов и практики правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, накопленной в субъектах Российской Федерации, Центром стратегических разработок были подготовлены Примерная методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также Примерный порядок организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Российской Федерации.

Примерные методика и порядок проведения антикоррупционной экспертизы ориентированы на необходимость приложения специальных усилий по очищению российских законодательных и подзаконных актов от формул, норм и дефектов норм, создающих благоприятные условия для коррупционных деяний, от любых правовых предпосылок коррупции.

Ориентация на предотвращение появления, выявление и устранение в первую очередь типичных коррупционных факторов делает разработанную в Центре стратегических разработок технологию антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов доступной всем заинтересованным участникам нормотворческого процесса, независимым экспертам. Применение Примерной методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов позволяет сопоставлять результаты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проведенной разными специалистами и экспертами, обеспечивать их публичность, проверяемость и достоверность.

Антикоррупционная экспертиза (анализ) проектов нормативных правовых актов является обязанностью всех участников нормотворческого процесса (с учетом их полномочий, роли в этом процессе) и правом всех заинтересованных лиц. Антикоррупционная экспертиза действующих (ранее принятых) нормативных правовых актов по утверждаемому графику должна стать обязанностью органов государственной власти (местного самоуправления), принявших (утвердивших) нормативный правовой акт и (или) обеспечивающих его исполнение, а также правом всех заинтересованных лиц.

Острота ситуации, необходимость установления обязательности проведения и освоения технологии антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов требуют в настоящий момент особого внимания к ней. На период становления она нуждается в специальном правовом регулировании, специальных усилиях по ее внедрению. На период, необходимый для устранения по крайней мере типичных коррупционных факторов из действующих нормативных правовых актов, она может проводиться в качестве самостоятельной, специальной антикоррупционной экспертизы этих актов.

Необходимые для этого проекты нормативных правовых актов разработаны Минюстом России (проекты постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации по выявлению положений проектов нормативных правовых актов, способствующих проявлению коррупции, а также проект указа Президента Российской Федерации о внесении изменений в Положение о Минюсте России внесены в Правительство Российской Федерации). В соответствии с данными актами Минюст России при проведении правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов будет выявлять в них положения, способствующие появлению коррупции. Для организации анализа действующих нормативных правовых актов и практики их реализации с целью выявлению норм, способствующих коррупции, разработан проект указа Президента Российской Федерации "О создании системы мониторинга нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти".

В перспективе антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов должна стать рутинным и обязательным требованием к качеству нормативных правовых актов, компонентом нормотворческой деятельности (в отношении разрабатываемых проектов нормативных правовых актов) и мониторинга правоприменения в отношении ранее принятых нормативных правовых актов.

Разумеется, искоренить коррупцию только правовыми средствами нельзя, в борьбе с коррупцией необходимо использовать экономические, политические, научно-информационные, культурно-эстетические способы, средства и методы. Велика роль и средств массовой информации, правда, при условии, что сами они не были затронуты проблемой коррупции. И, главное, нужно целенаправленно устранять именно коренные причины, порождающие коррупцию, - без этого борьба с ней не даст желаемых результатов, превратится в лицемерную имитацию борьбы, хуже того, в фарс, способный раскрутить новый виток коррупционных действий или привести к системному социальному кризису.

Конечная цель противодействия коррупции - фундаментальное преобразование основ социально-политической организации общества, основ государственного и муниципального управления, а также основ всей правоохранительной и судебной системы.

Важнейший фактор для массового осознания перспектив преодоления коррупции, являющейся национальным злом, - утверждение созидательных целей и конструктивных ценностей, способных убедить людей, что подавление коррупции - не самоцель, а важнейшее средство повышения эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Все это должно обеспечить и новый уровень доверия к государству, и совершенствование качества управления, и открытость и прозрачность государственных институтов.

Преодоление коррупции и искоренение ее глубинных основ возможно только при культивировании таких ценностных приоритетов современного этапа модернизационного преобразования России, как формирование уважения к закону и в целом правовой культуры, обеспечение качественного законодательства и содержательности всей нормативно-правовой системы, эффективность правоприменения, прозрачность правосудия.

Эти важнейшие составляющие развития современного российского общества и государства достижимы только на основе активной инновационной деятельности, эффективной инвестиционной политики, создания полноценной инфраструктуры жизнедеятельности и, наконец, развития современных институтов всего комплекса жизнеобеспечения. Очевидно, что каждое из этих направлений - ценностей - приоритетов для своего практического осуществления нуждается в глубокой интеграции, и конкретный положительный результат может быть достигнут только в их взаимосвязи.

Заключение

В статье 2 Конституции Российской Федерации провозглашается: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина является основополагающим в деятельности государства во всех сферах общественной жизни, в том числе в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Именно с учетом этого принципа в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 года N 24, прямо указано, что под обеспечением национальной безопасности Российской Федерации понимается обеспечение безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности.

О тесной увязке безопасности общества и государства с безопасностью личности было сказано и в Послании Президента России Федеральному Собранию (2008 год): "В гонку вооружений мы, конечно, втянуть себя не дадим. Но не учитывать все это в нашем оборонном строительстве - не можем. И безопасность граждан России будет и впредь обеспечиваться надежно".

Безусловно, обеспечение безопасности личности должно найти отражение и в проекте нового федерального закона "О национальной безопасности". В нем должны быть определены границы прав и свобод человека и гражданина в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и соответствующих обязанностей государства. Без признания и реализации этих взаимосвязанных прав и обязанностей гражданина и государства невозможно в целом обеспечить национальную безопасность Российской Федерации.

Важен и еще один аспект принципа "примата прав и свобод человека и гражданина" в деятельности государства. Российская Федерация в статье 7 Конституции Российской Федерации провозгласила себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Однако если государство не исполняет эту обязанность должным образом, то это не только умаляет реальные права и свободы человека и гражданина, но и ведет к обострению угроз национальной безопасности Российской Федерации.

По этому поводу Президент Российской Федерации в Послании (2008 год) отметил, что "ущемление гражданских свобод и действия, ухудшающие материальное положение людей, - они не только аморальны, они еще и незаконны". Д.А. Медведев в своих выступлениях обращал внимание общественности и на демографический кризис в нашей стране, низкую заработную плату учителей, врачей, работников культуры, науки и военнослужащих и приравненных к ним категорий, а также препятствия на пути реализации приоритетных национальных проектов в области здравоохранения, образования, строительства жилья.

В настоящее время в целом создана правовая основа обеспечения национальной безопасности страны. В 2008 году было принято около 100 федеральных законов, которые в той или иной степени касались вопросов безопасности и охраны правопорядка, из них более 20 - акты ратификации международных договоров и соглашений Российской Федерации.

Вместе с тем в российском законодательстве в сфере безопасности пока сохраняются недостатки:

неурегулированность многих жизненно важных правоотношений в сфере национальной безопасности;

преобладание подзаконных актов (доктрин, концепций, стратегий, указов Президента и постановлений Правительства России) над законодательными актами;

несогласованность и декларативность многих действующих законов, отсутствие механизмов их реализации; терминологическая неразбериха в правовых актах различного уровня;

высокий удельный вес вносимых поправок, изменений и дополнений в принятые базовые законы;

высокая инертность законодательного процесса; недостаточное и неоперативное законодательное обеспечение тех реформ, которые проводятся в Вооруженных Силах России, а также в социальной, экономической, политической сферах, затрагивающих вопросы национальной безопасности.

Немаловажное значение в обеспечении национальной безопасности и в удовлетворении интересов граждан Российской Федерации имеет деятельность общественных объединений. Между тем в России создание правовых основ этой деятельности пока не завершено. Отсутствует четкая правовая граница между различными формами общественной гражданской активности. Она может иметь конструктивную, критическую направленность или радикальную, экстремистскую. Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" (далее - Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 114-ФЗ) не решает в полной мере этой проблемы, его нормы можно трактовать расширительно и даже произвольно.

Наблюдается рост протестных настроений в обществе, связанных с тем, что страна вступила в период экономического кризиса. Его последствия, ухудшающие качество жизни населения, могут привести к радикализации общественного протеста и его оформлении в массовое движение. Все это актуализирует задачу мониторинга ситуации и разработки новых правовых актов.

Для решения этих проблем необходимо:

определить, какие права и интересы граждан нарушаются наиболее часто, разработать упреждающие меры законодательного характера;

провести мониторинг правоприменения Федерального закона от 25 июля 2002 года N 114-ФЗ и внести в него соответствующие поправки;

в Федеральном законе от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" установить правовые рамки спонсорской, благотворительной, меценатской деятельности бизнес-структур и частных лиц.

Требуется дальнейшее развитие законодательных основ военной безопасности, противодействия коррупции, терроризму, борьбы с преступностью, защиты прав и свобод человека и гражданина. Необходимо принять новый федеральный закон о национальной безопасности, осуществить новую редакцию Концепции национальной безопасности и Стратегии национальной безопасности. В них должны быть закреплены современные представления о национальной безопасности, отвечающие интересам России в современном мире, определены долгосрочные и краткосрочные цели и механизмы реализации государственной политики в области защиты национальных интересов, а также пути, способы и средства противодействия вызовам и угрозам национальной безопасности. Требуется также совершенствовать действующие федеральные законы, а также ликвидировать пробелы в федеральном законодательстве в сфере обеспечения обороны и безопасности.

Глава 5
Стратегия внешней политики, укрепление гарантий прав человека и гражданина

Введение

Среди целей, на достижении которых должны быть сосредоточены внешнеполитические усилия Российской Федерации, Концепция внешней политики Российской Федерации называет создание благоприятных внешних условий для реализации прав и свобод человека, всестороннюю защиту прав и законных интересов российских граждан и соотечественников, проживающих за рубежом. Задачи государства в области международного гуманитарного сотрудничества и прав человека формируются исходя из вышеупомянутых целей и состоят в следующем. Россия, приверженная универсальным демократическим ценностям, будет всячески стремиться к обеспечению прав и законных интересов российских граждан и соотечественников, проживающих за рубежом, на основе норм международного права, международных договоров, консолидации организаций соотечественников в целях более эффективного обеспечения ими своих прав в странах проживания, расширения участия в международных конвенциях и соглашениях в области прав человека и приведения в соответствие с ними законодательства Российской Федерации.

Законодателями в рамках их конституционных полномочий осуществляется работа по правовому обеспечению внешнеполитического курса страны и выполнению ее международных обязательств. При этом особое внимание уделяется международным договорам, направленным на реализацию внешнеполитических целей и задач Российской Федерации и законодательное обеспечение конституционно закрепленных прав и свобод человека и гражданина.

§ 1. Тенденции развития международно-договорной базы Российской Федерации*(50)

Международно-правовая основа отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями в 2003 - 2008 годах продолжала пополняться новыми договорами и соглашениями. На последнем этапе основные усилия были сосредоточены на открытии новых областей международного сотрудничества, уточнении объема международно-правовых обязательств России и исправлении ошибок, допущенных в прошлые годы.

Работа в этом направлении преследовала своей целью развитие всестороннего, рассчитанного на перспективу многовекторного сотрудничества, налаживание масштабного взаимодействия как на двустороннем, так и на многостороннем уровне. Были подписаны и ратифицированы договоры об основах отношений с Румынией, Узбекистаном, ЮАР, Перу, Абхазией, Южной Осетией, Договор о долгосрочном добрососедстве, дружбе и сотрудничестве государств - членов Шанхайской организации сотрудничества. Россия присоединилась к Договору о дружбе и сотрудничестве, учреждающему партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, учитывающему присоединение Чешской Республики, Эстонской Республики, Республики Кипр, Венгерской Республики, Латвийской Республики, Литовской Республики, Республики Мальта, Республики Польша, Республики Словения и Словацкой Республики к Европейскому союзу.

Подтверждая приверженность универсальным демократическим ценностям, включая обеспечение прав и свобод человека, Россия подписала Конвенцию о правах инвалидов, ратифицировала Конвенцию Международной организации труда о запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда, Факультативный протокол к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин и Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка, касающийся участия детей в вооруженных конфликтах. Продлено действие Соглашения с Латвией о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев.

В целях регулирования порядка осуществления трудовой деятельности граждан Российской Федерации в иностранных государствах и граждан иностранных государств в Российской Федерации были заключены соглашения с Вьетнамом и КНДР.

В подтверждение курса на либерализацию режима взаимных поездок граждан подписан блок соглашений, отменяющих или упрощающих визовые формальности для всех или отдельных категорий граждан, - с Боснией и Герцеговиной, Ботсваной, Бразилией, Венесуэлой, Гайаной, Данией, Доминиканской Республикой, Египтом, Израилем, Индией, Индонезией, Исландией, Кипром, КНР, Кореей, Македонией, Мали, Норвегией, Сирией, Таиландом, Филиппинами.

Одновременно в период 2003 - 2008 годов получили договорно-правовое оформление отношения Российской Федерации в относительно новой сфере международного сотрудничества - в вопросах реадмиссии. В целях создания эффективных процедур по выявлению и возвращению лиц, которые не соответствуют или перестают соответствовать условиям въезда на территорию Российской Федерации или на территорию соответствующих государств либо условиям пребывания или проживания на данных территориях, Российской Федерацией подписаны соглашения о реадмиссии с Литвой, Европейским сообществом, Норвегией, Данией, Исландией.

Продолжилось формирование договорно-правовой базы консульского взаимодействия, обеспечения защиты прав российских граждан и юридических лиц, а также содействия развитию торговых, экономических, культурных и научных связей. Подписаны консульские конвенции с Республикой Бангладеш, Сербией и Черногорией, Бельгией, Румынией.

Актуальной задачей отстаивания российских интересов является международно-правовое оформление Государственной границы Российской Федерации и разграничение морских пространств. Важными событиями для завершения международно-правового оформления Государственной границы Российской Федерации стали подписание, ратификация и вступление в силу Дополнительного соглашения между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о российско-китайской государственной границе на ее Восточной части и Договора между Российской Федерацией и Латвийской Республикой о российско-латвийской государственной границе.

Продолжены усилия по установлению внешних границ исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, делимитации морских пространств с сопредельными государствами. В данном контексте можно считать показательным ратификацию Соглашения между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств в районе Варангер-фьорда.

Одним из приоритетов оставалось сотрудничество Российской Федерации в военной и военно-технической сферах. Ратифицированы Соглашение между государствами - участниками Североатлантического договора и другими государствами, участвующими в программе "Партнерство ради мира", о статусе их Сил и Дополнительный протокол к нему от 19 июня 1995 года. Важным элементом поддержки международных усилий по стабилизации положения и по восстановлению Афганистана стали соглашения о транзите военного имущества и персонала через территорию Российской Федерации в связи с участием в этих усилиях вооруженных сил Германии и Франции.

Продолжалось международно-правовое оформление сотрудничества России с иностранными государствами в сфере разоружения. Были ратифицированы: Поправка к статье 1 Конвенции о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или имеющими неизбирательное действие, Протокол о запрещении или ограничении применения мин, мин-ловушек и других устройств с поправками, внесенными 3 мая 1996 года (Протокол II к Конвенции) и Протокол по взрывоопасным пережиткам войны (Протокол V к Конвенции).

Важным шагом на пути развития организационно-правовой основы долгосрочного сотрудничества в решении вопросов обеспечения ядерной и радиационной безопасности на северо-западе России при утилизации атомных подводных лодок, обращении с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами, а также упрочения международной безопасности и укрепления режима нераспространения оружия массового уничтожения стало заключение Рамочного соглашения о многосторонней ядерно-экологической программе в Российской Федерации от 21 мая 2003 года и Протокола по вопросам претензий, судебных разбирательств и освобождения от материальной ответственности к нему от 21 мая 2003 года.

Подписаны соглашения о сотрудничестве в уничтожении запасов различных видов оружия массового уничтожения с Италией, Канадой, Францией, Швейцарией. Продлено действие Соглашения об оказании содействия в уничтожении оружия массового уничтожения с США.

В связи с исключительными обстоятельствами, затрагивающими безопасность Российской Федерации и требующими принятия безотлагательных мер, Российской Федерацией приостановлено действие Договора об обычных вооруженных силах в Европе.

Российская Федерация продолжала оставаться активным участником международного сотрудничества в сфере противодействия новым вызовам и угрозам, став участницей Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющего Конвенцию, Конвенции ООН против коррупции, Конвенции о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения, Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма, Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, Протокола о внесении изменений в Европейскую конвенцию о пресечении терроризма, Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма. Последняя была принята ООН по инициативе Российской Федерации.

Заключены двусторонние соглашения о борьбе с преступностью в целом и ее отдельными видами (терроризм, незаконный оборот наркотиков, отмывание преступных доходов и т.п.) с Болгарией, Индией, Индонезией, Италией, Камбоджей, Никарагуа, ОАЭ, Францией, а также в рамках ШОС.

Укреплены международно-правовые механизмы сотрудничества в сфере уголовной юстиции. Российская Федерация ратифицировала Европейскую конвенцию о передаче судопроизводства по уголовным делам, Конвенцию Совета Европы о передаче осужденных лиц и Дополнительный протокол к ней. Подписаны договоры о правовой помощи по уголовным делам, выдаче и передаче осужденных для отбывания наказания с Анголой, Афганистаном, Вьетнамом, Марокко, Мексикой, Францией.

Активно развивалось международное сотрудничество в экономической сфере. Важными инструментами его обеспечения призваны стать подписанные в обозначенный период соглашения о поощрении и взаимной защите капиталовложений с Алжиром, Индонезией, Иорданией, Катаром, КНР, Сирией, а также договоры об избежании двойного налогообложения с Алжиром, Ботсваной, Бразилией, Венесуэлой, Мексикой, Саудовской Аравией, Сингапуром, Таиландом, Чили.

В целях уточнения своих обязательств в финансовой сфере Россия заключила соглашения об урегулировании задолженности с Бенином, Буркина-Фасо, Венгрией, Лаосом, Мадагаскаром, Мозамбиком, Никарагуа, Таиландом, Танзанией, Финляндией, Югославией.

Получили международно-правовое оформление механизмы сотрудничества в различных отраслях экономики, включая транспорт, связь, энергетику, сельское хозяйство. Подписаны соглашения о сотрудничестве в области мирного использования атомной энергии с Австралией, Египтом, Перу, США, Чили, ЮАР. Заключены "рамочные" договоры о сотрудничестве в космической сфере с Европейским космическим агентством, Индией, Индонезией, Испанией, Кореей, Чили, ЮАР.

§ 2. Договорно-правовое обеспечение процессов интеграции на пространстве Содружества Независимых Государств*(51)

Изменяющийся характер международных отношений в начале XXI века поставил перед Россией задачу переосмыслить свою роль в мировом сообществе, по-новому реагировать на складывающуюся в мире экономическую и политическую ситуацию, выстраивать свои приоритеты во внешнеполитической деятельности как по отношению к отдельным странам, так и к международным региональным интеграционным объединениям. Эти новые ориентиры нашли свое отражение в принятой Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым 12 июля 2008 года Концепции внешней политики Российской Федерации.

Приоритетным направлением внешней политики России, как подчеркивается в Концепции, является развитие двустороннего и многостороннего сотрудничества с государствами - участниками Содружества Независимых Государств, с которыми развиваются отношения стратегического партнерства и союзничества. Концепция ориентирует на то, чтобы активнее использовать возможности региональных экономических и финансовых институтов, уделяя особое внимание деятельности организаций и структур, способствующих укреплению интеграционных процессов на пространстве СНГ.

Целями России на пространстве СНГ являются: дальнейшая реализация потенциала СНГ как международной региональной организации; создание условий для эффективного строительства Союзного государства; активная работа с Белоруссией и Казахстаном по созданию в рамках Евразийского экономического сообщества таможенного союза и единого экономического пространства; укрепление ЕврАзЭС как ядра экономической интеграции; развитие межрегионального и приграничного сотрудничества, которое является важным резервом двусторонних связей с соответствующими странами и регионами.

Содружество Независимых Государств переживает новый этап реформирования. В октябре 2007 года Советом глав государств СНГ была утверждена Концепция дальнейшего развития Содружества. Его членам удалось выработать единую компромиссную позицию относительно возможности дальнейшего сохранения целостности и развития в рамках СНГ экономического и гуманитарного пространства. Было выделено восемь векторов развития: экономический, политический, межпарламентский, гуманитарный, миграционный, экологический, межрегиональный и в сфере безопасности. Причем именно экономическое сотрудничество выделено приоритетным направлением деятельности СНГ, а в числе первоочередных поставлена задача выработать Стратегию экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года, проект которой был в основном одобрен 10 октября 2008 года на саммите глав государств СНГ.

Основными целями стран СНГ, определенных Стратегией, являются: формирование условий для стабильного развития экономики и равных возможностей для субъектов хозяйственной деятельности, обеспечение экономической, энергетической, продовольственной и экологической безопасности, создание благоприятного инвестиционного климата, развитие конкурентоспособного производства, обеспечение доступа к товарным, трудовым и фондовым рынкам.

По существу, эти цели вполне достижимы в долгосрочной перспективе, так как СНГ в сравнении с другими межгосударственными региональными структурами обладает более мощным экономическим потенциалом. На Содружество приходится свыше 16% мировой территории, 20% мировых запасов нефти, 40% природного газа, 25% угля, 10% производства электроэнергии, 25% мировых запасов леса, почти 11% мировых водных ресурсов и 13% пахотных земель. Страны СНГ располагают выгодным географическим положением, емким внутренним потребительским рынком, сопоставимым уровнем технологической оснащенности производства, близкими по своим эксплуатационным характеристикам энергетическими и транспортными системами.

В числе приоритетных направлений экономического сотрудничества выделены: завершение формирования режима свободной торговли, создание общих рынков по отдельным секторам экономики и сети международных транспортных коридоров, внедрение инновационных технологий, развитие частного сектора, углубление сотрудничества в области энергетики, укрепление прав собственности и законности.

В целом в экономическом плане страны СНГ ориентируются на развитие внутреннего рынка и взаимной торговли, защиту национальных товаропроизводителей, поддержку малого и среднего бизнеса, создание конкурентоспособных производств и выпуск высокотехнологичной продукции. Именно с этих позиций страны СНГ намечают сблизить национальные законодательства, прежде всего в сфере деятельности хозяйствующих субъектов и транспорта, применения единых стандартов в области технологий и охраны окружающей среды, межрегионального и приграничного сотрудничества, обеспечения взаимного доступа к информационным ресурсам.

Реализацию Стратегии намечается осуществлять в три этапа. На первом этапе (2009 - 2011 годы) предусматривается завершить нормативно-правовое оформление зоны свободной торговли и ее дальнейшее совершенствование на основе норм и правил ВТО. На втором этапе (2010 - 2015 годы) ставится задача ускорить социально-экономическое развитие СНГ на основе формирования общего инновационного пространства. На третьем этапе (2016 - 2020 годы) завершается формирование региональных рынков высоких технологий.

Поставленные Стратегией цели и задачи намечается осуществлять посредством составления планов ее реализации, в которые будут включены конкретные меры по каждому из этапов Стратегии. В приоритетных сферах сотрудничества намечается подготовка отдельных отраслевых (секторальных) программ. Предстоит разработать и принять комплекс нормативных документов по правовому обеспечению этих приоритетов.

В Докладе Совета Федерации 2007 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" отмечалось, что пилотным проектом в интеграционных процессах на постсоветском пространстве является Евразийское экономическое сообщество, последовательно продвигающееся по пути создания таможенного союза и единого экономического пространства. На первом этапе в этой работе помимо России принимают участие Белоруссия и Казахстан. Ключевыми документами, необходимыми для формирования институциональной структуры таможенного союза и определяющими механизм присоединения к нему других государств, являются:

Протокол о внесении изменений в Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 года (ратифицирован Федеральным законом от 27 октября 2008 года N 192-ФЗ);

Договор о Комиссии таможенного союза (ратифицирован Федеральным законом от 27 октября 2008 года N 188-ФЗ);

Договор о создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза (ратифицирован Федеральным законом от 27 октября 2008 года N 187-ФЗ);

Протокол о порядке вступления в силу международных договоров, формирующих договорно-правовую базу таможенного союза, выхода из них и присоединения к ним (ратифицирован Федеральным законом от 27 октября 2008 года N 189-ФЗ).

Все эти документы прошли процедуру ратификации в парламентах трех стран и вступили в силу. Приходится отметить, что российская сторона вновь не выполнила договоренности о синхронной ратификации этих документов и ратифицировала их последней.

В соответствии с Протоколом о внесении изменений в Договор об учреждении ЕврАзЭС Межгосударственный совет ЕврАзЭС наделяется функциями высшего органа таможенного союза. При этом решения по вопросам функционирования таможенного союза принимаются членами совета от стран, участвующих в таможенном союзе, тогда как остальные имеют право совещательного голоса. Протоколом расширяется компетенция Суда ЕврАзЭС, которому передаются функции органа по разрешению споров в рамках таможенного союза. После объединения таможенных территорий Суд Сообщества: рассматривает дела о соответствии актов органов таможенного союза договорам, формирующим базу таможенного союза; дает толкование этим договорам; разрешает споры между Комиссией таможенного союза и государствами, входящими в таможенный союз, по выполнению ими обязательств, принятых в рамках таможенного союза. Следует отметить, что впервые на постсоветском пространстве Суд Сообщества наделяется столь серьезными полномочиями. Протоколом установлено, что в рассмотрении дел по применению или толкованию международных договоров, формирующих правовую базу таможенного союза, актов органов таможенного союза, а также дел об оспаривании решений и действий органов таможенного союза участвуют судьи, являющиеся представителями договаривающихся сторон, формирующих таможенный союз.

Договор о Комиссии таможенного союза направлен на формирование институциональной структуры таможенного союза ЕврАзЭС. Целью Договора является учреждение постоянно действующего регулирующего органа таможенного союза - Комиссии, которая формируется из представителей сторон (по одному от каждой) в ранге заместителя главы правительства или члена правительства. Комиссия таможенного союза в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие обязательный характер для сторон. Решения принимаются большинством в 2/3 голосов. Если одна из сторон не согласна с принимаемым решением Комиссии, вопрос вносится на рассмотрение Межгосударственного совета ЕврАзЭС на уровне глав государств, который принимает решение консенсусом. В соответствии с Договором финансирование деятельности Комиссии осуществляется за счет долевых взносов сторон пропорционально количеству голосов, которыми наделены стороны в Комиссии. Голоса между сторонами в Комиссии распределяются следующим образом: республики Беларусь и Казахстан - по 21,5%, Российская Федерация - 57%. Реализация Договора потребует увеличения расходной части федерального бюджета на величину долевого взноса на финансирование деятельности Комиссии. Долевой взнос будет определен при формировании структуры Комиссии (в том числе ее Секретариата и представительств, создание которых предусмотрено статьями 10, 11 Договора) на основании отдельного международного договора.

Договор о создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза заключен с целью обеспечения свободного перемещения товаров во взаимной торговле государств - участников таможенного союза и благоприятных условий торговли с третьими странами, а также развития экономической интеграции сторон в рамках ЕврАзЭС. Договор определяет таможенный союз как форму торгово-экономической интеграции сторон, предусматривающую создание единой таможенной территории. При этом во взаимной торговле товарами, происходящими с единой таможенной территории, а также происходящими из третьих стран и выпущенными в свободное обращение на этой таможенной территории, стороны не применяют таможенные пошлины и ограничения экономического характера, за исключением специальных, защитных, антидемпинговых и компенсационных мер. В торговле товарами с третьими странами стороны применяют единый таможенный тариф и другие единые меры регулирования.

Важным документом является Протокол о порядке вступления в силу международных договоров, направленных на формирование договорно-правовой базы таможенного союза, выхода из них и присоединения к ним. В соответствии с Протоколом высший орган таможенного союза определяет перечень международных договоров, составляющих договорно-правовую базу таможенного союза. Перечень включает в себя две части: уже действующие в рамках ЕврАзЭС международные договоры и международные договоры, которые принимаются на стадии завершения формирования правовой базы таможенного союза. Протоколом установлено, что решение о вступлении в силу международного договора из второй части Перечня принимается высшим органом таможенного союза при наличии информации депозитария о выполнении сторонами необходимых внутригосударственных процедур. При этом выход стороны из любого международного договора части второй Перечня означает выход из всех международных договоров, направленных на завершение формирования правовой базы таможенного союза. Вступившие в силу международные договоры таможенного союза открыты для присоединения к ним других государств, прежде всего членов ЕврАзЭС, при условии, что присоединяющееся государство выражает согласие на обязательность для него всех международных договоров части второй указанного Перечня.

17 декабря 2008 года Совет Федерации ратифицировал пакет из 6 межправительственных соглашений, направленных на завершение формирования основы правовой базы таможенного союза: Соглашение об определении таможенной стоимости товаров, перемещаемых через таможенную границу таможенного союза; Соглашение о едином таможенно-тарифном регулировании; Соглашение о единых правилах определения страны происхождения товаров, Соглашение о единых мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран; Соглашение о вывозных таможенных пошлинах в отношении третьих стран; Соглашение о применении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер по отношению к третьим странам.

Таким образом, вступление в силу международных договоров, подписанных главами государств, и соглашений, подписанных главами правительств, позволяет говорить о том, что механизм таможенного союза запущен. Вступление в силу данных международно-правовых актов является безусловным прорывом в интеграционных процессах на пространстве СНГ.

Особое место в интеграционном взаимодействии принадлежит приграничному сотрудничеству субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с сопредельными регионами граничащих с Россией государств. Полномасштабная реализация возможностей данного направления интеграции сдерживается недостаточностью договорно-правовой основы приграничного сотрудничества в Российской Федерации, становление которой происходит медленно и противоречиво.

Однако в 2008 году на этом направлении наметились определенные подвижки. Одним из наиболее значительных событий является подписание на саммите СНГ, состоявшемся 10 октября 2008 года в г. Бишкеке, Конвенции о приграничном сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств. В соответствии со статьей 3 Конвенции приграничное сотрудничество будет осуществляться государствами СНГ преимущественно на основе соглашений, "заключенных между компетентными органами в пределах их компетенции с соблюдением законодательства Сторон и норм международного права". Особенно важное практическое значение имеет статья 5 Конвенции, в соответствии с которой стороны могут создавать совместные органы по приграничному сотрудничеству. Реализация этого положения позволит шире распространить на пространстве СНГ хорошо зарекомендовавший себя европейский опыт деятельности "еврорегионов".

Государства СНГ договорились о развитии в рамках приграничного взаимодействия широкого спектра прямых хозяйственных, культурных и гуманитарных связей, в том числе приграничной торговли, сотрудничества в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, осуществления инвестиционных проектов, формирования рынка труда, развития транспорта и других коммуникационных систем, здравоохранения, образования, культуры, спорта и многих других направлений сотрудничества. В статье 8 стороны взяли на себя обязательства в соответствии со своим законодательством принимать меры, направленные на упрощение процедур пограничного, таможенного, иммиграционного (миграционного) и иных видов контроля в целях повышения эффективности приграничного сотрудничества.

В 2008 году наконец произошел значительный сдвиг и в развитии договорно-правовой базы приграничного сотрудничества Российской Федерации с европейскими государствами. Речь идет о ратификации в сентябре 2008 года Дополнительного протокола к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (Федеральный закон от 7 октября 2008 года N 169-ФЗ) и Протокола N 2 к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, касающегося межтерриториального сотрудничества (Федеральный закон от 7 октября 2008 года N 168-ФЗ). Дополнительный протокол регулирует правоотношения в сфере деятельности совместных органов по приграничному сотрудничеству (более известных как "еврорегионы"), создаваемых административно-территориальными единицами сопредельных государств на основе двусторонних или многосторонних соглашений. Протокол также устанавливает принципиальные основы правового регулирования организации деятельности и финансирования таких органов. В соответствии со статьей 4 Протокола правосубъектность органа по приграничному сотрудничеству определяется законодательством стороны, на территории которой расположена его штаб-квартира. В то же время статья 5 этого документа дает подписавшим его сторонам возможность принять решение о наделении органа по приграничному сотрудничеству статусом субъекта публичного права с соответствующими этому статусу более широкими полномочиями. В качестве реализации требований статьи 8 данного Протокола в федеральном законе о его ратификации сделано специальное заявление о том, что "Российская Федерация будет применять положения статей 4 и 5 указанного Протокола".

Протокол N 2, касающийся межтерриториального сотрудничества, распространяет действие положений Европейской рамочной конвенции и Дополнительного протокола к ней на сотрудничество административно-территориальных единиц, не граничащих между собой. В статье 3 отмечается, что "Договаривающиеся Стороны настоящего Протокола применяют, mutatis mutandis, Рамочную Конвенцию к международному сотрудничеству". Это и другие положения Протокола предоставляют всем субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям (а не только приграничным) право сотрудничать с административно-территориальными единицами сопредельных государств на основе норм и правил Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей. При ратификации Протокола N 2 российская сторона также подтвердила свою готовность применять к межтерриториальному сотрудничеству положения статей 4 и 5 Дополнительного протокола.

Все это налагает дополнительные обязанности как на федеральные органы власти, так и на органы управления субъектов Федерации и муниципальных образований в части соблюдения государственных интересов. И в Конвенции по приграничному сотрудничеству государств - участников СНГ, и в протоколах к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей содержится множество отсылок к национальному законодательству. Известно, что в России федерального законодательства о приграничном сотрудничестве пока не существует.

Достаточно отметить, что российские муниципальные образования в отличие от субъектов Российской Федерации до сих пор не наделены правами на осуществление приграничного сотрудничества. Кроме того, федеральное законодательство не содержит порядка заключения муниципальными образованиями соглашений с местными органами иностранных государств. Не регламентирован и порядок образования и функционирования "еврорегионов". Участие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в "еврорегионах" может получить еще более широкое распространение после ратификации указанных протоколов, тем более что в соответствии с Протоколом N 2, касающимся межтерриториального сотрудничества, в "еврорегионах" могут участвовать все субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, а не только приграничные.

В связи с этим вызывает опасение то обстоятельство, что никак не регламентированная федеральным законодательством и, следовательно, лишенная контроля со стороны государства реализация регионами и муниципальными образованиями прав, предоставленных им протоколами к указанной Европейской рамочной конвенции, может привести к негативным последствиям, в том числе связанным с нарушением государственных интересов Российской Федерации.

Практическая реализация не только упоминавшихся выше, но и других многосторонних и двусторонних международных договоров Российской Федерации напрямую связана с принятием федерального закона о приграничном сотрудничестве, который создаст правовые основы этой деятельности в Российской Федерации. Новая редакция этого законопроекта была одобрена Советом Федерации 30 мая 2008 года и внесена в Государственную Думу.

Цель проекта федерального закона - урегулировать правоотношения в сфере приграничного сотрудничества. С учетом огромного разнообразия приграничных регионов, условий, направлений и форм приграничного сотрудничества представляется принципиально важным положение законопроекта о том, что наиболее характерные и специфические особенности приграничных связей будут учитываться в международных договорах Российской Федерации и соглашениях, заключаемых органами государственной власти приграничных субъектов Федерации, органами местного самоуправления приграничных муниципальных образований.

Данный закон должен стать основным звеном в системе законодательства о приграничном сотрудничестве, которое может не только запустить весь его механизм, прежде всего наполнив конкретным содержанием международные договоры Российской Федерации, но и способствовать дальнейшему системному и эффективному его развитию как на федеральном, так и на региональном уровнях.

§ 3. Август 2008 года и внешняя политика Российской Федерации*(51)

События августа 2008 года на Кавказе показали несовершенство существующих международных механизмов предотвращения конфликтов. При попустительстве со стороны ряда держав, вооруживших Грузию, ее руководство, развязав вооруженную агрессию против Южной Осетии, нарушило международные соглашения 1992 и 1994 годов об урегулировании конфликта.

В последние годы Южная Осетия и Абхазия неоднократно обращались к России с просьбой признать их независимость. Россия последовательно проводила линию на урегулирование грузино-абхазского и грузино-югоосетинского конфликтов путем переговоров. Российская сторона, ее миротворческие силы играли стабилизирующую роль в регионе, что не раз отмечалось Советом Безопасности ООН. Россия строго придерживалась принципа территориальной целостности в отношении грузинского государства и делала все от нее зависящее для мирного урегулирования взаимоотношений Грузии с ее бывшими автономиями.

Принцип территориальной целостности является одним из важнейших принципов международного права среди таких, как запрещение применения вооруженной силы, обязательство разрешать споры мирными средствами. Россия выступала и выступает за верховенство международного права и поддерживает принцип территориальной целостности, который имеет большое значение, особенно для федеративных государств*(52). Вместе с тем агрессия Грузии актуализировала вопрос о соотношении принципов права наций на самоопределение и территориальной целостности. С одной стороны, между ними имеется определенное противоречие, так как реализация права народа на самоопределение в форме создания независимого государства влечет за собой нарушение территориальной целостности. С другой стороны, в современном международном праве все же существует определенная возможность для преодоления этого противоречия.

Декларацией ООН 1970 года "О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН" (далее - Декларации ООН 1970 года), в частности, предусматривается, что "создание суверенного и независимого государства, ... или установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом, являются формами осуществления этим народом права на самоопределение"; "Каждое государство обязано воздерживаться от каких-либо действий, лишающих народы, о которых говорилось выше, ... их права на самоопределение, свободу и независимость. В своих мерах против таких насильственных действий и в оказании им сопротивления эти народы, в порядке осуществления своего права на самоопределение, вправе добиваться поддержки и получать ее в соответствии с целями и принципами Устава ООН".

Поэтому действия России по защите высшего из всех прав человека - права на жизнь населения Южной Осетии, в том числе российских граждан и миротворцев, осуществлялись строго в рамках международного права, в соответствии со статьей 51 Устава ООН о праве на индивидуальную и коллективную самооборону.

Действия грузинских вооруженных сил нарушили нормы международного гуманитарного права в отношении российских миротворцев и гражданского населения Южной Осетии. Грузия совершила акт агрессии, подпадающий под "Определение агрессии", утвержденное Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 года. Согласно этой Резолюции нападение вооруженных сил одного государства на вооруженные силы другого государства признается агрессией. Таким образом, напав на российских миротворцев, которые состояли из лиц, входивших в состав Вооруженных Сил Российской Федерации, Грузия совершила вооруженную агрессию против России. Своими действиями Грузия нарушила прежние договоренности с Россией, которыми признавалась ее территориальная целостность в общих границах с Абхазией и Южной Осетией. Все это явилось вполне достаточным основанием для пересмотра Москвой отношений с государством-агрессором.

Для понимания приведенных выше постулатов необходимо также учитывать, что Декларация ООН 1970 года исходит из того, что принцип территориальной целостности распространяется на государство, "действующее с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов и имеющее правительство, представляющее весь народ, принадлежащий к данной территории, без различия расы, вероисповедания и цвета кожи".

Вышеприведенные положения Декларации ООН 1970 года следует интерпретировать как предусматривающие возможность отделения части территории государства при реализации соответствующим народом права на самоопределение в случае несоблюдения условия об участии этого народа в управлении таким государством. Действия Грузии по отношению к народам Абхазии и Южной Осетии нарушали положения этой Декларации, предусматривающие создание равных условий для участия всех народов в управлении государством.

За свою почти 20-летнюю новейшую историю Грузия постоянно нарушала принцип равноправия и самоопределения народов Абхазии и Южной Осетии. Власти Грузии проводили дискриминацию в отношении народов Южной Осетии и Абхазии, на конституционном уровне лишили Южную Осетию возможности быть представленной в высших органах власти Грузии. Вооруженные акции со стороны Грузии против народов этих республик были направлены на их выдавливание с мест исконного проживания или физическое уничтожение. Неоднократные попытки властей Грузии "зачистить" территории Южной Осетии и Абхазии от людей неугодных национальностей предпринимались начиная с конца 80-х годов прошлого века. Тогда уничтожению и массовому изгнанию подверглись осетины и абхазы не только в этих автономиях, но и в самой Грузии. Более 100 тысяч беженцев-осетин из Грузии и 20 тысяч - из Южной Осетии, десятки тысяч беженцев из Абхазии приняли субъекты Российской Федерации. Вооруженная агрессия, предпринятая Грузией в ночь с 7 на 8 августа 2008 года, оказалась последней каплей, склонившей чашу весов в пользу признания Россией de jure независимости Южной Осетии и Абхазии.

Применение Грузией вооруженной силы против Южной Осетии - еще одна демонстрация несоблюдения Тбилиси принципа равноправия и самоопределения народов. Аналогичное положение сложилось между Абхазией и Грузией, осуществившей в нарушение всех договоренностей об урегулировании конфликта и решений Совета Безопасности ООН ввод грузинских войск в Кадорское ущелье и подготовившей вооруженное нападение на Абхазию.

26 августа 2008 года указами Президента Российской Федерации N 1260 и N 1261 Россия признала государственную независимость Абхазии и Южной Осетии. Для решения вопроса о признании государства имеет значение, кто признает, а также обладает ли признаваемое государство необходимыми признаками государственности, дееспособным властным механизмом, чтобы управлять соответствующей территорией. И Южная Осетия, и Абхазия обладают всеми атрибутами суверенных государств, в них сформированы и действуют институты власти. Проведя референдумы, они провозгласили свою независимость. Были приняты конституции, созданы парламенты, правительства. Обе республики, пережившие с начала своего независимого существования несколько вооруженных нападений со стороны Грузии, полностью доказали свою жизнеспособность. Таким образом, признание Россией этих республик в качестве субъектов международного права не может рассматриваться как нарушение ею принципа территориальной целостности.

После признания государственной независимости Абхазии и Южной Осетии России предстояло выстроить правовую основу взаимоотношений с этими государствами. Такой основой стали Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия и Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия, подписанные 17 сентября 2008 года.

Договоры затрагивают практически все стороны взаимодействия России с этими республиками. Стороны договорились строить свои отношения как дружественные государства, последовательно руководствуясь принципами взаимного уважения государственного суверенитета и территориальной целостности, равноправия и невмешательства во внутренние дела, соблюдения прав человека и основных свобод.

Договаривающиеся стороны будут совместно принимать все доступные им меры для устранения угрозы миру, нарушения мира, а также для противодействия актам агрессии против них со стороны любого государства или группы государств и оказывать друг другу необходимую помощь, включая военную, в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону в соответствии со статьей 51 Устава ООН. В целях обеспечения безопасности сторон, а также мира и стабильности в Закавказском регионе стороны имеют право на использование военной инфраструктуры и военных баз на своих территориях.

Договорами была подтверждена территориальная целостность и нерушимость границ Российской Федерации, Республики Абхазия и Республики Южная Осетия. Достигнута договоренность об охране границ Абхазии и Южной Осетии совместно с Российской Федерацией. Будет осуществляться сотрудничество в борьбе с преступностью, терроризмом, незаконным оборотом наркотиков, незаконной миграцией, контрабандой, хищением культурных ценностей, а также с другими противоправными актами.

В целях урегулирования вопросов двойного гражданства будут заключены отдельные соглашения между Российской Федерацией и Абхазией, между Российской Федерацией и Южной Осетией. Достигнута договоренность, что на территориях третьих государств граждане Абхазии и Южной Осетии имеют право на защиту со стороны дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации. Будут приниматься меры для обеспечения свободного въезда граждан Российской Федерации, Абхазии и Южной Осетии на их территории и выезда с них. В договорах зафиксировано обязательство государств обеспечивать защиту прав и свобод лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.

Договаривающиеся стороны будут стремиться к достижению высокой степени экономической интеграции, развитию торгово-экономического сотрудничества, принимать меры для объединения энергетических и транспортных систем, взаимоувязывания систем связи и телекоммуникаций, обеспечат развитие экономических, торговых и научно-технических связей как на уровне государственной власти, территориального и местного управления, банков и финансовых систем, так и на уровне предприятий, организаций и индивидуальных предпринимателей. Взято обязательство обеспечивать благоприятные условия для предпринимательской и иной хозяйственной деятельности, включая стимулирование и защиту инвестиций, всемерно поощрять различные формы кооперации.

Будут развиваться сотрудничество в области науки, техники и образования, поощряться прямые связи между учебными и научными учреждениями, осуществление совместных программ и разработок, особенно в области передовых технологий, подготовки кадров и взаимного признания дипломов. Стороны договорились развивать сотрудничество в области здравоохранения, в социальной и гуманитарной сферах, урегулировать вопросы социального обеспечения специальным соглашением, способствовать контактам в областях культуры, искусства, туризма и спорта, содействовать свободному информационному обмену.

Специально оговорено, что стороны будут принимать меры по унификации законодательства, регулирующего хозяйственную деятельность, включая гражданское и налоговое законодательство, а также законодательство в области социальной защиты населения и пенсионного обеспечения. Планируется осуществлять регулярный обмен информацией о разработке, принятии и применении правовых актов и международно-правовых документов, уделять особое внимание развитию контактов и сотрудничества между парламентариями и парламентами.

Договоры между Российской Федерацией и Республикой Абхазия и между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия заключены сроком на 10 лет с возможностью их автоматического продления на последующие пятилетние периоды. Подобные договоры Российской Федерацией заключены лишь с небольшим количеством иностранных государств, которые Россия относит к своим стратегическим партнерам.

С учетом завершения процедур ратификации и вступления в силу этих документов законодательной и исполнительной властям Российской Федерации предстоит проделать значительную работу, чтобы наполнить договоры конкретным содержанием.

§ 4. Правовое обеспечение гуманитарного сотрудничества, работы с соотечественниками *(51)

В условиях глобализации важным ресурсом СНГ в целом и каждого государства-участника в отдельности является развитие гуманитарного сотрудничества на базе сохранения и приумножения общего культурно-цивилизационного наследия. Российская Федерация активно способствует взаимодействию в этих процессах, играя важную роль как главный носитель русского языка и русской культуры.

В докладе Совета Федерации 2007 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" были намечены контуры правового обеспечения гуманитарного сотрудничества, перечислены основные документы, определяющие основы взаимодействия стран Содружества в этой сфере. Актуальность этой тематики выдвигается на одно из первых мест в связи с утверждением Президентом Российской Федерации Концепции внешней политики Российской Федерации, в которой международному гуманитарному сотрудничеству и правам человека отводится целая глава.

В Концепции отмечается, что Россия видит свои задачи в том, чтобы:

защищать права и законные интересы российских граждан и соотечественников, проживающих за рубежом, рассматривая многомиллионную российскую диаспору - Русский мир - в качестве партнера, в том числе в деле расширения и укрепления пространства русского языка и культуры;

способствовать консолидации организаций соотечественников в целях более эффективного обеспечения ими своих прав в странах проживания, сохранению этнокультурной самобытности русской диаспоры и ее связей с исторической родиной, последовательно создавать условия для содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию тех соотечественников, кто сделает такой выбор;

способствовать изучению и распространению русского языка как неотъемлемой части мировой культуры и инструмента межнационального общения;

расширять участие в международных конвенциях и соглашениях в области прав человека, приводя в соответствие с ними законодательство Российской Федерации.

Указанные положения Концепции позволяют оценить масштаб и глубину задач по правовому обеспечению сотрудничества в этой сфере.

Основополагающим документом в этой области на пространстве СНГ является Соглашение о гуманитарном сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств от 26 августа 2005 года. Соглашение предусматривает реализацию совместных проектов в области образования, обмена учащимися и преподавателями, взаимодействия в профессиональной переподготовке кадров, создание совместных университетов, согласование образовательных стандартов, признание эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях. Государства договорились оказывать поддержку в развитии приоритетных направлений науки и технологий, в создании международных центров и организаций. В Соглашении зафиксированы договоренности в области спорта, туризма, развития молодежного движения и формирования общего информационного пространства.

Мониторинг упомянутого соглашения, проведенный за эти годы, показал, что каждое из направлений гуманитарного сотрудничества требует развития договоренностей как на многостороннем, так и на двустороннем уровне, организационного подкрепления их реализации на национальном уровне. Российская Федерация сделала серьезный шаг в этом направлении. Указом Президента Российской Федерации от 6 сентября 2008 года образовано Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству. Основными задачами агентства являются содействие развитию общественных, деловых и научных связей между Российской Федерацией и государствами - участниками СНГ, другими иностранными государствами, расширению международных связей в сфере образования, обучения в российских вузах соотечественников и иностранных граждан, популяризации русского языка за рубежом и многое другое. Создание агентства будет способствовать реализации Соглашения о гуманитарном сотрудничестве на пространстве СНГ, совершенствованию международной нормативной базы для такого взаимодействия, а в итоге позволит Российской Федерации еще более инициативно продвигать русский язык и многонациональную российскую культуру в "ближнем и дальнем зарубежье".

В докладах Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации" неоднократно ставились вопросы о необходимости совершенствования законодательства в отношении соотечественников, проживающих за рубежом. Значительный вклад в эту работу вносит созданный при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Совет по вопросам поддержки соотечественников, проживающих за рубежом. В Совете Федерации было разработано несколько вариантов предложений по совершенствованию законодательства в этой сфере, однако лишь в 2008 году удалось объединить усилия законодательных и исполнительных органов власти и выработать согласованные предложения, которые основываются на следующих выводах экспертного сообщества.

Основополагающим документом в этой сфере является Федеральный закон от 24 мая 1999 года N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом", который, по мнению большинства экспертов и организаций соотечественников, требует серьезного совершенствования с целью конкретизации отдельных положений и приведения его в соответствие с принятыми нормативными актами Российской Федерации в области миграции и новыми формами работы с соотечественниками.

Необходимо найти разумное сочетание между поддержкой соотечественников с целью их адаптации к активной жизни в стране проживания и возможностью добровольного переселения в Россию. При этом важнейшее поле деятельности российского государства - это поддержка языка, культуры, образования, в том числе финансовая и юридическая поддержка соотечественников, проживающих за рубежом, содействие им в полноценном участии прежде всего в политической жизни страны проживания. Одним из главных вопросов является определение понятия "соотечественник", которое нуждается в более точной формулировке, исключающей расширительное толкование и не допускающей конфликта интересов с титульными нациями государства проживания российских соотечественников, а также российскими гражданами, постоянно проживающими за пределами Российской Федерации. Большинство экспертов высказывают мнение, что в основу принадлежности к соотечественникам следует положить принцип самоидентификации, подкрепленный участием в деятельности общественных объединений, организаций и культурных обществ российских соотечественников.

Высказываются также следующие предложения:

ввести такой критерий, как принадлежность к одному из коренных народов Российской Федерации, большинство представителей которого проживают на территории Российской Федерации и который не является государствообразующим иностранного государства;

использовать в качестве критериев рождение на территории Российской Федерации (или происхождение от предков, родившихся на ее территории).

По мнению некоторых экспертов, важным представляется и то, чтобы при корректировке закона не были выхолощены его основы, заложенные в исходных принципах действующего закона, по которому Российская Федерация выступает продолжателем Российского государства, РСФСР, СССР и институт российского гражданства соотнесен с принципами непрерывности российской государственности.

Четкое и ясное определение понятия "соотечественник" позволит выработать определенную позицию в отношении выдачи свидетельства соотечественника. В ходе обсуждения этого вопроса высказываются противоречивые мнения как о самой необходимости свидетельств, так и о безусловном желании большинства соотечественников получить такой документ. Высказываются предложения об установлении избирательного порядка выдачи свидетельства соотечественника, о передаче права выдачи свидетельства организациям зарубежных соотечественников и страновым координационным советам.

Большое количество предложений поступает от субъектов Российской Федерации, которые накопили богатый практический опыт в удовлетворении культурных и материальных потребностей соотечественников. В действующем законе полномочия субъектов Российской Федерации устанавливаются отсылочными нормами, которые ничем не подкреплены. Вовлечение регионального потенциала, особенно приграничного, нуждается в более широкой законодательной поддержке. В уточнении нуждаются не только полномочия субъектов, но и органов местного самоуправления, в том числе приграничных муниципальных образований.

На основе этих предложений межведомственной рабочей группой, образованной Правительственной комиссией по делам соотечественников за рубежом под руководством председателя Комитета Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств В.А. Густова, подготовлена концепция проекта федерального закона "О внесении дополнений и изменений в Федеральный закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом". На основе этой концепции осуществляется активная работа по подготовке проекта федерального закона.

§ 5. Правовое регулирование миграционных процессов в рамках Содружества Независимых Государств*(51)

Важным направлением правового обеспечения работы с соотечественниками в последние годы стало правовое регулирование миграции. В последнее время были приняты новые нормативные акты, регулирующие вопросы оказания государственной поддержки российским соотечественникам за рубежом. Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" (далее - Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 637) утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее - Программа). Эта Программа - одно из приоритетных направлений миграционной политики Российской Федерации. Она призвана компенсировать убыль населения и способствовать социально-экономическому развитию России. Соотечественники, воспитанные в традициях российской культуры, владеющие русским языком, в наибольшей мере способны к адаптации и скорейшему включению в систему позитивных социальных связей российского общества. Для более эффективной работы в этом направлении возникла необходимость законодательно закрепить основные принципы системы оказания содействия добровольному переселению, каналы и механизмы ее реализации, организационную структуру и методы управления Программой, определить гарантированные условия переселения.

Несмотря на солидную нормативную базу (разработано и принято 3 указа Президента Российской Федерации и 12 постановлений Правительства Российской Федерации), мониторинг реализации Программы, проведенный Комитетом Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств, показал, что пока она не заработала в полной мере. В первом полугодии 2008 года переехали приблизительно 2200 человек. В представительства Федеральной миграционной службы (далее - ФМС) и МИД России за рубежом поступило около 40 тысяч обращений, 12 тысяч человек заполнили анкеты. Главная причина, по которой тормозится реализация Программы, - отсутствие возможности получить жилье. Предполагалось решать этот вопрос в том числе через оформление жилищной ипотеки. Однако вопрос упирается в возможность получения участниками Программы российского гражданства в упрощенном порядке. Не имея гражданства, получить ипотечный кредит невозможно. В соответствии с упомянутым Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 637 соотечественник, который является участником Программы, и члены его семьи имеют право в приоритетном порядке получить разрешение на временное проживание, вид на жительство, а также приобрести российское гражданство. Но для этого требовалось внести изменения в действующее законодательство.

Для восполнения этого пробела был принят Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 296-ФЗ "О внесении изменений в статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации". На основании части 4 статьи 14 действующего Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ) граждане бывшего СССР, получившие разрешение на временное проживание, имеют право приобрести гражданство в упрощенном порядке. Однако эта правовая норма имела ограниченный срок действия - до 1 января 2009 года. В связи с необходимостью продления срока действия был принят Федеральный закон от 30 декабря 2008 года N 301-ФЗ "О внесении изменений в статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", установивший новый срок - до 1 июля 2009 года.

Чтобы обеспечить непрерывность процесса переселения соотечественников в рамках Программы, членом Совета Федерации В.А. Густовым и депутатами Государственной Думы В.Н. Плигиным и Э.Ф. Исаевым была подготовлена законодательная инициатива по дополнению статьи 14 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ новой частью 7, позволяющей соотечественникам-переселенцам получать российское гражданство в упрощенном порядке, без соблюдения трех обязательных условий: установленного законом срока проживания на территории Российской Федерации, обладания законным источником средств к существованию и владения русским языком. Требования знания языка и предъявления доказательства законных доходов в данном случае представляются излишними. Указанные предложения были реализованы с принятием Федерального закона от 1 октября 2008 года N 163-ФЗ "О внесении изменения в статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации".

К соотечественникам по определению относятся лица, обладающие "признаком общности языка", а для российских соотечественников таковым является русский язык. Прибывая в Россию в рамках Программы, они получают подъемные и пособия и, следовательно, имеют законные источники существования. Отмена 5-летнего срока проживания до получения гражданства существенно повышает уверенность переселенцев в своем будущем.

Правовое обеспечение миграционных процессов остается в центре внимания Совета Федерации. По международным оценкам, Россия в настоящее время вышла на лидирующие позиции в Европе по масштабам внешней трудовой миграции. На ее долю приходится 48% общего числа мигрантов, циркулирующих в европейском регионе. А среди стран, направляющих мигрантов в Россию, первое место уверенно занимает Узбекистан. В 2007 году гражданам Узбекистана было выдано 555 тысяч разрешений на работу в России. За последние 3 года количество трудовых мигрантов из Узбекистана увеличилось в 7 раз. В связи с этим особое значение приобретает ратификация Соглашения между правительствами Российской Федерации и Республики Узбекистан о трудовой миграции. Соглашение устанавливает правила и нормы, позволяющие отрегулировать процессы трудовой миграции между двумя странами, обеспечить защиту основных прав и свобод трудящихся мигрантов, в том числе в социальной сфере. Искусственное сдерживание процесса ратификации этого соглашения не способствует развитию российско-узбекистанских отношений.

Вместе с тем наличие большого числа трудовых мигрантов из стран Центральной Азии создает и дополнительные проблемы. Мигранты, прибывающие в Россию из этих стран, как правило, недостаточно владеют русским языком, знаниями о культурном наследии, традициях народов России, ее истории, основах российского законодательства и реалиях российского быта. Особенно остро стоит проблема интеграции приезжающих детей, для многих из которых русский язык - иностранный, а русская культура - чужая. В связи с этим возрастает роль образовательной составляющей.

§ 6. Тенденции законодательного обеспечения равных прав граждан Союзного государства*(51)

Правовое обеспечение формирования Союзного государства развивается в русле общепризнанных международных тенденций. Россия и Белоруссия, подписав 2 апреля 1996 года Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии, встали на путь объединения своих материальных и интеллектуальных потенциалов для подъема экономики и создания на этой основе равных условий повышения уровня жизни народов и духовного развития личности. Год спустя они подписали Договор о Союзе Беларуси и России, а в 1999 году - Договор о создании Союзного государства. Базовым правовым актом в совместной деятельности по поэтапному сближению уровней гарантий основных прав граждан России и Белоруссии является Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан от 25 декабря 1998 года.

Решение столь сложных и деликатных вопросов по согласованному проведению политики повышения качества жизни и государственной поддержки населения требовало тщательной согласованной проработки. Имеются объективные предпосылки, затрудняющие решение этих вопросов. Россия и Белоруссия располагают разными ресурсами и возможностями для обеспечения социальных прав своих граждан. Другая важная проблема - это отличные по форме методы социальной защиты населения. В России часть социальных услуг предоставляется гражданам на платной и накопительной основе, а в Белоруссии государственная поддержка осуществляется за счет средств национального бюджета. На современном этапе развития государств - участников Союзного государства, необходим поиск эффективных путей тесной увязки экономической и социальной политики двух государств.

Мониторинг реализации Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан показал, что заложенный в нем потенциал используется далеко не полностью. Потребовался парламентский контроль за деятельностью органов исполнительной власти в вопросах нормативно-правового и законодательного обеспечения наделения равными правами граждан Союзного государства. Благодаря парламентской поддержке российским и белорусским министерствам и ведомствам удалось в короткие сроки завершить подготовку основных нормативных правовых актов и внести их на рассмотрение Совета Министров Союзного государства. 24 января 2006 года был подписан целый пакет документов, который определяет сегодня подход к обеспечению равных прав граждан Союзного государства на территориях государств-участников.

В 2006 году был принят Федеральный закон от 7 декабря 2006 года N 227-ФЗ "О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о сотрудничестве в области социального обеспечения" (далее - Договор). Договор направлен на развитие сотрудничества между Российской Федерацией и Республикой Беларусь в области государственного социального обеспечения, обязательного (государственного) страхования и обязательного страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Договор определяет порядок назначения и выплаты пособий по временной нетрудоспособности и материнству, для семей с детьми, по безработице, в случае трудового увечья или профессионального заболевания, на погребение, а также трудовых пенсий по возрасту, инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет и социальных пенсий. Согласно Договору каждая сторона исчисляет и выплачивает пенсии пропорционально периодам страхового (трудового) стажа, приобретенным после 13 марта 1992 года на ее территории. При этом за периоды страхового (трудового) стажа, приобретенные до этого срока, пенсию назначает и выплачивает та сторона, на территории которой гражданин проживает в момент обращения за пенсией. Поскольку реализация Договора повлекла за собой дополнительные расходы на пенсионное обеспечение 32 300 человек, выехавших с территории России на территорию Белоруссии, то соответствующие суммы предусматриваются в федеральных бюджетах на очередной год. Кроме того, дополнительные суммы выделяются за счет средств обязательного пенсионного страхования. Таким образом, была учтена и финансовая сторона вопроса, которая зачастую становится камнем преткновения для исполнения международных договоров.

Чрезвычайно значимой для обеспечения равных прав граждан Союзного государства стала ратификация в 2007 году еще двух документов: Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о регулировании вопросов собственности Союзного государства (Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 200-ФЗ) и Протокола к Соглашению между правительствами Российской Федерации и Республики Беларусь об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от уплаты налогов в отношении налогов на доходы и имущество (Федеральный закон от 17 мая 2007 года N 81-ФЗ). На основании этих договоренностей и хозяйствующие субъекты, и физические лица России и Белоруссии получают равные права при осуществлении ими хозяйственной деятельности на территории государств-участников.

В феврале 2008 года был принят Федеральный закон от 28 февраля 2008 года N 12-ФЗ "О ратификации Соглашения о порядке оказания медицинской помощи гражданам Республики Белоруссия в учреждениях здравоохранения Российской Федерации и гражданам Российской Федерации в учреждениях Республики Белоруссия". Соглашением предусмотрено, что граждане Российской Федерации, постоянно проживающие в Республике Беларусь, имеют равные права с гражданами Республики Беларусь на получение медицинской помощи, включая бесплатное лечение в государственных учреждениях здравоохранения Белоруссии, а граждане России, временно проживающие в Белоруссии, имеют равные права с ее гражданами на получение скорой медицинской помощи и медицинской помощи в случае возникновения у них в период пребывания в Республике Беларусь социально опасных заболеваний.

Гражданам Республики Беларусь, состоящим на учете по месту жительства в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2006 года N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", оказание медицинской помощи в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования осуществляется за счет средств обязательного медицинского страхования. При этом за работающих по трудовым и гражданско-правовым договорам граждан Республики Беларусь в соответствии с законодательством Российской Федерации работодателем производятся отчисления единого социального налога. За неработающих граждан Республики Беларусь платежи по обязательному медицинскому страхованию осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых проживают эти граждане.

В 2008 году принят Федеральный закон от 27 октября 2008 года N 86-ФЗ "О ратификации Соглашения об обеспечении равных прав граждан Российской Федерации и Республики Белоруссия на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории государств - участников Союзного государства". Соглашением предусматривается свободный въезд (выезд) граждан Белоруссии в Россию и наоборот по действительным документам без заполнения миграционной карты, при этом приехавшие освобождаются от регистрационного учета по месту пребывания в течение 30 дней. Упрощается процедура получения разрешения на временное проживание и вида на жительство, а следовательно, и получения гражданства страны проживания. Таких правил не предусмотрено со стороны Российской Федерации в отношении граждан любых других стран.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного Федерального закона следует читать как "N 186-ФЗ"

В настоящее время продолжается работа по обеспечению равных прав граждан и сотрудничества в социальной сфере в рамках утвержденной Концепции социального развития Союзного государства до 2010 года. Этот документ направлен на обеспечение равенства граждан в трудоустройстве и оплате труда, в получении образования, предоставлении медицинской помощи, в социальном обеспечении, на развитие сотрудничества в сфере культуры, спорта и туризма, проведение согласованной социальной политики. Начиная с 2008 года реализуется программа совместной деятельности по сближению законодательства в социально-трудовой сфере и уровней социальных гарантий граждан Белоруссии и России, рассчитанная на период до 2011 года.

Таким образом, можно констатировать, что менее чем за 5 лет в рамках Союзного государства удалось сформировать правовую базу, направленную на защиту основных прав и свобод граждан Союзного государства. Чтобы осуществить реальную защиту таких прав, следовало бы провести сравнительный анализ законодательства России и Белоруссии, обеспечивающего основные права граждан, и подготовить рекомендации по внесению изменений и дополнений в действующее федеральное законодательство с учетом выполнения Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан, других упомянутых выше документов.

Пришло время подготовить законодательную инициативу по внесению до вступления в силу Конституционного Акта Союзного государства изменений и дополнений в действующее федеральное законодательство в части упрощения порядка получения гражданства Российской Федерации для граждан Республики Беларусь.

§ 7. Гармонизация законодательства Российской Федерации с международным правом в 2008 году*(53)

Гармонизация законодательства Российской Федерации с международным правом в 2008 году осуществлялась путем ратификации договоров по нескольким направлениям.

К первой группе можно отнести договоры, гарантирующие конституционное право на свободу передвижения.

Часть 2 статьи 27 Конституции Российской Федерации предоставляет каждому гражданину свободу выезда за пределы Российской Федерации и право на беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию. Ряд международных договоров, направленных на расширение возможностей свободного передвижения и либерализацию режима взаимных поездок граждан, были ратифицированы в 2008 году.

Консульская конвенция между Российской Федерацией и Республикой Бангладеш (ратифицирована Федеральным законом от 8 ноября 2008 года N 198-ФЗ) не только будет содействовать развитию дружественных отношений между двумя государствами, но и обеспечит эффективную защиту прав и интересов граждан договаривающихся государств. Отвечающая международным принципам и нормам организация консульских отношений позволит гражданам обоих государств более полно пользоваться своим правом на свободу передвижения. Вместе с тем данный международный договор является очередным элементом наращивания позитивной динамики отношений с государствами Южной и Юго-Восточной Азии в двустороннем формате, а также логическим продолжением курса, начатого еще в 1999 и 2000 годах с ратификации консульских конвенций с Индией и Пакистаном.

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Норвегия об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Королевства Норвегия (ратифицировано Федеральным законом от 10 июня 2008 года N 80-ФЗ) упрощает на основе взаимности выдачу виз гражданам Российской Федерации и Королевства Норвегия для пребывания на срок не более 90 дней в течение каждого периода в 180 дней. Соглашением установлены категории лиц, для которых вводится упрощенный порядок оформления виз по прямым обращениям принимающих организаций без предъявления предусмотренных законодательством сторон приглашений. К ним, в частности, относятся члены официальных делегаций; предприниматели; водители и члены поездных бригад; журналисты; деятели науки, культуры и образования, школьники, студенты; аспиранты и сопровождающие их преподаватели; участники международных спортивных мероприятий и др. Ратификация Соглашения будет способствовать контактам между людьми, что является важным условием устойчивого развития экономических, гуманитарных, культурных, научных и иных связей с Норвегией.

Ранее были заключены Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского сообщества от 7 марта 2007 года и Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и гражданам Итальянской Республики от 7 марта 2005 года. Вышеупомянутое подтверждает последовательность внешнеполитического курса России на развитие международно-правовых основ упрощения выдачи виз.

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Филиппины об условиях взаимных поездок владельцев дипломатических и служебных (официальных) паспортов (ратифицировано Федеральным законом от 8 ноября 2008 года N 199-ФЗ) также находится в ряду ратифицированных в 2008 году международно-правовых документов, расширяющих права на свободу передвижения. Целью Соглашения является создание наиболее благоприятных условий для взаимных поездок граждан Российской Федерации и граждан Республики Филиппины, являющихся владельцами дипломатических и служебных (официальных) паспортов. Ратификация Соглашения будет способствовать развитию российско-филиппинского сотрудничества, созданию наиболее благоприятных условий для межгосударственных обменов, укреплению дружественных отношений между Россией и Филиппинами.

Ко второй группе можно отнести договоры, гарантирующие конституционное право на социальное обеспечение.

В соответствии со статьей 39 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Обеспечению этого положения Конституции служит ратифицированный и вступивший в действие в 2008 году Договор между Российской Федерацией и Латвийской Республикой о сотрудничестве в области социального обеспечения (Федеральный закон от 27 октября 2008 года N 185-ФЗ), основной целью которого является создание и развитие договорно-правовой основы для российско-латвийского сотрудничества в области социального обеспечения и обязательного (государственного) страхования.

Договор распространяется на отношения, регулируемые законодательством договаривающихся сторон о социальном обеспечении и обязательном (государственном) социальном страховании в той части, которая касается предоставления пособий по временной нетрудоспособности и материнству, пенсий, пособий по безработице, на погребение, для семей с детьми, в случае трудовых увечий или профессиональных заболеваний.

Положения Договора распространяются на лиц, проживающих на территории Российской Федерации и Латвийской Республики и являющихся их гражданами или лицами без гражданства, постоянных жителей Латвийской Республики, имеющих статус неграждан, а также членов семей перечисленных лиц, подпадающих или подпадавших под действие законодательства договаривающихся сторон. Таким образом, Договор уравнивает в правах по всем видам социального обеспечения граждан обоих государств, что позитивно скажется на положении соотечественников в Латвийской Республике.

Основополагающим в Договоре является то, что каждая из договаривающихся сторон предоставляет социальное обеспечение за тот период, который застрахованные лица проработали на ее территории. При этом особое внимание уделено вопросу о стаже, приобретенном застрахованным лицом до 1 января 1991 года. Так, за упомянутый период трудового стажа пенсию назначает и выплачивает та из договаривающихся сторон, на территории которой застрахованное лицо проживает в момент обращения за пенсией.

Ратификация Договора будет содействовать защите прав и законных интересов российских граждан и соотечественников за рубежом, что согласно Концепции внешней политики является одним из приоритетов Российской Федерации в области международного гуманитарного сотрудничества и прав человека. Кроме того, Договор является свидетельством того, что Российская Федерация настроена на взаимодействие с Латвией в духе добрососедства, на основе обоюдного учета интересов. При этом принципиальное значение для России сохраняют вопросы соблюдения прав русскоязычного населения в соответствии с принципами и нормами общеевропейского и международного права.

К третьей группе можно отнести договоры, гарантирующие конституционное право на охрану здоровья.

Согласно статье 41 Конституции Российской Федерации российские граждане обладают неотъемлемым правом на охрану здоровья. Это право обеспечивается охраной окружающей природной среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха граждан. С этой целью в Российской Федерации поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

Присоединение Российской Федерации к Рамочной конвенции Всемирной организации здравоохранения по борьбе против табака (Федеральный закон от 24 апреля 2008 года N 51-ФЗ) способствует формированию здорового образа жизни и укреплению здоровья нации, а также сокращению социальных, экологических и экономических последствий потребления табака. Целью Конвенции является защита здоровья нынешнего и будущих поколений от разрушительных последствий потребления табака с тем, чтобы предупредить и сократить никотиновую зависимость и последствия воздействия табачного дыма. Положениями этого документа предусматриваются меры, касающиеся сокращения спроса на табак, а также меры, касающиеся сокращения поставок табака. В целях борьбы против курения табака стороны данного международного договора рассматривают возможность принятия законодательных мер или развития существующего законодательства для решения при необходимости вопросов уголовной и гражданской ответственности.

Российская Федерация осуществляет сотрудничество с другими странами в области охраны здоровья (при ведущей роли Всемирной организации здравоохранения) в качестве одного из глобальных приоритетов в области международного экологического сотрудничества.

К четвертой группе можно отнести договоры, гарантирующие конституционное право на достоинство личности.

Статья 21 Конституции Российской Федерации гласит:

"1. Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления.

2. Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию."

С этой точки зрения наиболее уязвимой группой лиц являются заключенные. Наряду с принятием Федерального закона от 10 июня 2008 года N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" Российская Федерация ратифицировала ряд международных договоров, в частности Конвенцию между Российской Федерацией и Королевством Марокко о передаче лиц, осужденных к лишению свободы (ратифицирована Федеральным законом от 4 марта 2008 года N 22-ФЗ), Договор между Российской Федерацией и Республикой Ангола о передаче для отбывания наказания лиц, осужденных к лишению свободы (ратифицирован Федеральным законом от 4 марта 2008 года N 23-ФЗ), Договор между Российской Федерацией и Исламской Республикой Афганистан о передаче для отбывания наказания лиц, осужденных к лишению свободы (ратифицирован Федеральным законом от 1 октября 2008 года N 165-ФЗ).

Общая цель этих международных договоров - предоставление возможности осужденным отбывать наказание в государстве их гражданства или постоянного места жительства при соблюдении стандартов Организации Объединенных Наций в области обращения с осужденными. Договаривающиеся государства могут осуществлять помилование, амнистию или замену наказания в соответствии со своей конституцией или иными нормативными актами.

Важно отметить, что в соответствии с положениями договоров передача осужденного может иметь место только в случае согласия обеих договаривающихся сторон, а также согласия осужденного, причем государство вынесения приговора обеспечивает возможность консульскому должностному лицу или другому официальному лицу государства исполнения приговора убедиться в том, что согласие осужденного на передачу или отказ от нее были даны добровольно.

Указанные международные договоры подготовлены на основе имеющейся практики разработки подобных документов, а также принятого в рамках ООН Типового соглашения о передаче заключенных иностранцев 1985 года; их ратификация способствует интересам правосудия и возвращению отбывающих наказание лиц к нормальной жизни в обществе.

Заключение

Проведенный мониторинг законодательства и правоприменительной практики в сфере внешней политики подтверждает, что Россия последовательно выступает за укрепление правовых основ в международных отношениях, добросовестно соблюдает международно-правовые обязательства. Поддержание и укрепление международной законности - одно из приоритетных направлений ее деятельности на международной арене. Верховенство права призвано обеспечить мирное и плодотворное сотрудничество государств для достижения баланса их интересов с учетом интересов мирового сообщества в целом.

Россия видит свои задачи в том, чтобы добиваться уважения прав и свобод человека во всем мире путем конструктивного международного диалога на основе Всеобщей декларации прав человека, недопущения двойных стандартов, уважения национальных и исторических особенностей каждого государства в процессе демократических преобразований без навязывания кому-либо чуждых им систем ценностей.

В 2008 году было достигнуто существенное продвижение в процессе гармонизации законодательства Российской Федерации с международным правом путем ратификации целого ряда договоров с зарубежными странами. Они касались таких важных конституционных прав, как свобода передвижения, соблюдение достоинства личности, право на социальное обеспечение, на охрану здоровья.

В рамках Союзного государства удалось сформировать правовую базу, направленную на защиту основных прав и свобод граждан России и Белоруссии. Чтобы осуществить реальную защиту таких прав, следовало бы провести сравнительный анализ законодательства России и Белоруссии, обеспечивающего основные права граждан, и подготовить рекомендации по внесению изменений и дополнений в действующее федеральное законодательство.

Правовое обеспечение миграционных процессов остается в центре внимания законодателей. Несмотря на принятые федеральные законы в этой сфере, требуется активизация законотворческой деятельности, направленной на упорядочение положения мигрантов, особенно в условиях финансово-экономического кризиса и роста безработицы.

Одним из важных событий 2008 года стало признание независимости Абхазии и Южной Осетии и заключении с ними ряда важных договоров. Требуется безотлагательно продолжить работу в этом направлении, расширив правовую базу взаимоотношений с ними, путем содержательного наполнения подписанных международных документов.

Требуется совершенствование законодательной базы в области приграничного сотрудничества, особенно в плане участия в нем субъектов Федерации и муниципальных образований. Целесообразно продолжить работу по проекту федерального закона "О внесении дополнений и изменений в Федеральный закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом".

______________________________

*(1) Материал представлен Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству.

*(2) Материал представлен Комиссией Совета Федерации по вопросам развития институтов гражданского общества.

*(3) По данным Министерства юстиции Российской Федерации, по состоянию на 1 октября 2008 года зарегистрировано: а) неправительственных некоммерческих организаций всего - 218 843, в том числе: общественных объединений - 124 138; религиозных организаций - 22 970, политических партий - 14; б) иных некоммерческих организаций - 71 721; филиалов и представительств иностранных неправительственных некоммерческих организаций - 253.

*(4) Материал представлен Комиссией Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности.

*(5) В Послании Федеральному Собранию (25 апреля 2005 года) Президент Российской Федерации В.В. Путин заявил: "... в течение последних пяти лет мы были вынуждены решать трудные задачи по предотвращению деградации государственных и общественных институтов. Но в то же время обязаны были создавать основы для развития на годы и десятилетия вперед. Мы вместе разбирали завалы и постепенно продвигались дальше. И в этой связи политика стабилизации фактически была политикой реагирования на накопленные проблемы. Эта политика в целом оправдала себя. Но к настоящему времени себя уже исчерпала.

Теперь ей на смену должна прийти политика, устремленная в будущее. И для этого нам крайне необходимо эффективное государство. Однако, несмотря на многие позитивные изменения, эта действительно центральная проблема в полной мере не решена".

*(6) В своем первом Послании Федеральному Собранию (5 ноября 2008 года) Президент Российской Федерации Д.А. Медведев заявил: "...ставя задачи нового этапа развития, мы должны обеспечить широкое участие граждан, политических партий и других общественных институтов в их решении... <...>

В наши дни, уже на новом этапе развития, российское общество подтверждает приверженность демократическим ценностям Конституции. Оно в основном освоило навыки, практики и процедуры демократии. И в отличие от недавнего прошлого демократическое устройство уже не ассоциируется у наших граждан с хаосом, с бессилием, с деградацией...

Теперь вопрос не в том, быть или не быть демократии в России, как это было еще совсем недавно, 15 лет назад. Понятно, что быть. Очевидно. С этим никто не спорит. Теперь вопрос в том, как должна развиваться дальше российская демократия. <...>

Созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию "сверху") демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению. Да, государство не может отказаться от ответственности в пределах его компетенции. И действовать нужно прагматично, трезво оценивая риски. Но действовать - нужно.

Поэтому прежде всего предлагаю принять меры по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти. Меры, способные обеспечить большую включенность граждан в политическую жизнь".

*(7) На парламентских выборах 2003 года он составлял не менее 25%, на президентских выборах 2004 года - не менее 50%, на региональных выборах - не менее 20%.

*(8) Материал представлен Комитетом Совета Федерации по правовым и судебным вопросам.

*(9) Федеральный конституционной закон от 28 апреля 2008 года N 2-ФКЗ "О внесении изменений в статьи 24 и 33.1 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (в связи с новым наименованием субъекта Российской Федерации - Ханты-Мансийский автономный округ - Югра); федеральные законы от 13 февраля 2008 года N 4-ФЗ "О преобразовании судов общей юрисдикции Камчатской области и Корякского автономного округа в связи с образованием Камчатского края", от 14 февраля 2008 года N 5-ФЗ "Об упразднении Радужного городского суда Владимирской области", от 14 февраля 2008 года N 6-ФЗ "О создании Спасского районного суда Пензенской области и об упразднении Беднодемьяновского районного суда Пензенской области", от 3 апреля 2008 года N 41-ФЗ "О создании Арбитражного суда Камчатского края", от 8 апреля 2008 года N 44-ФЗ "Об упразднении некоторых районных судов Ульяновской области".

*(10) В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2006 года N 5-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы".

*(11) Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 ноября 1998 года N 149-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Челябинской области о проверке конституционности статьи 4 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей".

*(12) При подготовке параграфа использованы материалы, представленные Комитетом Совета Федерации по социальной политике и здравоохранению, Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерством юстиции Российской Федерации.

*(13) Постановление Правительства Российской Федерации от 5 августа 2008 года N 583 "О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений".

*(14) В рамках программы в течение 2008 года в службу занятости населения обратились за содействием в поиске подходящей работы 206,7 тыс. граждан, за профессиональной ориентацией - 302,3 тыс. граждан, за информацией о положении на рынке труда - 245,3 тыс. человек и 34,6 тыс. работодателей. Статус безработного получили 47 тыс. человек, что на 9,9% больше, чем в 2007 году.

Органы службы занятости края в 2008 году располагали 378,5 тыс. вакансий, из них 257,4 тыс., или 71,1%, - по рабочим профессиям. На 1 января 2009 года в органах службы занятости населения зарегистрированы 42,4 тыс. вакансий, что на 6,8 тыс. вакансий, или на 13,7%, меньше, чем на эту же дату 2008 года.

В 2008 году при содействии службы занятости трудоустроены 105 тыс. граждан. В общественных работах приняли участие 25,2 тыс. человек. Трудоустроены на временные рабочие места с материальной поддержкой за счет субвенций из федерального бюджета: 1548 человек, испытывающих трудности в поиске работы; 39,4 тыс. несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет; 555 безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые. По направлению службы занятости населения в январе-декабре 2008 года на профобучение направлено 8,0 тыс. граждан, из них безработных 4,7 тыс. человек. В программах социальной адаптации приняли участие около 10 тыс. безработных граждан. За этот период проведено 880 ярмарок вакансий и учебных рабочих мест, в которых приняли участие 136,7 тыс. человек.

*(15) За период действия указанного закона центрами занятости населения в муниципальных образованиях Краснодарского края выявлено 5417 нарушений указанных статей, вынесено 4848 предписаний об устранении указанных нарушений, составлено 520 протоколов об административных правонарушениях, рассмотрено 180 дел об административных нарушениях, взыскано: с должностных лиц - 39 900 рублей, с юридических лиц - 163 000 рублей.

*(16) При подготовке параграфа использованы материалы, представленные Комитетом Совета Федерации по социальной политике и здравоохранению, Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Законодательным Собранием Краснодарского края.

*(17) Постановление Конституционного Суда от 29 января 2004 года N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан".

*(18) Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2006 года N 187-О "По жалобе гражданина Наумчика Вячеслава Викторовича на нарушение его конституционных прав положениями пунктов 2 и 3 статьи 3 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".

*(19) Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июня 2004 года N 11-П "По делу о проверке конституционности положений подпунктов 10, 11 и 12 пункта 1 статьи 28, пунктов 1 и 2 статьи 31 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с запросами Государственной Думы Астраханской области, Верховного Суда Удмуртской Республики, Биробиджанского городского суда Еврейской автономной области, Елецкого городского суда Липецкой области, Левобережного, Октябрьского и Советского районных судов города Липецка, а также жалобами ряда граждан".

*(20) 1) период прохождения военной службы по призыву;

2) период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет, но не более трех лет в общей сложности;

3) период ухода, осуществляемого трудоспособным лицом за инвалидом I группы, ребенком-инвалидом или за лицом, достигшим возраста 80 лет;

4) период проживания супругов военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, вместе с супругами в местностях, где они не могли трудиться в связи с отсутствием возможности трудоустройства, но не более пяти лет в общей сложности;

5) период проживания за границей супругов работников, направленных в дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, постоянные представительства Российской Федерации при международных организациях, торговые представительства Российской Федерации в иностранных государствах, представительства федеральных органов исполнительной власти, государственных органов при федеральных органах исполнительной власти либо в качестве представителей этих органов за рубежом, а также в представительства государственных учреждений Российской Федерации (государственных органов и государственных учреждений СССР) за границей и международные организации, но не более пяти лет в общей сложности.

*(21) Согласно опросу, проведенному в марте 2008 года Всероссийским центром изучения общественного мнения (далее - ВЦИОМ), в семейной жизни граждан Российской Федерации более всего устраивают отношения с супругом (91%), отношения с детьми (89%), другими родственниками (86%). Менее позитивно респонденты оценивают то, как принимаются решения в семье (82%), распределяются обязанности (73%) и складывается семейная жизнь в целом (73%). При этом только 40% опрошенных респондентов удовлетворены финансовым положением семьи.

*(22) При подготовке параграфа использованы материалы, представленные Комитетом Совета Федерации по социальной политике и здравоохранению, Министерством юстиции Российской Федерации, Законодательным Собранием Краснодарского края.

*(23) Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 25 апреля 2006 года N 98 "О мерах по совершенствованию деятельности региональных операторов, органов опеки, учреждений, в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, по выявлению, учету и устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

*(24) При подготовке параграфа использованы материалы, представленные Комитетом Совета Федерации по социальной политике и здравоохранению, Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

*(25) Материал представлен Комиссией Совета Федерации по физической культуре, спорту и развитию олимпийского движения.

*(26) Материал представлен Комитетом Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности.

*(27) При подготовке параграфа использованы материалы, представленные Комитетом Совета Федерации по бюджету, Счетной палатой Российской Федерации.

*(28) При подготовке параграфа использованы материалы, представленные Комиссией Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации.

*(29) По данным Счетной палаты Российской Федерации, на сегодня около 1/3 консолидированного бюджета Российской Федерации приходится на муниципальные образования. При этом контрольно-счетные органы созданы лишь в 10 процентах муниципальных образований.

*(30) Понятие аудита эффективности было зафиксировано в 1977 году в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ).

*(31) Материал представлен Комитетом Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению.

*(32) Данные представлены 22 января 2009 года главой департамента банковского регулирования и надзора Центрального банка Российской Федерации А. Симановским.

*(33) Материал представлен Комитетом Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и рыбохозяйственному комплексу.

*(34) Среди них федеральные законы: от 2 декабря 1994 года N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд"; от 8 декабря 1995 года N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации"; от 3 августа 1995 года N 123-ФЗ "О племенном животноводстве"; от 19 июля 1997 года N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами"; от 17 декабря 1997 года N 149-ФЗ "О семеноводстве"; от 5 декабря 1998 года N 183-ФЗ "О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки"; от 2 января 2000 года N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов"; от 15 июля 2000 года N 99-ФЗ "О карантине растений"; от 9 июля 2002 года N 83-ФЗ "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей"; от 11 июня 2003 года N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"; от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве".

Кроме того, был принят Федеральный закон от 14 июля 1997 года N 100-ФЗ "О государственном регулировании агропромышленного производства", который, однако, утратил силу с 1 января 2005 года в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

*(35) Федеральные законы: от 21 июля 2005 года N 108-ФЗ "О Всероссийской сельскохозяйственной переписи"; от 18 февраля 2006 года N 25-ФЗ "О принятии Российской Федерацией Устава продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций"; от 16 марта 2006 года N 41-ФЗ "О внесении изменений в главу VI Закона Российской Федерации "О зерне", Федеральный закон "О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"; от 31 марта 2006 года N 45-ФЗ "О внесении изменения в статью 13 Федерального закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов"; от 3 ноября 2006 года N 183-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О сельскохозяйственной кооперации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"; от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства"; от 30 декабря 2006 года N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации"; от 21 июля 2007 года N 191-ФЗ "О внесении изменений в статьи 9 и 19 Закона Российской Федерации "О ветеринарии" и статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации"; от 3 декабря 2007 года N 321-ФЗ "О внесении изменений в статью 36 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе".

*(36) Следует отметить прежде всего Федеральный закон от 11 ноября 2003 года N 147-ФЗ "О внесении изменений в главу 26.1 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации", который ввел новую редакцию главы 26.1 "Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог)", вступившую в силу с 1 января 2004 года вместо старой редакции этой главы Налогового кодекса Российской Федерации, которая действовала в 2002 - 2003 годах в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2001 года N 187-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах".

*(37) Федеральный закон от 3 июня 2005 года N 55-ФЗ "О внесении изменений в статью 346.9 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", который определил сроки уплаты авансовых платежей и уплаты единого сельскохозяйственного налога по истечении налогового периода; Федеральный закон от 29 июня 2005 года N 68-ФЗ "О внесении изменений в главу 26.1 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", который уточнил условия перехода организаций и индивидуальных предпринимателей на уплату единого сельскохозяйственного налога; Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 101-ФЗ "О внесении изменений в главы 26.2 и 26.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах, а также о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" в части уточнения правил перехода сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату единого сельскохозяйственного налога.

*(38) Федеральные законы от 13 мая 2008 года N 67-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей"; от 12 июня 2008 года N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию"; от 24 июня 2008 года N 90-ФЗ "Технический регламент на масложировую продукцию"; от 27 октября 2008 года N 178-ФЗ "Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей", от 22 декабря 2008 года N 268-ФЗ "Технический регламент на табачную продукцию"; от 30 декабря 2008 года N 302-ФЗ "О внесении изменения в статью 8 Федерального закона "О личном подсобном хозяйстве".

*(39) Это федеральные законы от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", от 20 апреля 2007 года N 57-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", от 6 декабря 2007 года N 333-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

*(40) Федеральные законы: от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"; от 16 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве"; от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую"; от 30 июня 2006 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества"; от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

*(41) В связи с этим следует отметить федеральные законы: от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"; от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"; от 10 января 1996 года N 4-ФЗ "О мелиорации земель"; от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения"; от 7 мая 2001 года N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока", а также Лесной кодекс Российской Федерации и Водный кодекс Российской Федерации.

*(42) Федеральные законы: от 18 июня 2005 года N 60-ФЗ "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и в статью 3 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества"; от 21 июля 2005 года N 111-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"; от 7 марта 2005 года N 10-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"; от 18 июля 2005 года N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и Федеральный закон "О землеустройстве"; от 27 декабря 2005 года N 192-ФЗ "О внесении изменения в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"; от 17 апреля 2006 года N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации"; от 30 июня 2006 года N 92-ФЗ "О внесении изменения в статью 72 Земельного кодекса Российской Федерации"; от 30 июня 2006 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества"; от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"; от 5 февраля 2007 года N 11-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"; от 28 февраля 2007 года N 21-ФЗ "О внесении изменения в статью 61 Земельного кодекса Российской Федерации"; от 10 мая 2007 года N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд"; от 19 июня 2007 года N 102-ФЗ "О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации"; от 26 июня 2007 года N 118-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации"; от 24 июля 2007 года N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности"; от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"; от 18 октября 2007 года N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"; от 23 ноября 2007 года N 268-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав наследников, а также иных граждан на земельные участки".

В 2008 году приняты федеральные законы: от 13 мая 2008 года N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости"; от 22 июля 2008 года N 141-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений"; от 3 декабря 2008 года N 244-ФЗ "О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях"; от 30 декабря 2008 года N 297-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

*(43) При подготовке параграфа использованы материалы, представленные Комитетом Совета Федерации по образованию и науке, Республиканским научно-исследовательским институтом интеллектуальной собственности.

*(44) Основная законодательная база в сфере науки и научно-технической политики представлена следующим перечнем: Федеральный закон от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике"; Федеральный закон от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации"; Часть четвертая Гражданского кодекса Российской Федерации от 24 ноября 2006 года; Федеральный закон от 24 ноября 2006 года N 231-ФЗ "О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Кроме того, действует совокупность нормативно-методических документов, регулирующих современное состояние науки и научно-технической политики:

"Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу" (утв. письмом Президента Российской Федерации от 30 марта 2002 года N Пр-576); Федеральная целевая программа "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007 - 2012 годы" (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 июля 2006 года N 977-р); Федеральная целевая программа "Национальная технологическая база" на 2007 - 2011 годы" (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2006 года N 1761-р); Федеральная целевая программа "Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008 - 2010 годы" (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 года N 937-р); Государственная программа "Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий" (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2006 года N 328-р); "Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года" (утв. протоколом Межведомственной комиссии по научно-инновационной политике от 15 февраля 2006 года N 1); План мероприятий по реализации "Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период 2006 - 2008 годов" (утв. протоколом Межведомственной комиссии по научно-инновационной политике от 15 февраля 2006 года N 1); "Приоритетные направления развития науки, технологий и техники в Российской Федерации" (утв. письмом Президента Российской Федерации от 21 мая 2006 года N Пр-843); "Перечень критических технологий Российской Федерации" (утв. письмом Президента Российской Федерации от 21 мая 2006 года N Пр-842).

*(45) Материал представлен Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности.

*(46) О необходимости кодификации законов, регулирующих вопросы военного строительства в области военной безопасности, говорится в письме заместителя Министра обороны Российской Федерации Н. Панкова от 21 августа 2007 года N 172/4/5925.

*(47) В соответствии с Конвенцией ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года предусмотрены меры международного контроля в отношении 23 прекурсоров.

*(48) При подготовке параграфа использованы материалы, представленные Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности, Министерством юстиции Российской Федерации, Центром стратегических разработок, Исследовательским фондом "Институт модернизации государственного и муниципального управления".

*(49) Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов. М.: Центр стратегических разработок; Статут, 2007.

*(50) Материал представлен Министерством иностранных дел Российской Федерации.

*(51) Материал представлен Комитетом Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств.

*(52) Принцип территориальной целостности тесно связан с принципом равноправия и самоопределения народов. Содержание этих принципов изложено в Уставе ООН, Декларации ООН 1970 года "О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН" и Хельсинкском Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года. В этих документах подчеркивается, что указанные принципы "являются взаимосвязанными" и "будут одинаково и неукоснительно применяться".

*(53) Материал представлен Комитетом Совета Федерации по международным делам.

Раздел III
Приоритеты законодательного обеспечения комплексных общенациональных проблем

Часть I
Президентская стратегия четырех "И": Инновации, Институты, Инвестиции, Инфраструктура

Глава 1
Тенденции развития законодательства в сфере инновационного развития страны*(1)

§ 1. Факторы влияния

В современных условиях реализации антикризисной инновационной стратегии перехода от экспорта сырьевых ресурсов, в том числе экспорта знаний, к экспорту отечественных инновационных технологий и прав на них формирование, капитализация и управление нематериальными активами через рынок интеллектуальной собственности являются, по сути, стратегическим ресурсом России.

Основными факторами, определяющими перспективы и тенденции развития законодательства, в том числе в инновационной сфере, должны выступать:

конституционные основы и принципы, заложенные в Конституции Российской Федерации и предполагающие законодательные механизмы реализации конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина;

стратегические цели и доктринальные установки в государственной политике, заявленные руководством страны;

закономерности развития общественных отношений и проблемы, требующие законодательного решения;

зарубежный опыт правового регулирования в аналогичных сферах и областях развития.

Анализ развития российского законодательства в инновационной сфере и практики его применения за последние годы позволяет утверждать, что нередко главным, если не единственным фактором влияния на развитие законодательства в данной области выступали интересы ведомственные и частные (в том числе интересы иностранных организаций и кампаний), что нельзя, по-видимому, объяснить только правовым нигилизмом или техническими ошибками. В результате это устойчивое явление само приобрело характер тенденции и привело к разрыву между заявленными декларациями государственной инновационной политики и реалиями современного сырьевого сценария развития России.

Конституционные гарантии. В Конституции Российской Федерации, имеющей высшую юридическую силу, нормы статьи 44 гарантируют каждому свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества и устанавливают, что интеллектуальная собственность охраняется законом. Институт "охраны законом" в Конституции применяется трижды, в том числе по отношению к праву частной собственности (статья 35), к правам потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (статья 52), поэтому его применение в статье 44 также подразумевает охрану прав, совокупность которых и составляет интеллектуальную собственность. При этом согласно пункту "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации правовое регулирование интеллектуальной собственности осуществляется наряду с уголовным, уголовно-процессуальным, уголовно-исполнительным, гражданским, гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательством и находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Таким образом, по смыслу и сути конституционных норм законодательные механизмы реализации конституционных гарантий в указанной сфере должны охранять интеллектуальную собственность (как совокупность прав) и содержаться в специальной отрасли федерального законодательства.

Составной частью российского законодательства являются международные договоры в этой сфере. Большое количество таких договоров объясняется важностью гармонизации национальных правовых систем и стремлением к упрощению процедур, связанных с правовой охраной и защитой интеллектуальной собственности в разных странах. Согласно пункту VIII статьи 2 Стокгольмской конвенции от 14 июля 1967 года, учредившей Всемирную организацию интеллектуальной собственности (ВОИС), понятие "интеллектуальная собственность" включает "права, относящиеся к:

литературным, художественным и научным произведениям;

исполнительской деятельности артистов, звукозаписи, радио- и телевизионным передачам;

изобретениям во всех областях человеческой деятельности;

научным открытиям;

промышленным образцам;

товарным знакам, знакам обслуживания, фирменным наименованиям и коммерческим обозначениям;

защите против недобросовестной конкуренции,

а также все другие права, относящиеся к интеллектуальной деятельности в производственной, научной, литературной и художественной областях".

Поскольку данная конвенция ратифицирована Российской Федерацией, а прямые ссылки на указанные нормы содержатся в более чем 20 международных договорах, подписанных Россией и ратифицированных федеральными законами, то данные положения сохраняют свое действие и после 1 января 2008 года в системе российского законодательства.

С 1 января 2008 года вступила в силу часть 4 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), которая включила в себя нормы, посвященные интеллектуальной собственности, ранее содержавшиеся в шести специальных законах, а также значительное количество норм административного права. Анализ норм в статьях 2, 128, 138 ГК РФ позволяет заключить, что под интеллектуальной собственностью до 1 января 2008 года в соответствии с конституционными нормами и нормами международного права понималась также совокупность исключительных прав "гражданина или юридического лица на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполняемых работ или услуг (фирменное наименование, товарный знак, знак обслуживания и т.п.)".

Однако с принятием части 4 ГК РФ были внесены принципиальные изменения в статьи 2 и 128 ГК РФ, а статья 138 вообще исключена. Теперь в статье 2 ГК РФ при определении отношений, регулируемых гражданским законодательством, исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации именуются интеллектуальными правами, тогда как сами охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации в статье 128 именуются с 1 января 2008 года интеллектуальной собственностью.

В условиях сохранения указанной правовой коллизии с учетом разъяснений, данных в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 года N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" (пункты 8 и 9), правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации. При осуществлении правосудия по смыслу части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, статей 369, 379, части 5 статьи 415 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, статей 330, 362 - 364 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации неправильное применение судом общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации может являться основанием к отмене или изменению судебного акта.

Наряду с выработкой общих подходов в плане уточнения порядка разрешения таких правовых коллизий целесообразно выработать правила применительно к конкретным случаем противоречия российских норм положениям международных конвенций - например, применительно к понятиям обнародования произведения (статья 1268 ГК РФ) или охраны лишь тех фирменных наименований, которые включены в единый государственный реестр юридических лиц (ст. 1475 ГК РФ).

Наряду с конституционными нормами и нормами международного права, которые остались неизменными, также продолжают действовать законы, на которые нет ссылки в ГК РФ, но которые прямо связаны с регулированием отношений в сфере интеллектуальной собственности (например, Федеральный закон от 29 июля 2004 года N 98-ФЗ "О коммерческой тайне"). При этом положения специальных законов, прекративших действие в связи с вступлением в силу части 4 ГК РФ, продолжают регулировать отношения, возникшие в период до 1 января 2008 года и связанные с предоставлением правовой охраны интеллектуальной собственности.

Государственная политика. В своем первом Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2000 год Президент России В.В. Путин признал, что "мы проигрываем в конкуренции на мировом рынке, все более и более ориентирующемся на инновационные сектора, на новую экономику - экономику знаний и технологий". При этом он особо подчеркнул, что "необходимо извлечь уроки из нашего опыта и признать, что суть государственного регулирования в экономике - не в увлечении административными рычагами, не в экспансии государства в отдельные отрасли (это мы уже проходили, это было неэффективно) и не в поддержке избранных предприятий и участников рынка, а в защите частных инициатив и всех форм собственности. Задача власти - отладить работу государственных институтов, обеспечивающих работу рынка".

Несколько позднее Президент России в Основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу (утв. Письмом Президента Российской Федерации от 30 марта 2002 года N Пр-576) среди основных задач повышения эффективности использования результатов научной и научно-технической деятельности впервые выделил "формирование рынка интеллектуальной собственности". Целью государственной политики в области развития инновационной системы было объявлено формирование экономических условий для вывода на рынок конкурентоспособной инновационной продукции в интересах реализации стратегических национальных приоритетов Российской Федерации. На заседаниях Государственного совета Российской Федерации 24 февраля 2004 года и 8 февраля 2008 года Президент России особо подчеркнул, что инновационная политика должна быть одним из наших самых приоритетных проектов, а единственной реальной альтернативой инерционного энергосырьевого сценария развития является стратегия инновационного развития страны до 2020 года, темпы которого должны быть кардинально выше тех, что мы имеем сегодня.

В своем первом Послании Федеральному Собранию Российской Федерации (2008 год) Президент России Д.А. Медведев подтвердил приоритет политики России: "Наши действия в экономике будут базироваться на уже заявленной концепции четырех "И" - Институты, Инвестиции, Инфраструктура, Инновации. Такой подход закреплен и в подготовленной Правительством Концепции развития до 2020 года. Реализовать его нужно в полном объеме. Добавив к нему... пятую составляющую - Интеллект. Наш приоритет - это производство (а в перспективе - и экспорт) знаний, новых технологий и передовой культуры.... Мы обязаны быть на переднем крае инноваций в основных сферах экономики и общественной жизни".

Согласно Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года N 38-р) в области инноваций важнейшими направлениями частно-государственного партнерства должны стать реализация мер по вовлечению в инновационный процесс высших образовательных учреждений, определение приоритетов государственного финансирования фундаментальных и прикладных исследований с участием представителей бизнеса, общероссийского, отраслевых и региональных советов по технологической политике.

Для обеспечения инновационного развития страны необходимо:

наличие конкурентоспособного сектора генерации знаний, включающего фундаментальные и прикладные исследования и разработки;

эффективное функционирование национальной инновационной системы, преобразующей новые знания в продукты, технологии и услуги и включающей совокупность хозяйствующих субъектов, институциональную базу инновационной деятельности, инфраструктуру и ресурсы;

использование информационно-коммуникационных технологий, позволяющих повысить производительность труда и оптимизировать управленческие и производственные процессы.

Для развития эффективной национальной инновационной системы требуется принятие следующих первоочередных мер:

создание условий, стимулирующих внедрение и использование результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, созданных за счет или с привлечением бюджетных средств;

развитие рынка инновационного капитала путем создания финансовых институтов, в том числе венчурных инновационных фондов, обеспечивающих непрерывность финансирования бизнес-проектов на всех стадиях инновационного цикла;

развитие рынка услуг в области инновационной деятельности;

совершенствование системы образования в инновационной сфере, в том числе создание единого научного и учебно-методического механизма подготовки кадров для инновационной сферы, обеспечивающего непрерывное повышение квалификации специалистов и предпринимателей;

совершенствование системы управления в сфере инновационной деятельности;

развитие производственно-технологической инфраструктуры инновационной деятельности (особые экономические зоны, технопарки, инновационно-технологические центры, бизнес-инкубаторы, центры трансфера технологий и т.п.);

стимулирование экспорта и внутреннего спроса на инновационную продукцию российских предприятий.

В результате реализации указанных мер удельный вес организаций, осуществляющих технологические инновации, в общем числе организаций достигнет 20% в 2010 году, при этом объем собственных затрат российских компаний на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы увеличится не менее чем на 10% в год (в сопоставимых ценах). Предполагается рост удельного веса инновационной продукции как в общем объеме продаж промышленной продукции (в 2010 году - 15%), так и в экспорте промышленной продукции (в 2010 году - 20%).

В то же время, если проанализировать подзаконные нормативные правовые акты по реализации государственной политики, которые в этот период разрабатывались или принимались в различных российских ведомствах, то можно увидеть, что технологии как характеристика и цель инновационной экономики во многих из них отсутствуют.

Так, в Концепции государственной политики Российской Федерации в области международного научно-технического сотрудничества (одобрена решением Правительства Российской Федерации от 20 января 2000 года N ИК-П8-01514, объявлена приказом Министра науки и технологий Российской Федерации от 4 февраля 2000 года N 25) говорится, что на структуру целей и задач государственной политики Российской Федерации в области международного научно-технического сотрудничества прямо или косвенно влияют современные геополитические и геоэкономические процессы, которые "характеризуются тенденциями глобализации и интеграции мировой экономики, широким использованием информационных технологий, формированием нового типа экономики XXI века - "экономики знаний", или инновационной экономики".

Через восемь лет приказом Министра образования и науки Российской Федерации от 16 октября 2007 года N 283 была утверждена очередная аналитическая ведомственная целевая программа "Теоретические основы инновационной экономики на 2008 - 2010 годы", которая стала продолжением аналогичной ведомственной целевой программы на 2006 - 2007 годы. При определении целей этой программы в качестве цели номер 1 была заявлена разработка научных основ формирования инновационной экономики как экономики знаний (с общим объемом финансирования 77,3 млн. рублей на три года). При этом в качестве показателей были определены число публикаций, число монографий, диссертаций, проведенных конференций и т.п.

В Программе фундаментальных научных исследований государственных академий наук на 2008 - 2012 годы (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2008 года N 233-р) из 83 фундаментальных проблем была выделена (с общим объемом финансирования более 860 млн. рублей) методологическая проблема становления экономики, основанной на знаниях, в том числе: разработка теоретических основ механизма управления знаниями, разработка концепции развития экономики, основанной на знаниях, в частности методологических аспектов, основных направлений и тенденций, индикаторов, моделирования, сценариев динамики, межстранового сопоставления, синтеза институционального подхода и математических методов на основе концепции реальных опционов.

Минэкономразвития России, определяя основные тенденции и параметры социально-экономического развития России в среднесрочной и долгосрочной перспективе в феврале 2008 года*(2), с одной стороны, пришло к однозначным выводам:

1. Российская экономика не диверсифицирована и характеризуется низким уровнем инноваций и эффективности использования ресурсов, что делает ее уязвимой к колебаниям конъюнктуры на мировых рынках.

2. Стоит вопрос о необходимости кардинальной смены не только факторов экономического роста с внешних на внутренние, но самого механизма экономического развития. Необходим переход от экспортно-сырьевого механизма на инновационный социально ориентированный путь развития, где инновационные факторы для России превращаются в основной источник ее экономического роста.

3. Инновационный сценарий выступает в качестве целевого для экономической политики, поскольку только он в полной мере позволяет реализовать стратегические ориентиры развития России, отличается повышенной устойчивостью к возможному падению мировых цен на нефть и сырьевые товары, а также к общему ухудшению мировой динамики и усилению глобальных торговых и финансовых дисбалансов.

4. В соответствии с прогнозируемым изменением условий, факторов и рисков выделяются три характерных этапа экономического развития России: первый этап (2008 - 2012 годы), второй этап (2013 - 2017 годы), третий этап (2018 - 2020 годы).

С другой стороны, Минэкономразвития России ни среди шести ключевых факторов, реализация которых определяет развитие России по одному из трех сценариев развития (инерционному, энергосырьевому и инновационному), ни среди шести основных направлений перехода к инновационному социально ориентированному развитию, ни среди шести задач реализации инновационного сценария для России не предусмотрело даже простого упоминания о рынке интеллектуальной собственности, без которого переход к инновационной экономике невозможен.

Можно было бы отнести такое разночтение и понимание инновационной экономики как синонимов "экономики знаний" или "экономики, основанной на знаниях" к определенной терминологической путанице, которая легко устраняется после дискуссии или иного диалога, если бы не наличие некоторых проблем.

Во-первых, при подмене стратегии инновационная экономика была приравнена к экономике знаний, где показателями освоения бюджетных миллиардов стали число публикаций в открытой печати, число монографий и диссертационных исследований, число проведенных конференций по теме исследований, совместные с иностранными партнерами проекты и т.п. Показателями же инновационной экономики как раз являются прежде всего инновационные технологии, охраняемые патентами, и ноу-хау, лицензионные и иные договоры по коммерциализации прав на них.

Во-вторых, одновременно с этим и наряду с призывами к инновациям на практике были введены ограничения на развитие инновационной деятельности как на первичном, так и на федеральном уровнях.

К таким ограничениям на низовом уровне можно отнести запрет вузам и научным центрам учреждать инновационные малые предприятия и распоряжаться полученными доходами от инновационной деятельности.

Так, в Федеральный закон от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были внесены принципиальные поправки и изменения, по которым, например, статья 27, регулирующая отношения собственности в системе высшего и послевузовского профессионального образования, была существенно сокращена. Если ранее согласно пункту 2 указанной статьи любому высшему учебному заведению принадлежало право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом деятельности высшего учебного заведения, а также на доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности, то в современной редакции этот пункт декларирует, что лишь "негосударственные высшие учебные заведения могут быть собственниками имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации". Аналогичные ограничения были введены в 2004 году в бюджетное законодательство. В результате, как отмечалось в итоговом документе парламентских слушаний "Приоритеты поддержки отечественной науки и механизмы стимулирования инновационной деятельности" (Совет Федерации, 27 февраля 2008 года), количество инновационных наукоемких предприятий в России за последние годы сократилось более чем в два раза.

Несмотря на очевидность ошибочного решения (что подтверждено многочисленными резолюциями и рекомендациями), ситуация сохраняется. В рекомендациях по итогам "круглого стола" на тему "Правовое регулирование государственного сектора науки" (Совет Федерации, 30 октября 2008 года) Министерству образования и науки Российской Федерации в очередной раз было предложено "внести в Правительство Российской Федерации законопроект, позволяющий государственным учреждениям высшего профессионального образования и научным организациям, включая бюджетные учреждения в сфере науки и образования, учреждать малые инновационные предприятия с целью коммерциализации прав на РНТД, предусмотрев при этом возможность внесения в качестве вклада в уставный капитал указанных предприятий внебюджетных средств и прав на объекты интеллектуальной собственности". Вместо этого Минобрнауки России уже четыре года ведет торг с Минфином России по поводу процентов: сколько надо оставлять вузу из заработанных им инновационных средств - 20%, 40% или половину, если восстанавливать прежнюю норму.

В-третьих, за последнее десятилетие с момента заявления в качестве приоритета государственной политики России ее инновационного развития в стране так и не принято ни одного федерального закона, где было бы законодательно закреплено понятие и определено содержание инновационной деятельности.

В своем письме от 3 января 2000 года N Пр-14 и.о. Президента Российской Федерации при отклонении федерального закона "Об инновационной деятельности в Российской Федерации" (проект внесен в 1998 году депутатами Государственной Думы) указал на то, что в нем не дается четкого определения предмета регулирования - инновационной деятельности, не указаны признаки, по которым продукцию или технологический процесс можно отнести к новым или усовершенствованным до такой степени, чтобы деятельность по созданию и освоению этой продукции или технологического процесса можно было отнести к инновационной.

Упоминания об инновациях в современном федеральном законодательстве носят эпизодический и разрозненный характер - либо как декларация некой цели, задачи или принципа деятельности, либо в связи с названиями соответствующих органов государственной власти, порождая нередко лишь правовые коллизии (как в отраслевых законах, так и в налоговом и бюджетном законодательстве). Сравнительный анализ законодательных норм восьми федеральных законов (от 10 апреля 2000 года N 51-ФЗ "Об утверждении Федеральной программы развития образования", от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике", от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации", от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", от 17 мая 2007 года N 82-ФЗ "О банке развития", от 26 марта 2008 года N 28-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном экземпляре документов") позволяет утверждать, что инновационная деятельность рассматривается наряду с научной, научно-технической, предпринимательской деятельностью, экспериментальными разработками, испытаниями, промышленным производством, подготовкой кадров и иной деятельностью. При этом ее поддержка и развитие осуществляются в одном случае посредством создания системы государственных научных центров, научных организаций и других структур, в другом - через создание инфраструктуры (в том числе технопарков, центров коммерциализации технологий, технико-внедренческих и научно-производственных зон) и закрепление прав на результаты интеллектуальной деятельности, а в третьем случае - особые экономические зоны не входят в инфраструктуру, а последняя должна развиваться отдельно от инноваций.

За этот же период Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ приняла четыре модельных закона (в том числе по инициативе России) по вопросам инновационного развития: "Об инновационно-инвестиционной инфраструктуре"*(3), "О реализации прав государства на объекты интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий"*(4), "О свободных экономических зонах"*(5) и "Об инновационной деятельности"*(6). При этом в модельном законе "Об инновационной деятельности" прямо указывается, что он служит основой для уточнения понятий и положений, гармонизации национального законодательства и нормативно-правового обеспечения инновационной деятельности в государствах - участниках СНГ и для разработки специальных законодательных и нормативных правовых актов государств - участников СНГ, регулирующих отношения в сфере инновационной деятельности. Так, закон устанавливает:

а) основные принципы государственной инновационной политики, формы государственной поддержки и меры стимулирования инновационной деятельности, правовое положение субъектов инновационной деятельности, а также полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, связанные с обеспечением инновационной деятельности;

б) основные виды инновационной деятельности, формы организации и кооперации инновационной деятельности, включая условия создания специализированных инновационных организаций, а также объединений предпринимателей в области инновационной деятельности, основанных на принципах саморегулирования;

в) общие принципы регулирования гражданско-правовых отношений в области инновационной деятельности, порядок заключения и выполнения условий договоров в сфере разработки и поставки инновационной продукции (товаров, услуг), порядок осуществления права собственности на результаты инновационной деятельности.

Под инновационной деятельностью в законе понимается деятельность, обеспечивающая создание и реализацию (введение в гражданский оборот) новаций (новшеств) и получение на их основе практического результата (нововведения) в виде новой продукции (товара, услуги), нового способа производства (технологии), а также реализованных на практике решений (мер) организационного, производственно-технического, социально-экономического и другого характера, оказывающих позитивное влияние на сферу производства, общественные отношения и сферу управления обществом.

При этом новация (новшество) трактуется как результат интеллектуальной деятельности, являющийся объектом гражданско-правовых отношений, обладающий признаками:

а) новизны, то есть новыми качествами, свойствами и иными отличительными от существующих аналогов признаками;

б) практической применимости с точки зрения потребительской полезности и безопасности;

в) экономической эффективности (конкурентоспособности).

В условиях отсутствия федерального закона об инновационной деятельности во многих субъектах Российской Федерации приняты свои законы по этим вопросам, где закреплены зачастую противоречивые нормы в этой области. Например, в двух соседних субъектах Российской Федерации под инновационной деятельностью понимается деятельность, направленная на:

внедрение научно-технических или научно-технологических достижений в технологические процессы, новые или усовершенствованные товары, услуги, реализуемые на внутреннем и внешнем рынках (Закон города Москвы от 7 июля 2004 года N 45 "Об инновационной деятельности в городе Москве");

создание и организацию производства принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг);

создание и применение новых или модернизацию существующих способов (технологий) ее производства, распространения и использования;

применение структурных, финансово-экономических, кадровых, информационных и иных инноваций (нововведений) при выпуске и сбыте продукции (товаров, работ, услуг), обеспечивающих экономию затрат или создающих условия для такой экономии (Закон Московской области от 13 мая 2006 года N 75/2006-ОЗ "О научной, научно-технической и инновационной деятельности на территории Московской области").

Очевидно, что это также не способствует созданию единого правового пространства в России по реализации государственной инновационной политики.

В результате, несмотря на заявленные цели построения "новой экономики", "инновационной экономики", за последние 15 лет в практическом плане пока не удалось переломить ситуацию и сделать экономику нашей страны восприимчивой к инновациям. Выводы, сделанные еще 18 января 2001 года на заседании Правительства Российской Федерации при рассмотрении вопроса "О первоочередных мерах по обеспечению вовлечения в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности, созданных за счет бюджетных средств", сохраняют свою актуальность. Несмотря на то, что 8 лет назад было предложено в очередной раз разработать и запустить такие механизмы, а Министерство промышленности, науки и технологий Российской Федерации было определено ответственным за разработку и реализацию единой государственной политики в этой сфере, опасность угроз осталась:

"результаты научно-технической деятельности в основной своей массе не доводятся до стадии коммерциализации и эффективной реализации на внутреннем и внешнем рынках, не учитываются на балансе предприятий;

в стране отсутствует система контроля передачи российских технологий в другие страны;

происходит отток за рубеж специалистов и интеллектуальной собственности, угрожающий усилением технологической зависимости России и подрывом обороноспособности страны".

Так произошла подмена государственной стратегии инновационного развития и национальных интересов России в XXI веке интересами ведомственными и частными. В итоге, декларируя стратегию инновационного развития, на деле мы строим "оригинальную" экономику, основанную на экспорте сырья (информации) и импорте технологий, основанных зачастую на наших знаниях.

§ 2. Закономерности и проблемы инновационного развития

Формирование в нашей стране рынка интеллектуальной собственности может обеспечить баланс интересов (инновационную мотивацию) авторов, предприятий и организаций (как исполнителей по госзаказу) и госзаказчиков.

От мотивации к инновационному поведению граждан и от отдачи, которую приносит труд каждого человека, будет зависеть будущее России, в том числе:

1) кардинальное повышение производительности труда (в основных секторах российской экономики - как минимум четырехкратный рост к 2020 году);

2) формирование национальной инновационной системы (должна базироваться на всей совокупности государственных и частных институтов, поддерживающих инновации);

3) формирование новых центров социально-экономического развития - в Поволжье, на Урале, Юге России, в Сибири и на Дальнем Востоке, а также создание сети инновационных территориально-производственных комплексов;

4) вхождение России в число мировых технологических лидеров.

Пока же такая мотивация отсутствует, и по-прежнему сохраняются проблемы ее формирования как со стороны государства, так и со стороны бизнеса.

Среди основных направлений инновационного развития, требующих законодательного регулирования, можно выделить следующие:

1) формирование благоприятных условий правового режима производства новых знаний как результат НИОКР;

2) формирование благоприятных условий правового режима закрепления и правовой охраны интеллектуальных прав, коммерциализации исключительных интеллектуальных прав на все виды интеллектуальной собственности как объекта рыночных отношений и роста нематериальных активов как объекта капитализации;

3) определение правового статуса основных субъектов инновационных отношений, определяющего их инновационную мотивацию;

4) создание и развитие инновационной инфраструктуры;

5) эффективное государственное управление в сфере формирования и развития инновационной экономики через рынок интеллектуальной собственности, включая бюджетное финансирование и налогообложение;

6) подготовка кадров в инновационной сфере.

Производство новых знаний

Производство новых научно-технических знаний осуществляется при выполнении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Согласно норме статьи 8 Федерального закона от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (далее - Федеральный закон от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ) основной правовой формой отношений между научной организацией, заказчиком и иными потребителями научной и (или) научно-технической продукции являются договоры (контракты) на создание, передачу и использование научной и (или) научно-технической продукции, оказание научных, научно-технических, инженерно-консультационных и иных услуг, а также другие договоры, в том числе договоры о совместной научной и (или) научно-технической деятельности и распределении прибыли.

В главе 38 "Выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ" ГК РФ определяются формы таких договоров, а в части четвертой ГК РФ - формы контрактов. При этом согласно пункту 9 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации при реализации бюджетных полномочий главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств выполнение НИР осуществляется также в виде государственных (муниципальных) заданий.

Вопросы, связанные с постановкой стратегических целей и научным прогнозированием инновационного развития России требуют проведения фундаментальных комплексных научных исследований. Переход страны на инновационный путь развития на основе избранных приоритетов включает и производство новых знаний в соответствии с такими приоритетами.

В 2006 году Президентом Российской Федерации утверждены Приоритетные направления развития науки, технологий и техники Российской Федерации и Перечень критических технологий Российской Федерации. Федеральная целевая программа "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007 - 2012 годы" (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2006 года N 613) в качестве ожидаемого конечного результата реализации предполагает создание основы для качественного изменения структуры российской экономики и ее перехода к модели устойчивого инновационного развития.

На активизацию инновационной деятельности и ускорение внедрения результатов научно-технической деятельности в массовое производство направлены Федеральная целевая программа "Национальная технологическая база" на 2007 - 2011 годы" (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 29 января 2007 года N 54), определяющая создание технологического фундамента инновационного развития и пути удовлетворения потребностей отечественной наукоемкой промышленности в новых базовых технологиях, обеспечивающих новые функциональные качества и конкурентоспособность производимой продукции); Федеральная целевая программа "Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники на 2008 - 2015 годы" (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 года N 809).

В то же время в научном секторе по-прежнему существуют такие проблемы, как недостаточная эффективность большого числа научных исследований и разработок вследствие слабой ориентации этого сектора на потребности экономики и общества; сохранение барьеров между наукой и образованием и как следствие - отсутствие синергетического эффекта от научно-образовательной деятельности.

Если в развитых зарубежных странах 3/4 расходов на научные исследования приходится на частный сектор инвестиций, а доля государства в таких расходах составляет от 1/3 (США, Канада) до 1/4 (Китай) и 1/6 (Япония), то в России доля государственного участия в финансировании НИОКР была и остается одной их самых высоких в мире. В России государство финансирует до 3/4 всех расходов на эти цели. При этом финансирование государственного сектора науки в рамках федерального бюджета уже на этапе финансового проектирования характеризуется разрозненностью и отсутствием общего, координирующего центра: фундаментальные исследования финансируются по разделу "Общегосударственные вопросы", прикладные исследования - по разделу "Национальная экономика".

В современных российских условиях значимость государственного сектора науки определяется как его преобладающей долей в общем числе исследователей и в объемах финансирования НИОКР, так и тем, что он является практически единственным исполнителем военно-ориентированных фундаментальных и прикладных исследований, где невозможно их импортозамещение. Поэтому на парламентских слушаниях на тему "Приоритеты поддержки отечественной науки и механизмы стимулирования инновационной деятельности", проведенных в Совете Федерации 27 февраля 2008 года, был сделан вывод, что основным направлением дальнейшего использования этого сектора является не его приватизация, а встраивание в систему государственно-частного партнерства в сфере науки и инноваций на основании соединения результатов фундаментальных исследований по широкому спектру проблем с возможностями коммерческого инвестирования. Это требует гармонизации организационных подходов и правового обеспечения инновационного процесса в оборонных и гражданских отраслях науки и технического прогресса, создания общегосударственной (а не узкоотраслевой), современной инфраструктуры инновационной деятельности с учетом специфики, связанной с особым режимом функционирования оборонных предприятий и научно-исследовательских учреждений.

За рубежом 60 - 70% всех НИОКР проводится через предприятия, которые заинтересованы не только в проведении исследований (в том числе через НИИ, лаборатории университетов), но и в их практическом внедрении. Так рождаются инновации как конкретный результат прямого заинтересованного содружества науки и бизнеса через рынок интеллектуальной собственности. Основным звеном проведения исследований в России были и остаются научно-исследовательские институты. Сегодня, по данным Минобрнауки России, 90% всех НИОКР осуществляется через НИИ, 6% - через предприятия и 4% - через университеты. Предприятия и организации российского бизнеса практически отстранены от формирования и реализации государственных программ НИОКР, большинство которых определяется федеральными ведомствами без знания и учета реальных интересов конкурентоспособной экономики. В результате происходит ежегодное освоение выделенных бюджетных средств без достижения результата - инновационного продукта.

Очевидно, что изменение структуры проведения исследований, ориентированных на внедрение полученных инновационных результатов в реальную экономику, предполагает, с одной стороны, сохранение объемов государственного участия в таких исследованиях при определенной корректировке распределения бюджетных денег по конечным получателям в условиях сформированного бюджета на 3 года (в противном случае многостраничные отчеты о НИР будут приходить в соответствующие ведомства к госзаказчикам и оставаться там либо без рассмотрения, как нередко происходит, например, в Роснауке, либо требовать создания многочисленных посреднических структур для понимания и внедрения через конкретные производства); с другой стороны, создание инновационного интереса самих предприятий, прежде всего при распределении исключительных интеллектуальных прав на созданную интеллектуальную собственность, а также через введение соответствующих налоговых преференций и льгот для частных инвесторов в инновации при высокорисковом вложении капитала в такие проекты (сегодня налоги составляют более 50%).

Федеральным законом от 19 июля 2007 года N 195-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности" в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации внесены изменения, вступившие в силу с 1 января 2008 года. Эти изменения предоставляют ряд льгот и преференций в части: реализации прав на результаты интеллектуальной деятельности; увеличения норматива отчислений на НИОКР, осуществленных в форме отчислений на формирование фондов финансирования НИОКР; учета средств, полученных из фондов поддержки научных исследований, при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций; коэффициента ускоренной амортизации для научных и образовательных организаций и некоторых других. Этот закон является необходимым, но минимальным продвижением в сторону создания системы налогового стимулирования инновационного развития.

Объект рынка интеллектуальной собственности

Для того чтобы развивался такой рынок, необходим новый объект рыночных отношений наряду с триадой сложившегося традиционного рынка товаров, работ и услуг. Согласно норме статьи 128 ГК РФ с 1 января 2008 года охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность) отнесены к объектам гражданских прав наряду с имуществом (включая имущественные права), работами и услугами, нематериальными благами. В то же время норма пункта 4 статьи 129 ГК РФ содержит прямое указание на то, что интеллектуальная собственность как объект гражданских прав изъята из оборота и не может отчуждаться или иными способами переходить от одного лица к другому. Однако права на такие результаты и средства, а также материальные носители, в которых выражены соответствующие результаты или средства, могут отчуждаться или иными способами переходить от одного лица к другому в случаях и в порядке, которые установлены ГК РФ.

Таким образом, новым объектом рыночных отношений являются права на созданные результаты интеллектуальной деятельности (в соответствии с частью четвертой ГК РФ с 1 января 2008 года - интеллектуальные права) как основа нематериальных активов основных субъектов рынка (предприятий, корпораций, организаций, учреждений и казны). В отличие от традиционных вещей, которые их собственник может продать один раз, исключительные интеллектуальные права можно передавать неограниченное количество раз неограниченному числу покупателей, а также отчуждать, вносить в уставный капитал или в качестве залога и т.п.

Поскольку сегодня изначально права на абсолютное большинство результатов интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере не закрепляются ни открытым (через патентование), ни закрытым способом (через ноу-хау в режиме коммерческой тайны), то не появляется интеллектуальная собственность, а следовательно, формально нет такого объекта рыночных отношений.

По данным Роспатента, из 100% охраноспособных результатов интеллектуальной деятельности (РИД), полученных при бюджетном финансировании, патентуются только до 10% таких результатов, в коммерческом обороте находится 1 - 2% из них, а за Российской Федерацией, по данным на конец 2008 года, закреплены права только на 368 РИД. По данным Роспатента, более 80% проверенных государственных контрактов в 2007 году и более 60% таких контрактов в 2008 году вообще не содержали норм о закреплении прав на создаваемые в ходе исполнения госконтрактов РИД. По итогам инвентаризации результатов интеллектуальной деятельности на предприятиях и в организациях, входящих в состав государственной корпорации "Ростехнологии", в 2008 году там было выявлено практическое отсутствие ноу-хау, единых технологий и установлено, что более 80% РИД составляет документация (информация).

Таким образом, сохраняется ситуация, когда в стране отсутствует легальный объект инновационного рынка, а большинство результатов интеллектуальной деятельности, которые в соответствии со ст. 129 ГК РФ не могут быть объектом рыночных отношений, являются просто неохраняемой информацией, которая, в свою очередь, согласно новеллам ст. 128 ГК РФ с 1 января 2008 года выведена в России из числа объектов гражданских прав и гражданского оборота (по необъяснимым с точки зрения национальных интересов причинам).

В этих условиях крупнейшие иностранные производители ведут беспрецедентную в международной практике работу по юридическому закреплению за собой исключительных прав на изобретения и иные результаты интеллектуального творчества российских авторов, созданных за счет бюджетных средств, а также безвозмездно используют в качестве информации техническую документацию, содержащую технологии и иные результаты интеллектуальной деятельности.

Примером непонимания и (или) игнорирования российскими чиновниками особенностей формирования рынка интеллектуальной собственности как основы инновационного развития может служить следующий пример. По прогнозу Минэкономразвития России, особенностью мирового технологического развития в ближайшие 15 лет станет развитие технологий, обеспечивающих технологические прорывы для разработки принципиально новых видов материалов, продукции, обладающих ранее недостижимыми возможностями. При этом ожидается возникновение качественно новых эффектов в сферах их применения - здравоохранении и образовании, государственном управлении, домашних хозяйствах. Основными конвергентными технологиями являются нано- и биотехнологии (технологии на стыке производства наноматериалов и в перспективе - наноустройств и биологических объектов). Новая технологическая волна на основе нано- и биотехнологий и динамичный рост мирового рынка высокотехнологичных товаров и услуг открывают перед Россией новые возможности для технологического прорыва и создают новые вызовы. Для того чтобы расширить свою долю на мировом рынке высоких технологий, российский экспорт этой продукции должен расти на 15 - 20% в год и выйти на рубеже 2020 года на уровень не ниже 80 - 100 млрд. долларов США (около 1% мирового рынка). В связи с этим в развитие президентской инициативы "Стратегия развития наноиндустрии" в 2006 - 2007 годах в России впервые реализован новый подход по развитию междисциплинарного направления - нанотехнологий. Федеральным законом от 19 июля 2007 года N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий" создана государственная корпорация "Российская корпорация нанотехнологий". Федеральная целевая программа "Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008 - 2010 годы" (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2007 года N 498) среди ожидаемых результатов реализации предусматривает создание нового поколения наноматериалов и нанотехнологий для использования в ключевых областях науки и техники, ресурсо- и энергосбережении, социально-промышленном производстве, здравоохранении и производстве продуктов питания, а также для поддержания необходимого уровня обеспечения обороноспособности и безопасности государства; совершенствование методической базы научно-технической и инновационной деятельности в сфере наноиндустрии. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 августа 2008 года N 1128-р государственными заказчиками - координаторами данной федеральной целевой программы являются Минпромторг России и Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом". Согласно Программе координации работ в области нанотехнологий и наноматериалов в Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2006 года N 1188-р) осуществляют деятельность следующие субъекты инновационной системы: головная научная организация указанной Программы; головные организации отраслей; научно-образовательные центры, созданные на базе ведущих вузов страны; центры коллективного пользования научным оборудованием; центры трансфера технологий; венчурные фонды и иные специализированные финансовые институты, включая фонд развития наноиндустрии; негосударственные организации - участники Программы.

В то же время указанный прогноз и принятые программы имеют серьезные ограничения для своей реализации. Так, более чем из 10 тысяч патентов в сфере нанотехнологий, выданных в мире, 2030 патентов выдано в России, но из них 2 тысячи патентов выдано Роспатентом иностранным правообладателям и только 30 - российским. Это означает, что правовое поле производства наноматериалов и нанопродуктов в России, в том числе при освоении около 200 млрд. рублей в рамках государственной корпорации "Российская корпорация нанотехнологий", сегодня уже ограничено патентами на иностранные нанотехнологии, с обладателями которых нужно заключать соответствующие лицензионные договоры. Иначе согласно требованиям нормы статьи 1252 ГК РФ такая продукция может быть признана контрафактом и, равно как оборудование и сырье, из которого она произведена, подлежать изъятию.

Сегодня по-прежнему остается актуальным вопрос формирования на всех уровнях (государственная и муниципальная казна, вуз и научный центр, предприятие и госкорпорация) базы данных результатов интеллектуальной деятельности, которая может быть положена в основу принятия грамотных управленческих решений, проектов и программ инновационного развития. В то же время множество реестров и форм учета при выполнении НИОКР в различных ведомствах подменили суть вопроса: инвентаризация и учет не могут и не должны быть самоцелью, иначе стоимость затрат на их проведение превысит возможный эффект от использования объектов учета. Такой ошибочный подход привел к затягиванию решения проблемы. Так, учет РИД в многочисленных реестрах для многих чиновников стал означать автоматическое закрепление интеллектуальных прав на эти РИД, а объектом рынка вопреки требованиям нормы статьи 129 ГК РФ стали результаты научно-технической деятельности (РНТД) и РИД, а не интеллектуальные права на них.

Если подмену объекта рынка интеллектуальной собственности сегодня можно объяснить правовым нигилизмом большинства государственных российских чиновников, что устраняется через правовой ликбез, аттестацию и повышение исполнительской дисциплины, то системные коллизии и проблемы в определении правового режима интеллектуальных прав в законодательстве имеют стратегические последствия для формирования такого рынка, а также в отдаленной перспективе.

Во-первых, открытый перечень интеллектуальных прав, в том числе имущественных, существенно затрудняет возможность их реального учета и оборота. Согласно части четвертой ГК РФ к интеллектуальным правам относятся: исключительное (имущественное) право, личные неимущественные права, иные права (право следования, право доступа), а также другие права (право на вознаграждение, право на отзыв, право на получение патента, право на наименование селекционного достижения и другие), среди которых также имеются имущественные права с учетом норм международного права. В то же время согласно ст. 982, 983 Гражданского кодекса Республики Беларусь авторам РИД принадлежат личные неимущественные права (прежде всего право авторства) и имущественные права (исключительное право правомерного использования этого объекта интеллектуальной собственности по своему усмотрению в любой форме и любым способом). Таким образом, даже в рамках Союзного государства существует принципиальная разница в толковании понятия объекта рынка интеллектуальной собственности, что требует корректировок как законодательства, так и правоприменения.

Во-вторых, статьей 1225 ГК РФ установлен исчерпывающий перечень из 16 объектов интеллектуальной собственности, в том числе ноу-хау. По экспертным данным, в промышленно развитых странах доля беспатентных лицензий составляет до 50%, а еще 25% приходится на так называемые комплексные лицензии, по которым в рамках одного соглашения (договора) наряду с патентными правами передаются права на ноу-хау. В России же, где основной сегмент формирующегося в этой области рынка непосредственно связан с секретами производства (ноу-хау), проведенные Счетной палатой Российской Федерации и Роспатентом контрольные мероприятия показали, что число предприятий и организаций, которые на требуемом уровне организовали охрану прав на сведения, содержащиеся в технической документации в режиме коммерческой тайны, незначительно. В рамках проведения в Государственной Думе 25 апреля 2007 года "круглого стола" на тему "Инновационная политика - фактор экономической безопасности и гарант стабильного развития Российской Федерации" в числе основных причин слабой коммерциализации создаваемых изобретений правообладатели прямо называли низкий уровень правовой охраны и защиты своих прав на ноу-хау.

С 1 января 2008 года в отличие от общего подхода при кодификации (отмены всех специальных законов в области интеллектуальной собственности) в отношении ноу-хау сейчас существуют два параллельных источника - глава 75 ГК РФ и Федеральный закон от 29 июля 2004 года N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" (далее - Федеральный закон от 29 июля 2004 года N 98-ФЗ). Антимонопольное законодательство также содержит нормы, регулирующие отношения с ноу-хау (статья 14 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции").

Если ранее секреты производства (ноу-хау) были лишь одной из разновидностей информации, составляющей коммерческую тайну, то после введения в действие части четвертой ГК РФ любая информация, составляющая коммерческую тайну, объявляется, по сути, секретом производства. При этом институт исключительного права как специфический институт, используемый ранее только применительно в сфере интеллектуальной собственности, теперь предлагается использовать по отношению ко всей коммерческой тайне. В то же время в отличие от иных результатов интеллектуальной деятельности норма статьи 1466 ГК РФ не определяет понятие использования для исключительного права на ноу-хау, а установленное статьей 1370 правило об авторском вознаграждении за служебный секрет производства применимо только к тем результатам интеллектуальной деятельности, которые являются патентоспособными, но по решению работодателя охраняются в режиме коммерческой тайны.

Обязанности сохранять конфиденциальность секрета производства до прекращения действия исключительного права на секрет производства закреплены при отчуждении исключительного права (часть 2 статьи 1468 ГК РФ), при передаче права по лицензионному договору (часть 3 статьи 1469 ГК РФ), в связи с выполнением трудовых обязанностей (часть 2 статьи 1470 ГК РФ). В то же время если при исключении из Федерального закона от 29 июля 2004 года N 98-ФЗ статьи 8 "Обладатель информации, составляющей коммерческую тайну, полученной в рамках трудовых отношений" аналогичная норма закреплена в статье 1470 ГК РФ "Служебный секрет производства", то признание утратившими силу пунктов 3, 4 части 3, частей 4, 5 и 7 статьи 11 "Охрана конфиденциальности информации в рамках трудовых отношений" указанного федерального закона о неразглашении коммерческой тайны после прекращения трудового договора в течение определенного срока, о возмещении ущерба и убытков при ее разглашении не получили соответствующего закрепления в новом законе. В то же время в соответствии со статьей 1467 ГК РФ с момента утраты конфиденциальности соответствующих сведений исключительное право на секрет производства прекращается у всех правообладателей.

Таким образом, многочисленные правовые коллизии при установлении правового режима ноу-хау сохраняют предпосылки дальнейшего отсутствия этого объекта на рынке интеллектуальной собственности.

В-третьих, по-прежнему не решен ключевой вопрос охраны и защиты прав на техническую документацию - основной результат научно-технической деятельности, проводимой за счет государственных средств. Это позволяет, как и ранее, проводить ускоренную приватизацию без учета основных результатов НИОКР, на проведение которых затрачены громадные государственные ресурсы, время и интеллектуальный потенциал многих поколений ученых. При этом в отличие от нормы статьи 128 ГК РФ, которой информация с 1 января 2008 года исключена из объектов гражданского оборота, согласно статье 128 Гражданского кодекса Республики Беларусь охраняемая информация, наоборот, прямо отнесена к объектам гражданских прав в Белоруссии. С учетом изложенного можно прогнозировать лишь ухудшение ситуации в этой области, когда техническая документация будет и далее скупаться по цене бумаги, на которой находится данная информация.

В-четвертых, законодательная попытка решить проблему документации как объекта рыночных отношений через новый институт единой технологии также оказалась несостоятельной. В соответствии с положениями главы 77 ГК РФ применительно к единой технологии законодательно должны быть определены: 1) особенности распоряжения правом Российской Федерации на единую технологию путем принятия закона о передаче федеральных технологий (статья 1546 ГК РФ); 2) порядок проведения конкурса или аукциона на отчуждение Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации права на единую технологию через закон о передаче технологий (статья 1547 ГК РФ); 3) возможные случаи и порядок передачи Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации права на единую технологию без проведения конкурса или аукциона через закон о передаче технологий (статья 1547 ГК РФ).

Анализ Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 284-ФЗ "О передаче прав на единые технологии" (далее - Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 284-ФЗ), внесенного Правительством Российской Федерации, позволяет утверждать, что указанный закон направлен на решение задач, определенных статьей 1547 ГК РФ, но практически не решает задачи, предусмотренной статьи 1546 ГК РФ. Для решения этой задачи закон должен предусматривать:

1) уточнение объектного состава единой технологии и конкретный механизм определения объекта прав, оборот которых регламентирован главой 77 ГК РФ. С учетом пункта 1 статьи 1349, ст. 1465 и части 1 статьи 1542 ГК РФ и Федерального закона от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ результаты интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере отнесены напрямую к объектам интеллектуальных прав только в пяти случаях - изобретения и полезные модели, промышленные образцы, программы для ЭВМ и ноу-хау. В объективной форме выражены только программы для ЭВМ как произведения, объекты авторского права. Следует устранить правовую коллизию, в том числе при предоставлении исключительного права на результаты интеллектуальной деятельности, не подлежащие правовой охране как интеллектуальная собственность. В связи с этим предлагается дополнить статью 2 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 284-ФЗ новым абзацем следующего содержания: "Единой технологией в смысле настоящего закона признается результат научно-технической деятельности, который включает в том или ином сочетании изобретения, полезные модели, промышленные образцы, программы для ЭВМ и ноу-хау, а также другие результаты интеллектуальной деятельности, если они являются продуктом научно-технической деятельности, содержащим новые знания или решения, обеспечивающие функционирование науки, техники и производства как единой системы, подлежащие правовой охране в соответствии с правилами части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации, и может служить технологической основой определенной практической деятельности в гражданской или военной сфере (единая технология)";

2) определение момента возникновения права на технологию, так как единая технология предполагает совокупность различных объектов, имеющих различные правовые режимы правовой охраны, как предусматривающие, так не предусматривающие государственную регистрацию. В связи с этим предлагается дополнить главу 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 284-ФЗ новой статьей "Право на федеральную технологию", где предусмотреть пункт следующего содержания: "Право на технологию возникает с момента заключения (регистрации) договоров с обладателями исключительных прав на все результаты интеллектуальной деятельности, входящие в состав единой технологии, а также в случае перехода исключительного права на результат интеллектуальной деятельности к исполнителю без заключения договора с правообладателем в соответствии со статьей 1241 Гражданского кодекса Российской Федерации, при условии подтверждения закрепления прав на данные результаты в соответствии с правилами Гражданского кодекса Российской Федерации. В состав единой технологии могут входить также охраняемые результаты интеллектуальной деятельности, созданные самим лицом, организовавшим ее создание";

3) детальную регламентацию отношений между лицом, организовавшим создание единой технологии, лицом-исполнителем, который организовал создание результатов интеллектуальной деятельности, входящих в состав единой технологии, лицом, осуществляющим распоряжение правом на единую технологию, то есть закон должен предусматривать возможность раскрытия вероятных видов и форм конечных (объективных) результатов научно-технической деятельности, процедуру их идентификации в качестве единой технологии и передачу этих результатов от авторов - работников лица-исполнителя НИОКР к лицу, организовавшему создание единой технологии и далее к лицу - победителю конкурса (аукциона) на право заключения договора в отношении единой технологии, согласованные с процедурой распоряжения правом на единую технологию;

4) устранение внутренней правовой коллизии норм ГК РФ, где в пункте 5 статьи 1240 ГК РФ говорится лишь о технологии, которая создана за счет или с привлечением средств только федерального бюджета, а согласно статье 1546 ГК РФ единая технология может быть создана также и за счет или с привлечением средств бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом закон не предусматривает случаев совместного распоряжения правами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на технологию, хотя на практике во многих случаях такое финансирование по инновационным проектам осуществляется совместно. Кроме того, необходимо отметить, что регламентация отношений в части единой технологии крайне актуальна не только для Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но и для муниципальных образований, а также для всех хозяйствующих субъектов, финансирующих создание единых технологий, что также отсутствует в данном законопроекте;

5) расширение перечня способов распоряжения правом на федеральную технологию, так как ГК РФ, как и законодательство о приватизации, предусматривает, кроме двух способов, указанных в законопроекте (отчуждение права и передача права на технологию по лицензионному договору), также и иные способы распоряжения ею (внесение в качестве вклада в уставные капиталы, передача по договору залога и т.п.).

Кроме того, для того чтобы данный закон работал, необходимо устранение еще одной коллизии - между нормами статей 1225, 1240 и главы 77 ГК РФ. Поскольку, с одной стороны, единая технология не включена в исчерпывающий перечень объектов интеллектуальной собственности, то она по смыслу статьи 1225 не является объектом интеллектуальных прав, но, с другой стороны, нормы статьи 1240 ГК РФ предусматривают возможность для лица, организовавшего создание сложного объекта (в том числе единую технологию), иметь такие права, в частности право на имя.

В-пятых, поскольку интеллектуальные права лежат в основе нематериальных активов, то для их формирования и последующей коммерциализации необходим базовый закон о нематериальных активах, ведь статья 257 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) и Положение по бухгалтерскому учету 14/2007 этой ключевой проблемы не решают. В частности, согласно статье 257 НК РФ нематериальными активами признаются приобретенные и (или) созданные налогоплательщиком результаты интеллектуальной деятельности и иные объекты интеллектуальной собственности (исключительные права на них), используемые в производстве продукции (выполнении работ, оказании услуг) или для управленческих нужд организации в течение длительного времени (продолжительностью свыше 12 месяцев). Для признания нематериального актива необходимо наличие способности приносить налогоплательщику экономические выгоды (доход), а также надлежаще оформленных документов, подтверждающих существование самого нематериального актива и (или) исключительного права у налогоплательщика на результаты интеллектуальной деятельности (в том числе патенты, свидетельства, другие охранные документы, договор уступки (приобретения) патента, товарного знака).

К нематериальным активам, в частности, относятся:

1) исключительное право патентообладателя на изобретение, промышленный образец, полезную модель;

2) исключительное право автора и иного правообладателя на использование программы для ЭВМ, базы данных;

3) исключительное право автора или иного правообладателя на использование топологии интегральных микросхем;

4) исключительное право на товарный знак, знак обслуживания, наименование места происхождения товаров и фирменное наименование;

5) исключительное право патентообладателя на селекционные достижения;

6) владение ноу-хау, секретной формулой или процессом, информацией в отношении промышленного, коммерческого или научного опыта.

В представленной редакции указанные нормы во многом противоречат нормам части четвертой ГК РФ и требуют внесения соответствующих изменений.

Субъекты рынка интеллектуальной собственности

Государство, которое финансирует более s всех НИОКР (в 2007 году - 200 млрд. рублей), права на полученные при этом результаты интеллектуальной деятельности должно закреплять в соответствии с требованиями законодательства:

1. за Российской Федерацией - если результаты интеллектуальной деятельности в силу закона изъяты из оборота (ограничены в обороте) или финансирование работ до стадии промышленного применения берет на себя Российская Федерация;

2. за Российской Федерацией и исполнителем совместно - если результаты интеллектуальной деятельности необходимы для выполнения государственных функций обороны и безопасности государства, а также в связи с защитой здоровья населения;

3. в иных случаях по общему правилу - за исполнителем (статьи 1298, 1373, 1471 и 1546 ГК РФ).

При этом согласно нормам пункта 4 статьи 214 ГК РФ имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со статьями 294, 296 ГК РФ, а оставшаяся часть - за соответствующей казной.

С принятием специальных федеральных законов о госкорпорациях (от 17 мая 2007 года N 82-ФЗ "О банке развития", от 19 июля 2007 года N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий", от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", от 23 ноября 2007 года N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии", от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом") государственная федеральная собственность стала закрепляться и за госкорпорациями в качестве имущественного взноса Российской Федерации в имущество корпорации, что не соответствует указанным нормам ГК РФ и требует внесения соответствующих изменений в статью 214 ГКРФ.

Хотя впервые в российском законодательстве был закреплен подход, согласно которому целесообразно распределять и закреплять права на полученные при исполнении государственных контрактов результаты интеллектуальной деятельности за хозяйствующими субъектами как более эффективными структурами распоряжения такой государственной собственностью, руководители отдельных министерств и ведомств стали проводить принципиальный водораздел между интересами своих ведомств как государственных заказчиков и государственными интересами.

Вследствие игнорирования норм ГК РФ, касающихся распределения и закрепления прав на государственную собственность между различными субъектами госсобственности (госпредприятия, государственные учреждения образования и науки, государственная казна), правовой статус основных субъектов инновационной деятельности по-прежнему не соблюдается. Так, хотя прошло уже более 3 лет после принятия постановления Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2005 года N 685 "О порядке распоряжения правами на результаты научно-технической деятельности", его требования до сих пор повсеместно госзаказчиками не исполняются. Согласно данному постановлению, по общему правилу, все права на результаты, созданные за счет средств федерального бюджета, должны закрепляться за исполнителем, за исключением тех случаев, когда эти права необходимы для обеспечения задач обороны и безопасности, а также если весь инновационный процесс - от разработки до внедрения - полностью финансируется государством.

Одной из причин такого положения дел является неурегулированность до настоящего времени вопросов определения порядка принятия государственными заказчиками решений о закреплении прав на результаты научно-технической деятельности, который должен был быть установлен Правительством Российской Федерации еще в первом квартале 2006 года по предложениям Министерства образования и науки Российской Федерации, в том числе по определению размера и вида зачисляемых в федеральный бюджет компенсационных платежей, выплачиваемых хозяйствующими субъектами за счет средств, поступивших от уступки и использования прав на полученные за счет средств федерального бюджета результаты научно-технической деятельности; о порядке распределения, учета и использования средств, поступивших в результате реализации прав на полученные за счет средств федерального бюджета результаты научно-технической деятельности гражданского назначения. С 2001 года не решен вопрос, касающийся регулирования внешнеэкономической деятельности и регламентации передачи за рубеж прав на результаты научно-технической деятельности.

В результате предприятия, выполняющие НИОКР по государственным контрактам, лишены возможности заинтересованного и компетентного участия в решении проблем распределения и закрепления исключительных прав со стороны государственных заказчиков, без чего невозможна их дальнейшая легальная и эффективная коммерциализация.

Ярким примером этого и прецедентом, важным и актуальным для разрешения подобных коллизий, может служить ситуация, возникшая при выполнении государственного контракта по созданию нового регионального самолета (семейство RRJ). Для урегулирования коллизий в государственном контракте и приведения его в соответствие с нормами законодательства ЗАО "Гражданские самолеты Сухого" подготовило и направило госзаказчику (Роспром) дополнительное соглашение по распределению прав в строгом соответствии с указанным постановлением. Несмотря на то что правильность предложенного предприятием подхода была подтверждена Роспатентом и отвечает требованиям Федеральной целевой программы "Развитие гражданской авиационной техники России на 2002 - 2010 годы и на период до 2015 года", руководство Роспрома за полгода, вплоть до времени своей ликвидации, так и не смогло принять какого-либо решения по этому вопросу. Даже после того как согласно закону (так как заказчик за 6 месяцев не реализовал свои права на патентование) права на данные результаты интеллектуальной деятельности перешли к исполнителю, правопреемник Роспрома - Минпромторг России по-прежнему не исполняет требования закона. В результате интересам экономики страны при реализации данного проекта наносится объективный вред.

Для предупреждения подобных коллизий наряду с уточнением норм части четвертой ГК РФ и повышением исполнительской дисциплины среди чиновников, целесообразно принятие специальных законов - о реализации прав государства в сфере интеллектуальной собственности, об обороте интеллектуальных прав в сфере технологий военного, специального и двойного назначения.

За последние 2 года произошли также перемены в правовом регулировании в части уточнения правового статуса научных и образовательных учреждений и организаций. Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 308-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам интеграции образования и науки" были внесены изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам интеграции образования и науки. 19 декабря 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 4 декабря 2006 года N 202-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" и Федеральный закон "Об архивном деле в Российской Федерации", установивший новый правовой статус академий наук - государственные академии наук. Однако в настоящее время Федеральный закон от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Федеральный закон от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ) не стимулирует переход научных организаций к этой новой организационно-правовой форме. Учитывая особые функции государственных академий наук, целесообразно внести изменения в указанный федеральный закон, наделяющие государственные академии наук правом быть учредителями (соучредителями) автономного учреждения - научной организации государственной академии наук.

Хотя в настоящее время статус Государственного научного центра Российской Федерации (ГНЦ РФ) имеют более 50 организаций различных организационно-правовых форм собственности, выполняющих полный цикл работ - от ориентированных фундаментальных и поисковых исследований до создания и освоения промышленных технологий - и играющих особую роль в развитии инновационных процессов, законодательно их функции по-прежнему не определены.

Требуется также уточнить правовое основание присвоения статуса научной организации образовательным учреждениям высшего профессионального образования, имеющим в своей структуре подразделения, занимающиеся научно-исследовательской деятельностью. Для этого прежде всего необходимо законодательно определить понятие "научные организации образовательных учреждений высшего профессионального образования". Другой немаловажной проблемой, требующей правового регулирования, является отсутствие законодательных механизмов и процедур вовлечения научных организаций государственного сектора науки в инновационные процессы.

Большинство научных институтов и вузов в статусе бюджетных учреждений также не имеют реальной возможности распоряжаться предоставленными имущественными правами. Согласно нормам пункта 1 статьи 298 ГК РФ частное или бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ и внесение соответствующих изменений в статью 298 ГК РФ ожидаемого эффекта не принесло.

Кроме того, согласно внесенным законодательным изменениям Российская академия наук (далее - РАН) и отраслевые академии наук являются государственными академиями наук - некоммерческими организациями, уставы которых утверждаются Правительством Российской Федерации. Финансирование академий будет осуществляться в основном в соответствии с Программой фундаментальных научных исследований государственных академий наук на 2008 - 2012 годы. В то же время форма некоммерческих организаций в виде государственных академий наук не была предусмотрена Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", а также ГК РФ. Этот пример также позволяет сделать вывод, что внесение изменений в федеральное законодательство зачастую не носит системного характера и проводится без соответствующего мониторинга или без учета его результатов. В данном случае это потребует внесения дополнительных изменений в указанные федеральные законы, а также в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Инновационная инфраструктура

В отличие от федеральных приоритетов инновационного развития, где упор сделан на производство новых знаний, формирование региональных приоритетов инновационного развития осуществляется преимущественно исходя из создания различных институтов инновационной инфраструктуры.

При этом если в отношении особых экономических зон и наукоградов их создание и регулирование имеет некие общие правила, установленные соответствующими федеральными законами (от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" - создано четыре технико-внедренческих зоны: г. Санкт-Петербург - в области информационных технологий, г. Москва - г. Зеленоград - в области микроэлектроники, Московская область - г. Дубна - в области ядерных технологий, Томская область - г. Томск - в области новых материалов; от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" - статус наукограда имеют 14 муниципальных образований), то в отношении других форм инновационного развития на региональном уровне - огромное разнообразие.

Общим для них является игнорирование особенностей и условий развития рынка интеллектуальной собственности. Так, Государственной программой "Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий" предусматривается создание в 2006 - 2010 годах технопарков в Республике Татарстан, Республике Мордовия, в Московской, Новосибирской, Нижегородской, Калужской и Тюменской областях и в г. Санкт-Петербурге. В различных регионах Российской Федерации при поддержке Минобрнауки России, Минэкономразвития России создаются центры трансфера технологий, технопарки, другие инновационные структуры. Всего за последние годы в стране созданы 55 технопарков, 66 инновационно-технологических центров (ИТЦ), 80 бизнес-инкубаторов, 86 центров трансфера технологий (ЦТТ), 10 национальных информационно-аналитических центров (НИАЦ), а также инновационно-промышленные комплексы, инновационно-технологические кластеры и др.

В то же время создание инновационной инфраструктуры происходит зачастую без серьезного изучения и использования зарубежного опыта. В России бизнес-инкубаторы в основном используются под сдачу в аренду своих площадей для предприятий и организаций малого и среднего бизнеса. Из 15 млрд. рублей, выделенных в 2007 году из федерального бюджета на венчурное инвестирование, освоена под эгидой Минэкономразвития России только 1/3 часть этих средств. В структуре технопарков России не предусмотрено комплексное решение вопросов интеллектуальной собственности. Тогда как внедрять новые технологии в реальную экономику предприятий и организаций, в том числе за рубежом, на легальной основе, равно как и защищать нарушенные права на них, возможно только после закрепления этих интеллектуальных прав и их правовой охраны.

Для повышения эффективности законодательного регулирования в этой области необходимы федеральные законы "Об инновационной инфраструктуре" и "О венчурном инвестировании инновационной деятельности".

Государственное управление

На федеральном уровне неоднократная реорганизация министерства, ответственного за весь инновационный цикл (Минпромнауки - Минобрнауки), привела сегодня к разрыву между декларативными полномочиями и реальными функциями, которые были переданы в другие ведомства. Какое-либо эффективное государственное управление инновационным процессом сегодня практически отсутствует. Более 80 федеральных ведомств распределяют бюджетные деньги на получение новых знаний, 12 федеральных органов власти отвечают за защиту прав на полученные результаты и 3 координируют их взаимодействие. Отсутствие в стране четкой системы управления в сфере формирования рынка интеллектуальной собственности ведет к крайне негативным последствиям, в частности к безответственности, дублированию работы различных органов, отсутствию необходимой координации, появлению в законодательстве декларативных норм многочисленных правовых коллизий и т.п. В результате чего связи единого инновационного цикла превращения новых знаний в реальный инновационный продукт остаются разорванными между тремя группами государственных ведомств и организаций бизнеса.

Например, из 80 госзаказчиков, распределяющих бюджетные средства на НИОКР, в гражданском секторе основными выступают Минобрнауки и Роснаука, деятельность которых, как правило, заканчивается на этапе "освоения денег" при получении новых знаний (результатов интеллектуальной деятельности - РИД). Крупные частные инвестиции в НИОКР (при больших рисках и на долгосрочной основе) могут позволить себе только отдельные корпорации ("Газпром" и некоторые другие, представителем интересов которых выступает Российский союз промышленников и предпринимателей).

Основными федеральными ведомствами, ответственными за создание и развитие инновационной инфраструктуры, являются Минэкономразвития, Мининформсвязи России, с помощью и при непосредственном участии которых осваиваются бюджетные средства при создании технопарков, бизнес-инкубаторов, венчурных компаний и т.п. Аналогичная деятельность по созданию инновационной инфраструктуры закреплена за Федеральным агентством по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ). В этом в последнее время активно участвуют организации среднего и малого бизнеса, представителями интересов которых выступают Торгово-промышленная палата России, региональные и муниципальные торгово-промышленные палаты.

В то же время, Минпромторг, Минэнерго, Минсельхоз и Минрегион России, отвечающие за реальный сектор экономики, не оказывают существенного влияния ни на формирование и исполнение федеральной программы НИОКР, ни на превращение полученных в науке новых знаний в инновационный продукт. Интересы большинства предприятий и организаций в этом секторе экономики представляет Российский союз товаропроизводителей.

Очевидно, что здесь нужна единая государственная, а не ведомственная, политика при одновременном объединении усилий власти и бизнеса.

При этом в федеральных законах только в отношении четырех органов исполнительной власти прямо указаны их инновационные функции. В бюджетном законодательстве неоднократно упоминается об инновациях - в связи с названием Федерального агентства по науке и инновациям и единожды - в связи получением дополнительных доходов и уточнением федерального бюджета в 2000 году в части расходов на НИОКР и освоение инноваций в дорожном хозяйстве.

В федеральных законах о федеральном бюджете в ведомственной структуре расходов федерального бюджета упоминается только о двух органах государственной власти, которые реализуют функции в инновационной сфере, - Минпромэнерго России (с 2005 г.) и Федеральное агентство по образованию (с 2006 г.).

В Федеральном законе от 24 июля 2007 года N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" дважды указывается на научное сопровождение инновационных проектов государственного значения в экономике и внедрение инновационных программ в сфере образования.

Кроме того, упоминания об инновациях до 2008 года встречались трижды в Налоговом кодексе Российской Федерации:

в связи с условием предоставления инвестиционного налогового кредита (статья 67) - если организация осуществляет внедренческую или инновационную деятельность, в том числе создание новых или совершенствование применяемых технологий, создание новых видов сырья или материалов;

в связи с названием Федерального фонда производственных инноваций, средства из которого не учитываются как доходы при определении налоговой базы (статья 251) или как расходы при определении налоговой базы при перечислении в него (статья 270).

Во всех остальных случаях упоминания о некоторых функциях органов государственной власти в инновационной сфере встречаются в подзаконных нормативных правовых актах и носят разрозненный, нередко противоречивый характер.

Так, в соответствии с Положением о Министерстве образования и науки Российской Федерации (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 года N 280) Министерство образования и науки Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере инновационной деятельности наряду со сферой образования, научной, научно-технической и нанотехнологий, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности.

В другом случае Правительственная комиссия по высоким технологиям и инновациям (Положение о комиссии утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2008 года N 667) является постоянно действующим координационным органом, образованным для обеспечения осуществления согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и взаимодействия их с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственными академиями наук, общественными объединениями, организациями науки и иными заинтересованными организациями по выработке предложений, связанных с реализацией основных направлений государственной политики в сфере развития научно-технического комплекса и национальной инновационной системы, включая вопросы научной, научно-технической деятельности, а также развития высокотехнологичных секторов экономики.

То есть два государственных органа осуществляют управление в одной сфере, но с различных позиций и подходов: Минобрнауки рассматривает сферу инновационной деятельности как самостоятельную от научной, научно-технической и нанотехнологий, развития инфраструктуры и интеллектуальной собственности, а Правительственная комиссия - как объединяющую все указанные области.

Остается крайне низким уровень правосознания в этой сфере отношений как у правообладателей, правоприменителей, так и у тех, кто готовит и принимает законы и иные нормативные акты по этим вопросам. Это нередко предопределяет неэффективную защиту интеллектуальных прав при их нарушении.

В этих условиях обращает на себя внимание тревожная тенденция в законодательном регулировании отношений в последние годы в инновационной сфере: вместо разрешения правовых коллизий и стимулирования на законодательном уровне инновационной активности происходит ужесточение мер административной и уголовной ответственности.

В целях усиления административной защиты прав на результаты интеллектуальной деятельности в 2006 году вступил в силу Федеральный закон от 27 декабря 2005 года N 193-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях". В соответствии с законом сфера применения института административного расследования (сроком до 2 месяцев) распространена на дела об административных правонарушениях в области законодательства об интеллектуальной собственности, предусмотренные статьями 7.12 "Нарушение авторских и смежных прав, изобретательских и патентных прав", 14.10 "Незаконное использование товарного знака", и увеличен до одного года срок давности привлечения к административной ответственности по этим делам. При этом значительно увеличен размер административного штрафа, налагаемого на должностных лиц в случаях нарушения авторских и смежных прав и за незаконное использование товарного знака. Федеральный закон от 9 апреля 2007 года N 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" также предусматривает: увеличение размера санкций за нарушение требований антимонопольного законодательства; включение в кодекс новых составов нарушений антимонопольного законодательства; введение в кодекс дополнительного основания для определения размера административного штрафа - суммы выручки от реализации товаров (работ, услуг). За ряд нарушений антимонопольного законодательства ответственность должна устанавливаться в виде административного штрафа, который будет выражаться в величине, кратной сумме выручки от реализации товаров (работ, услуг). Одновременно с этим за ряд правонарушений в области антимонопольного законодательства предусматривается ответственность в виде дисквалификации. Предусмотрено включение в главу 14 кодекса "Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности" новых составов административных правонарушений - злоупотребление доминирующим положением на рынке, заключение ограничивающих конкуренцию соглашений и осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, недобросовестная конкуренция. В новой статье 14.33 "Недобросовестная конкуренция" установлены административные санкции за совершение недобросовестной конкуренции - наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 25 тыс. рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет, а на юридических лиц - от одной сотой до пятнадцати сотых размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено правонарушение, но не менее 100 тыс. рублей.

Уголовная ответственность в России предусмотрена в этой области за следующие преступления: нарушение авторских и смежных прав (статья 146 УК РФ); нарушение прав на изобретение, полезную модель, промышленный образец (статья 147 УК РФ); нарушение прав на товарный знак, знак обслуживания, наименование мест происхождения товара (статья 180 УК РФ); неправомерное разглашение, завладение и использование ноу-хау (статья 183 УК РФ); нарушение правил перемещения объектов интеллектуальной собственности через таможенную границу России (статьи 188, 194 УК РФ); нарушение правил экспортного режима и режима ввоза на территорию России (статья 189 УК РФ).

В целях повышения эффективности борьбы с преступлениями в сфере интеллектуальной собственности был принят Федеральный закон от 3 июля 2006 года N 98-ФЗ "О внесении изменения в статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации". В соответствии с нормами главы 19 Уголовного кодекса Российской Федерации и пунктом "а" части второй статьи 151 УПК РФ ранее предварительное следствие по уголовным делам, возбужденным по статье 146 УК РФ (нарушение авторских и смежных прав), производилось следователями прокуратуры. Теперь же предварительное следствие по этим делам осуществляют не только следователи прокуратуры, но и следователи органа, выявившего эти преступления, в частности органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности. При этом были внесены изменения в статьи 146 и 180 Уголовного кодекса Российской Федерации (в части усиления ответственности за нарушения авторских и смежных прав и незаконное использование товарного знака), по которому увеличивается максимальное наказание для преступлений, предусмотренных частью 3 статьи 146 и частью 3 статьи 180, до шести лет лишения свободы.

По мнению инициаторов законопроекта, реализация указанных изменений позволит более эффективно пресекать преступления, совершаемые в сфере оборота объектов авторских и смежных прав, но на самом деле из-за высокого уровня коррупции в органах внутренних дел и низкого уровня квалификации их сотрудников оправдывается прогноз роста злоупотреблений в этой области.

С одной стороны, анализ статистических данных свидетельствует о том, что в 2007 году почти в два раза больше по сравнению с 2006 годом привлечено к уголовной ответственности лиц за незаконное использование объектов авторского права или смежных прав, а равно приобретение, хранение, перевозку контрафактных экземпляров произведений или фонограмм в целях сбыта, совершенные в крупном размере. Значительно увеличилось число лиц, привлеченных к уголовной ответственности за аналогичные действия, совершенные группой лиц по предварительному сговору или организованной группой. В то же время за последние 10 лет число регистрируемых преступлений по статье 147 УК РФ сократилось в 2 раза, число раскрываемых преступлений - в 3 раза. В 2007 году судами Российской Федерации было вынесено всего 4 приговора за нарушение патентных прав и 16 приговоров - за нарушение прав на коммерческую тайну (статья 183 УК РФ), что явно не отражает реальной ситуации в этой сфере. Небольшое количество лиц, привлеченных к уголовной ответственности за нарушение изобретательских и патентных прав, во многом объясняется отсутствием соответствующих руководящих разъяснений по данному вопросу, а также отнесением уголовных дел о преступлении, предусмотренном частью 1 статьи 147 УК РФ, к делам частно-публичного обвинения (часть 3 статьи 20 УПК РФ), возбуждаемым не иначе как по заявлению потерпевшего или его законного представителя.

Законотворческая деятельность, безусловно, является важнейшим аспектом государственной политики в сфере защиты интеллектуальной собственности. Однако успешная работа по противодействию нарушениям в сфере интеллектуальной собственности требует скоординированной практической деятельности всех министерств, ведомств и организаций по защите прав владельцев интеллектуальной собственности, по выявлению и пресечению нарушений в этой сфере.

Предложения и рекомендации

Таким образом, нужны существенные коррективы в государственной инновационной политике во всех трех ее областях: законодательстве, правоприменении и развитии правосознания, чтобы ликвидировать разрыв между заявленной государственной стратегией и ее ведомственным обеспечением, между писаным правом и реальной жизнью.

Первоочередные меры в целях повышения инновационной активности и формирования рынка интеллектуальной собственности в рамках антикризисной стратегии включают:

разработку и принятие специального закона об инновационной деятельности, а также подготовку для субъектов Российской Федерации модельного закона об инновационной деятельности, цель принятия которых - определение основных целей и принципов государственной инновационной политики, определение основных понятий в инновационной сфере, прямых и косвенных мер государственной поддержки инновационной деятельности, соответствующих полномочий органов государственной власти и местного самоуправления;

принятие закона, предоставляющего государственным учреждениям науки и образования право самостоятельно использовать средства, полученные по договорам НИОКР, на решение уставных задач указанных учреждений, в том числе на создание малых внедренческих предприятий, при этом необходимо рассмотреть возможность аккумулирования указанных средств на специальных счетах в кредитных организациях;

внесение изменений в Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", учитывающих специфику финансирования научной, инновационной, образовательной деятельности, при этом требуется упростить правила закупок оборудования и расходных материалов в гражданской сфере, а также существенно увеличить срок проведения конкурсов, сделав его достаточным для проведения квалифицированной научной экспертизы;

внесение поправок в Федеральный закон от 8 декабря 2003 года N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" для приведения его в соответствие со статьей 1551 ГК РФ и изменений в часть четвертую ГК РФ (прежде всего главы 75, 77) и в Федеральный закон от 29 июля 2004 года N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" в целях обеспечения эффективной защиты отечественных правообладателей;

внесение изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, позволяющих освобождать от уплаты налога на доходы физических лиц и единого социального налога вознаграждения автору, выплачиваемые работодателем за служебное изобретение, служебную полезную модель или служебный промышленный образец в случаях, предусмотренных частью 4 статьи 1370 ГК РФ, а также отнести затраты на выплату указанных вознаграждений к расходам, уменьшающим налогооблагаемую базу по налогу на прибыль;

внесение в бюджетную классификацию расходов бюджетов всех уровней целевые статьи расходов, направленные на предоставление государственной поддержки инновационной деятельности; при изменении структуры проведения исследований, ориентированных на внедрение полученных результатов в реальную экономику, в условиях сформированного бюджета на три года предусмотреть корректировку распределения бюджетных средств по конечным получателям;

разработку и реализацию национального проекта в сфере государственного управления и формирования рынка интеллектуальной собственности в России как стратегического ресурса России в инновационном развитии;

восстановление функций единого центра выработки государственной инновационной политики и координации ее реализации в реальном секторе экономики с упорядочением полномочий соответствующих органов исполнительной власти;

совершенствование законодательства в целях создания условий для формирования инновационной мотивации и роста активности у частных инвесторов, а также в отношении секретов производства (ноу-хау);

устранение законодательных преград на пути включения в инновационный процесс вузов и научных организаций (в части возможности учреждения ими малых инновационных предприятий);

создание четырех баз данных (БД): БД результатов интеллектуальной деятельности учреждения, предприятия, казны (субъекта Российской Федерации и Российской Федерации) с учетом проведенных экспертиз по критериям коммерциализации; БД запросов на инновационные технологии, БД технологических площадок и технологического оборудования для создания малых инновационных предприятий; БД инновационных менеджеров;

разработку и внедрение единых критериев и индикаторов показателей формирования и управления нематериальными активами при оценке инновационной активности и эффективности экономики вузов, научных центров, предприятий, организаций, федеральной казны, государственной казны субъектов Российской Федерации и муниципальной казны муниципальных образований;

внедрение модели управления интеллектуальной собственностью в системе технопарков и региональных технополисов, особых экономических зон технико-внедренческого и промышленно-производственного типа;

активизацию работы контрольных и правоохранительных органов по защите прав и интересов государства и снижению уровня коррупции при распределении бюджетных средств на проведение научных исследований, а также обеспечению эффективной государственной защиты правообладателей в области изобретений, полезных моделей, промышленных образцов и секретов производства (ноу-хау);

комплексное и повсеместное изучение нового законодательства через семинары и курсы повышения квалификации для правоприменителей, а также развитие правосознания правообладателей и всего гражданского общества;

подготовку для руководства страны ежегодного государственного доклада "О состоянии правовой охраны и защиты интеллектуальной собственности в Российской Федерации" с участием федеральных органов власти и негосударственных организаций и с проведением мониторинга инновационной активности в субъектах Российской Федерации.

Глава 2
Опыт законодательного обеспечения институционально-инвестиционного развития

§ 1. Правовой статус государственных корпораций*(7)

В последние годы Правительство Российской Федерации активизировало деятельность по созданию и совершенствованию структур, получивших в мировой практике название "институты развития". Идея институтов развития состоит в признании неспособности частного сектора создавать наиболее крупные объекты и реализовывать крупномасштабные долгосрочные программы, создающие условия для ускоренного развития экономики страны в целом. Для решения этой проблемы создаются особые юридические лица, наделяемые огромными ресурсами за счет государственного бюджета и государственного имущества, которые осуществляют соответствующие проекты как самостоятельно, так и на долевой основе с участием негосударственных инвесторов и международных организаций. Обычно институты развития - это банки, но применяются и другие типы организаций. Такие структуры существуют как в развивающихся, так и в развитых странах. В середине 2000-х годов в мире существовало около 750 институтов развития.

В России вплоть до 2007 года институты развития создавались в основном в форме акционерных обществ. Однако в период законодательной деятельности 2007 - конца 2008 годов произошла активизация законотворчества и применения нормативной базы в такой относительно новой сфере, как регулирование организационно-правовой формы "государственная корпорация", относящейся к числу некоммерческих организаций. Вновь создаваемые государственные корпорации (далее - ГК) позиционировались как институты развития, соответствующие современным условиям.

Сфера деятельности ГК разнообразна. Некоторые из них заняты функциями, которые могли бы выполняться частными предприятиями, деятельность других сводится к распределению государственных субсидий.

Можно выделить несколько этапов в развитии института государственной корпорации.

Появление организационно-правовой формы "государственная корпорация" произошло в результате принятия поправки в Федеральный закон от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Федеральный закон от 12 января 1996 года N 7-ФЗ), введенной в 1999 году Федеральным законом от 8 июля 1999 года N 40-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций" (далее - Федеральный закон от 8 июля 1999 года N 40-ФЗ). Данная организационно-правовая форма была решением ad hoc, принятым с целью придания особого статуса создававшемуся в то время Агентству по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). Разработчиков Федерального закона от 8 июля 1999 года N 40-ФЗ, как и законодателей, не устроили имевшиеся на тот момент организационно-правовые формы, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ, так как все эти организационно-правовые формы не предусматривали наделение хозяйствующего субъекта властными полномочиями.

Таким образом, попытка упростить администрирование решения частной задачи реструктуризации банковской системы привело к появлению правовой нормы, намеренно размывающей границы между сферой публичной власти и хозяйственной деятельностью, регулируемой на основе гражданско-правовых принципов. Разработчики этой нормы не учли, что принятие нормы ad hoc, учреждающей институт, практически не подпадающий под общие гражданско-правовые принципы регулирования юридических лиц, может иметь последствия, выходящие далеко за пределы узкой сферы регулирования финансовых учреждений.

Следующим этапом в истории данной организационно-правовой формы стало создание Агентства по страхованию вкладов (АСВ) в 2003 году. На этом этапе применение организационно-правовой формы государственной корпорации получило распространение, но исключительно в сфере регулирования банковской системы. Пока что негативные последствия введения этой формы еще не дали о себе знать в сфере экономики и государственного управления в целом. Чему, по-видимому, способствовало следующее обстоятельство: и АРКО, и АСВ являлись соответственно кредитной и страховой организациями, поэтому подпадали под весьма жесткое регулирование, применяемое в этих сферах деятельности.

Очередным этапом в развитии данного института стал всплеск активности по созданию государственных корпораций в 2007 году. Эта деятельность представляет собой эксплуатацию данной нормы в совершенно новых сферах и условиях, а также в совершенно иных целях.

На конец 2007 года было создано 7 организаций, включая такие гигантские конгломераты, как "Ростехнологии", "Росатом" и "Роснанотех". Создание и функционирование подобных структур стало фирменным знаком российской экономической политики. В законы о федеральном бюджете начиная с 2007 года включаются значительные суммы финансирования, выделяемые ГК.

На этом этапе ряд экспертов выступил с резкой критикой тенденции к росту числа, расширению активов и полномочий ГК. Результаты проведенного анализа опубликованы в докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации".

Появление организационно-правовой формы "государственная корпорация" воспринимается специалистами по гражданскому праву как "размывание" системы правового регулирования некоммерческих юридических лиц и принципа верховенства права.

Анализ положений статьи 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ позволяет выделить следующие принципиально важные особенности правового статуса ГК:

ввиду расплывчатости формулировки пункта 1 указанной выше статьи не существует никаких принципиальных юридических ограничений на цели и функции государственных корпораций, кроме ограничений, подразумеваемых Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами;

имущество и денежные средства, переданные ГК ее учредителем (государством), перестают быть объектом государственной собственности;

отсутствуют общие механизмы организации, правового регулирования ГК и влияния учредителя на их деятельность; в отношении каждой из них эти вопросы регулируются отдельными законами. Иными словами, нормативное регулирование ГК неизбежно подменяется индивидуально-правовым, и тем самым ГК фактически выводятся за пределы регулярного правового поля;

минимальные требования в отношении контроля учредителя над выполнением ГК возложенных на нее функций установлены на предельно низком уровне; кроме того, закон о создании конкретной государственной корпорации может свести такой контроль практически к нулю.

При отсутствии работоспособных механизмов контроля над ГК и их менеджментом принятые законы предоставляют ряд способов вывода активов из подконтрольных организаций в личных интересах их руководства.

Часть государственных корпораций была наделена властными полномочиями. Тем самым был совершен революционный разрыв с принципами административной реформы, сформулированными в Указе Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах", который определил в качестве одного из приоритетных направлений этой реформы "организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам" (пункт 1). Вместо отделения государственного аппарата от экономики (что неоднократно объявлялось основной целью государственной политики) началось превращение целых сегментов исполнительной власти в особые виды экономической деятельности, основанной на эксплуатации властных полномочий. Вместо "повышения конкурентоспособности России на мировой арене" данное направление законотворчества означает осознанную попытку архаизации Российского государства.

На последнем этапе, приходящемся на 2008 год и начало 2009 года, в развитии института ГК стали проявляться следующие две тенденции.

Первая тенденция - расширение полномочий, сферы деятельности ГК и контролируемых ими активов.

Яркой иллюстрацией этой тенденции являются внесенные в Государственную Думу в конце 2008 годы законопроекты, касающиеся государственной корпорации "Ростехнологии".

Основные нововведения, содержащиеся в законопроекте N 118152-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О Государственной корпорации "Ростехнологии", таковы.

1) Предоставление юридически неограниченных возможностей для экспансии ГК "Ростехнологии" в любые отрасли экономики и сферы деятельности как путем обычных рыночных процедур, так и за счет получения госимущества и использования процедур банкротства.

В частности, в статью 3 Федерального закона от 23 ноября 2007 года N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии" (далее - Федеральный закон от 23 ноября 2007 года N 270-ФЗ) вносятся изменения, позволяющие ГК "Ростехнологии":

заниматься производством иных видов продукции, работ и услуг помимо "высокотехнологичной промышленной продукции", производством которой ограничивалась сфера деятельности этой ГК в прежней редакции;

заниматься благотворительной деятельностью;

направлять прибыль не только на цели "содействия разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции", как в прежней редакции, но и на любые цели, "согласованные наблюдательным советом" ГК;

создать собственную ведомственную охрану;

участвовать в реализации не только государственной программы вооружения, но и иных федеральных (долгосрочных) программ;

участвовать в процедурах банкротства, в том числе досудебной санации, предприятий любых отраслей промышленности, если ГК "Ростехнологии" "может влиять на принимаемые ими решения" (через владение долями капитала, на основании договоров или "иным образом").

Кроме того, в статью 7 Федерального закона от 23 ноября 2007 года N 270-ФЗ вносятся изменения, позволяющие ГК "Ростехнологии":

участвовать в капитале не только юридических лиц, целью деятельности которых является производство и экспорт высокотехнологичной и оборонной продукции, но и любых предприятий;

выступать спонсором культурных, спортивных мероприятий, средств массовой информации и творческой деятельности.

2) Расширение доступа ГК "Ростехнологии" к бюджетным средствам и государственному имуществу.

В частности, в первоначальный закон вносятся изменения, позволяющие ГК "Ростехнологии":

осуществлять полномочия распорядителя бюджетных средств (в статью 7);

осуществлять полномочия государственного заказчика в рамках исполнения государственного оборонного заказа, реализации заданий мобилизационного плана, а также реализации ряда федеральных программ (в статью 7);

получать от Российской Федерации право вносить в качестве имущественного взноса "земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте" (в статью 5).

3) Предоставление ГК "Ростехнологии" дополнительных властных полномочий.

В частности, в статью 6 Федерального закона от 23 ноября 2007 года N 270-ФЗ вносится дополнение, предоставляющее ее генеральному директору право представления в Правительство Российской Федерации проектов нормативных правовых актов. Кроме того, генеральный директор включается во все профильные коллегиальные органы, образуемые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти.

4) Дальнейшее снижение подконтрольности ГК "Ростехнологии" государству, а ее исполнительных органов - наблюдательному совету. В частности:

наблюдательному совету передаются полномочия по установлению порядка публикации ее отчетности и содержания публикуемого отчета (изменение, вносимое в статью 8 Федерального закона от 23 ноября 2007 года N 270-ФЗ);

наблюдательный совет лишается прав, связанных с учреждением филиалов и принятием положений о них (в статью 12 Федерального закона от 23 ноября 2007 года N 270-ФЗ);

снимается законодательное ограничение на объем сделок, проводимых без согласия наблюдательного совета; теперь этот порог устанавливает наблюдательный совет (в статью 12 Федерального закона от 23 ноября 2007 года N 270-ФЗ);

наблюдательный совет может своим решением назначать вознаграждение председателю и членам ревизионной комиссии (в статью 17 Федерального закона от 23 ноября 2007 года N 270-ФЗ).

Основные нововведения, содержащиеся в законопроекте N 118175-5 "Об особенностях передачи имущественного взноса Российской Федерации Государственной корпорации "Ростехнологии" и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О Государственной корпорации "Ростехнологии", можно обобщить следующим образом:

1. Максимальное облегчение передачи государственного имущества ГК "Ростехнологии", в том числе за счет кредиторов существующих унитарных предприятий.

2. Бесплатное наделение ГК "Ростехнологии" значительными участками государственной земли путем безвозмездной передачи в собственность или в сверхдешевую аренду.

3. Предоставление ГК "Ростехнологии" возможности выступать в качестве управляющей организации для любых акционерных обществ. Вместе с нормами предыдущего законопроекта это фактически означает предоставление неограниченных возможностей для легального рейдерства.

Вторая тенденция - продолжение попыток создания новых организационно-правовых форм некоммерческих организаций путем принятия новых норм ad hос для решения тех или иных частных вопросов. При этом необходимость именно таких организационно-правовых форм и непригодность прежних никак не обосновываются.

Примером проявления этой тенденции является проект федерального закона N 141187-5 "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Для реализации целей узкоотраслевого закона создается новая организационно-правовая форма некоммерческой организации (НКО) - государственная компания, для чего в данный законопроект включена норма об изменении Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ. От уже существующей формы государственной корпорации она отличается в двух существенных аспектах:

государственная компания создается для доверительного управления государственным имуществом;

государственная компания может выполнять "функции государственного значения".

Таким образом, в точности повторяется история с государственными корпорациями: для решения узкой задачи изобретается новая организационно-правовая форма НКО ad hoc, правовые характеристики которой практически не определяются общим законом об НКО, а прописываются в каждом конкретном случае особым законом. Можно ожидать, что, если законопроект будет принят, организационно-правовая форма "государственная компания" будет использована для создания других аналогичных структур в других сферах.

В пояснительной записке к законопроекту не приводятся аргументы в обоснование того, почему для государственной компании "Российские автомобильные дороги" требуется создавать новую организационно-правовую форму и почему недостаточно уже существующих организационно-правовых форм (таких, как уже существующая форма государственной корпорации).

Иными словами, закон представляет собой новый шаг на пути "размывания всей системы некоммерческих юридических лиц. Законодатель начинает утрачивать всякие ориентиры, последовательно отказываясь от каких-либо классификационных критериев системы юридических лиц"*(8).

Институт государственной корпорации был создан ad hoc, под решение узкой задачи. Однако, будучи принятой, соответствующая норма породила собственную мощную динамику сначала в сфере создания институтов, а затем и в сфере нормотворчества вообще. Результатом этой динамики стало то, что сам по себе рациональный замысел создания институтов развития породил ряд непреднамеренных последствий, разрушительных для российской экономики и государственности.

Тенденция к росту численности, полномочий, ресурсов, масштабов государственных корпораций, а также к появлению аналогичных организационно-правовых форм НКО, создаваемых ad hoc, несет в себе ряд существенных угроз нормальному функционированию Российского государства и его правовой системы:

1) Тенденция к учреждению отдельных негосударственных юридических лиц с помощью специальных законов ведет к подмене нормативно-правового регулирования индивидуально-правовым.

2) Наделение властными полномочиями (или государственными функциями) негосударственных юридических лиц означает размывание барьера между сферой публичной власти, регулируемой публичным правом, и сферой, регулируемой частным правом, - барьера, жизненно важного для существования современного государства. Вместе с предыдущей тенденцией это означает архаизацию Российского государства.

3) Практика создания новых организационно-правовых форм НКО путем внесения поправок в базовый закон отраслевыми законами, предназначенными для решения частных, узкоспециальных задач, ведет к размыванию нормальной иерархии нормативных правовых актов, без которой тот тип правовой системы, который существует в России, не может функционировать и превращается в хаос.

4) Наделение существующих государственных корпораций все новыми и новыми активами, относящимися ко все новым и новым сферам деятельности, а также предоставление им все новых и новых полномочий и расширение их бюджетного финансирования ведет к созданию практически неуправляемых хозяйственных структур, обреченных на неэффективность, особенно в условиях экономического кризиса. В конечном итоге это есть не что иное, как бессмысленная растрата государственных ресурсов.

Все это в целом можно охарактеризовать как постепенное, но непрерывное размывание устоев Российского государства, его правовой системы и подрыв его экономики.

Для решения вышеуказанных проблем необходимо:

1) Осуществить нормативно-правовое закрепление иерархии типов федеральных нормативных правовых актов. Ввести формальный запрет на изменение нормативного правового акта более высокого уровня нормативным правовым актом более низкого уровня. Ввести различные процедуры для принятия и изменения актов разных уровней таким образом, чтобы внесение изменений в акт более высокого уровня было процедурно более сложным, чем в акт более низкого уровня.

2) Интегрировать Федеральный закон от 12 января 1996 года N 7-ФЗ в Гражданский кодекс Российской Федерации; в частности, введением полного перечня организационно-правовых форм НКО в ГК РФ.

3) Законодательно определить общие нормы, регулирующие все организационно-правовые формы НКО; отказаться от практики учреждения НКО федеральными законами.

4) Ввести мораторий на создание новых государственных корпораций и юридических лиц с аналогичной организационно-правовой формой.

5) Осуществить передачу властных функций, которыми наделены некоторые государственные корпорации, федеральным органам исполнительной власти.

6) Провести поэтапное преобразование существующих государственных корпораций в акционерные общества со 100-процентным государственным участием.

§ 2. Законодательное обеспечение реформирования электроэнергетики*(7)

Важнейшей сферой промышленной политики в условиях мирового дефицита энергетических ресурсов является отрасль электроэнергетики. В последние годы неоднократно выносилась на обсуждение проблема нехватки электроэнергетических мощностей в Российской Федерации, способная в недалеком будущем стать преградой для любых попыток хозяйствующих субъектов расширить свое производство. Государство же окажется заложником объективных ограничений в развитии всех сфер общественных отношений, от социального обеспечения до военной безопасности. Основная причина сложившейся ситуации - в нехватке инвестиций в данную отрасль, которая, в свою очередь, определялась неспособностью монопольной структуры осуществлять эффективную политику развития отрасли.

Формирование конкурентных условий в отрасли электроэнергетики является одним из важнейших условий не только ее эффективного развития, но и остальных отраслей промышленности. В условиях конкурентного предложения электрической энергии появляются возможности для конечных потребителей формировать более эффективные стратегии развития.

Осознание государственной властью указанной выше проблематики стало причиной подготовки решения о необходимости реформирования электроэнергетической отрасли страны.

Концепция реформирования электроэнергетики была определена в постановлении Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001 года N 526 "О реформировании электроэнергетики Российской Федерации". Целями реформы электроэнергетики стали:

повышение эффективности предприятий отрасли;

создание условий для ее развития на основе стимулирования инвестиций;

обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей.

Достичь заявленных целей предполагалось, изменяя одновременно режим регулирования отрасли электроэнергетики и структуру корпоративной собственности и управления в отрасли.

За период проведения реформы изменения в режиме регулирования были проведены в соответствии с концепцией, основные положения которой сводились к следующему:

1) Отмене традиционного регулирования естественных монополий, состоящего в сочетании ценового (тарифного) регулирования и исключительных прав на обслуживание потребителей той или иной территории (территориальная франшиза).

2) Введению различных режимов регулирования для разных видов деятельности, выделяемых в рамках отрасли электроэнергетики. Одни виды деятельности признавались "естественно-монопольными" - передача электроэнергии, оперативно-диспетчерское управление. Эти виды деятельности могут быть охарактеризованы как "сетевые". Другие признавались "потенциально конкурентными" - генерация электроэнергии, сбыт электроэнергии, ремонт и сервис.

3) Установлению для так называемых естественно-монопольных или сетевых видов деятельности следующих методов регулирования:

ценовое (тарифное) регулирование;

свободный недискриминационный доступ потребителей к услугам;

принудительная монополия одного хозяйствующего субъекта, состоящая в фактическом запрете на эксплуатацию соответствующих видов активов другими хозяйствующими субъектами (например, никто не имеет права эксплуатировать магистральные линии электропередачи, даже построенные на собственные средства и принадлежащие такому субъекту на праве собственности);

запрет совмещения видов деятельности одним и тем же хозяйствующим субъектом (запрет вертикальной интеграции).

4) Установлению для так называемых потенциально конкурентных видов деятельности (за исключением ремонта и сервиса) следующих методов регулирования:

постепенная отмена ценового (тарифного) регулирования рынка электроэнергии и услуг сбытовых компаний;

создание оптового рынка электроэнергии, построенного на аукционных принципах, на котором конкурировали бы, с одной стороны, генерирующие компании, а с другой стороны - потребители и сбытовые компании;

создание аналогичных рынков мощности, системных услуг и производных финансовых инструментов;

сохранение регулируемых цен на электроэнергию для бытовых потребителей путем создания института "гарантирующих поставщиков", обладающих определенными эксклюзивными правами и обязанностями на определенной территории;

наделение особой организации (Системного оператора) административными полномочиями, необходимыми для централизованного управления технологическими режимами работы объектов электроэнергетики и путем выдачи оперативных диспетчерских команд и распоряжений, обязательных для всех субъектов оперативно-диспетчерского управления, субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии с управляемой нагрузкой.

5) Передаче государству регулятивных функций, ранее осуществлявшихся РАО "ЕЭС России", и соответствующих структур.

Изменения структуры корпоративной собственности и управления, предполагавшиеся концепцией реформы, состояли в следующем.

На базе генерирующих электроэнергию мощностей формировались генерирующие компании: оптовые генерирующие компании (ОГК) и территориальные генерирующие компании (ТГК), формирующиеся путем межрегиональной интеграции электростанций, ранее входивших в состав территориальных вертикально-интегрированных компаний (так называемых АО-энерго). Объекты электросетевого хозяйства, относящегося к единой национальной (общероссийской) электрической сети - линии электропередачи напряжением от 220 кВ и выше (в ряде случаев от 110 кВ), межгосударственные ЛЭП, а также обслуживающие их трансформаторные подстанции и комплекс оборудования, предназначенный для технического обслуживания и эксплуатации этих объектов, - поэтапно должны были перейти в собственность Федеральной сетевой компании с контрольным пакетом у государства. Центральное и региональные диспетчерские управления передавались в состав ОАО "Системный оператор Единой энергетической системы" (СО ЕЭС). Кроме того, создавалось ОАО "Администратор торговой системы" (АТС), основной функцией которого должна была стать организация купли-продажи электрической энергии на оптовом рынке.

Для осуществления целей, поставленных реформой отрасли, Федеральным Собранием Российской Федерации в период времени с 2003 по 2007 год был принят ряд федеральных законов:

1. Федеральный закон от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике";

2. Федеральный закон от 26 марта 2003 года N 36-ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике";

3. Федеральный закон от 26 марта 2003 года N 37-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации";

4. Федеральный закон от 26 марта 2003 года N 38-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации";

5. Федеральный закон от 26 марта 2003 года N 39-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О естественных монополиях";

6. Федеральный закон от 31 декабря 2005 года N 208-ФЗ "О внесении изменения в статью 81 Федерального закона "Об акционерных обществах";

7. Федеральный закон от 4 ноября 2007 года N 250-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России".

Принятие и реализация положений данных законов, а также ряда постановлений Правительства Российской Федерации, в том числе регулирующих взаимоотношения новых субъектов электроэнергетической отрасли, позволяет утверждать, что в целом программа реформирования электроэнергетики к середине 2008 года была выполнена. 30 июня 2008 года завершением деятельности одной из крупнейших в мире монополий - РАО "ЕЭС России" закончился один из ключевых этапов реформы электроэнергетики России. На ее месте образовалось несколько десятков электроэнергетических компаний.

Но, несмотря на то что на сегодняшний момент электроэнергетическая отрасль находится на завершающем этапе реформирования, остается ряд проблем, без решения которых невозможно повысить эффективность отрасли, улучшить управляемость и привлечь инвестиции в электроэнергетику.

По-прежнему в электроэнергетике широко распространено перекрестное субсидирование, которое осуществляется между производством тепла и электроэнергии, между территориями и между группами потребителей, прежде всего между бытовым и промышленным потреблением (последнее составляет примерно 120 млрд. рублей в год). Следует отметить, что главной цели либерализации розничных рынков - возможности для потребителя выбирать сбытовую компанию исходя из цены и качества предоставляемых услуг - не достичь до решения проблемы перекрестного субсидирования.

Причиной неустранимости проблемы перекрестного субсидирования является то, что оно, по сути дела, представляет собой внебюджетный механизм перераспределения богатства и дохода между группами населения, территориями и т.д. для достижения тех или иных политических целей государства (таких, как социальная поддержка населения, выравнивание социально-экономического уровня территорий, поддержание связности территории страны и т.п.).

Единственным способом полностью решить проблему перекрестного субсидирования является реформирование бюджетной системы страны, в ходе которого финансовое бремя решения политических задач будет переложено с производителей на бюджет. Регулирование тарифов с целью перекрестного субсидирования должно быть заменено прямым бюджетным субсидированием соответствующих потребителей и (или) производителей. Пока же этого не сделано, не существует альтернативы переносу перекрестного субсидирования на оптовый рынок в условиях ограничения роста тарифов для населения. Временное решение этой проблемы может состоять в нормировании уровня перекрестного субсидирования, обеспечении прозрачности системы и возможности прогнозирования перекрестного субсидирования с учетом особенностей территорий.

Реализации потенциала реформированной электроэнергетики мешают процессы, развивающиеся у смежников, в первую очередь в топливной промышленности (так называемые проблемы топливных рисков). Среди топливных рисков следует особо выделить следующие:

высокую степень износа основных фондов и преобладание устаревшего оборудования в газовой и угольной промышленности;

чрезмерно зарегулированный и неконкурентный рынок газа;

отсутствие конкуренции между взаимозаменяемыми энергоресурсами, структура спроса на них характеризуется чрезмерной ориентацией на газ и снижением доли угля;

отсутствие конкурентного энергетического рынка;

отрицательное влияние ТЭК на окружающую среду;

высокую степень зависимости нефтегазового сектора от состояния мирового энергетического рынка.

Для решения этой проблемы необходимо дальнейшее реформирование топливных рынков в сторону большей либерализации и конкурентности.

Среди проблем, мешающих эффективному реформированию электроэнергетики, следует выделить проблему формирования розничного рынка. На розничных рынках электроэнергии существует проблема неурегулированности взаимоотношений трех сторон: сетевых организаций, сбытовых организаций и управляющих компаний, в части определения объема электроэнергии, поставляемой в многоквартирные дома, и ответственности за небаланс и внутридомовые потери электроэнергии.

Кроме того, существует проблема несовершенства нормативной базы, регулирующей деятельность гарантирующих поставщиков (ГП). Статус ГП может быть присвоен сбытовым компаниям, обслуживающим население, которые обязаны заключить договор энергоснабжения с любым потребителем электрической энергии, оформившим присоединение к электрическим сетям и не заключившим договор с независимой сбытовой компанией.

Вместе с тем Правилами функционирования розничных рынков электрической энергии предусмотрено один раз в 3 года проведение конкурса на статус ГП. Критерием является минимальная сбытовая надбавка, предложенная на конкурсе. Существующая практика объявления таких конкурсов в 2007 году показала неэффективность данного механизма - происходило множество нарушений, выигрывали компании с большей сбытовой надбавкой, не обеспеченные инфраструктурой сбора платежей и обслуживания потребителей.

Для решения проблем розничного рынка необходимо принятие нормативных правовых актов, а также поправок в действующие федеральные законы и нормативные правовые акты, направленные на решение регламентации вопросов распределения и оплаты внутридомовых потерь электроэнергии, а также регламентации проведения внеочередных конкурсов на статус гарантирующего поставщика с четким обоснованием смены гарантирующего поставщика.

Важнейшим условием успешного реформирования отрасли является наличие достаточных ресурсов по возведению энергетических мощностей и развитию электроэнергетической инфраструктуры. Очевидно, что в условиях дефицита энергии во многих регионах мира инвестиционные задачи невозможно решить без достаточных возможностей производителей оборудования удовлетворить потребности энергетических компаний.

На сегодняшний момент стали очевидны проблемы перегруженности западных и российских производителей оборудования для строительства новых мощностей и нехватки квалифицированных отечественных специалистов. Результатом может стать срыв реализации инвестиционных программ новыми собственниками генерирующих компаний.

Одним из путей решения этих проблем является привлечение зарубежных производителей оборудования путем снижения таможенных пошлин и административных барьеров на ввоз этого оборудования, а также реализация комплексных программ по подготовке квалифицированных российских кадров для электроэнергетической отрасли.

Важнейшей причиной неэффективности энергетической отрасли в Российской Федерации является рост уровня физического износа технологического оборудования, которое в настоящее время не отвечает требованиям безопасности, способного привести к системным авариям и созданию угрозы жизни и здоровью населения.

В соответствии с проводимой реформой системы технического регулирования нормы безопасности технологического оборудования и объектов должны быть установлены в технических регламентах до 2010 года. В настоящее время ни одного технического регламента не было принято ни на уровне федерального законодательства, ни на правительственном уровне. В связи с этим необходимо в срочном порядке ускорить работу по созданию и принятию соответствующих технических регламентов.

Электроэнергетическая отрасль также сталкивается с проблемой управления, новая структура которого только лишь формируется.

На вновь созданное Министерство энергетики Российской Федерации возложены функции по нормативному регулированию отрасли. Государственное участие в управлении остается доминирующим в инфраструктурных компаниях - Федеральной сетевой компании (ФСК), Системном операторе ЕЭС (СО ЕЭС), холдинге "Межрегиональная сетевая компания" (МРСК).

В отрасли введено самоуправление, представленное Некоммерческим партнерством "Совет рынка" и представляющее интересы и поставщиков, и потребителей. Его работа уже сопровождается рядом проблем, в частности:

НП "Совет рынка" установило слишком высокий вступительный взнос - 5 млн. рублей; при этом у гарантирующих поставщиков данные суммы не заложены в тарифе, вследствие чего являются их чистым убытком;

покупатели и продавцы имеют в "Совете рынка" всего 8 мест, в то время как государство и инфраструктуры, находящиеся под контролем государства, - 12 мест; таким образом, самоуправление в отрасли фактически остается фиктивным.

В связи с необходимостью формирования эффективной структуры управления отраслью крайне важно представительство интересов участников рынка в НП "Совет рынка" сформировать более адекватным и сбалансированным.

Подводя предварительные итоги, следует отметить, что энергетическая отрасль вошла в постреформенный период и в мировой финансовый кризис с целым рядом проблем: неурегулированностью взаимоотношений новых участников рынков электроэнергии и мощности; отсутствием договоренностей по ряду важнейших вопросов, таких как техприсоединение к сетям и его оплата, тарифообразование, вывод мощностей в ремонт; нерешенными проблемами перекрестного субсидирования отрасли, участия субъектов в управлении рынком электроэнергии и мощности, стимулирования энергосбережения; а также неработающим конкурентным розничным рынком электроэнергии.

Для решения обозначенных проблем необходимо осуществить ряд мероприятий:

1. Обеспечить постоянный мониторинг и координацию действий всех субъектов электроэнергетики по снижению постреформенных рисков в отрасли;

2. Разработать систему прогнозирования спроса и предложения электрической энергии (мощности) с целью предотвращения возникновения дефицита генерирующих мощностей в электроэнергетике;

3. Ускорить разработку и принятие технических регламентов, устанавливающих обязательные требования к обеспечению безопасности электрических станций и сетей, высоковольтного оборудования, электроустановок в процессе их проектирования, строительства, монтажа, наладки и эксплуатации;

4. Разработать антикризисную программу поддержки энергетики в условиях мирового финансового кризиса;

5. Разработать программу стимулирования энергосбережения с целью создания мотивации потребителей к добровольному снижению уровня потребления в периоды угроз ограничения мощности.

Глава 3
Законодательное обеспечение инфраструктурного развития

§ 1. Правовое обеспечение в сфере связи*(9)

Структурные реформы, проводимые сегодня в российской экономике, это прежде всего преобразования в сфере естественных монополий. Реформирование базовых отраслей российской экономики требует принятия продуманных и взвешенных решений, претворение которых в жизнь создаст условия для вывода экономики страны на траекторию устойчивого развития, обеспечивающего повышение уровня качества жизни населения. Необходимость проведения таких реформ продиктована не только требованием повышения инвестиционной привлекательности субъектов естественных монополий, прозрачности и эффективности их работы, но и созданием условий для развития конкуренции в этих сферах, оптимизации структуры издержек всей национальной экономики.

Особое значение для определения перспектив развития отраслей связи и информатизации в 2008 году приобрело заседание президиума Госсовета в Петрозаводске 17 июля 2008 года, где рассматривался вопрос "О реализации стратегии развития информационного общества в Российской Федерации". На нем Президент Российской Федерации Д.А. Медведев выразил уверенность, что Россия обладает всеми возможностями, чтобы стать одной из стран-лидеров в сфере развития информационно-коммуникационных технологий: "XXI век делает главную ставку на знания и высокие технологии. И в политике стран-лидеров технологического развития информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) занимают центральное место. Россия пока не находится в этом передовом списке, но без преувеличения - имеет все необходимые предпосылки, чтобы осуществить прорыв в этой сфере".

Глобальные изменения в мировой экономике и развивающаяся научно-техническая революция привели к качественному изменению роли и места отрасли связи в экономике страны. ИКТ являются требованием развития информационного общества, и связь как основа информационных технологий - одна из самых востребованных обществом отраслей на современном этапе его развития. Ее развитие является непременным условием дальнейшего эффективного развития национальной экономики и гражданского общества в целом. В условиях жесткой международной конкуренции экономическое развитие страны определяется главным образом ее научными и технологическими преимуществами. В первую очередь, комплексным, взаимоувязанным развитием энергетики, транспорта и связи. Отрасль связи обладает огромным потенциалом как средство современных коммуникаций, а формирование современной инфраструктуры информационного сектора экономики сделает ее локомотивом отечественной экономики. Высокий уровень информационно-коммуникационной инфраструктуры в регионах, современные средства связи - это прежде всего огромный потенциал для развития бизнеса и функциональных структур государственной власти. От уровня развития информационных коммуникаций сегодня напрямую зависит экономический рост регионов, а вопрос неравенства в их информационном развитии, в том числе "цифрового неравенства", требует обязательного срочного решения.

Однако средства и технологии связи будут эффективными только тогда, когда станут открытыми, дающими возможность реализовывать согласованные интересы граждан, общества и государства на комплексной и системной основе. Они могут эффективно развиваться только на основе целенаправленной государственной информационной политики, обеспечивающей поступательное движение страны к построению информационного общества. Контуры данной политики определил в свое время В.В. Путин, отметив, что "...информационные технологии - это мощный рычаг обновления и повышения конкурентоспособности национальных производств, развития инновационной деятельности", что "формирование современной инфраструктуры информационного сектора экономики может стать крупным национальным проектом, а его реализация потребует соответствующих правовых и организационных механизмов". Выступая 8 мая 2008 года в Государственной Думе при рассмотрении вопроса о даче согласия на назначение его Председателем Правительства Российской Федерации, В.В. Путин указал на развитие инфраструктуры, в том числе информационной, как на приоритетное направление деятельности Правительства Российской Федерации.

Таким образом, развитие электросвязи определенно относится к приоритетным задачам государственной политики. Главная ее цель - это создание условий для улучшения социально-экономического положения России путем снижения издержек хозяйственной деятельности на территории страны, улучшения качества услуг, предоставляемых населению, обеспечения растущих потребностей экономики в услугах электросвязи. С учетом особого значения данной отрасли в Совете Федерации в рамках Комиссии Совета Федерации по естественным монополиям была создана подкомиссия по связи. Ее создание обусловлено исключительной важностью координации законодательного обеспечения регулирования естественных монополий в данной сфере и развития конкуренции с позиций соблюдения интересов государства и общества в условиях проведения экономических реформ.

С целью ускоренного развития отрасли электросвязи законодателями предпринимаются усилия по созданию и поддержанию в отрасли благоприятных условий для конкуренции, в том числе в направлении ее демонополизации. Развитие средств и технологий электросвязи выводит услуги общедоступной электрической связи из сферы естественной монополии, а Федеральным законом от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях" не допускается сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка. Развитие конкурентных отношений в сетях электросвязи общего пользования невозможно без повышения конкурентоспособности малых и средних предприятий в отрасли электросвязи, государственной защиты их от дискриминации со стороны монополиста. И в этом вопросе большую помощь федеральному законодателю в реализации государственной политики оказывает Федеральная антимонопольная служба (ФАС).

Другим направлением законодательной деятельности по ускорению развития отрасли связи является конверсия радиочастотного спектра (РЧС) и либерализация управления его использования с учетом международных аспектов. Существенное увеличение РЧС для гражданских нужд на данном этапе развития отрасли является одним из приоритетных направлений ускорения социально-экономического развития страны. Конверсия РЧС позволит изменить исторически сложившуюся ситуацию в его распределении в пользу радиоэлектронных средств (РЭС) гражданского назначения, коренным образом повысить эффективность его использования, что откроет новые возможности для быстрого внедрения в России современных радиотехнологий и приблизит нашу страну к решению задачи увеличения ВВП за счет несырьевых источников доходов.

Радиосвязь (включая спутниковую) для России с ее огромной территорией и дисперсным проживанием населения имеет особое значение. Однако в отрасли имеется серьезная проблема, мешающая ее развитию, - это проблема недискриминационного доступа к такому ограниченному природному ресурсу, как РЧС. Крайне низкая доля РЧС, отведенная непосредственно для развития технологий гражданского применения в наиболее освоенной части спектра, и стремительное развитие ИКТ в эпоху информационного общества породили проблему дефицита частотного ресурса в нашей стране. Причем одним из основных путей эффективного решения данной проблемы, повышения эффективности использования РЧС в целом является его конверсия. РЧС является национальным достоянием и должен быть предоставлен гражданскому обществу для целей развития информационных технологий и информатизации общества.

Также важно обратить внимание на такие проблемы, сдерживающие реализацию проектов административной реформы и создание электронных правительств, являющиеся общими для многих регионов и требующие решения с участием федерального центра, как отсутствие целостности информационного пространства, необходимого для электронного правительства Российской Федерации, и цифровое неравенство большой части муниципальных образований на удаленных территориях.

В связи с указанными проблемами Министерству связи и массовых коммуникаций Российской Федерации крайне важно доработать нормативно-правовую базу по обеспечению недискриминационного доступа к сети связи общего пользования.

Основные проблемы сети связи общего пользования в Российской Федерации

В 2006 году вступили в силу нормативные правовые акты по либерализации рынка дальней связи. В обществе была развернута широкая дискуссия о необходимости демонополизации отрасли связи. В связи с этим, а также в целях дальнейшего развития отрасли связи и гармонизации российского законодательства с европейским законодательством в сфере связи Комиссия Совета Федерации по естественным монополиям рекомендовала Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос о демонополизации сферы оказания услуг общедоступной электрической связи. Министерству информационных технологий и связи Российской Федерации (Мининформсвязи России) было рекомендовано представить в Правительство Российской Федерации предложения по демонополизации сферы оказания услуг общедоступной электросвязи, а также по созданию условий для недискриминационного доступа операторов связи к инфраструктуре связи. При этом предложения по исключению услуг общедоступной электрической связи из сферы естественных монополий должны быть дополнены разработкой положений о локальных естественных монополиях в области связи с юридически точным ее определением.

Однако этого сделано не было. И главной причиной торможения законодательного исключения услуг общедоступной электрической связи из сферы естественных монополий явилась массовая дискриминация монополистами в области электросвязи - операторами, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования, местных операторов связи, так называемых альтернативных операторов связи (в основном малые предприятия) при присоединении сетей электросвязи и их взаимодействии.

В Совет Федерации стали поступать многочисленные обращения операторов местной телефонной связи с жалобами на их дискриминацию со стороны региональных монополистов в области связи. В частности, межрегиональные компании (далее - МРК, дочерние компании ОАО "Связьинвест") в стремлении навязать местным операторам связи кабальные условия договора услуг по присоединению и пропуску трафика отключают их от сети связи общего пользования, взимают плату за обслуживание средств связи, образующих точки присоединения, созданных, как правило, на средства самого местного оператора связи. МРК навязывали альтернативным операторам связи дискриминационные условия присоединения их сетей к сети связи общего пользования, требуя от присоединенных операторов связи завышенную плату за оказание этой услуги, самовольно отсоединяли их от сети связи общего пользования, нарушая единство сети связи общего пользования, что противоречит положениям действующего Федерального закона от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ "О связи" (далее - Федеральный закон от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ)*(10).

Деятельность оператора связи, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования, регулируется государством. Такой оператор связи несет обязательства по установлению недискриминационных условий присоединения сетей связи. В частности, не допускается его отказ от заключения договора о присоединении сетей электросвязи, если такое присоединение сетей электросвязи и их взаимодействие не противоречит условиям лицензий, выданных операторам связи, или нормативным правовым актам, определяющим построение и функционирование единой сети электросвязи Российской Федерации. Порядок присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия с сетью электросвязи "существенного" оператора, его обязанности при присоединении сетей электросвязи и взаимодействии с сетями электросвязи других операторов связи определяются в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации. Цены на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, оказываемые такими операторами, подлежат государственному регулированию (на сегодня это одна из самых чувствительных проблем на межоператорском рынке услуг общедоступной электрической связи).

До решения проблемы недискриминационного доступа (далее - НДД) альтернативных операторов связи к сети связи общего пользования Комиссия Совета Федерации по естественным монополиям была вынуждена приостановить работу по демонополизации услуг общедоступной электрической связи.

Дальнейшее развитие ситуации в этом направлении показало, что законодательная (соответствующие положения Федерального закона от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ) и нормативно-правовая база, за исключением некоторых положений подзаконных нормативных правовых актов, для решения названной проблемы вполне удовлетворительная. В Правилах присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2005 года N 161, прямо говорится, что операторы сетей электросвязи обязаны организовать точки присоединения*(11), и оператор, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования, в целях обеспечения НДД на рынок услуг связи в сходных обстоятельствах обязан устанавливать равные условия присоединения сетей электросвязи и пропуска трафика для операторов связи, оказывающих аналогичные услуги, а также предоставлять информацию и оказывать этим операторам связи услуги присоединения и услуги по пропуску трафика на тех же условиях и того же качества, что и для своих структурных подразделений и (или) аффилированных лиц.

Как правило, присоединяемый оператор связи оплачивает создание на стороне присоединяющего оператора связи точек присоединения своей сети связи к его сети связи (и, соответственно, к сети связи общего пользования, частью которой он становится). Таким образом, присоединяющий оператор связи (обычно МРК), увеличивает мощность своего оборудования за счет присоединяемого. Но при этом пользуются они этими точками присоединения вместе - трафик идет в обе стороны. В названных Правилах присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия перечень услуг присоединения включал до недавнего времени обслуживание средств связи, образующих точку присоединения, в течение срока действия договора о присоединении. МРК требовал и получал, а арбитражные суды защищали права монополиста на плату с присоединенного оператора связи:

за предоставление (аренду) точек присоединения, (не принадлежащих ему по праву, так как они созданы за счет присоединенного оператора связи, а бесплатная передача их, дарение, запрещено между коммерческими структурами российским законодательством);

за обслуживание точек присоединения (техническое, аренда площадей, на которых они располагаются, и т.п.) даже в случае, когда они являлись собственностью МРК.

Но аналогичные точки присоединения, выполняющие те же функции на стороне присоединенного оператора связи для завершения вызова с сети МРК, для последнего являлись совершенно бесплатными. И когда присоединенный оператор связи пытался восстановить справедливость в межоператорских расчетах (а указанные цены назначал монополист), последний под угрозой отключения от своей сети, а значит, и от сети общего пользования, принуждал оператора местной телефонной связи к заключению кабального для него договора. В противном случае производил отключение ("приостановку обслуживания"), чем нарушал права не только отключаемого оператора связи, но и третьих лиц - абонентов этого оператора. В арбитражном суде, куда обращался дискриминированный оператор связи, монополист безапелляционно заявлял: "нет договора - нет обслуживания". И только ФАС (после того как дело дошло до федерального уровня) в этих спорах операторов связи встал на защиту малого оператора.

Пусть и с запозданием, но были приняты необходимые изменения в Правила присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2007 года N 666 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам связи". Эти изменения с 1 марта 2008 года (в интересах монополиста было оттягивать как можно дольше вступление в силу соответствующего пункта постановления) исключали из перечня оказываемых оператором сети связи услуг присоединения услугу обслуживания средств связи, образующих точку присоединения, в течение срока действия договора о присоединении.

Таким образом, главной причиной невыполнения положений нормативных правовых актов по обеспечению НДД на рынок услуг связи (помимо своевольного толкования положений нормативных правовых актов монополистом и замедленной реакции регулятора связи в стране на возникшую проблему) явилась судебная ветвь власти. И хотя техническая сложность понятий и терминов отрасли связи тоже сильно затрудняет работу судей, но традиционное восприятие судьями арбитражного суда основного монополиста в сфере электросвязи - ОАО "Связьинвест" - как государственной структуры (каковой оно не является), а его интересов - как государственных явилось причиной, которая привела к тяжелым последствиям в отрасли. Из-за сложившейся ситуации разорились многие конкурентоспособные операторы связи.

Комиссия Совета Федерации по естественным монополиям обратилась к Председателю Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ВАС) по поводу злоупотреблений монополистами в области связи своим положением, многочисленных нарушений ими условий по обеспечению НДД на рынок услуг связи альтернативных операторов связи (местных операторов связи). А обращения последних за защитой в арбитражные суды субъектов Российской Федерации, арбитражные апелляционные суды и даже в федеральные арбитражные суды округов за редким исключением не нашли поддержки. При этом было обращено внимание ВАС на то, что это вынудило органы законодательной власти страны (Комитет Государственной Думы по энергетике, транспорту и связи поддержал позицию Комиссии Совета Федерации по естественным монополиям по данному вопросу) приостановить процесс демонополизации услуг общедоступной электрической связи.

В ответ на указанные замечания Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации был дан ответ, в котором сообщалось, что "в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации ведется работа по подготовке разъяснений по вопросам, возникающим в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства, касающихся отношений в области конкуренции в целом (вне зависимости от отраслевого характера хозяйственной деятельности)"*(12).

Однако специфика отрасли связи очевидна. Значение отрасли связи в эпоху информационного общества настолько велико, что с целью ее ускоренного развития на благо всего общества государство наложило жесткие ограничения на эту сферу предпринимательской деятельности: и одно из основных - обеспечение НДД на рынок услуг связи альтернативных операторов связи. Наконец в июне 2008 года вышло постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 года N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (далее - постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 года N 30). В нем четко разъяснена позиция ВАС по поднимавшимся законодателями вопросам.

Реализация положений новой нормативной базы привела к снижению в разы стоимости ряда межоператорских услуг, к ограничению возможности расторжения договора о присоединении для существенного оператора, к ликвидации монополизма в международной и междугородней связи и ликвидации монополизма в ряде регионов на уровне внутризоновой связи. Следует отметить положительный эффект, который наблюдают малые и средние операторы, являющиеся операторами местной телефонной связи в тех регионах, где возникла конкуренция на внутризоновом уровне, так как они получили возможность выбора присоединяющего оператора к сети связи общего пользования.

Однако проблема НДД так и не была решена. В Федеральное Собрание Российской Федерации стала поступать информация, что МРК с целью компенсации своих потерь от прекращения взимания с альтернативных операторов связи незаконных платежей стали изобретать новые услуги по присоединению сетей связи, не предусмотренные российским законодательством. Такие как "бронирование" точек присоединения, "поддержание линии связи" (по цене, равной ранее взимаемой за обслуживание точек присоединения). Они стали устанавливать для альтернативных операторов минимальный месячный лимит трафика с оплатой его по повышенному тарифу, как за завершение вызова на смежном узле и т.д.

Рассматривая сложившуюся в отрасли ситуацию, следует отметить устойчивую тенденцию сокращения числа малых операторов телефонной связи. Особенно настораживает то, что практически не возникает новых операторов, занимающихся созданием и развитием телефонных сетей даже в малых городах и сельской местности. Такое положение не может не беспокоить. Причем следует также отметить недостаточную эффективность действий органов государственного управления в отрасли. Нарушается порядок заключения договоров присоединения, который установлен Федеральным законом от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ и постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2005 года N 161, которые определяют, что оферту на присоединение направляет оператор, желающий получить услугу присоединения.

В нарушение установленного указанным постановлением порядка МРК навязывают операторам свои типовые договора, отказываясь вносить в них даже минимальные изменения. Нарушается порядок установления цен на услуги присоединенных к МРК операторов. Статья 18 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ определяет, что "цены на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика определяются оператором самостоятельно, исходя из требований разумности и добросовестности". Однако неизвестно ни одного случая, когда цены на услуги присоединенного оператора местной фиксированной связи отличались бы от цен, установленных МРК. Невозможно, чтобы самостоятельно установленные цены на услуги всех присоединенных в федеральном округе операторов были равны независимо от их условий работы, величины абонентской базы и прочих условий оказания услуг. Тем не менее МРК навязали для всех присоединенных операторов единые, кабальные условия работы. По мнению АОТС просчеты Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций при установлении цен на услуги операторов, произвол монопольных структур, перекос платежей в сторону крупных операторов носят катастрофический характер.

Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации недостаточно активно и последовательно контролирует и добивается претворения в жизнь положений и норм, заложенных в принимаемых законах, постановлениях Правительства и других нормативных актах. Недостаточно проводится разъяснительная работа по применению новых правовых актов, часто ответы министерства на запросы операторов носят формальный характер, операторам связи неизвестны факты пресечения противоправных действий со стороны МРК и других существенных операторов. Министерство слишком долго и неохотно принимает меры по усовершенствованию нормативных правовых актов, которые явно дискриминируют присоединяемых малых операторов, например, об оплате точек присоединения. А ликвидация или снижение дифференцированности оплаты услуг в зависимости от числа транзитных узлов, через которые проходит трафик, до сих пор не приняты (зависимость оплаты от числа транзитных узлов ведет на практике к искусственному их увеличению, что снижает качество услуг, тормозит модернизацию оборудования операторов связи). Отсюда следует вывод, что развитию предпринимательства в отрасли препятствуют сложившаяся система правового произвола монопольных структур, недостаточно эффективная работа органов регулирования и надзора, и неадекватная система регулирования экономических отношений (взаиморасчетов) операторов.

В ходе обсуждения причин, породивших столь острую проблему, следует отметить то, что контрольный пакет акций ОАО "Связьинвест" находится в руках государства. Следовательно, его представители в Совете директоров, отстаивая в первую очередь общегосударственные интересы, должны были обратить особое внимание на точное исполнение нормативных правовых актов по НДД, вместо того чтобы предоставлять преференции тем или иным, пусть даже принадлежащим государству, коммерческим структурам. На рынке это недопустимо, и в первую очередь государство обязано обеспечить здесь условия для честной конкуренции.

Если проблему транзитных узлов, ведущую к регрессу развития отрасли связи, в общем можно свести к проблеме НДД, ее экономическому аспекту, то другой проблемой сети связи общего пользования стал запрет на прямое соединение операторов местной электросвязи разных (в том числе соседних) муниципальных образований. Подзаконные нормативные правовые акты обязывают все соединения между такими операторами, в том числе и в случае междугородней связи (через ОАО "Ростелеком"), производить через зонового оператора связи, то есть через ту же МРК. Это значительно удорожает стоимость соединения.

Существующая система взаиморасчетов не только не обеспечивает справедливого распределения доходов, которое позволяло бы компенсировать убыточность местной телефонной связи и обеспечить оператору равные конкурентные условия с монополистом, но и изымает около половины получаемого дохода от абонентской платы в пользу монополиста, делая неизбежным разорение оператора местной телефонной сети (ОМТС). Эта ситуация противоречит статье 19 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ, требующей от существенного оператора "оказывать услуги присоединения и пропуска трафика на тех же условиях и того же качества, что и для своих структурных подразделений и (или) аффилированных лиц".

Ситуация может быть нормализована путем строгого соблюдения нормы закона, который предоставляет возможность оператору самостоятельно устанавливать цены на основе "разумности и добросовестности".

Радиочастотный спектр (РЧС) в Российской Федерации. Конверсия и управление РЧС

Крайне низкая доля радиочастотного спектра, отведенная непосредственно для развития технологий гражданского применения в наиболее освоенной части спектра, с одной стороны, и стремительное развитие ИКТ в эпоху информационного общества, с другой, породило проблему дефицита частотного ресурса в нашей стране. В то же время соотношения, определяющие характер использования РЧС в мировом сообществе, демонстрируют преимущественное использование спектра в интересах развития технологий гражданского назначения. Эта проблема обострилась в связи с тем, что основной объем современных радиоэлектронных систем (РЭС) в стране составляют радиоэлектронные средства зарубежного производства, а существенное различие в национальном и международном распределении частот не позволяет использовать общеевропейские стандарты на территории страны. Одним из основных путей эффективного решения данной проблемы, повышения эффективности использования РЧС в целом, является его конверсия*(13).

РЧС является общенародным достоянием и должен быть предоставлен гражданскому обществу для целей развития информационных технологий и информатизации общества. Перевод РЭС военного назначения на цифровые технологии повысит эффективность их применения, при этом они будут модернизированы или разработаны новые, что в целом положительно скажется на обороноспособности страны. С другой стороны, за счет сокращения при переходе на цифровые технологии необходимого частотного ресурса будет высвобождена часть спектра для гражданских нужд. Ранее, когда уровень радиотехники был недостаточно высоким, нужды обеспечения общественной безопасности и государственного управления, возможно, требовали подавляющего присутствия военных во всем радиочастотном диапазоне. Однако сегодня, когда уровень этой техники стремительно вырос, а общественное развитие стало напрямую зависеть от его информационного обеспечения, такое положение стало существенным тормозом на пути развития всего общества.

Социально-экономическая эффективность конверсии РЧС, помимо ускорения развития всех отраслей народного хозяйства за счет резкого увеличения внедрения в них информационных технологий, заключается и в непосредственном увеличении темпов развития самой отрасли связи за счет широкого развития и внедрения в стране перспективных радиотехнологий, привлечения инвестиций в динамично развивающуюся отрасль связи, появления на рынке связи новых телекоммуникационных компаний (увеличение конкуренции), что благотворно скажется на качестве и стоимости предоставляемых услуг, а также в увеличении объемов поступлений в федеральный бюджет средств от операторов связи в виде налоговых отчислений. В связи с необходимостью формирования правовой базы, регулирующей вышеуказанные проблемы, Комиссией Совета Федерации по естественным монополиям было принято решение о создании рабочей группы по разработке проекта федерального закона "О радиочастотном спектре в Российской Федерации" с привлечением в нее представителей общественных организаций операторов связи, выразивших мнение о необходимости такого закона.

Следует отметить, что использование РЧС в подавляющем большинстве стран мира регулируется специальным законом об использовании РЧС. Проект подобного закона был разработан в Российской Федерации в 90-е годы прошлого века в рамках 1-й программы конверсии РЧС, однако он не был представлен в Государственную Думу. Закон должен содержать специальный раздел, который бы оговаривал условия проведения конверсии полос частот в нашей стране и отнесения их к той или иной категории ГР (для гражданских нужд), ПР (для правительственных нужд) или СИ (совместного использования). Безусловно, полосы частот, предназначенные для систем массового пользования, которые в ближайшее время по прогнозам получат широкое внедрение, должны в результате конверсии в ближайшие годы быть высвобождены и получить категорию ГР. Кроме того, без радикального изменения подхода к политике использования РЧС в нашей стране невозможно не только перераспределение РЧС для внедрения в ней новых радиотехнологий, но и применение современных экономических методов управления РЧС, стимулирующих его эффективное использование. Ряд важных положений такого закона в настоящее время прорабатывается в Европейском союзе и будет в ближайшее время принят многими странами Европы. Политика использования РЧС в России не должна иметь существенных отличий от политики наших соседей - стран Европы. Без этого невозможно обеспечить необходимые темпы развития в стране информационно-коммуникационных технологий. В настоящее время за рубежом интенсивно изучаются также вопросы применения систем, в которых для передачи сообщений по радио применяются IP-технологии. Их внедрение может в корне изменить правовые основы использования РЧС.

Безусловно, что основой для эффективного развития отрасли связи в рыночных условиях является наличие таких условий, при которых операторы связи свободно конкурируют друг с другом на равноправной основе. Конкуренция на телекоммуникационном рынке приведет к повышению экономической эффективности деятельности операторов, максимальному удовлетворению спроса потребителей на услуги связи, улучшению их качества в результате внедрения современных средств связи и новых технологий. Учитывая специфику единой сети электросвязи, без решения проблемы НДД ни о какой конкуренции на рынке связи и речи быть не может. Меры по недискриминационному доступу альтернативных операторов на рынок услуг связи обеспечиваются путем взаимности оказания услуг по присоединению и пропуску трафика. Это, соответственно, ведет к отсутствию дополнительных затрат для обеих сторон за счет взаимной компенсации затрат и, как следствие, - к отсутствию необходимости увеличения тарифов для пользователей услуг связи, в числе которых есть и социально незащищенные слои населения. Однако, к сожалению, несмотря на приоритетность конкурентной политики в общегосударственном масштабе, этот рыночный элемент на сегодняшний день на данном рынке услуг связи практически не работает. И причиной создавшейся пагубной ситуации на рынке услуг связи являются действия (бездействие) тех, кто несет ответственность за его состояние в стране. Законодатели совместно с Федеральной антимонопольной службой пытаются исправить положение, однако их усилий явно недостаточно. Требует особого и срочного рассмотрения вопрос о практике арбитражных судов по разрешению споров между существенными и альтернативными операторами связи по НДД. Очень хотелось бы надеяться, что постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 года N 30 сдвинет с мертвой точки данную проблему, и совместными усилиями удастся в ближайшее время ее решить.

Невозможно будет решить данную проблему и без основного регулятора отрасли связи - Минкомсвязи России. После принятия Федерального закона от 23 июля 2008 года N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации" полномочия министерства (и находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций и Федерального агентства связи) значительно расширились. Трудно переоценить значение активной позиции общественности в решении данной проблемы. И не только в качестве общественного контроля, но и доведения ее сути до органов законодательной и исполнительной власти.

§ 2. Законодательное обеспечение реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации*(14)

Эффективное становление демократического правового федеративного государства невозможно без формирования современной базы правового регулирования построения в Российской Федерации информационного общества. Создание общедоступной системы обмена информацией между государственно-властными структурами, органами местного самоуправления, общественными организациями, научно-экспертными учреждениями и гражданами является одной из основ формирования эффективной системы принятия управленческих решений. В этой системе каждый субъект обладает возможностями своевременного понимания текущих общественных проблем, действий органов государственной власти, предпринимаемых для их решения, возможностью корректировки данных решений посредством своевременного их уточнения на этапе подготовки и реализации. Тем самым обеспечивается открытость государственных и общественных институтов, которая является источником поиска и нахождения наиболее творческих и эффективных на текущий момент решений. Посредством информационных технологий огромные массы людей получают возможность обмениваться своими взглядами на те или иные общественные события, формировать устойчивые приоритеты к тем или иным публичным структурам и персоналиям, и их решениям.

Вопросы информатизации общества многоплановы, содержат в себе вопросы материального характера: экономики, безопасности, развития информационных технологий и инфраструктуры, а также вопросы духовного характера: этики, морали, национальной самоидентификации и др. Все это создает сложности в вопросах регулирования сферы информационного развития страны.

Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 года N Пр-212, определила основные направления дальнейшего развития законодательства в информационной сфере.

На современном этапе период развития Российского государства можно выделить следующие приоритетные направления правового регулирования общественных отношений в области информации, информационно-коммуникационных технологий, связи и средств массовой коммуникации, а также информационной безопасности:

законодательное закрепление механизмов реализации государственной поддержки отечественных производителей информационных и коммуникационных технологий;

правовое урегулирование вопросов, связанных с созданием и использованием сети Интернет, включая определение правового статуса сайта, доменного имени, интернет-издания, интернет-провайдера, а также реализацию конституционного запрета на пропаганду и агитацию, направленную на возбуждение социальной, расовой, национальной и религиозной вражды, экстремизма, в том числе терроризма, осуществляемую с использованием возможностей сети Интернет;

развитие законодательства о различных видах информации ограниченного доступа, в том числе определение принципов соотношения видов тайн и формирования соответствующих правовых режимов конфиденциальности, законодательное урегулирование режима служебной тайны;

законодательное регулирование доступа к информации органов государственной власти и органов местного самоуправления, вопросов формирования открытых государственных информационных ресурсов в целях создания условий для разъяснения основных направлений государственной политики, обоснования принимаемых решений, поддержания информационного взаимодействия общества и государства, предоставления гражданам своевременной и объективной информации по наиболее важным событиям общественной жизни;

совершенствование законодательства в части усиления защиты прав пользователей и субъектов, представляющих услуги связи и информационные услуги, создание эффективных механизмов контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере информационных технологий и связи;

развитие законодательства, обеспечивающего техническое регулирование применения информационных технологий, информационных систем и информационно-телекоммуникационных сетей в критически важных областях жизни общества и государства;

внесение изменений в федеральное законодательство об оперативно-розыскной деятельности в части создания необходимых условий для проведения оперативно-розыскных мероприятий с использованием информационных технологий по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений;

правовое регулирование защиты критически важных объектов в части закрепления механизма отнесения объектов информационной инфраструктуры к критически важным и обеспечения их информационной безопасности, включая разработку и принятие требований к техническим и программным средствам, используемым в информационной инфраструктуре этих объектов, а также меры ответственности за нарушение законодательства;

совершенствование федерального законодательства о государственной тайне;

гармонизация и имплементация положений международных правовых актов в федеральное законодательство, связанные с реализацией положений о защите персональных данных, доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и обеспечения их транспарентности, направленных на борьбу с киберпреступностью, использование электронных сообщений в международных и других договорах в области связи и защиты информации;

продвижение международных инициатив и разработка международных правовых актов, направленных на создание международной системы информационной безопасности, включая интернационализацию управления Интернетом, обеспечение юридически значимого электронного документооборота при трансграничной передаче персональных данных и т.д.;

преодоление информационного неравенства (цифрового разрыва) между российскими регионами (прежде всего в доступе к Интернету, в том числе устранение дискриминационного доступа к сетям связи общего пользования) и среди населения.

"Целью формирования и развития информационного общества в Российской Федерации, - отмечается в Стратегии развития информационного общества, - является повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий". Эта цель будет достигнута путем создания и целенаправленного функционирования электронного правительства (Э-правительства).

Выработка концепций и состава разработки новых законопроектов и изменения действующего законодательства в информационной сфере с учетом Стратегии требует ясных методологических установок при оценке действующего законодательства и определении направлений новаций в этой области. Правовая платформа регулирования отношений в условиях формирования информационного общества должна быть ориентирована на учет состояния правового регулирования важнейших направлений в структуре Э-правительства и всех направлений инноваций, связанных с развитием потенциала ИКТ страны.

В целях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в информационной сфере и сфере массовых коммуникаций нуждаются в реализации такие положения Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации в области противодействия использованию потенциала информационных и телекоммуникационных технологий в целях угрозы национальных интересов Российской Федерации, как:

обеспечение безопасности функционирования информационно-телекоммуникационной инфраструктуры;

обеспечение безопасности функционирования информационных и телекоммуникационных систем ключевых объектов инфраструктуры Российской Федерации, в том числе критических объектов и объектов повышенной опасности;

повышение уровня защищенности корпоративных и индивидуальных информационных систем;

создание единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения нужд государственного управления, обороны страны, национальной безопасности и правопорядка;

совершенствование правоприменительной практики в области противодействия угрозам использования информационных и телекоммуникационных технологий во враждебных целях;

обеспечение неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны, соблюдение требований по обеспечению безопасности информации ограниченного доступа;

противодействие распространению идеологии терроризма и экстремизма, пропаганде насилия, особенно в отношении детей и подростков, при обеспечении особого внимания к глобальной сети Интернет.

Остаются неурегулированными вопросы координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере информационных правоотношений, а также обеспечения информационной безопасности.

В дальнейшей правовой регламентации нуждаются вопросы совершенствования мер ответственности за нарушение законодательства в области информационной безопасности, в том числе усиления уголовной ответственности; обработки и использования персональных данных; регулирования Интернет-отношений; создания необходимых условий для проведения оперативно-розыскных мероприятий с использованием информационных технологий по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений.

В демократическом правовом государстве развитое саморегулирование является принципиально важным дополнением законодательного регулирования. Оно в значительной степени минимизирует негативное влияние рыночных отношений, способствует минимизации естественных противоречий бизнеса и социальной роли государства, позволяет развивать высокие профессиональные и этические стандарты в отрасли.

В связи с этим очень актуален вопрос о создании совместно с саморегулируемыми организациями в сфере информационно-коммуникационных технологий региональных советов по развитию информационного общества и обеспечения их взаимодействия с Советом по развитию информационного общества при Президенте Российской Федерации. На этой основе могут вырабатываться конкретные рекомендации по дальнейшему стимулированию отрасли, по участию государства в развитии отрасли, оцениваться эффективность и целесообразность создания и принятия любых новых законов и подзаконных актов, находящихся в разработке в министерствах и ведомствах.

Особую актуальность этот вопрос приобретает в связи с быстрым и повсеместным распространением Интернета, его российской составляющей (Рунета) и необходимостью разработки эффективных механизмов его саморегулирования.

Целесообразно обратить особое внимание на активное применение механизмов саморегулирования к "детскому Интернету" (который становится сегодня важной частью рынка товаров и услуг, ориентированного на детей) с привлечением профессионалов из различных сфер для выработки, внедрения и контроля за соблюдением базовых норм социальной, медицинской и психофизиологической безопасности детей, уже принятых в других странах.

Обобщение практики применения законодательства Российской Федерации в области регулирования отношений по проблеме интеллектуальной собственности приводит к выводу о необходимости выработки концепции специального правового регулирования отношений, связанных с защитой интеллектуального продукта в области ИКТ.

На сегодняшний день имеется ряд инициатив, связанных с регулированием рынка электронных, мобильных и интернет-платежей, которые носят или узкосекторный (для платежей через терминалы самообслуживания; для операторов мобильной связи), или внутриведомственный характер (система "банк - клиент"). Необходима определенная объединительная платформа, которая с одной стороны отражала бы интересы независимых "игроков" отрасли, с другой стороны, была бы способна правильно акцентировать роль Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации как базового регулятора трансакционной среды электронных, мобильных и интернет-платежей (ЭМИП). С этой целью целесообразно разработать концепцию регулирования рынка электронных, мобильных и интернет-платежей (ЭМИП).

Кроме того, сегодня обслуживание потребителей в этой области осуществляется фактически по внутренним стандартам операторов, что, безусловно, не защищает должным образом интересы потребителей. В то же время законодательство по защите прав потребителей не всегда и не в полной мере применимо к возникающим в этой сфере сложным правоотношениям. Необходимо свести воедино положения о защите прав потребителей, существующие в отрасли наработки, обычаи делового оборота и передовую мировую практику для получения надежного, безотказного и удобного потребителям стандарта платежного сервиса. Для этого целесообразно разработать технический регламент оказания услуг в области электронных, мобильных и интернет-платежей (ЭМИП).

Также необходимо решить вопрос о разработке федеральной программы обеспечения компьютерной грамотности с использованием системы внедрения образовательных стандартов и программ в развитие непрерывного образования.

В плане законодательного обеспечения реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на среднесрочную перспективу целесообразно рассмотреть вопрос о включении в первоочередные задачи на период до 2012 года следующие сферы правового регулирования:

1. Разработка проекта федерального закона "О развитии производства информационных технологий, средств связи и формировании отечественного рынка ИКТ России".

2. Разработка проекта федерального закона "Об информационном взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления между собой, с организациями и гражданами Российской Федерации".

3. Разработка проекта федерального закона "О регулировании права на информацию в процессах осуществления конституционных прав граждан Российской Федерации" (комплекс вопросов, связанных с реализацией конституционного права на информацию).

4. Разработка проекта федерального закона "О правовых механизмах обеспечения доверия в трансграничных обменах документами через Интернет субъектов разных юрисдикций".

5. Разработка проекта федерального закона "О развитии средств массовой коммуникации в условиях глобализации информационной сферы".

6. Разработка проекта федерального закона "О правовом обеспечении информационной безопасности в условиях стабильного и кризисного состояния страны".

Анализируя современное развитие отношений в информационной сфере, многие эксперты приходят к выводу, что отставание Российской Федерации от развитых стран мира по внедрению информационных технологий связано в том числе и с недостаточно развитой базой нормативного регулирования в данной сфере. Очевидно, что современные цивилизационные тенденции, которые заключаются во все большем проникновении информационных технологий и их продуктов в повседневную жизнь людей, требуют от органов государственной власти и органов местного самоуправления самого пристального внимания к законодательному регулированию в данной сфере.

Учитывая специфику данной сферы общественных отношений, заключающейся в ускоренном изменении форм и методов получения информации и обмена ею, законодательство, регулирующее данную сферу, должно быть, с одной стороны, особенно выверенным, с другой стороны, способным динамично и качественно изменяться со временем. Все эти особенности законодательства предъявляют повышенные требования к качеству подготовки специалистов, готовящих законодательные решения, а также к инструментам проведения мониторинга правоприменительной практики действующих в Российской Федерации нормативных правовых актов в данной сфере, своевременной оценке и имплементации правовых норм международного законодательства в российскую правовую систему. Обеспечив эти условия, Российское государство сможет достойно отвечать на вызовы технологических и социокультурных изменений в глобальном информационном сообществе и занять в нем достойное место.

______________________________

*(1) Материал подготовлен Республиканским научно-исследовательским институтом интеллектуальной собственности.

*(2) Экономика России: итоги и перспективы роста. М., Минэкономразвития России. 2008. С. 375-398.

*(3) Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 8 июня 1997 года N 9-11.

*(4) Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 7 декабря 2002 года N 20-13.

*(5) Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 9 декабря 2000 года N 16-5.

*(6) Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 16 ноября 2006 года N 27-16.

*(7) Материал представлен Комитетом Совета Федерации по промышленной политике.

*(8) Гражданское право. Т. 3. Изд. 6-е. М.: "Проспект", 2008. С. 210.

*(9) Материал представлен Комиссией Совета Федерации по естественным монополиям.

*(10) Услуга присоединения - это организация взаимодействия сетей электросвязи операторов связи, при которой становятся возможными установление соединения и передача информации между пользователями взаимодействующих сетей электросвязи. Она необходима для оказания услуг по пропуску трафика между взаимодействующими сетями электросвязи.

*(11) Точка присоединения - это средства связи, входящие в состав одной сети электросвязи, с помощью которых осуществляется физическое подключение средств связи другой сети электросвязи и обеспечивается возможность пропуска трафика между этими сетями.

*(12) Письмо Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 мая 2008 года N ВАС-С05/КАУ-759.

*(13) Конверсия радиочастотного спектра - совокупность действий, направленных на расширение использования радиочастотного спектра радиоэлектронными средствами гражданского назначения.

*(14) Материал представлен Комиссией Совета Федерации по информационной политике, Институтом государства и права РАН.

Часть II
Интегральные направления общенационального развития

Глава 1
Законодательное обеспечение рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды*(1)

Природно-ресурсная база Российской Федерации является основой отечественной экономики, ее рациональное использование способно на десятилетия обеспечить развитие других производств и непроизводственной сферы. С этих позиций особое значение отводится государственной политике в сфере природопользования и природоохранной деятельности, направленной на создание посредством законодательного регулирования системы эффективного использования природных ресурсов.

Федеральное российское законодательство в области природопользования было в целом сформировано в 1990-е годы в условиях необходимости обеспечения перехода к рыночным методам хозяйствования в данной сфере экономики России*(2).

Законодательство строилось по отраслевому принципу и представляло собой каркас из базовых законов, слабо увязанных между собой идеологически, действующих обособленно и не обеспечивающих единый системный подход к рациональному и эффективному использованию природных ресурсов.

С 2000 года все более наглядной становится необходимость существенного изменения природно-ресурсного законодательства, обусловленная изменением общей политической ситуации в стране, разрешением политического и экономического кризиса, началом поступательного экономического роста. Отставание законодательной базы от более активно развивающихся отношений в экономике, политике и других сферах жизни страны обострило проблемы воспроизводства природных ресурсов и минерально-сырьевой базы, рационального их использования и охраны.

В начале 2000-х годов началась работа по обновлению природно-ресурсного законодательства. В 2001 году был принят новый Земельный кодекс Российской Федерации, в 2002 году - новая редакция Федерального закона "Об охране окружающей среды". В ходе налоговой реформы было положено начало замене системы неналоговых платежей за пользование природными ресурсами на прямое налогообложение изъятия и использования природных ресурсов. Так, с 1 января 2002 года введен налог на добычу полезных ископаемых, который стал одним из основных источников доходов федерального бюджета, с 1 января 2004 года введены сборы за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов, с 1 января 2005 года - земельный и водный налоги. Последовательно реализуется принцип использования доходов от природопользования в интересах развития всех субъектов Российской Федерации.

Идеологические подходы к изменению устаревшей законодательной базы, созданной в начальный период экономических реформ, изложены в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2004 год: "Мы ... должны создать эффективную систему использования природных ресурсов. Нам нужны прозрачные, некоррупционные условия доступа к ним, например с помощью аукционов. Надо перейти от административных разрешений к полноценным договорам - с четким определением прав и ответственности как государства, так и предпринимателей, обеспечить предсказуемость и стабильность таких отношений.

Система ресурсных платежей тоже требует изменений. Она должна предоставить равные условия конкуренции как внутри добывающего сектора, так и между добывающими и перерабатывающими отраслями, а также обеспечить рациональное использование природных ресурсов.

Полагаю, что новый Лесной кодекс и Закон о недрах должны ответить на все эти вопросы".

Следует отметить, что сформулированные Президентом России программные установки не реализованы в полной мере и сохраняют свою актуальность и поныне, что требует активизации законопроектной работы в данном направлении.

С целью создания эффективной системы использования природных ресурсов в 2004 году была проведена значительная подготовительная работа по анализу действующего законодательства Российской Федерации, обсуждению концепций и промежуточных вариантов проектов федерального закона "О недрах", Лесного и Водного кодексов, федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". В рамках целого ряда мероприятий, инициированных и организованных Советом Федерации (парламентских слушаний, "круглых столов", в том числе в рамках Петербургского и Байкальского экономических форумов, конференций и других) определялась позиция Совета Федерации, субъектов Российской Федерации по основным концептуальным положениям нового природно-ресурсного законодательства и доводилась как до Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Государственной Думы, так и до общественности страны.

В 2004 году были сделаны первые практические шаги по формированию нового природно-ресурсного законодательства в соответствии с положениями Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Значимым событием, которое оказало большое влияние на формирование отношений в системе природопользования, стало законодательное установление новых принципов разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) были внесены изменения в большинство законодательных актов в сфере природопользования. В соответствии с ними наиболее существенный объем полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами сосредоточен на федеральном уровне, где должны приниматься решения об их использовании в интересах всего государства.

Наряду с разграничением полномочий изменения затронули и ряд основных положений по доступу к использованию природных ресурсов, введению гражданско-правовых отношений в природопользование, усилению роли государственного регулирования и государственного управления в данной сфере.

Однако форма одноактного "пакетного" изменения законодательства, охватывающего различные разделы права, не позволила с одинаковой детальностью и эффективностью проработать все статьи закона, а многочисленные поправки членов Совета Федерации, направленные на его улучшение в разделах, касающихся сферы природопользования и охраны окружающей среды, не были учтены Государственной Думой.

Одной из центральных проблем, возникших в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, явилось отстранение органов власти субъектов Российской Федерации от функции управления и контроля на региональном и территориальном уровне. В то же время механизм делегирования полномочий, а также его принципы и область действия оказались не определены.

В итоге в этот закон практически сразу после его принятия потребовалось внести коррективы, в связи с чем в срочном порядке был принят Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" (далее - Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ). Закон позволил частично устранить недоработки предыдущего закона в сфере природопользования и в ряде случаев даже вернуться к исходным положениям природно-ресурсного законодательства.

Изменения, внесенные федеральными законами от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ и от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ, определили вектор дальнейшего развития отраслевых законодательств в сфере природопользования и позволили установить основные концептуальные положения новых редакций Лесного и Водного кодексов и проекта федерального закона "О недрах" в части полномочий федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации декларировала государственную собственность на недра, но в то же время признала возможность многообразия форм собственности на землю (земельные участки).

Государственная собственность на недра предопределяет, таким образом, невозможность гражданского оборота участков недр и допускает только пользование такими участками. Добытое полезное ископаемое - минеральное сырье - становится собственностью недропользователя при обязанности уплаты соответствующих налогов.

Вследствие этого российское законодательство о недрах состоит в значительной степени из правил, определяющих порядок предоставления недр в пользование в зависимости от целей использования, статуса пользователей, видов полезных ископаемых и даже географии нахождения месторождений (например, на шельфе), правовых норм пользования недрами. Государство регулирует использование находящихся в его собственности недр (в том числе полезных ископаемых)*(3).

Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1) установлено предоставление участков недр для геологического изучения (геологическая съемка, поиски месторождений) заявителям по решению федеральных органов государственной власти, а для разведки месторождений и добычи полезных ископаемых (кроме общераспространенных: глина, песок, валунно-галечные отложения и др.) - лицам, определяемым на конкурсах или аукционах на право пользования конкретным участком недр.

Документом, удостоверяющим право пользования участком недр на определенный срок, является лицензия на право пользования недрами.

Лицензии на право пользования участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые (песок, глина, гравий), выдаются исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а в отношении остальных - федеральным органом исполнительной власти - Федеральным агентством по недропользованию или его территориальным подразделением.

Закон разделяет другие полномочия в вопросах недропользования по уровням власти - федеральному или региональному - и устанавливает компетенцию отдельных государственных органов.

Определены права и обязанности недропользователей при геологическом изучении недр, добыче и других видах пользования ими.

Важная часть Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 - основания получения права пользования недрами, перехода этого права к другим лицам, прекращения права пользования.

Установлены требования по рациональному использованию и охране недр.

Федеральный закон от 26 марта 1998 года N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (далее - Федеральный закон от 26 марта 1998 года N 41-ФЗ) не устанавливает иную, чем установленная в Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1, систему предоставления прав пользования участками недр, содержащими месторождения драгоценных металлов и драгоценных камней и самих правил такого пользования. Федеральный закон от 26 марта 1998 года N 41-ФЗ вводит понятие федерального фонда резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, формируемого для регулирования объемов добычи и обеспечения в перспективе потребностей страны. В вопросах недропользования Федеральный закон от 26 марта 1998 года N 41-ФЗ определяет некоторые особенности организации производства и обращения с драгоценными металлами и драгоценными камнями. В частности, он вводит количественные ограничения на участие иностранных участников в управлении предприятием, осуществляющим деятельность по добыче алмазов на территории Российской Федерации; вводит понятие и определяет особенности добычного производства старательским способом; определяет основные виды и основные формы государственного контроля за геологическим изучением и разведкой месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычей, производством, использованием и обращением.

Федеральный закон от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ) установил, что регулирование отношений, возникающих в процессе изучения, использования (в том числе добычи полезных ископаемых) и охраны недр континентального шельфа (хотя он и не является собственностью Российской Федерации), в соответствии с международным правом входит в юрисдикцию органов государственной власти Российской Федерации. При этом в части основных вопросов недропользования федеральный закон отсылает к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1.

Федеральный закон от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ дополнительно вводит следующие правовые нормы: о порядке захоронения отходов и контроле такой деятельности; об обязанности иностранных пользователей, на законном основании получивших право осуществлять региональное геологическое изучение, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов, осуществлять такие работы только в присутствии должностного лица органов охраны континентального шельфа и под его контролем; о праве соответствующих федеральных органов исполнительной власти разрешать и контролировать проведение буровых работ и строительство искусственных сооружений и островов на континентальном шельфе Российской Федерации.

Федеральный закон от 30 декабря 1995 года N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" по вопросам недропользования не вводит иных, кроме установленных в Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1, правовых норм, за исключением нормы, предусматривающей законодательное оформление специальным законом отнесение участка недр к перечню участков, по которым разрешается предоставление в пользование в режиме соглашения о разделе продукции. Суть таких соглашений - в применении при разработке месторождения специального налогового режима, не изменяемого в течение всего срока действия соглашения, и в разделе добытого полезного ископаемого между недропользователем и государством в пропорции, зафиксированной соглашением.

Налоговым кодексом установлен налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Ставка НДПИ различается в зависимости от вида полезного ископаемого. Сумма этого налога зачисляется в доходы федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации по нормативам, установленным Бюджетным кодексом. Доход от налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых зачисляется в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации.

С добычей полезных ископаемых в консолидированном бюджете Российской Федерации связана существенная часть доходов. Понятны поэтому интерес и внимание законодателей к вопросам, связанным с добычей полезных ископаемых и геологическим их изучением.

После принятия в 1992 году Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 в него уже неоднократно вносились изменения и дополнения. За последние годы законодатели несколько раз обращались к различным аспектам законодательства о недрах и связанных с ним земельного, лесного, водного, природоохранного, налогового и даже трудового законодательства.

Но главное ведь не только в том, что мы имеем сегодня или как это было вчера. Необходимо видеть направление дальнейшего совершенствования законодательства и наметить пути и темпы принятия необходимых корректив.

При введении НДПИ были отменены отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, являвшиеся до того надежным целевым источником финансирования такого воспроизводства (все доходы от этого платежа могли использоваться только на проведение геолого-поисковых и разведочных работ). Предполагалось, что недропользователь будет использовать для инвестиций в геолого-разведочные работы собственные средства. Однако этого не произошло. В результате резко упало воспроизводство минерально-сырьевой базы страны и по многим видам полезных ископаемых добыча опережает прирост запасов.

Необходим набор мер для обеспечения если не расширенного, то хотя бы простого воспроизводства минерально-сырьевой базы. Это, например следующие меры.

1. Установление для юридического лица, открывшего месторождение полезного ископаемого за счет собственных (или заемных) средств, эксклюзивного права проведения геологической разведки и разработки месторождения, а также права возмездной переуступки (продажи) этого права другому лицу, в том числе на аукционе. Так в российское законодательство будет введено главное условие, необходимое для создания компаний, специализирующихся только на поисках (или на поисках и разведке) месторождений, так называемых "юниорных" компаний, широко распространенных за рубежом.

Отсутствие в российском законодательстве правовой нормы о возможности переуступки (на возмездной основе) своего права на пользование недрами другому пользователю недр является главным препятствием для деятельности геолого-разведочных организаций, специализирующихся на поисках месторождений полезных ископаемых и их оценке (предварительной разведке). Лишь небольшая часть бывших геолого-поисковых и геолого-разведочных предприятий СССР и РСФСР продолжают свою профессиональную деятельность в качестве подразделений горно-добывающих компаний или немногочисленных государственных предприятий. Остальные геолого-разведочные предприятия вынуждены были перепрофилироваться и в настоящее время занимаются непрофильной деятельностью.

Полагаем, что государство должно рассчитывать на пополнение своего бюджета не столько за счет платы от продажи прав пользования участками недр на аукционах, сколько за счет поступлений от налогов, и предлагаемые выше меры будут способствовать расширению налоговой базы.

2. Выработка механизма финансирования за счет средств НДПИ восполнения запасов и компенсации ущерба, нанесенного разработкой полезных ископаемых окружающей среде районов добычи.

3. Распределение между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации полномочий по предоставлению месторождений в освоение, по последующему контролю и получение всего дохода от НДПИ в свой бюджет по принципу: мелкие и средние месторождения ряда полезных ископаемых - субъектам Российской Федерации, крупные - Российской Федерации, но при этом все лицензии следует регистрировать в едином федеральном реестре.

Это приведет к уменьшению бюрократической волокиты по всем вопросам, связанным с недропользованием и, что еще важнее, уменьшит за счет увеличения собственной налоговой базы количество дотационных регионов, а также повысит их заинтересованность в вовлечении месторождений в эксплуатацию и привлечении инвестиций.

Введение вместо платежа за пользование недрами (за рубежом называемого РОЯЛТИ) налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) существенно упростило финансовым (налоговой) службам собирание этого налога. Однако недифференцированный, "плоский" НДПИ, не учитывающий особенности горно-геологических условий месторождения, медленное наращивание добычи в самые первые годы добычи и снижение рентабельности на последних стадиях добычного цикла отработки запасов, ухудшил экономические показатели многих, в первую очередь средних и мелких, добывающих компаний, работающих в наиболее трудных горно-геологических условиях и разрабатывающих наименее рентабельные месторождения. Назрела настоятельная необходимость замены плоской шкалы налогообложения дифференцированной.

Для ускорения освоения месторождений необходимо применить освобождение от НДПИ и налога на прибыль до выхода предприятия на проектный уровень добычи (второй вариант - на уровень 50%), но не более, чем на 3 года, или установить пониженные, возрастающие до уровня полной ставки налогов ко времени выхода предприятия на проектный уровень добычи, но не более, чем на 3 года.

Также важно разработать и ввести организационные и правовые механизмы стимулирования отработки остаточных запасов месторождений.

Для этого внесенную по предложению Правительства Российской Федерации в Налоговый кодекс норму о снижении ставки НДПИ для нефтяных и газовых месторождений Восточной Сибири и Иркутской области, выработанных на 80 - 90%, необходимо распространить на месторождения всех полезных ископаемых на территории страны. Стимулирование добычи остаточных запасов полезных ископаемых является актуальной задачей применительно ко всем видам полезных ископаемых и районам их добычи - ведь задача эта актуальна везде.

Также необходимо законодательно разрешить недропользователям безвозмездную переуступку другим недропользователям (отвечающим условиям, предъявляемым законодательством о недрах к недропользователям) права на добычу остаточных (не более 20% от балансовых) запасов полезных ископаемых и установить право потенциального недропользователя инициировать без проведения конкурса или аукциона получение лицензии на разработку месторождений с некондиционными запасами, если у него есть предположения о применимости новых технологических или организационных решений. Добытое полезное ископаемое на таких месторождениях должно облагаться НДПИ по ставке 0%. Для страхования от недобросовестного пользования этой нормой необходимо установить, что она применима, если повышение рентабельности не окажется связанным с существенным увеличением запасов на ранее разведанном месторождении. В последнем случае обязать недропользователя уплатить расчетный первоначальный бонус как за аукцион и НДПИ за все добытое полезное ископаемое с начала отработки нерентабельного прежде месторождения.

Большая дискуссия проходит в обществе относительно якобы необходимости перехода недропользования с административной системы управления на систему гражданско-правовых отношений.

В России право пользования участками недр предоставляется государством как собственником недр и удостоверяется государственным документом - лицензией (разрешением).

Неотъемлемой составной частью лицензии является лицензионное соглашение - приложение, содержащее все основные условия пользования недрами в текстовых и графических приложениях (картах, схемах, разрезах), которое также содержит договорные условия, связанные с пользованием участков недр. Нарушение условий лицензий и лицензионных соглашений служит основанием для ограничения, приостановления или прекращения права пользования недрами. Лицензия и лицензионные соглашения являются общепризнанными в мире документами, принимаемыми всеми банками в качестве залога или основания для выдачи кредитов.

В России используется и чисто договорной режим пользования недрами на условиях соглашений (договоров) о разделе продукции - нефтегазовые проекты острова Сахалин и месторождения "Харьяга" в Ненецком автономном округе.

Как свидетельствует зарубежный и отечественный опыт, административно-правовая и гражданско-правовая системы регулирования отношений недропользования имеют свои достоинства и недостатки, которые не дают объективных преимуществ ни одной, ни другой системе. Вместе с тем общая тенденция такова, что в странах с развитым минерально-сырьевым комплексом и сложившимся законодательством преобладает государственное административное регулирование недропользования, а в развивающихся странах - договорное регулирование. По мере накопления опыта и развития собственного законодательства договорная система преобразуется в смешанную систему или административно-правовую (Казахстан).

Кроме того, гражданский договор - это права, обязанности и ответственность двух равноправных сторон: пользователя недр и государства. В существующем российском законодательстве о недрах обязанности установлены только для недропользователей, которые рискуют своими средствами и несут ответственность, прежде всего материальную. Государственные органы и конкретные должностные лица тоже должны иметь обязанности и нести ответственность, в том числе перед недропользователем как равноправной стороной гражданского договора. Однако инициаторы перехода на договорные условия недропользования в России не могут указать, какие конкретно обязанности должны принимать на себя государственные органы и должностные лица перед недропользователями и какую ответственность они должны нести за неисполнение договорных условий.

Переход на гражданско-правовую (договорную) систему и связанная с этим коренная трансформация действующих с 1992 года отношений недропользования, базирующихся сегодня преимущественно на административно-правовых принципах, должны иметь значительно более веские основания, превышающие недостатки как самой системы, так и неизбежные издержки при ее внедрении.

Для расширения договорных условий недропользования в России нет необходимости радикально менять действующее законодательство. Для этого достаточно существующие лицензионные соглашения (договоры) уточнить, дополнив необходимыми договорными условиями, или заменить новыми лицензионными соглашениями.

И наша ближайшая задача в совершенствовании законодательства о недрах в установлении очередности изменений законодательных норм начиная с наиболее подготовленных, которые к тому же будут одинаково положительно встречены и законодателями, и Правительством Российской Федерации, и большинством недропользователей.

Назрела актуальность введения заявочного порядка получения права пользования недрами для геологического изучения. Необходимо также введение обязательной государственной регистрации возникновения или приобретения прав пользования недрами для основных стадий изучения и освоения месторождений полезных ископаемых и оборота таких прав.

Недропользователи, открывшие месторождения полезных ископаемых за счет собственных средств, фактически до сих пор не могут гарантированно получить без проведения торгов (конкурса или аукциона) право добычи на этом месторождении ввиду того, что не установлена однозначная процедура оформления такого права.

Для исключения подобных ситуаций необходимо законодательно установить процедуру "гарантированного" возникновения права пользования и оформления такого права в установленный срок, а также ответственность чиновников за невыполнение требований закона и нанесения такими своими действиями или бездействием значительного материального ущерба недропользователю и государству.

Одним из важнейших условий привлечения инвестиций в геологическое изучение недр является существование заявочного порядка получения участка недр для целей геологических поисков. В настоящее время в России заявочный порядок практически отсутствует, хотя законодательно не запрещен. Предоставление участков недр для поисков по инициативе только органов государственной власти необоснованно ограничивает возможности геолого-разведочных организаций, которые не могут получить право на поиски тех участков недр, которые, по данным их научных прогнозов, являются наиболее перспективными.

Дополнительными условиями повышения привлекательности инвестиций в геологические поиски и разведку в России являются:

общедоступность и бесплатность геологической информации, не составляющей коммерческой или государственной тайны;

правовое признание продукции геологического изучения участков интеллектуальной собственностью геологоразведчиков с вытекающими отсюда материальными последствиями в виде их права на определенную долю прибыли добывающих компаний;

снижение риска инвестиций в геологические поиски с участием государства (налоговые льготы, страхование, партнерство).

Изменение сроков разведки с максимального срока в 5 лет на величину, обоснованную проектом геолого-разведочных работ.

В Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 сроки пользования недрами установлены: для геологического изучения - до 5 лет; до 10 лет - при проведении работ по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации; для разведки и добычи - до 25 лет.

В настоящее время в Государственной Думе находится проект федерального закона, предусматривающего увеличение сроков до 8 лет для геологического изучения континентального шельфа, работы на котором ограничены сезонами штормов и ледостава. Совет Федерации подготовил и направил поправку об установлении сроков геологического изучения всех участков недр - как на море, так и на суше - в зависимости от программ геолого-разведочных работ, согласованных с соответствующими органами государственной власти (Миприроды России, Роснедра).

Сохраняются прежние сложности с выделением земельных участков для целей недропользования, особенно участков, находящихся в частной собственности, так как в Земельном кодексе Российской Федерации недропользование не относится к видам деятельности, относящимся к государственным нуждам. Предлагается ввести в Земельный кодекс Российской Федерации новую категорию земель - "земли государственного фонда недр" и установить процедуру их формирования, использования и перевода в земли иных категорий после рекультивации.

Выполнение работ на континентальном шельфе связано с многократным пересечением государственной границы морскими и воздушными судами с грузом (оборудованием, материалами) и людьми. Существующий порядок таможенного и пограничного контроля создает дополнительные помехи, задерживая на несколько суток каждый выход (вылет) в море. Выполнение работ на шельфе и без того ограничено природно-климатическими условиями (сезонами штормов, ледоставом, туманами), и дополнительные задержки могут сорвать сроки выполнения работ на несколько месяцев или на год. Для устранения таких помех необходимо ввести поправки в законодательство о государственной границе и в таможенное законодательство.

Отсутствие полномочий субъектов Российской Федерации по участию в распоряжении участками недр на своей территории создает серьезные помехи в активизации геологического изучения недр и разработки полезных ископаемых. Существующее распределение доходов от платежей за пользование недрами, когда большая часть этих доходов поступает в федеральный бюджет, оставляет субъекту Российской Федерации средства, недостаточные даже для компенсации негативных экологических последствий освоения месторождений, и устраняет экономические стимулы к развитию недропользования на региональном уровне. Необходимо пересмотреть распределение полномочий в сфере пользования недрами и большинство мелких месторождений полезных ископаемых (за исключением общераспространенных) передать в распоряжение субъектов Российской Федерации.

Лесное законодательство Российской Федерации претерпело серьезные изменения, обусловленные тем, что в течение последних 5 - 7 лет в лесопромышленном комплексе Российской Федерации все более нарастала потребность в совершенствовании нормативно-правовой базы, - как в системе ведения лесохозяйственного производства и организации лесоохраной деятельности, так и в регулировании обеспечения лесными ресурсами лесозаготовительных предприятий.

Сложившиеся в рамках новой экономической системы требования привели к необходимости выработки нового лесного законодательства Российской Федерации, которое позволило бы при условии обеспечения максимально возможного роста экономической составляющей от реализации всех видов добытых лесных ресурсов обеспечить сохранение экологических свойств лесов.

На этих принципах были разработаны и приняты в декабре 2006 года новая редакция Лесного кодекса Российской Федерации и Федеральный закон от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации".

Правоприменительная практика показала, что принятые законодательные акты не в полной мере обеспечили решение экономических проблем лесозаготовительной отрасли и экологических проблем природоохранной сферы.

В 2007 - 2008 годах продолжились работы по совершенствованию лесного законодательства, в результате чего был принят Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 143-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации".

В настоящее время на стадии рассмотрения находится еще ряд законопроектов о внесении изменений и дополнений в лесное законодательство.

Одновременно разрабатывается ряд законопроектов, не относящихся напрямую к лесному законодательству, однако регулирующих вопросы в этой сфере, затрагиваемые в законах, относящихся к иным отраслям законодательства - природоохранное, земельное законодательство и так далее.

Регулирование отношений в области использования и охраны водных объектов осуществляется в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации (далее - ВК РФ) и нормативными правовыми актами, принятыми в его развитие.

В период 1995 - 2006 годов действовал ВК РФ от 16 ноября 1995 года N 167-ФЗ, однако более чем за 10-летний период, прошедший со дня принятия первого ВК РФ, его положения в полной мере так и не были реализованы.

Приоритетной задачей к 2005 году стало приведение действующих нормативных правовых актов в области использования и охраны водных объектов в соответствие с изменениями, внесенными в ВК РФ Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ. Дальнейшая работа над водным законодательством была направлена на разработку новой редакции ВК РФ, осуществлявшуюся с учетом мнений и позиций всех заинтересованных сторон.

Новая редакция ВК РФ была введена в действие Федеральным законом от 3 июня 2006 года N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации". Вместе с тем уже на этапе принятия новой редакции ВК РФ были очевидны ряд его недостатков, требовавших внесения изменений в кодекс.

Основные замечания вызвали нормы, устанавливающие механизм реализации права частной собственности на водные объекты, не предусматривающие критериев отличия пруда от водохранилища и ограничений по предельным размерам таких водных объектов, разрешающий "автоматическую" приватизацию федеральных водопокрытых земель под водотоками проточных прудов; оборот договорных прав на забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; ослабление требований по использованию водоохранных зон, а также охране вод и водных объектов от загрязнения, засорения и истощения; нечеткость норм, определяющих условия договора водопользования; отступления от реализации принципа бассейнового управления водными объектами.

Федеральный закон от 19 июня 2007 года N 102-ФЗ "О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации" решает проблему оборота прав и обязанностей по договору водопользования, исключая возможность передавать данные права и обязанности другому лицу в части забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Данным федеральным законом вводится ограничение в обороте находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, подчеркивается положение о запрете приватизации земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры в пределах территорий общего пользования, уточняются полномочия Правительства Российской Федерации в утверждении порядка подготовки и заключения договора водопользования и порядка проведения аукциона на право заключения договора водопользования.

Вместе с тем в связи с отсутствием в ВК РФ критериев различия пруда и водохранилища, а также ограничений по размерам пруда, обводненного карьера, которые могут находиться в собственности физического или юридического лица, сохраняется возможность возникновения конфликтных ситуаций и социальной напряженности, особенно в вододефицитных регионах. Не исключается также и возможность приватизации крупных водных объектов (включая водохранилища) в ущерб государственным и общественным интересам.

Остается нерешенной и проблема водопокрытых земель водотоков, на которых будут сооружаться пруды.

Результатом почти 10-летней работы в сфере законодательства о водных биоресурсах стал Федеральный закон от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Федеральный закон от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ), с принятием которого было завершено формирование блока базовых отраслевых законов и осуществлен переход на законодательную основу в сфере отношений, связанных с водными биологическими ресурсами.

Данным федеральным законом были установлены основные принципы законодательства о водных биоресурсах, решены вопросы предоставления долгосрочного права пользования водными биоресурсами на основе закрепления долей в общем объеме квот добычи (вылова) водных биоресурсов сроком на 5 лет, предусмотрен механизм оборота долей в общем объеме квот добычи (вылова) и самих квот, а также договорной механизм предоставления в пользование рыбопромысловых участков.

Впервые четко разграничены полномочия по управлению водными биоресурсами между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации, учтены интересы коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Однако принятие Федерального закона от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ не решило всех вопросов, касающихся рыбохозяйственного комплекса, таких как обеспечение сырьем береговых рыбоперерабатывающих предприятий, развитие и обновление рыбопромыслового флота, пресечение попадания на рынок браконьерской рыбной продукции, развитие аквакультуры, ограничение экспорта и стимулирование развития внутреннего рынка рыбной продукции, и других. Анализ практики применения указанного федерального закона свидетельствует, что он нуждается в совершенствовании; необходимо также принятие иных законодательных и подзаконных актов.

Существенные изменения, внесенные в базовый закон в связи с принятием Федерального закона от 6 декабря 2007 года N 333-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 декабря 2007 года N 333-ФЗ), направленные на совершенствование правовых норм, обеспечение непрерывности пользования водными биоресурсами для добросовестных хозяйствующих субъектов, прозрачного и предсказуемого государственного управления и на соблюдение принципа платности пользования водными биоресурсами, не были в полной мере реализованы на практике как из-за неполноты самих положений закона, так и по причине непринятия подзаконных актов федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации, например, новации закона по установлению льготной ставки сбора за пользование водными биоресурсами (10%), если продукция поставляется на российскую территорию, и предусматриваемое повышение доходов региональных бюджетов до 80% за счет увеличения доли поступающих сборов (в настоящее время 20%) (вступили в силу с 1 января 2009 года).

Недоработки Федерального закона от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ потребовали принятия Федерального закона от 3 декабря 2008 года N 250-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Важнейшие изменения, внесенные названным федеральным законом:

а) восстановлены в понятийном аппарате понятия "прибрежное рыболовство" и "суда рыбопромыслового флота";

б) предусмотрена возможность реализации уловов водных биоресурсов и продуктов их переработки на аукционах в порядке и на условиях, устанавливаемых Правительством Российской Федерации;

в) расширены полномочия субъектов Российской Федерации и комиссии по оперативному управлению промыслом анадромных видов рыб;

г) права коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в сфере пользования водными биоресурсами будут устанавливаться соответствующим федеральным органом исполнительной власти;

д) предусмотрена возможность отнесения порядка распределения водных биологических ресурсов для прибрежного рыболовства и на внутренние воды Российской Федерации;

е) обеспечено четкое разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области использования водных биологических ресурсов;

ж) предусмотрены дополнения, обеспечивающие возможность использования данных отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов в качестве доказательной базы правонарушений в сфере рыболовства.

В то же время необходимо:

а) внести изменения в регламентированный порядок выдачи разрешений на промысел водных биоресурсов и нахождения документации на судах и рыбопромысловых участках при проведении промысла водных биологических ресурсов с точки зрения его упрощения;

б) обеспечить преимущественное право пользования водными биологическим ресурсами в зоне прибрежного рыболовства для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, зарегистрированных в соответствующем субъекте Российской Федерации;

в) предусмотреть приоритет осуществления промышленного рыболовства водных биоресурсов, которые не были ранее отнесены к объектам рыболовства, или водных биоресурсов в новых районах промысла для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, суда которых принимали участие в научных исследованиях этих водных биоресурсов.

Внесение отмеченных изменений и дополнений позволит усовершенствовать нормативно-правовую базу и будет способствовать повышению эффективности государственной политики в области управления водными биологическими ресурсами, обеспечит защиту прав граждан и юридических лиц, пользующихся водными биологическими ресурсами, а также населения прибрежных территорий.

На протяжении последних лет федеральные законы в сфере охраны окружающей среды и экологии*(4) совершенствуются путем внесения изменений и дополнений в соответствующие статьи.

Совершенствование современного законодательства Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды, экологии и экологической безопасности лежит в плоскости подготовки более качественных с точки зрения юридической обоснованности вносимых изменений и дополнений в федеральные законы, а также юридического обеспечения экологической безопасности населения страны и защиты природных ресурсов.

Одной из основных проблем в сфере охраны окружающей среды и экологии является проблема защиты, сохранения и воспроизводства основных природных ресурсов страны.

Существующую проблему обеспечения экологизации экономики страны в сфере окружающей среды, экологии и экологической безопасности в настоящее время необходимо решать путем системы планирования и управления региональным природопользованием, перехода к устойчивому эколого-экономическому развитию территорий России, обеспечения ресурсосбережения в топливно-энергетическом комплексе за счет наиболее дешевых источников энергии, в том числе альтернативных.

Следует отметить, что в природоохранном и экологическом праве до недавнего времени отсутствовала понятийная определенность ключевых категорий. Вводные статьи с определениями основных используемых понятий стали непременным условием практически всех федеральных законов, принимаемых в последние годы, что является положительной тенденцией современного законотворчества в природоохранной сфере.

Глава 2
Законодательное обеспечение национальной морской политики Российской Федерации*(5)

Условия и общие тенденции развития национальной морской политики Российской Федерации

Динамика экономического развития Российской Федерации в 2003 - 2008 годах, расширение и укрепление ее торгово-экономических связей с зарубежными странами, активизация усилий по освоению морских природных ресурсов, повышение инвестиционной привлекательности ряда отраслей морского хозяйства способствовали проявлению тенденции по преодолению негативных явлений, характерных для морской деятельности в 90-е годы прошлого века. Исправляются отдельные ошибки и недостатки, Россия на международной арене становится полноправным субъектом морской политики, а не ее объектом.

Непосредственно национальная морская политика осуществляется через сферы морской деятельности - функциональные направления: морские перевозки, морское промышленное рыболовство, освоение морских минеральных и энергетических ресурсов, военно-морскую деятельность.

За эти годы национальная морская политика Российской Федерации претерпела кардинальные изменения. Это находит подтверждение в активной деятельности Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации по реализации Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 года (далее - Морская доктрина). Активизировалась работа в этом направлении органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, обеспечивается участие России в деятельности международных морских организаций, а также научно-техническое сотрудничество с ними.

Президент Российской Федерации уделял большое внимание развитию морской деятельности, в том числе в своих посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации. В Послании на 2003 год было обращено внимание на неэффективность принимаемых государством мер, избыточность функций государственных органов, необходимость проведения административной реформы, неконкурентоспособность большинства отраслей экономики, необходимость модернизации военной организации.

В Послании на 2004 год национальная морская политика рассматривалась в контексте транспортной инфраструктуры. Было отмечено, что неразвитая дорожная и портовая инфраструктура стала тормозом для экспорта, поскольку не в состоянии справиться с возрастающим объемом грузов.

В Послании на 2005 год было указано на необходимость в не меньшей степени заниматься и другими стратегически важными регионами Российской Федерации: Дальним Востоком, Калининградской областью, другими приграничными территориями; обращено внимание на необходимость концентрации государственных ресурсов, расширения транспортной, телекоммуникационной и энергетической инфраструктур, включая создание трансконтинентальных коридоров. Отмечено, что именно эти регионы должны стать опорными в сотрудничестве России с сопредельными государствами.

В 2006 году определена системная задача по развитию морского и речного транспорта. Отмечено, что ключевым решением здесь является комплексное, взаимоувязанное развитие всех видов транспорта и связи, современных перерабатывающих производств и транспортных мощностей, освоение новых перспективных рынков. Дана оценка эффективности деятельности органов власти в связи с неоправданно долгим решением вопросов реорганизации таких важных отраслей, как авиа- и судостроение. Правительству Российской Федерации поставлена задача оперативно завершить работу по созданию соответствующих холдингов.

В Послании на 2007 год впервые значительное внимание уделено комплексным проблемам национальной морской политики: необходимости развития морских перевозок и морских портов, устранению административных барьеров в портах для движения товаров и оказания услуг, созданию портовых зон с льготным режимом налогообложения, развитию речных перевозок, закрытию рыбной отрасли для деятельности иностранцев, созданию объединенной судостроительной корпорации и мерам государственной поддержки судостроительной отрасли, государственной программе вооружений на 2007 - 2015 годы.

Положения и установки, изложенные в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в материалах совместного заседания Президиума Государственного совета Российской Федерации и Морской коллегии (2 мая 2007 года), заседания Президиума Государственного совета Российской Федерации (31 августа 2007 года), а также в проекте Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, учтены в проекте Стратегии развития морской деятельности Российской Федерации до 2020 года и на более отдаленную перспективу (далее - проект Стратегии), одобренном Морской коллегией при Правительстве Российской Федерации.

Проект Стратегии направлен на обеспечение интересов Российской Федерации в Мировом океане, объявленных в Морской доктрине, повышение эффективности видов морской деятельности, поддержание сбалансированности их развития. Стратегия сосредоточивает организационные усилия и средства органов государственной власти Российской Федерации и приморских субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, деловых кругов, научного сообщества и общественных организаций на решении приоритетных проблем развития российской морской деятельности.

Поэтапное решение этих проблем должно способствовать повышению уровня национальной безопасности России, позитивным изменениям социально-экономической ситуации в стране, особенно в приморских субъектах Российской Федерации, а также росту эффективности функционирования общегосударственных систем и комплексов: Вооруженных Сил Российской Федерации, системы государственной безопасности, транспортного, продовольственного, топливно-энергетического и сырьевого комплексов.

17 сентября 2008 года состоялось первое под руководством Президента Российской Федерации, Председателя Совета Безопасности Российской Федерации Д.А. Медведева заседание Совета Безопасности Российской Федерации. В рамках подготовки заседания Совета Безопасности проведена большая работа по изучению и анализу сложившейся ситуации и разработан ряд документов по важнейшему для России вопросу - защите национальных интересов в Арктике.

Советом Безопасности Российской Федерации с участием практически всех министерств и ведомств, аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, Российской академии наук подготовлен План мероприятий по реализации Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу. Вся работа велась на основе принципов стратегического планирования, согласно которым задачи в области национальной безопасности призваны обеспечить реализацию приоритетов развития страны. Это дало возможность системного взгляда на проблемы Арктики. Государственная политика в этой сфере будет опираться на серьезные финансовые ресурсы государственной программы освоения региона, в рамках которой будут координироваться уже действующие федеральные целевые программы. На заседании Совета Безопасности Российской Федерации утверждены Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, а также принят План мероприятий по их реализации.

Масштабные задачи по совершенствованию и развитию морской деятельности России нуждаются в соответствующем законодательном обеспечении. Основное содержание законодательного обеспечения национальной морской политики России составила работа по приведению морского законодательства Российской Федерации в соответствие с целями и задачами Морской доктрины и международными нормами.

Состояние и общие тенденции развития законодательного регулирования морской деятельности

Анализ состояния законодательного обеспечения национальной морской политики позволяет сформулировать ряд предварительных итогов.

С одной стороны - налицо позитивные тенденции в организации взаимодействия органов конституционного партнерства, в стратегическом планировании развития страны. Нельзя не видеть также поворот Правительства Российской Федерации к актуальным проблемам национальной морской политики и переход исполнительной власти к программным методам организации своей деятельности на среднесрочную перспективу. В результате законодательство становится более целенаправленным и согласованным с политическими установками.

Вместе с тем анализ показывает, что существенного продвижения в реализации приоритетов национальной морской политики не произошло. Законотворчество в значительной степени сохранило хронические недостатки, которые существенно снижают его эффективность. Основной причиной является либо отсутствие необходимых законов, либо несоответствие направленности принимаемых законодательных актов стратегическим целям развития государства, либо невозможность их эффективного применения.

Приоритетными направлениями законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации в сфере морской деятельности стали морской и речной транспорт вместе с портами и гидротехническими сооружениями на внутренних водных путях, рыбопромышленный комплекс, судостроение и судоремонт. Для нормального функционирования этих отраслей в первую очередь требуется совершенствование существующего бюджетного, налогового, таможенного, земельного и водного законодательства.

Законодательство Российской Федерации, регулирующее сферу морской политики, характеризуется рядом существенных недостатков:

наличие широких дискреционных полномочий чиновников, что создает возможности для злоупотреблений;

частое использование отсылочных норм: оставляя более детальное регулирование тех или иных отношений (как правило, это порядок и сроки осуществления конкретных полномочий) на усмотрение органа исполнительной власти, законодатель провоцирует ведомства на создание условий для злоупотреблений чиновников в ущерб интересам граждан и юридических лиц;

наличие в нормативных актах коллизионных норм, которые препятствуют правильному применению законов и создают возможности для применения чиновниками по своему усмотрению тех норм, которые более выгодны в конкретном случае.

Большое количество правовых актов, регулирующих морскую деятельность России, не свидетельствует о надлежащем регулировании на уровне закона отношений в области морской деятельности. К таким законам относятся прежде всего федеральные законы о режиме морских пространств (от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации"; от 17 декабря 1998 года N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"; от 31 декабря 1998 года N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"), а также Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации (утв. Федеральным законом от 30 апреля 1999 года N 81-ФЗ) и Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации (утв. Федеральным законом от 7 марта 2001 года N 24-ФЗ).

Существенными недостатками законодательного обеспечения национальной морской политики являются:

1. Отсутствие сводного закона о государственном управлении морской деятельностью или о морской политике и соответственно - отсутствие законодательной основы институционального обеспечения такого управления в общегосударственных интересах на море, в то время как Российской Федерацией ратифицирована Конвенция по морскому праву (Монтего-Бей, 1982 год), предусматривающая единое (сводное) регулирование этих отношений.

2. Нет общей законодательной основы защиты морской среды, при том что наша страна осталась одной из немногих промышленно развитых стран, где еще существуют нетронутая приморская природа, богатые морские ресурсы, достаточно чистая морская среда.

Одним из следствий такого подхода явилось существенное отставание отечественного морского законодательства в развитии конкретных правовых инструментов сохранения морской природы при осуществлении хозяйственных проектов, во внедрении механизмов рационального использования естественных морских ресурсов, восстановления морских экосистем, противодействия деградации побережья.

Действующее в Российской Федерации морское законодательство в ряде случаев не является целостным, гармонично согласованным внутренне. По сути отсутствует единый правовой режим морей, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, несовершенны система управления государственным контролем за деятельностью юридических и физических лиц, система управления морской деятельностью, в том числе в районах Мирового океана, просматривается несогласованность действий государственных органов, направленных на обеспечение безопасности на море.

3. Не обеспечено соответствие законодательных основ управления морской деятельностью современным правовым мерам противодействия терроризму и другим противоправным актам на море.

4. Несовершенны нормативно-правовое регулирование проверок судов государственными органами (таможенными, пограничными и другими), система управления этой деятельностью, в результате чего для судовладельцев и портов стали фактически неприемлемыми процедуры оформления входа (выхода) судов в море и погрузочно-разгрузочных операций. Необходима единая и стабильная законодательная основа взимания и применения портовых, таможенных и иных сборов.

С учетом вышеизложенного в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации Комиссией Совета Федерации по национальной морской политике ведется разработка проекта федерального закона "О государственном управлении морской деятельностью Российской Федерации".

Значительное место в правовом обеспечении государственного управления морской деятельностью занимают ведомственные акты. Следует отметить, что именно ведомственное нормотворчество подверг критике Президент Российской Федерации. "Надо обеспечить применение законов прямого действия, свести к минимуму ведомственные инструкции, устранить двойственность толкования нормативных актов, - отметил глава государства. - ...Правительство, министерства и ведомства должны, наконец, принять радикальные меры в отношении ведомственного нормотворчества - вплоть до полной отмены корпуса ведомственных актов в тех случаях, когда уже приняты федеральные законы прямого действия". Иногда ведомства успешно лоббируют интересы отдельных групп предпринимателей на правительственном уровне вместо того, чтобы координировать усилия по уточнению общего законодательного порядка в этой области, по непосредственному применению закона.

Правовое обеспечение морских перевозок. Международно-правовые вопросы

Выполнение Российской Федерацией требований международных договоров в области торгового мореплавания требует соответствующего развития российского законодательства о торговом мореплавании и поддержания его на современном уровне.

В целях решения указанных задач в Российской Федерации ведется работа по ратификации международных договоров в этой области. В сфере международно-правового регулирования морской политики приняты следующие федеральные законы:

от 25 ноября 2006 года N 194-ФЗ "О ратификации Конвенции, пересматривающей Конвенцию 1958 года об удостоверениях личности моряков (Конвенция 158)";

от 8 марта 2007 года N 33-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Будапештской конвенции о договоре перевозки грузов по внутренним водным путям (КПГВ)" (позволяет российским судовладельцам участвовать в международных смешанных перевозках как по внутренним водным путям, в том числе по рекам Дунай и Рейн, так и по путям, на которые распространяется режим морской перевозки, на равных условиях с судовладельцами других государств);

от 29 марта 2008 года N 31-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Соглашению между Правительствами Королевства Дания, Эстонской Республики, Финляндской Республики, Федеративной Республики Германия, Латвийской Республики, Литовской Республики, Республики Польша, Российской Федерации и Королевства Швеция о привилегиях и иммунитетах Комиссии по защите морской среды Балтийского моря" (способствует развитию сотрудничества с указанной Комиссией и другими государствами на равноправной основе).

Вместе с тем необходимо отметить недостаточное внимание к информированию субъектов морской деятельности о ратифицированных международных договорах Российской Федерации в сфере морской деятельности. В Российской Федерации пока не создана четкая система перевода и опубликования международных договоров Российской Федерации и поправок к ним, ратифицированных Российской Федерацией, хотя такой порядок принят международной морской организацией (ИМО). В принимаемых федеральных законах о ратификации международных договоров Российской Федерации, а также в других актах, содержащих положения о заключении соответствующего международного договора от имени Российской Федерации, часто не содержатся указания на необходимость опубликования собственно международного договора, а также на срок, в течение которого вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры подлежат официальному опубликованию. На практике это приводит к задержке опубликования международных договоров и, в свою очередь, может явиться причиной различного рода недоразумений, включая имущественные потери для государства и российских организаций. Данная проблема остается актуальной, поскольку субъекты, участвующие в морской деятельности, обязаны выполнять международные требования вне зависимости от того, опубликованы они на территории России или нет.

Нормативная база для реализации Резолюции ИМО А.857(20) от 27 ноября 1997 года "Руководство по службам управления движением судов" требует обновления, поскольку отсутствуют планы и программы внедрения национального берегового сегмента системы СДИ/LRIT; не определено, где и когда будет организован национальный центр СДИ/LRIT; не определены операторы услуг связи и услуг доступа; не определены организации, имеющие право доступа к информации СДИ/LRIT.

Ремонт технических средств судов в эксплуатации, требуемый Правилом IV/15 СОЛАС-74, в портах России в соответствии с требованиями Таможенного кодекса Российской Федерации выполнить практически невозможно. Государство, не создав условий для выполнения конвенционных требований, может стать косвенным виновником аварийных случаев, вызванных неисправностями судового навигационного оборудования.

В Калининградской области сложилась парадоксальная ситуация с судоходством в Калининградском (Вислинском) заливе. С 2006 года российской стороной в одностороннем порядке прекращено оформление пересечения границы судами, чем блокировано прямое сообщение между Калининградом и портами Польши через залив при отсутствии даже намерений на это у польской стороны. От этого решения страдают практически только российские судовладельцы, грузоперевозчики и население российского региона.

В вопросах правового обеспечения национальной морской политики в Арктике имеются определенные сложности. Уже идет соперничество за раздел природных ресурсов Крайнего Севера между государствами, и не только арктическими. На морские районы Арктики распространен международно-правовой режим, установленный Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года. Планы России по развитию Северного морского пути пока не реализуются в достаточной мере. В то же время Норвегия не теряет надежды на реализацию своего предложения о создании нового судоходного сообщения - Северного Морского Коридора вместо института национальных морских коммуникаций: Северного морского пути в Российской Федерации и Северо-Западного морского прохода в Канаде.

Особое внимание следует уделить формированию законодательной базы в отношении российского арктического сектора на основе наработанного международно-правового опыта, заложенного в имеющемся законодательстве страны и подкрепленного позицией, обозначенной в постановлении Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 года и в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 26 ноября 1984 года N 1398-XI "Об усилении охраны природы в районах Крайнего Севера и морских районах, прилегающих к северному побережью СССР". Основываясь на результатах научно-исследовательских и поисковых работ последних лет, можно утверждать, что арктические пространства приобретают статус не только важнейшей транспортной артерии, но и богатейшего района по объемам ресурсов углеводородного сырья. Этот факт, а также изменившаяся современная международно-правовая ситуация демонстрируют необходимость пересмотра на законодательном уровне, в том числе и международном, правового режима морских пространств и делимитации границ Арктики.

В последнее время к числу новых вызовов и угроз безопасности государств и их граждан относится проблема морского терроризма.

После жестоких преступлений, совершенных террористами, Международная морская организация (ИМО) приняла ряд мер по предотвращению терроризма и борьбе с его распространением, в особенности в тех случаях, когда терроризм непосредственно направлен против судоходства.

Ассамблея ИМО приняла Резолюцию А.924(22) об обзоре мер и процедур для предотвращения террористических актов, угрожающих безопасности пассажиров и экипажей, а также безопасности судов. На основании этой Резолюции был разработан Международный кодекс по охране судов и портовых средств (Кодекс ОСПС), он вступил в силу с 1 июля 2004 года. Тесно связанные с Кодексом ОСПС Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства от 10 марта 1988 года и Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе от 10 марта 1988 года, были подвергнуты пересмотру в рамках ИМО, завершившемуся принятием в 2005 году протоколов об изменении указанных международных договоров.

Принятые в рамках ИМО указанные выше международно-правовые договоры направлены на предотвращение террористических актов, защиту судоходства, а также на обеспечение правовой основы для ареста, задержания и выдачи террористов, действующих против судоходства, портов или использующих суда для совершения актов терроризма.

Обсуждается вопрос об установлении в отношении террористов универсальной юрисдикции: любое государство было бы вправе осудить террориста, если бы он находился под юрисдикцией такого государства.

Одним из новых вызовов и угроз безопасности государств и их граждан является распространение оружия массового уничтожения.

Инициатива в области нераспространения оружия массового уничтожения, систем его доставки, соответствующих материалов по всему миру, получившая название ИБОР, - это ответ на растущую угрозу распространения оружия массового уничтожения, в том числе и морским путем. Россия присоединилась к группе государств - основателей ИБОР в 2004 году. Участники ИБОР предлагают конкретные меры перехвата, направленные на создание более скоординированной и эффективной основы, соответствующей международному и национальному праву, чтобы препятствовать и предотвращать транспортировку оружия массового уничтожения.

В докладе Группы высокого уровня ООН по угрозам, вызовам и переменам особое внимание уделено проблеме оборота наркотиков. Однако Конвенция ООН по морскому праву 1982 года не содержит норм, обязательных для исполнения, а лишь призывает государства к сотрудничеству. Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года в статье 17 "Незаконный оборот на море" разрешает военным кораблям или военным летательным аппаратам осуществлять действия в отношении судов, но по Конвенции такие действия могут осуществляться лишь с согласия государства флага судна. Представляется, что острота проблемы диктует необходимость ужесточения международно-правовых мер в отношении судов, занимающихся незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ.

Среди современных тенденций в правовом регулировании судоходства следует отметить установление в последние годы тесного сотрудничества ИМО и Международной организации труда (МОТ) по разработке международно-правовых инструментов в области финансового обеспечения в отношении требований, связанных со смертью, телесными повреждениями и оставлением без помощи моряков, а также по справедливому обращению с моряками в случае морской аварии.

В результате этого сотрудничества были разработаны и приняты совместные руководства: по предоставлению финансового обеспечения в случае оставления моряков без помощи (2001 год); по обязанностям судовладельцев, касающихся возникающих из договора требований в отношении телесных повреждений или смерти моряков (2001 год); по справедливому обращению с моряками в случае морской аварии (2006 год) и др.

Принятием Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом 2001 года, ИМО, по существу, была выполнена задача по разработке всеобъемлющего международно-правового режима ответственности и компенсации за все формы загрязнения нефтью, источником которого являются суда. Конвенция устанавливает единообразные международные правила для решения вопросов ответственности за ущерб от загрязнения морской среды вследствие утечки или слива бункерного топлива с судов и обеспечения достаточной компенсации в таких случаях. Конвенция вступила в силу в ноябре 2008 года. Россия присоединилась к Конвенции в декабре 2008 года.

В 2007 году была принята Найробийская международная конвенция об удалении затонувших судов. Ранее правила о подъеме и удалении затонувшего в море имущества содержались в основном в национальном законодательстве государств и распространялись на имущество, затонувшее в пределах внутренних морских вод или территориального моря государства.

Опасность, которую могут представлять для судоходства или морской среды затонувшие суда, если они не удалены, обусловила необходимость принятия единообразных международных правил и процедур с целью обеспечения быстрого и эффективного удаления затонувших судов и выплаты компенсации за связанные с этим расходы. Наличие таких правил и процедур создает определенные преимущества в регулировании ответственности в отношении удаления затонувших судов, представляющих опасность.

Конвенция предоставляет государству-участнику право принимать предусмотренные в ней меры в отношении удаления затонувших судов, представляющих опасность в районе действия Конвенции. Принимаемые меры должны быть соразмерны опасности и не должны выходить за пределы мер, разумно необходимых для удаления представляющих опасность затонувших судов. Такие меры не должны без необходимости нарушать права и интересы других государств и любых заинтересованных физических или юридических лиц и должны быть прекращены, как только затонувшее судно будет удалено.

Основной смысл Конвенции состоит в том, что затронутое государство, то есть государство, в районе которого, охватываемом Конвенцией, затонувшее судно находится, может удалить такое судно как препятствующее осуществлению судоходства или создающее угрозу загрязнения морской среды и получить возмещение расходов, понесенных по удалению такого затонувшего судна.

Морской транспорт

Эффективная экономика не может обойтись без эффективного транспорта. На совместном заседании президиума Госсовета и Морской коллегии в мае 2008 года в Мурманске Президент Российской Федерации В.В. Путин призвал повысить конкурентоспособность российского морского флота в связи с тем, что сегодня морские перевозки являются наиболее востребованным видом международного транспорта, выполняющего в мире почти 90 процентов всех грузовых международных перевозок.

Несовершенство российского законодательства в сфере морской деятельности создает множество проблем в работе предприятий и организаций. Проводимый мониторинг показывает, что законотворчество в значительной степени сохранило хронические недостатки, которые существенно снижают его эффективность.

Существующая законодательная база не обязывает собственников при строительстве и эксплуатации береговых объектов транспортной инфраструктуры, включая добывающие и перегрузочные платформы с гидротехническими основаниями, применять новейшие технологии обеспечения безопасности проведения работ и предотвращения загрязнения водной среды в результате аварий техногенного характера. Хозяйствующим субъектам проще застраховать свои риски, чем заниматься природоохранными мероприятиями. В наименьшей степени от последствий крупных аварий при транспортировке опасных грузов и на морских нефтегазовых месторождениях защищены интересы государства.

Остается не отрегулированным ряд вопросов, касающихся налогообложения, законодательного обеспечения приоритетного участия российских судоходных компаний в национальных внешнеторговых перевозках, совершенствования системы сборов с судов в морских портах Российской Федерации, а также морского образования (включая вопросы закрепления кадров за российскими судоходными компаниями).

Нормативная правовая база навигационно-гидрографического обеспечения (НГО) морской деятельности Российской Федерации противоречива, приводит к дублированию ряда функций федеральных органов исполнительной власти в области НГО морской деятельности и неэффективному использованию ресурсов.

В Российской Федерации отсутствуют законодательные акты, касающиеся обеспечения безопасности плавания маломерных судов, в первую очередь прогулочных яхт. Более того, в области радиосвязи для маломерных судов отсутствуют какие-либо национальные нормативные документы.

В разработанном проекте Технического регламента "О безопасности морского транспорта и связанной с ним инфраструктуры" вопросы обеспечения безопасности объектов береговой инфраструктуры освещены недостаточно.

Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации не предусматривает мер административного воздействия, применяемым к нарушителям, эксплуатирующим суда с неисправной навигационной аппаратурой.

За прошедшие годы по этим и другим причинам у нас возник провал в состоянии внутренних водных путей и гидротехнических сооружений, грузовой базе на морском транспорте. Имеющиеся темпы совершенствования законодательного регулирования этих вопросов остаются недостаточными.

Морские порты

Россия обладает мощным портовым потенциалом, и этот потенциал продолжает расти. Так с 2000 по 2007 год было введено в действие портовых мощностей более чем на 300 млн. тонн. Это строительство нефтеналивного порта Приморск и РПК - Высоцк - Лукойл-I, порта Усть-Луга, новых перегрузочных комплексов во многих портах на севере, западе и востоке России.

Практически все крупные порты модернизируют свои мощности, обновляют технику, осуществляется реконструкция причалов, проводятся необходимые дноуглубительные работы.

Вместе с тем морские порты России сегодня испытывают серьезные трудности. Значительная их часть не отвечает современным требованиям и не соответствуют потребностям российской экономики. В портах не соблюдаются необходимые условия, для того чтобы грузы доставлялись в срок и без ущерба для их качества. Отечественные порты не всегда могут предложить клиентуре качественные и адекватные по цене услуги в нужном объеме. Принимаемые государственными органами меры по созданию благоприятных условий работы портов неэффективны. В России в отличие от некоторых соседних государств - наших прямых конкурентов отсутствует последовательная и адекватная политика по предоставлению льгот для подобной деятельности. К примеру, в портах Эстонии НДС, налог на прибыль, налог на имущество равны нулю. В подобных условиях конкурировать на равных весьма сложно.

Россия с ее огромным экспортным потенциалом оказалась в транспортной зависимости, создающей реальные экономические и политические проблемы. Деньги, получаемые за транзит российских грузов, формируют значительную часть экономики некоторых соседних государств. Такое положение для России нетерпимо. Именно поэтому задача развития собственных морских портов, флота и законодательного обеспечения их деятельности вошла в число приоритетов отечественной политики.

На совместном заседании Президиума Госсовета и Морской коллегии в мае 2008 года в Мурманске Президент Российской Федерации В.В. Путин отмечал: "Российские грузопотоки продолжают идти через иностранные порты. Причины здесь известны - наши порты не отвечают сегодня современным требованиям и не соответствуют потребностям российской экономики. Кроме того, нужно создавать все условия, чтобы грузы доставлялись в срок и без ущерба для их качества". И хотя прогресс в части наливных грузов очевиден, однако, по-прежнему, значительная часть грузов идет через порты других государств. Наши порты должны конкурировать не между собой, а с портами сопредельных государств.

Сдерживание притока иностранных инвестиций в морскую сферу деятельности обуславливается существующим у нас низким организационным уровнем, приводящим к полной невозможности прогнозирования бизнеса. Непроизводительные потери на оформление формальностей пограничными, таможенными и другими властями могут занимать более 50% времени грузовых операций, что приводит к удорожанию стоимости захода судна в порт, а также простаиванию контейнеров в портах. Необходимо ввести систему оформления прихода (отхода) судов в рамках грузовых операций, как это делается в крупнейших портах мира, разработать схемы упрощенного оформления внутреннего таможенного транзита с преобладанием досмотра в таможенных постах пунктов назначения.

До конца не урегулирован вопрос перемещения припасов под таможенный режим, необходимых для обеспечения нормальной эксплуатации и технического обслуживания морских (речных) судов в пути их следования или в пунктах промежуточной остановки либо стоянки.

В целях повышения конкурентоспособности российских портов на международном рынке, ускоренного развития портов, а также привлечения внебюджетного финансирования в развитие портовых особых экономических зон принят Федеральный закон от 30 октября 2007 года N 240-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части создания портовых особых экономических зон) (далее - Федеральный закон от 30 октября 2007 года N 240-ФЗ). В соответствии с нормами закона портовые особые экономические зоны создаются на территориях морских и речных портов, открытых для захода иностранных судов сроком на 49 лет.

Из неурегулированных проблем следует отметить разные позиции Минтранса России и Федеральной таможенной службы по вопросу о необходимости включения в территорию портовой особой экономической зоны акватории морского (речного) порта, а также позицию Минфина России о том, что включение в перечень разрешенных видов портовой деятельности судостроения и судоремонта не соответствует целям создания портовых особых экономических зон на территории России.

Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 261-ФЗ) является основным правовым актом, который регулирует порядок строительства, открытия, закрытия морских портов, порядок осуществления в них хозяйственной деятельности, а также устанавливает основы государственного регулирования деятельности в морских портах.

Однако данный закон не создает в полной мере благоприятных условий для эффективной работы портов. Остаются нерешенными проблемы, связанные с деятельностью администраций морских портов и капитанов морских портов, обеспечением безопасности торгового мореплавания, управлением имуществом в портах, утверждением границ портов. Задерживается издание требуемых законом нормативных правовых актов. Все это создает серьезные проблемы для осуществления капиталовложений в их развитие.

Одной из неурегулированных проблем морских портов является несовершенный правовой режим пунктов пропуска. Введение в законодательство нового понятия "пункт пропуска через государственную границу в морском порту", которое на морском и речном транспорте ранее не использовалось, без распространения его на всю сложившуюся территорию и акваторию порта, отсутствие ясного понятия администраций пунктов пропуска и их функций, четких критериев, простых и необременительных процедур их работы в совокупности с неопределенностью правового положения администрации порта порождает коррупцию, в том числе в пограничных и таможенных органах, и порой создает непреодолимые препятствия в деятельности и развитии портов.

Многие существующие процедуры контроля в портах устарели, не соответствуют современному развитию техники, и их целесообразность вызывает серьезные сомнения. Создаются дополнительные барьеры в работе портов, усложняются процедуры оформления отхода (прихода) судов в рейс (из рейса). Это ведет к непроизводительным простоям судов в портах. При этом органы контроля не отвечают за создаваемые при их участии нарушения интенсивности, ритмичности грузопотока и за экономическую обоснованность принимаемых ими решений. Процедуры оформления прихода (отхода) судов в морских портах Российской Федерации необходимо осуществлять с учетом мирового опыта.

Одним из важнейших направлений работы на ближайшую перспективу является совершенствование системы государственного регулирования деятельности морских портов, оптимизация структуры и правового положения администраций морских портов (исходя из того, что администрация порта по своему статусу должна быть по аналогии с администрациями речных портов территориальным органом соответствующего федерального органа исполнительной власти, ответственным за обеспечением безопасности торгового мореплавания, а не государственным учреждением - хозяйствующим субъектом, выполняющим согласно Федеральному закону от 8 ноября 2007 года N 261-ФЗ в том числе и хозяйственные функции).

Законодательное обеспечение освоения и сохранения ресурсов Мирового океана

Морское промышленное рыболовство

Одним из важнейших направлений национальной морской политики является освоение и сохранение ресурсов Мирового океана.

Многие страны рассматривают рыбное хозяйство как компонент стратегического значения, обеспечивающий безопасность, поскольку рыболовство способствует заселенности территорий, прилегающих к морскому побережью, особенно в районах Европейского Севера и Дальнего Востока и их социально-экономическому развитию.

За последние годы в рыбохозяйственном комплексе страны накопился ряд серьезных проблем, не позволяющих использовать его потенциал в полной мере.

Сокращение улова водных биоресурсов обусловило уменьшение производства пищевой рыбной продукции. Импорт рыбной продукции увеличился по сравнению с 1991 годом в 1,65 раза. Значительно снизилось производство непищевой рыбной продукции, в том числе рыбной муки. Более 90 процентов экспорта рыбных товаров приходится на рыбную продукцию низкой степени переработки.

Обостряются проблемы воспроизводства высокорентабельных объектов промысла. Под угрозой исчезновения находятся осетровые виды рыб. В числе общих проблем, присущих отечественному рыбохозяйственному комплексу, остро обозначилась проблема незаконного промысла водных биоресурсов в исключительной экономической зоне России и направление выловленных ресурсов в сопредельные страны. Под прессом хищнического промысла находятся высокорентабельные объекты водных биоресурсов - крабы, морские ежи, треска и другие виды. Сложная ситуация сложилась с охраной осетровых видов рыб в Каспийском море и сохранением их в Азовском море и реке Амур.

Материально-техническая база отечественной рыбопереработки находится на низком уровне. Темпы обновления оборудования рыбоперерабатывающих предприятий приблизилась к критическому уровню. В эксплуатации находятся преимущественно малоэффективные и морально устаревшие производственные фонды со средним уровнем износа порядка 60 процентов, что в значительной степени сказывается на конкурентоспособности вырабатываемой рыбопродукции.

Необходимость преодоления сложившихся проблем развития рыбохозяйственного комплекса отражена в Морской доктрине Российской Федерации на период до 2020 года, в поручениях Президента Российской Федерации, решениях Правительства Российской Федерации и Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации.

Необходимый импульс для решения вопросов развития отечественного рыбохозяйственного комплекса дан Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации и поручениях по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 31 августа 2007 года.

В результате был принят ряд законодательных актов, способствующих решению задач развития рыбохозяйственного комплекса. К таким актам относится Федеральный закон от 30 октября 2007 года N 240-ФЗ, которым внесены изменения в Федеральный закон от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", предусматривающие возможность переработки водных биоресурсов с льготным режимом налогообложения на территориях морских портов.

Кроме того, разработаны и приняты законодательные акты, направленные на усиление ответственности за нерегламентируемый промысел водных биоресурсов и пресечение экономических предпосылок браконьерства. В декабре 2007 года был принят принципиально важный Федеральный закон от 6 декабря 2007 года N 333-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Федеральный закон от 6 декабря 2007 года N 333-ФЗ), вносящий существенные изменения в базовый закон, которыми предусматривается запрет на осуществление добычи водных биоресурсов иностранными лицами, а также российскими гражданами с судов, принадлежащих иностранным лицам; доставка водных биоресурсов, добытых при осуществлении промышленного рыболовства на таможенную территорию Российской Федерации; долгосрочное закрепление долей в общем объеме квот добычи (вылова) водных биоресурсов за российскими пользователями на десятилетний период и экономические стимулы для доставки уловов на российские перерабатывающие предприятия.

Однако отсылочный характер важнейших правовых норм этого закона и ряд новых положений создали дополнительные проблемы для рыбохозяйственных субъектов, потребовали серьезной корректировки всей системы управления рыбохозяйственным комплексом и срочного внесения очередных изменений в Федеральный закон от 6 декабря 2007 года N 333-ФЗ.

Это послужило толчком к повышению активности субъектов Российской Федерации в законотворческой деятельности. Только за 9 месяцев 2008 года Комиссией Совета Федерации по национальной морской политике рассмотрено 14 законодательных инициатив субъектов Российской Федерации, касающихся внесения изменений в Федеральный закон от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".

Результатом данной работы стало принятие Федерального закона от 3 декабря 2008 года N 250-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Принятым законом внесены изменения в 19 законодательных актов Российской Федерации. Предлагаемые законом уточнения и введение новых понятий и норм ускорят исполнение ранее принятых законодательных актов в сфере промышленного рыболовства, уменьшат количество согласующих звеньев в управлении, сократят время принятия решений, что позволит повысить эффективность работы отрасли.

В течение 2008 года существенно доработан законопроект "Технический регламент "Пищевая продукция из водных биоресурсов". Принятие данного законопроекта позволит регламентировать обеспечение безопасности пищевых продуктов из рыбы и нерыбных объектов и связанных с ними процессов производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Наиболее значимыми законопроектами в области рыболовства, которые необходимо разработать и принять в самое ближайшее время являются: "Об аквакультуре"; "О сохранении, воспроизводстве, рациональном использовании осетровых видов рыб и регулировании оборота продукции из них"; "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, направленных на совершенствование механизмов государственного контроля за оборотом рыбной продукции, охраны и воспроизводства водных биоресурсов".

В соответствии с поручениями Президента Российской Федерации от 22 сентября 2007 года разработана Федеральная целевая программа "Повышение эффективности использования и развития ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009 - 2013 годах".

Принятие требуемых законов и реализация указанной программы позволят обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие рыбохозяйственного комплекса и повышение роли России как ведущей морской рыбопромышленной державы.

Законодательное обеспечение судостроения и кораблестроения

В 2007 - 2008 годах руководством страны неоднократно поднимались вопросы возрождения и развития отечественного судостроения.

В первую очередь обсуждались вопросы выполнения Указа Президента Российской Федерации от 21 марта 2007 года N 394 "Об открытом акционерном обществе "Объединенная судостроительная корпорация".

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 февраля 2008 года N 103 утверждена Федеральная целевая программа "Развитие гражданской морской техники" на 2009 - 2016 годы.

Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" предусмотрены бюджетные ассигнования в качестве взноса в уставный капитал ОАО "Объединенная судостроительная корпорация" в целях реализации проектов лизинга морских и речных судов отечественного производства.

Президентом Российской Федерации также поставлена задача о возобновлении серийного строительства атомных подводных лодок для Военно-Морского Флота России. Военно-промышленной комиссией при Правительстве Российской Федерации рассмотрен проект комплексной программы создания, ремонта и модернизации корабельного состава морских сил общего назначения.

При реализации поставленных руководством страны задач наблюдается целый ряд проблем.

Затянулся процесс акционирования предприятий, вошедших в состав ОАО "Объединенная судостроительная корпорация", в полном объеме не сформированы аппараты управления корпорации и ее дочерних компаний.

Из-за отсутствия лизинговой компании в 2008 году остались неиспользованными средства на реализацию проектов лизинга судов отечественного производства.

Несмотря на принимаемые меры, в отечественном судостроении остаются нерешенными многие вопросы, сдерживающие восстановление и развитие отрасли. Состояние основных фондов не соответствует требованиям по производительности, надежности, способности функционировать в современных условиях. Устаревают проектные решения, заложенные еще в 80-х годах прошлого столетия, падает конкурентоспособность российского судостроения и кораблестроения на мировых рынках, существенно отстает общий уровень технологии и организации работ по сравнению с зарубежными предприятиями. Практически не применяются современные методы крупноблочного строительства в связи с отсутствием кранов большой грузоподъемности (600, 900, 1100 тонн). Состояние кадрового потенциала судостроительных предприятий приближается к критическому. В последние годы на этот процесс накладывается усиливающийся "отток" кадров за рубеж.

Из-за отсутствия бюджетных средств, предусмотренных в рамках Федеральной целевой программы "Жилище", практически не реализуется предусмотренное Конституцией Российской Федерации право на жилище для граждан Российской Федерации, выезжающих в районы Крайнего Севера и Дальнего Востока и приравненных к ним местностей для работы на предприятиях оборонно-промышленного комплекса.

До настоящего времени не исполнены поручения Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации от 2 ноября 2006 года N Пр-1911 в части подготовки и внесения в Государственную Думу Российской Федерации проектов федеральных законов, необходимых для реализации Стратегии развития судостроительной промышленности на период до 2020 года и на дальнейшую перспективу и создания благоприятных экономических условий для развития отечественной судостроительной промышленности.

В связи с неоднозначным толкованием налоговыми органами Российской Федерации порядка применения требований подпункта 23 пункта 2 статьи 149 части второй Налогового кодекса Российской Федерации в части работ (услуг) по ремонту судов в период стоянки судов в портах и постановлением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 сентября 2007 года N 4566/07 над судоремонтными заводами всех форм собственности, расположенными в границах морских портов, нависла угроза банкротства, связанная с необходимостью уплаты НДС, штрафов и пеней с 2005 года.

Для решения поставленных руководством страны задач по выводу судопромышленной отрасли из критического состояния необходимо в первую очередь принять срочные меры по обеспечению выполнения поручения Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации от 2 ноября 2006 года N Пр-1911 и разработке законопроектов, направленных на решение нормативных правовых проблем, связанных с созданием для отечественных судостроителей финансово-экономических условий, сопоставимых с их зарубежными конкурентами, в том числе по таможенным и налоговым тарифам.

Требуется также разработка и утверждение Федеральной целевой программы "Развитие производственных мощностей предприятий судостроения и судоремонта на период до 2020 года и на дальнейшую перспективу" с предусмотренным финансированием за счет средств федерального бюджета и предоставление субсидий за счет средств федерального бюджета на приобретение жилья для высококвалифицированных кадров и молодых специалистов.

Военно-морская деятельность

Федеральными органами законодательной и исполнительной власти принимаются меры по реализации Основ политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности на период до 2010 года - правового акта, определившего роль, место и задачи Военно-Морского Флота в реализации национальной морской политики. Осуществляется деятельность по совершенствованию организационно-правовых и финансово-экономических условий для обновления и модернизации сил и средств Военно-Морского Флота. Создается Объединенная судостроительная корпорация. Впервые за многие годы проведен поход корабельной ударной группы Северного флота и кораблей Черноморского флота Российской Федерации в Средиземное море, Атлантику, в порты Южной Америки, Тихоокеанского флота - в Индийский океан, обеспечено участие кораблей ВМФ в борьбе с пиратством у берегов Сомали, продолжается модернизация морских стратегических ядерных сил.

Вместе с тем существует ряд факторов, оказывающих негативное влияние на способность Военно-Морского Флота выполнять задачи по сдерживанию угроз с морских и океанских направлений, защите государственной границы Российской Федерации в подводной среде, обеспечению безопасности судоходства, промысловой, хозяйственной, научной и иных видов деятельности Российской Федерации в Мировом океане, основными из которых являются:

несовершенство государственного механизма реализации политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности;

отсутствие системы консолидации политико-правовых, финансово-экономических и административных ресурсов в целях преодоления кризиса в судостроительной отрасли;

несовершенство механизмов законодательного и нормативно-правового регулирования создания, функционирования и деятельности интегрированных структур в оборонно-промышленном комплексе Российской Федерации;

несоответствие места и роли Военно-Морского Флота в общей структуре Вооруженных Сил Российской Федерации его военно-политическому назначению;

недостаточность финансовых средств для преодоления процессов сокращения состава, снижения боевых возможностей и боевой готовности сил и средств Военно-Морского Флота, а также низкая эффективность их освоения.

Современное состояние и развитие Военно-Морского Флота не в полной мере отвечают намеченным целям, а его возможности по решению поставленных задач находятся на критическом уровне. Военно-Морской Флот утрачивает способность обеспечивать военную безопасность страны с морских и океанских направлений, что угрожает национальным интересам. Кризис, охвативший систему восполнения и поддержания технической готовности корабельного состава, привел к тому, что Военно-Морской Флот сегодня не в состоянии обеспечивать присутствие на постоянной основе в важнейших районах Мирового океана (Средиземное море, моря Юго-Восточной Азии, Северо-Восточная Атлантика и другие). С каждым годом все сложнее реализуется его участие в международных акциях гуманитарного и военного характера. Негативное влияние на реализацию национальных интересов в морской сфере оказывают сложная ситуация вокруг базирования Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины, неурегулированность статуса Каспийского моря, претензии ряда стран на право освоения и использования континентального шельфа России в Арктическом регионе.

Выполнение требований правовых актов, регулирующих морскую деятельность в целом и военно-морскую деятельность в частности, планов и программ развития Военно-Морского Флота затруднено вследствие снижения судостроительных и судоремонтных мощностей, потери кадрового потенциала судостроительной отрасли, физического износа и морального устаревания корабельного и судового состава, утраты значительного числа объектов системы базирования и береговой инфраструктуры.

Сложившаяся ситуация негативно отражается на устойчивости и эффективности всей системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, препятствует достижению главных целей государственной политики в области военно-морской деятельности.

Предложения

Важная роль в консолидации усилий федеральных органов исполнительной власти по реализации Морской доктрины отводится законодательному обеспечению. В этих целях весьма актуальной является разработка и принятие федерального закона о государственном управлении морской деятельностью Российской Федерации.

Необходимы качественный анализ сложившейся структуры законодательства Российской Федерации в целом и по функциональным направлениям, определение структурных недостатков на основе мониторинга законодательства и путей его совершенствования. При этом особое внимание должно быть обращено на его эффективность, особенно на "стыках границ" действия законов, исключение дублирования и противоречий.

Требуется выработка мер по повышению результативности и ответственности в работе дипломатических представителей Российской Федерации в международных морских организациях. К таким мерам можно отнести расширение списка должностей международных организаций, на которые представители Российской Федерации назначаются указами Президента Российской Федерации, и введение их отчетности в Федеральном Собрании Российской Федерации.

Для обеспечения своевременного опубликования международных договоров Российской Федерации в сфере морской деятельности необходимо внесение изменений в статью 30 Федерального закона от 15 июля 1995 года N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации".

В целях повышения эффективности борьбы с коррупцией предлагается выработать меры, обеспечивающие независимость проверки законов и их проектов на коррупциогенность, и законодательно регламентировать подготовку этих экспертиз, порядок их рассмотрения и учета при работе над законопроектами и их принятии. Для реализации этих задач в первую очередь необходимо принять федеральный закон о порядке внесения в Государственную Думу и порядке принятия федеральных законов, закрепив, в частности, в них положения, направленные на процедуру внесения законодательной инициативы, соблюдение прав субъектов законодательной инициативы, а именно, без согласия субъекта законодательной инициативы запретить менять положения законопроекта. Также закрепить сроки и очередность рассмотрения законопроектов. Необходимая работа над законопроектом должна осуществляться под руководством субъекта законодательной инициативы, в том числе и его общественная экспертиза. Внесенный субъектом законодательной инициативы законопроект может быть изменен после внесения в Государственную Думу только с его согласия или отклонен.

Необходимо введение процедур общественной экспертизы проектов законов, создание и внедрение механизмов обратной связи между институтами общественного мнения и законодательными структурами; привлечение в процесс законотворчества непосредственно участвующих в бизнесе экспертов, до тонкостей знающих все его проблемы; обеспечение конкурентоспособности в работе этой отрасли.

К настоящему моменту созрела ситуация, при которой необходима существенная ревизия законодательства. Не только действующие, но и вновь принимаемые нормативные правовые акты необходимо подвергнуть экспертному анализу на предмет выявления и исключения коррупциогенных норм.

Деятельность органов, выступающих от имени государства, необходимо максимально ориентировать на создание благоприятных условий для работы предприятий и организаций, равно как и на обеспечение прав и свобод граждан, исключающее нанесение ущерба государству.

Глава 3
Законодательное обеспечение развития арктических и северных территорий Российской Федерации*(6)

Экстремальные природно-климатические условия Севера и Арктики, их географическое расположение, протяженность территории, низкая плотность населения, высокая экологическая уязвимость природной среды, вызванные этими факторами повышенные издержки производства и жизнеобеспечения и, одновременно, огромные запасы природных ресурсов определяют специфику всех сторон общественных, экономических и социальных отношений применительно к этой территории.

В связи с этим большая часть основополагающих правовых норм не будут эффективными, объективными и справедливыми, если при их реализации не будет учитываться специфика Севера. Помимо специальных федеральных законов, регулирующих отношения, характерные только для северных территорий, в значительной части законодательных актов должны быть отдельные статьи и нормы, устанавливающие особенности исполнения этих законодательных актов в отношении районов Севера и Арктики.

Вместе с тем, как отмечалось в докладе Совета Федерации 2007 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации", стремление в предшествующие годы к унификации федерального законодательства в целях обеспечения единообразия правового регулирования всех сфер общественных отношений России, и превратное понимание процесса обеспечения равенства условий для социального и экономического развития, привело как к принятию многих законодательных актов без учета северной специфики, так и к исключению из законодательства ряда уже действующих норм. Вследствие этого произошло ухудшение правового положения многих категорий граждан, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Несмотря на определенные изменения, в 2008 году преодоления этой тенденции в законотворческом процессе в полной мере не произошло.

Необходимо отметить, что в последние годы усилилось внимание федеральных органов государственной власти к вопросам социально-экономического развития северных территорий Российской Федерации, перспективам расширения и повышения эффективности использования их природных ресурсов и экономического потенциала. Принят ряд нормативных актов, направленных на создание условий для развития дальневосточных и северных территорий. С 2008 года увеличено финансирование соответствующих федеральных целевых программ, а также мероприятий, направленных на решение ряда экономических и социальных проблем северных территорий. Принятым Федеральным законом от 24 ноября 2008 года N 204-ФЗ "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" (далее - Федеральный закон от 24 ноября 2008 года N 204-ФЗ) предусмотрен значительный рост бюджетных назначений на завершение реструктуризации угольной отрасли, государственную поддержку рыболовства, более 300 млрд. рублей бюджетных средств будет израсходовано за 3 года на реализацию мероприятий федеральной целевой программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года".

Президентом Российской Федерации 17 сентября 2008 года были утверждены Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу. Национальным интересам Российской Федерации в Арктике отвечают: использование этой зоны в качестве стратегической ресурсной базы, обеспечивающей решение социально-экономических задач развития страны; сохранение Арктики в качестве зоны мира и сотрудничества; сбережение уникальной экологической системы Арктики планетарного масштаба; использование Северного морского пути в качестве национальной единой транспортной коммуникации России в Арктике. Определены главные цели, стратегические приоритеты, основные задачи и механизмы реализации государственной политики в Арктике.

Разрабатываемый Правительством Российской Федерации план реализации этого документа будет предусматривать принятие целого комплекса нормативных правовых актов, направленных на развитие Арктической зоны. В том числе предполагается разработать федеральный закон, устанавливающий южную границу Арктической зоны Российской Федерации. Представляется важным, чтобы южная граница Арктики была установлена не одной широтой для всей протяженности территории России, а исходя из дифференциации территорий по природно-климатическим условиям, степени их воздействия на экономику, жизнеобеспечение, здоровье человека и т.д.

Следует отметить, что в конце 2007 года и в течение 2008 года был принят ряд федеральных законов, имеющих большое значение для развития основных отраслей экономики северных территорий, - недропользования, рыболовства, лесного хозяйства и других.

Так, Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 158-ФЗ "О внесении изменений в главы 21, 23, 24, 25 и 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" направлен на реализацию инновационного сценария развития экономики, снижение налоговой нагрузки на экономику, в том числе особенно в нефтедобывающем секторе, а также создание условий для улучшения социального обеспечения граждан. В целях стимулирования добычи углеводородного сырья в новых районах и компенсации повышенных затрат недропользователей по целому ряду участков недр, расположенных в Арктической зоне, на континентальном шельфе, на территории Ямало-Ненецкого и Ненецкого автономных округов, вводится нулевая ставка налога на добычу полезных ископаемых при добыче нефти на начальной стадии разработки месторождений.

Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 295-ФЗ "О внесении изменений в статью 10 Закона Российской Федерации "О недрах" был увеличен с 5 до 10 лет срок пользования участком недр при проведении работ по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации, что позволит без дополнительного переоформления документов и согласований проводить указанные работы в экстремальных климатических условиях акваторий арктических и дальневосточных морей.

Федеральным законом от 29 апреля 2008 года N 58-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" определены параметры отнесения месторождений полезных ископаемых к участкам недр федерального значения, как по видам минерального сырья, так и по запасам полезных ископаемых, устанавливается возможность прекращения права пользования участком недр иностранными инвесторами, если в процессе геологического изучения было открыто месторождение, относящееся к участкам недр федерального значения. Принятие этих и ряда других норм сводит до минимума риск утраты государством контроля над запасами стратегического сырья.

Федеральным законом от 18 июля 2008 года N 120-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в Законе Российской Федерации от 21 февраля 1991 года N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон Российской Федерации от 21 февраля 1991 года N 2395-1) уточнены основания возникновения права пользования участками недр федерального значения, в том числе участками недр федерального значения континентального шельфа, а также участками недр федерального значения, расположенными на территории Российской Федерации, но простирающимися на континентальный шельф.

Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 143-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" решен важный для геолого-разведочной отрасли вопрос о возможности выполнения геолого-разведочных работ с проведением рубок лесных насаждений в резервных лесах без требующей значительных по времени затрат процедуры перевода их в эксплуатационные леса. Кроме того, решен ряд важных сопутствующих вопросов при проведении на землях лесного фонда геолого-разведочных работ, строительстве и эксплуатации линейных объектов.

Вместе с тем принятые законы не решили всех проблем недропользования, в частности, направленных на закрепление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансированию работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы, стимулирование недропользователей к увеличению финансирования геолого-разведочных работ ранних стадий, совершенствование системы лицензирования, введение дифференцированной ставки налога на добычу полезных ископаемых, уплату налога на добычу полезных ископаемых и ряда других налогов по месту фактического производства работ, разработку критериев отнесения участков недр, содержащих не только общераспространенные полезные ископаемые, к участкам недр местного значения и определение их статуса. Решение этих вопросов способствовало бы не только более эффективной работе отрасли, но и социально-экономическому развитию северных регионов, развитию малого бизнеса в сфере недропользования, созданию дополнительных рабочих мест.

В условиях роста экономической активности вряд ли можно считать целесообразным завершенную Федеральным законом от 24 июня 2008 года N 93-ФЗ "О внесении изменения в статью 64 Федерального закона "Об охране окружающей среды" ликвидацию муниципального экологического контроля как одного из важных инструментов реализации государственной политики в деле охраны окружающей среды и максимально приближенного к контролируемым объектам. Для северных субъектов Российской Федерации при значительных расстояниях между населенными пунктами и слабо развитой транспортной инфраструктуре, особой уязвимости природных комплексов организация действенного экологического контроля на местах имеет большое значение, тем более в условиях все возрастающей техногенной и антропогенной нагрузки на эти территории.

Также немаловажное значение для экономики и жизнеобеспечения северных и дальневосточных регионов Российской Федерации имеет рыбохозяйственный комплекс. Принятие Федерального закона от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Федеральный закон от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ) сыграло положительную роль в регулировании организации рыболовства. Вместе с тем правоприменительная практика выявила существенные недостатки, не позволяющие отрасли эффективно работать и развиваться.

Принятым Федеральным законом от 6 декабря 2007 года N 333-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" введен ряд правовых норм, направленных на пресечение браконьерства и защиту национальных интересов Российской Федерации в сфере рыболовства. Прежде всего это касается введения конфискации или безвозмездного изъятия незаконно добытых уловов и орудий лова, возможности уничтожения изъятых уловов, введения условия обязательной доставки уловов на таможенную территорию Российской Федерации, запрета для иностранных лиц и с иностранных судов осуществлять рыболовство в морских водах, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации. На развитие отрасли направлены такие нормы, как долгосрочное (на 10 лет) закрепление долей квот за пользователями водных биоресурсов, налоговые льготы пользователям, доставляющим уловы на российский берег, рекомендация вести реализацию водных биоресурсов и продуктов их переработки через товарные биржи, возможность оперативного регулирования промысла лососевых рыб, определение общих допустимых уловов только для отдельных особо ценных видов водных биоресурсов, передача на уровень субъектов Российской Федерации полномочий по регулированию рыболовства во внутренних водоемах и прибрежного рыболовства.

Вместе с тем следует отметить, что, несмотря на безусловную положительную направленность принятых решений, возможность их реализации в ближайшее время остается под вопросом. Разрушенная в предыдущие годы портовая и перерабатывающая инфраструктура отрасли не позволит, по мнению специалистов, принять и переработать весь улов на российском берегу.

Не решен ряд вопросов организации прибрежного рыболовства, имеющего большое значение для социально-экономического развития прибрежных поселков. В частности, установление обязательной доставки уловов, выловленных по прибрежной квоте, на территорию соответствующего субъекта Российской Федерации способствовало бы развитию перерабатывающих предприятий, инфраструктуры прибрежных населенных пунктов, занятости населения, в конечном счете решало бы геополитические задачи государства, например в стремительно обезлюдевших дальневосточных и северных регионах. Проблема неоднократно ставилась северными субъектами Российской Федерации, но до сих пор не нашла отражения в законодательстве.

Уровень жизни населения большинства северных территорий остается более низким, чем на подавляющей части территории страны. В то же время, несмотря на многочисленные предложения и законодательные инициативы, заметных изменений в законодательстве, регулирующем вопросы социальной политики в районах Севера, в рассматриваемый период не произошло.

Так, Государственной Думой не было принято ни одной инициативы по изменению норм Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (далее - Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 года N 4520-1), которым наряду с Трудовым кодексом Российской Федерации регулируются особенности трудовых отношений граждан, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Практика применения этих законодательных актов показала, что они нуждаются в корректировке, поскольку после принятия Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона от 30 июня 2006 года N 90-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" некоторые гарантии и компенсации стали практически недоступными для граждан.

Так, внесенными изменениями создана ситуация, при которой право на многие социальные льготы закреплено только за работающими в организациях, финансируемых за счет средств федерального бюджета. Остальные работники могут теперь рассчитывать только на гарантии, закрепленные в коллективном договоре или локальных актах работодателя, при этом не говорится, что закрепленные сегодня статьями 325 и 326 Трудового кодекса уровни гарантии являются минимальными. Соответственно, исходя из финансового положения работодателя, гарантии работникам негосударственного сектора экономики могут быть и меньше, а могут и полностью отсутствовать.

Применение локального регулирования при отсутствии минимальных государственных стандартов, исключение общего регулирования вопросов гарантий и компенсаций работникам, безусловно, снижает уровень государственной защиты прав работников, и этим нарушаются права граждан, закрепленные в Конституции Российской Федерации.

Необходимо также и восстановление прав молодых работников в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях на получение процентной надбавки к заработной плате, а также прав студентов и аспирантов, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, на бесплатный проезд один раз в год к месту постоянного жительства и обратно. Однако все проекты федеральных законов, направленные на решение этих проблем, не получают поддержки Правительства Российской Федерации.

В то же время уже сейчас многие северные регионы испытывают недостаток рабочей силы, прежде всего высококвалифицированных кадров, а реализация намечаемых масштабных проектов, особенно в Арктической зоне, в Западной и Восточной Сибири, на Дальнем Востоке, потребует привлечения значительного количества трудовых ресурсов в районы Севера, в том числе в малоосвоенные или практически неосвоенные территории.

Для этого должна быть создана система экономических и социальных стимулов, которые сделали бы работу на Севере привлекательной и оправданной и в полной мере обеспечивали компенсацию материальных и моральных потерь, вызванных экстремальными природно-климатическими условиями Севера, более низким, чем во многих других регионах страны, качеством жизни, повышенными затратами, обусловленными проживанием в северных районах.

Разработка и реализация такой политики во многом связана с решением другой острейшей для Севера социальной проблемой - переселением в другие районы страны инвалидов, пенсионеров, вынужденно безработных и некоторых других категорий граждан. Следует отметить, что начиная с 2008 года значительно, практически в шесть раз, увеличены годовые бюджетные назначения на эти цели.

В то же время продолжается многолетняя негативная тенденция недоосвоения выделенных на жилищные субсидии бюджетных средств. Уже принятым федеральным законом более 1,4 млрд. рублей из бюджетных назначений 2008 года перенесено на следующий год, но и полнота использования оставшихся средств вызывает сомнения.

Правоприменительная практика реализации Федерального закона от 25 октября 2002 года N 125-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" в рамках федеральной целевой программы "Жилище" наглядно демонстрирует недостаточную эффективность как многих норм самого закона, так и нормативных актов Правительства Российской Федерации, регулирующих порядок распределения и использования выделяемых на эти цели средств и порядок выдачи жилищных сертификатов.

В связи с этим возникает необходимость внесения изменений в положения указанного федерального закона по следующим направлениям.

1. Прежде всего, необходимо изменить порядок распределения средств между гражданами разных очередей. В настоящее время выделение средств для каждой последующей очереди производится после предоставления субсидий всем очередникам предыдущей очереди. Данный порядок не обеспечивает справедливого распределения средств среди очередников, поскольку граждане, находящиеся в нижестоящих очередях, фактически лишаются возможности на получение жилищной субсидии.

2. Требует урегулирования вопрос, связанный с оплатой гражданам переезда на новое место жительства при получении жилищной субсидии. Поскольку абсолютная часть получателей субсидий является нетрудоспособными и малоимущими гражданами, нередки случаи отказа от получения субсидии или ее возвращение в связи с невозможностью оплатить стоимость переезда.

3. При расчете размера жилищных субсидий необходимо перейти от использования средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья в регионе вселения на соответствующий среднероссийский показатель. Существующий порядок приводит к нарушению равенства прав граждан при выдаче им субсидий, поскольку граждане, выезжающие в разные регионы, получают различные размеры жилищных субсидий, причем сумма субсидий в этом случае порой отличается в несколько раз. При этом в законе отсутствуют положения, устанавливающие критерии обоснованности выдачи жилищных субсидий гражданам для переезда в тот или иной регион Российской Федерации.

4. Вызывает много замечаний и установленное требование об обязательном выезде всех проживающих совместно членов семьи и, соответственно, сдаче всей площади имеющегося жилья. Это приводит к тому, что из северных районов вынуждены выезжать и члены семьи в трудоспособном возрасте.

Несмотря на то что в последнее время в стране принят ряд решений, направленных на повышение уровня жизни пенсионеров, в вопросах пенсионного обеспечения северян остается немало проблем. Как отметил в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, "пенсионная система не может ориентироваться на абстрактные, средние показатели, каждый человек должен иметь абсолютное понимание, как он может достигнуть определенного уровня жизни - сколько ему гарантировано государством, сколько он получит от обязательных взносов, перечисляемых работодателем, а сколько нужно откладывать самому".

К сожалению, сформировавшаяся в настоящее время пенсионная система не учитывает в должной мере специфики труда и проживания в экстремальных природно-климатических условиях Севера, уровень пенсионного обеспечения северян не адекватен их вкладу в финансирование своих пенсий и степени снижения работоспособности. Имеет место существенное перераспределение финансовых средств пенсионной системы, собранных в северных регионах, в пользу других регионов. Это нарушает один из главных принципов пенсионного страхования - принцип зависимости размера пенсии от накопленных пенсионных прав, объема страховых накоплений.

В связи с этим органами государственной власти северных территорий, Советом Федерации, другими субъектами права законодательной инициативы за период с 2002 года было внесено более 100 проектов федеральных законов, направленных на устранение недостатков действующего пенсионного обеспечения северян. Однако подавляющее большинство этих законопроектов не поддержано Правительством Российской Федерации и отклонено Государственной Думой.

Анализ этих законодательных инициатив и существующего положения дел позволяет сделать вывод, что для устранения дискриминационных по отношению к пенсионерам-северянам решений, принятых в ходе последней пенсионной реформы, а также недостатков действующего пенсионного обеспечения необходимо следующее.

1. Законодательно прекратить действие норм Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ) в части правоотношений, возникших до его вступления в силу, таких как исключения из трудового стажа так называемых "нестраховых" периодов (время учебы в высших и средних специальных учебных заведениях, ухода за ребенком, льготное исчисление стажа и т.д.). Необходимо учитывать при оценке пенсионных прав застрахованных лиц те "нестраховые" периоды трудового стажа, которые учитывались ранее, включая исчисление в полуторном размере периода работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

2. При оценке пенсионных прав, приобретенных гражданином в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, учитывать фактически начисленный районный коэффициент к заработной плате, а не коэффициент, действующий в данном районе или местности для рабочих и служащих непроизводственных отраслей.

3. В целях приведения пенсионного обеспечения в соответствие с характером и размером трудового вклада гражданина, определяемого продолжительностью его трудового стажа и размером заработной платы, внести в Федеральный закон от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ изменения, предполагающие при оценке пенсионных прав застрахованных лиц увеличение размера отношения среднемесячного заработка застрахованного лица к среднемесячной заработной плате в Российской Федерации, как для всех граждан России, так и для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в которых установлены районные коэффициенты к заработной плате.

4. В целях повышения пенсионного обеспечения граждан, которые внесли наибольший вклад в освоение и развитие районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, отработав там не менее соответственно 15 и 20 календарных лет, сохранить для них порядок определения размера базовой части трудовой пенсии с учетом соответствующих установленных Правительством Российской Федерации районных коэффициентов независимо от места жительства за пределами районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 312-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" определено, что при выезде пенсионера за пределы северных территорий устанавливается пенсия в повышенных, но фиксированных размерах: базовая часть трудовых пенсий на 1 декабря 2007 года увеличивается на коэффициент 1,5 для лиц, имеющих 15-летний календарный стаж работы в районах Крайнего Севера, и на коэффициент 1,3 для лиц, имеющих 20-летний стаж работы в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера. Применение этих фиксированных коэффициентов означает, что лица, выехавшие из районов и местностей, где установлены более высокие районные коэффициенты, оказались в проигрыше по сравнению с теми, кто выехал из районов и местностей, где коэффициенты ниже установленных этим законом. Это уже вызвало вполне обоснованные претензии пенсионеров.

5. Снизить с 80 до 70 лет возраст для установления повышенного в два раза размера базовой части трудовой пенсии по старости лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

6. Предусмотреть женщинам, родившим пять и более детей и воспитавшим их до достижения возраста 8 лет, в случае их проживания в течение не менее 15 календарных лет в районах Крайнего Севера либо не менее 20 календарных лет в приравненных к ним местностях, возможность снижения возраста, необходимого для назначения досрочной трудовой пенсии по старости, дополнительно на 5 лет (45 лет) по сравнению с такими же женщинами - матерями, проживающими в других регионах страны.

7. Предоставить гражданам из числа малочисленных народов Севера право выхода на социальную пенсию на 5 лет ранее установленного пенсионного возраста.

Еще одним важнейшим вопросом социальной политики государства является охрана здоровья граждан, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Длительное воздействие экстремальных климатических условий проживания человека на Севере приводит к значительному ослаблению адаптационных механизмов, которые в результате не могут обеспечить надлежащего сохранения здоровья у большинства проживающих в условиях высоких широт людей. У них тяжелее и дольше протекают острые заболевания, быстрее и чаще формируются хронические патологии, чем у жителей других регионов страны.

Вместе с тем в последнее время обострились 2 проблемы медицинского обеспечения населения Севера, которые требуют законодательных решений. Первая из них связана с тем, что по действующему законодательству реализацией лекарственных средств могут заниматься только лица с соответствующим специальным образованием. В связи с этим, а также с низкой доходностью аптечных пунктов, фармацевтические компании стали закрывать аптечные пункты в небольших населенных пунктах. Для отдаленных территорий северных регионов это стало острейшей проблемой. Решением вопроса могла бы стать возможность реализации лекарственных средств медицинскими работниками фельдшерско-акушерских пунктов, прошедшими специальное обучение, как это было в недалеком прошлом. В то же время Правительство Российской Федерации не поддерживает предложения о внесении соответствующих дополнений в действующее законодательство.

Другой проблемой стало состояние санитарной авиации, которая для многих северных районов является единственным способом оказания экстренной медицинской помощи больным и пострадавшим. В соответствии с нормами Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" организация оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи относится к расходным полномочиям субъектов Российской Федерации, и в их собственности может быть имущество, необходимое для реализации этого полномочия. В то же время применение санитарной авиации является высокозатратным видом оказания экстренной медицинской помощи и ее использование ограничено финансовыми возможностями северных регионов, из которых около 80% являются дотационными. Поэтому во многих из них санитарная авиация фактически перестала существовать.

Для решения проблемы необходимо внести изменения в вышеназванный федеральный закон и в Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, передав полномочия по оказанию экстренной медицинской помощи с использованием воздушного транспорта Российской Федерации, для чего организовать соответствующую службу в системе МЧС России. А за субъектами Российской Федерации оставить полномочия по организации полетов санитарной авиации для плановой перевозки больных, лечения на местах и оказания профилактической медицинской помощи. Основой для этого должна стать аренда специализированных самолетов авиакомпаний или МЧС России с государственным регулированием или субсидированием тарифов на эти виды услуг.

Острой социальной проблемой стали резко возросшие тарифы и цены на авиационные перевозки и билеты. Сегодня они таковы, что для многих жителей северных, особенно отдаленных территорий, стали неподъемными. Растет число людей, не выезжавших за пределы своего региона, не бывавших в культурных и исторических центрах страны, не отдыхавших на юге.

Надеяться на то, что рынок или сами авиационные кампании урегулируют этот вопрос, представляется бесперспективным. Это задача государства - обеспечить населению возможность передвигаться по своей стране. Поэтому после неоднократных обращений и Президент Российской Федерации, и Правительство Российской Федерации давали поручения разработать меры, направленные на решение этой проблемы.

В этих целях впервые в федеральном бюджете на 2009 - 2011 годы предусмотрены дополнительные бюджетные ассигнования на обеспечение доступности перевозок пассажиров с Дальнего Востока и из районов Крайнего Севера в европейскую часть страны. Хотя порядок использования этих средств пока не установлен, предполагается, что будут субсидироваться авиационные компании, осуществляющие полеты в указанные регионы, на компенсацию части стоимости авиационного топлива.

Вместе с тем более эффективно и справедливо было бы использовать эти средства для компенсации гражданам, проживающим в северных районах, части стоимости авиабилетов независимо от цели их поездки. Во всяком случае примерно такой подход успешно применяется в ряде стран, имеющих отдаленные территории.

В течение 3 лет остается нерешенной проблема обеспечения права пенсионеров-северян на компенсацию расходов на оплату стоимости проезда один раз в 2 года к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно, предусмотренного статьей 34 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года N 4520-1.

В утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2005 года N 176 Правилах компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно введено не содержащееся в указанном законе требование о необходимости предоставления документа, подтверждающего предоставление им услуг по организации отдыха.

Право всех пенсионеров на получение компенсации независимо от способа проведения отдыха было подтверждено определением Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 2006 года N 38-О "По запросу Думы Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа о проверке конституционности положений пунктов 7 и 9 Правил компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно". Однако несмотря на это и на многочисленные обращения, Правительство Российской Федерации до настоящего времени не внесло изменение в свое постановление.

В результате большая часть пенсионеров не может воспользоваться своим правом на компенсацию проезда на отдых или получает положенные им деньги по решению суда. Это привело к тому, что в 2007 году из 1 млрд. рублей, переданных на эти цели Пенсионному фонду Российской Федерации из федерального бюджета, было использовано на выплату компенсации всего 547,1 млн. рублей.

Не произошло существенных изменений за рассматриваемый период в законодательстве, регулирующем вопросы обеспечения прав коренных малочисленных народов, их традиционного образа жизни и традиционного природопользования. В нем содержится немало пробелов и коллизий отдельных правовых норм. Это, а также отсутствие целого ряда подзаконных нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации препятствует реализации в полной мере коренными малочисленными народами своих прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации и федеральных законах.

Как показал мониторинг правоприменительной практики за последние 5 лет по нескольким направлениям жизнедеятельности коренных малочисленных народов (по таким, как, например, право безвозмездного пользования коренными малочисленными народами земельными участками для целей традиционного природопользования, традиционное рыболовство, представительство коренных малочисленных народов в законодательных (представительных) органах государственной власти и органах местного самоуправления) недостаточно урегулировано и обеспечено качество жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Для совершенствования законодательства по обеспечению прав и улучшению условий жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока необходимо следующее.

1. Внести изменения в земельное законодательство в части безвозмездного срочного пользования коренными малочисленными народами земельными участками для целей традиционного природопользования. Для этого Комитетом Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов разработан в качестве законодательной инициативы Совета Федерации проект федерального закона "О внесении изменений в статью 24 Земельного кодекса Российской Федерации, в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и в статью 10 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", который получил в целом положительное заключение Правительства Российской Федерации.

2. Необходимо ускорить принятие в первом чтении разработанного группой депутатов Государственной Думы федерального закона "О защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". Законопроект имеет отдельные недостатки, но они не носят концептуального характера, и в случае его принятия в первом чтении, законопроект будет доработан и устранит многие пробелы и коллизии действующего законодательства в области защиты прав коренных малочисленных народов.

3. Внести изменения в Закон Российской Федерации от 21 февраля 1991 года N 2395-1 в части обеспечения реализации прав коренных малочисленных народов на сохранение исконной среды обитания, традиционной хозяйственной деятельности и традиционного образа жизни, а также на возмещение ущерба, причиненного хозяйственной деятельностью при недропользовании.

4. Внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в части освобождения коренных малочисленных народов и их общин от взимания государственной пошлины за предоставление долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, и за оформление разрешения на пользование объектами водных биологических ресурсов; включения территориально-соседских общин в перечень общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, пользующихся налоговыми льготами; приведения терминологии статьи 333.2 Налогового кодекса в соответствие с текстом Федерального закона от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ.

5. Внести изменения в Федеральный закон от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ в части приоритетного доступа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и их общин к водным биологическим ресурсам и к рыбопромысловым участкам с сохранением права пользования ранее закрепленными за ними рыбопромысловыми участками.

6. Необходимо доработать принятый в первом чтении проект федерального закона "Об охоте" в части обеспечения прав коренных малочисленных народов на использование объектов охоты и промысловых участков в том объеме, который установлен Федеральным законом от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире".

7. Внести изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части установления полномочий органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, включая полномочие создавать советы представителей малочисленных народов при органах местного самоуправления.

8. Серьезным препятствием для реализации установленных законодательством прав коренных малочисленных народов является отсутствие нормативных документов Правительства Российской Федерации по таким вопросам, как:

определение порядка документального подтверждения принадлежности граждан к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в целях определения субъектов традиционного природопользования, ведущих традиционный образ жизни и традиционную хозяйственную деятельность;

установление перечня и границ территорий (мест) традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов;

определение перечня видов традиционной хозяйственной деятельности этих народов;

утверждение методики оценки и порядка возмещения убытков, причиненных в результате нанесенного ущерба хозяйственной деятельностью исконной среде обитания, традиционному образу жизни и традиционному природопользованию коренных малочисленных народов;

разработка регламента осуществления изъятия и предоставления земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов для целей, не связанных с осуществлением традиционного природопользования.

В связи с этим необходимо ускорить рассмотрение принятого в первом чтении проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации".

9. Сложным продолжает оставаться положение с финансированием государственной поддержки коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. До 2008 года включительно действует федеральная целевая программа "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера" со сроком окончания реализации в 2011 году. Однако Правительством Российской Федерации было принято решение сначала о разработке новой редакции программы, а затем о прекращении ее реализации с 2009 года и введении субсидий для поддержки экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока вместо программы. На эти цели Федеральным законом от 24 ноября 2008 года N 204-ФЗ предусматривается на 2009 год 600 млн. рублей, на 2010 год - 636 млн. рублей, на 2011 год - 646,5 млн. рублей, что примерно в 3 раза больше годового финансирования программы. В то же время тревогу вызывает то, что не установлен порядок, в соответствии с которым будут выделяться, распределяться и использоваться эти средства.

Решение многих проблем социального и экономического развития северных территорий во многом зависит от бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов. Однако существенных изменений в решении этой проблемы за рассматриваемый период не произошло.

Остается высокой централизация в федеральном бюджете доходов бюджетной системы Российской Федерации. Рассмотрение проекта федерального бюджета на очередной трехлетний период показало, что действующая система перераспределения доходов между субъектами Российской Федерации через федеральный бюджет не обеспечивает эффективного решения проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Сокращается доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Предусмотренный объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации недостаточен для снижения уровня дифференциации бюджетной обеспеченности регионов и обеспечения гарантий субъектам Российской Федерации в исполнении их расходных обязательств, в том числе по созданию финансовой основы реализации муниципальной реформы.

Практически все принятые в последние годы изменения методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и порядка их предоставления направлены на повышение обеспеченности регионов, имеющих средние по стране показатели. В то же время бюджетная обеспеченность наиболее высокодотационных территорий, не имеющих собственного потенциала для развития, не только не увеличивается, но в ряде случаев падает, и снизилась до 60 процентов. Не приняты во внимание многочисленные предложения о необходимости более объективного и полного учета природно-климатических и социально-экономических особенностей, в том числе повышенных бюджетных расходов северных регионов. С 2007 года в расчетах резко снижен удельный вес коэффициента стоимости жилищно-коммунальных услуг, имеющий большое значение для северных регионов, что привело к существенному перераспределению финансовой помощи по субъектам Российской Федерации.

Для 11 из 19 северных регионов, получающих в 2009 году дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, их объем по сравнению с предшествующим годом увеличивается в меньшей степени, чем в целом по России. В 2010 году в таком положении оказываются уже почти все северные регионы, за исключением Республики Саха (Якутия), Архангельской области, Чукотского автономного округа, а в 2011 году - 6 из 13 получающих дотации северных регионов.

В то же время уровень доходов федерального бюджета позволяет в значительной степени увеличить объем средств, направляемых на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. При этом методика распределения средств финансовой помощи должна быть построена не на средних по стране показателях, а предусматривать преимущественное право на получение такой помощи наиболее высокодотационными регионами. Представляется важным, чтобы дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности носили стимулирующий характер для роста бюджетных доходов субъектов Российской Федерации, но их главной задачей все-таки должно быть повышение бюджетной обеспеченности дотационных регионов, особенно высокодотационных и депрессивных, не имеющих собственного потенциала для развития, до уровня, позволяющего таким регионам исполнять расходные обязательства, закрепленные за ними федеральным законодательством.

Глава 4
Ведомственные нормативные правовые акты как составная часть механизма реализации федеральных законов*(7)

Качество и эффективность законов зависят не только от соблюдения установленного порядка их разработки и принятия, но и от их реализации путем принятия подзаконных актов, в частности - нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, так называемых ведомственных нормативных правовых актов*(8).

В законотворческой деятельности приоритет отдается комплексному принятию нормативных правовых актов, когда одновременно с принятием закона обеспечивается подготовка и утверждение соответствующих нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.

На правительственном уровне разработан и действует механизм обеспечения исполнения законов, внесенных как Правительством Российской Федерации, так и иными субъектами законодательной инициативы. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 года N 803 "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов" одновременно с законопроектом предусмотрена разработка перечня нормативных актов с изложением предполагаемых норм, направленных на его реализацию. Этим постановлением установлено, что срок вступления закона в силу должен соотноситься со временем принятия подзаконных актов, реализующих его.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" под функциями по принятию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти понимается издание ими на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Необходимость принятия ведомственных нормативных правовых актов заложена в самой системе правового регулирования. В основе деятельности федеральных органов исполнительной власти лежит закон, который в то же время не может урегулировать каждую конкретную ситуацию и установить подробные процедуры для всех предусмотренных действий должностных лиц, граждан и организаций.

В связи с предоставлением достаточно широких полномочий в сфере правового регулирования федеральным органам исполнительной власти необходимы установление порядка принятия соответствующих решений и осуществление контроля за указанной деятельностью.

Так, в целях реализации конституционного принципа защиты прав, свобод и законных интересов граждан, а также обеспечения единства правового пространства на Министерство юстиции Российской Федерации возложено осуществление государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Возникновение института государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов в начале периода демократических преобразований в нашей стране было оправдано тем, что министерства и ведомства регламентировали практически любые вопросы в регулируемой ими сфере, подменяя ведомственными предписаниями не только нормы, которые должны устанавливаться Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, но и в некоторых случаях даже законами. Государственная регистрация обеспечила контроль за законностью ведомственного нормотворчества.

Правительством Российской Федерации предписано федеральным органам исполнительной власти "исключить случаи направления для исполнения нормативных правовых актов, не прошедших государственную регистрацию и не опубликованных в установленном порядке"*(9).

Факт государственной регистрации является необходимым условием для вступления ведомственных нормативных правовых актов в силу, а отсутствие таковой - достаточным основанием для суда, чтобы признать не прошедший государственную регистрацию акт недействующим.

При осуществлении государственной регистрации проводится юридическая экспертиза ведомственных нормативных правовых актов, направленная на выявление и недопущение случаев: превышения федеральными органами исполнительной власти предоставленной компетенции; нарушения положений актов законодательства Российской Федерации; расширения перечня документов, подлежащих представлению в государственные органы для получения соответствующих услуг; увеличения количества оснований отказов в предоставлении государственных услуг; установления условий гражданско-правовых договоров; использования терминов и определений, не предусмотренных федеральным законодательством или противоречащих ему.

От эффективности этой работы зависят защита прав и свобод граждан, исключение случаев превышения пределов предоставленной компетенции, которые могут повлечь предъявление необоснованных требований со стороны должностных лиц федеральных органов исполнительной власти к гражданам и организациям, произвольное установление условий возникновения и реализации прав и, как следствие, злоупотребления и коррупцию.

В период с 15 мая 1992 года по 1 января 2009 года Минюстом России зарегистрировано более 13 тысяч ведомственных нормативных правовых актов. Количество поступающих на государственную регистрацию актов ежегодно возрастает (со 140 актов в 1992 году до 2979 актов в 2008 году).

Существенное влияние на количество актов, направляемых на государственную регистрацию в Минюст России, оказывает как изменение структуры федеральных органов исполнительной власти и законодательства в целом, так и расширение либо сужение ведомственного нормативного правового регулирования.

Так, следует отметить, что в результате проведения административной реформы сфера нормативно-правового регулирования некоторых федеральных органов исполнительной власти (федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федеральных министерств) значительно сокращена.

Тем не менее в 2009 году сохранится тенденция к увеличению объема ведомственного нормотворчества, в частности, в связи с вступлением в силу с 1 января 2009 года Федерального закона от 23 июля 2008 года N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации", реализация которого требует принятия федеральными органами исполнительной власти значительного числа нормативных правовых актов.

Кроме того, постоянно должна вестись работа федеральных органов исполнительной власти по ревизии ранее изданных нормативных правовых актов и приведению их в соответствие с законодательством, что является необходимым условием для совершенствования и систематизации ведомственного нормотворчества.

В ряде положений о федеральных органах исполнительной власти содержится запись, согласно которой на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти самостоятельно принимают нормативные правовые акты по вопросам в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Определение компетенции на издание нормативных правовых актов в подобном случае невозможно без анализа всего законодательства Российской Федерации. Отсутствие регулирования на уровне закона, указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации приводит к попыткам федеральных органов исполнительной власти восполнять пробелы на своем уровне, нередко подменяя законодателя.

Компетенция на принятие ведомственных нормативных правовых актов формулируется, как правило, в виде положения о том, что федеральный орган исполнительной власти вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование в случаях, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, либо, иногда, - федеральными конституционными законами и федеральными законами.

В отдельные акты законодательства Российской Федерации включаются формулировки с предельно абстрактной компетенцией ("в установленном порядке"). При такой формулировке весьма сложно определить орган, которому предоставлена компетенция устанавливать соответствующий порядок. Кроме того, можно подразумевать, что некие процедуры уже кем-то установлены и именно их необходимо применять.

Компетенция на осуществление нормативно-правового регулирования на ведомственном уровне может определяться как путем указания точного названия акта, который надлежит принять, так и путем предоставления права разъяснять тот или иной акт законодательства или порядок его применения.

В данном случае проблемы возникают при определении пределов такой компетенции.

В последнее время принципиально изменился подход к определению компетенции федеральных органов исполнительной власти в федеральных законах. Вместо названия конкретного органа исполнительной власти указывается федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять нормативно-правовое регулирование или иные функции. При этом подразумевается, что орган должен быть определен в соответствующем акте Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Часто это приводит к тому, что федеральные законы начинают реализовываться только после внесения изменений в положения о федеральных органах исполнительной власти, что затягивает данный процесс.

Вопрос о сроках принятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях реализации положений законодательства Российской Федерации является одним из главнейших.

Недопустимы случаи, когда ведомственные нормативные правые акты принимаются по истечении нескольких лет после появления компетенции на их издание. При этом, как правило, игнорируются сроки принятия документов, указанные в актах законодательства Российской Федерации, полностью нарушается исполнительская дисциплина.

Отдельно следует остановиться на нормативных правовых актах, которые условно относятся к ведомственным, так как издаются не федеральными органами исполнительной власти (ведомствами), а другими структурами, наделенными полномочиями по их принятию.

Так, в настоящее время Минюстом России наряду с государственной регистрацией нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляется государственная регистрация нормативных правовых актов Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", Центрального банка Российской Федерации, Пенсионного фонда Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Фонда социального страхования Российской Федерации, которая была введена федеральными законами от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Указом Президента Российской Федерации от 20 марта 2001 года N 318 "О введении государственной регистрации актов, издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации".

Кроме того, в соответствии с Положением о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 августа 2007 года N 1004, Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации наделен полномочиями на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Однако действующим законодательством не предусмотрена регистрация в Минюсте России нормативных правовых актов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Принципиальное значение имеет вопрос об определении порядка вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В ряде случаев федеральные органы исполнительной власти произвольно трактуют положения Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", определяя сроки вступления в силу актов по своему усмотрению.

Определение срока вступления актов в силу неразрывно связано с вопросом о сроках их официального опубликовании в "Российской газете" и в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации. Задержка в публикации влечет невозможность применения актов на практике. Неопубликованные акты не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний, на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

______________________________

*(1) Материал подготовлен Комитетом Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды.

*(2) В этот период были приняты Водный, Земельный, Лесной кодексы, Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах", федеральные законы от 10 января 2001 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире", от 26 марта 1998 года N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", от 30 декабря 1995 года N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции", от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", от 20 июня 1996 года N 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" и ряд других. В значительной степени вопросы регулирования природопользования нашли отражение в федеральных законах от 17 декабря 1998 года N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".

*(3) Недропользование в Российской Федерации регулируется следующими основными федеральными законами и приравниваемыми к ним по статусу другими нормативными правовыми актами: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах", от 26 марта 1998 года N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", от 30 декабря 1995 года N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции", Положением о порядке лицензирования пользования недрами (утв. постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 года N 3314-1 "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами"), а также целым рядом федеральных законов об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции. Кроме того, на недропользовании отражаются правовые нормы других федеральных кодексов и законов, в основном по вопросам предоставления права проведения работ по геологическому изучению участков недр и добычи полезных ископаемых на землях различных категорий, а также по налогообложению недропользования - Лесного, Водного, Земельного, Налогового, Бюджетного кодексов Российской Федерации, федеральных законов "Об охране окружающей среды", "Об особо охраняемых природных территориях", "Об экологической экспертизе", "О переводе земель или земельных участков из одной категорию в другую".

*(4) Например, Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" расширил понятийный аппарат, что позволило исключить субъективное толкование правовых терминов.

Федеральный закон от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" регулирует отношения в области экологической экспертизы, он направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

В Федеральном законе от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" определены понятия, основные принципы использования и охраны животного мира, формы собственности на объекты животного мира, полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления; он также содержит целый ряд положений и норм, имеющих определяющее значение для иных нормативных правовых актов, действующих в данной сфере отношений. Данный федеральный закон регулирует отношения в области охраны и использования животного мира, а также в сфере сохранения и восстановления среды его обитания в целях обеспечения биологического разнообразия использования его компонентов, создания условий для устойчивого существования животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды.

Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, а также экологического воспитания населения.

Федеральным законом от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" устанавливаются правовые основы охраны атмосферного воздуха и реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии.

В Федеральном законе от 10 января 1996 года N 4-ФЗ "О мелиорации земель" определяются полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию деятельности в области мелиорации земель, а также права и обязанности граждан (физических лиц) и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области мелиорации земель и обеспечивающих эффективное использование и охрану мелиорированных земель, устанавливаются правовые основы деятельности в области мелиорации земель.

Знаковым событием в сфере охраны окружающей среды и в экономике страны, а также для развития международных отношений стало принятие Федерального закона от 4 ноября 2004 года N 128-ФЗ "О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата".

*(5) Материал представлен Комиссией Совета Федерации по национальной морской политике.

*(6) Материал представлен Комитетом Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов.

*(7) Материал подготовлен Министерством юстиции Российской Федерации.

*(8) Указанные акты традиционно называют ведомственными. Об этом, напр., см.: Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. - СПб., 2003. С. 135.

*(9) См.: постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации".

Раздел IV
Мониторинг гармонизации законодательства и правоприменительной практики Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

Часть I
Гармонизация законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по обеспечению комплексных общенациональных проблем

Глава 1
Проблемы и перспективы законодательного обеспечения организации местного самоуправления в Российской Федерации*(1)

2008 год стал знаковым в судьбе местного самоуправления - главным образом в связи с завершением переходного периода реформы, принципы которой были сформулированы в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ). Муниципальная реформа является частью общегосударственных реформ, цель которых - достижение устойчивого развития и эффективного распределения ресурсов, а также сбалансированности расходных обязательств и доходных полномочий каждого уровня публичной власти.

На первоначальном этапе реформирования системы местного самоуправления была сформирована двухуровневая система территориальной организации местного самоуправления: первый уровень - муниципальные районы и городские округа, второй - городские и сельские поселения. В обозначенные сроки (до 1 марта 2005 года) во всех субъектах Российской Федерации осуществлено установление границ всех муниципальных образований и наделение их статусом городского округа, муниципального района, городского, сельского поселения.

По состоянию на 1 января 2008 года, в государственный реестр муниципальных образований включено 24 136 муниципальных образований, из них 1790 муниципальных районов, 521 городской округ, 1733 городских поселения, 19 858 сельских поселений, 234 внутригородские территории городов федерального значения*(2).

В полном объеме с 1 января 2006 года к реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ приступили в числе первых в стране Астраханская, Волгоградская, Воронежская, Липецкая, Новосибирская области, Пермский край, Карачаево-Черкесская Республика.

С 1 января 2008 года Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в полном объеме реализовывался более чем в 65 субъектах Российской Федерации. В целях его реализации регионами принят 7291 нормативный правовой акт.

За истекший период реформирования местного самоуправления (2003 - 2008 годы) в рамках структуры законодательства о местном самоуправлении были актуализированы следующие проблемы: разграничение полномочий и предметов ведения трех уровней публичной власти - Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; финансовое и имущественное обеспечение этих полномочий, например совершенствование межбюджетных отношений, создание стимулов для развития доходной базы местных бюджетов; изменение принципов территориальной организации местного самоуправления.

Указанные приоритеты получили непосредственное развитие и конкретизацию в нормах многих отраслей права путем разработки и принятия новых законов, а также посредством внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты.

С 2003 по 2008 год были внесены существенные изменения в отдельные положения Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ с целью более эффективного выполнения основных обязательств органов местного самоуправления перед населением*(3).

Принятие федеральных законов от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Федеральный закон от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ), от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", от 18 октября 2007 года N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" позволило существенно расширить перечень вопросов местного значения и виды муниципального имущества, что было обусловлено увеличением объема полномочий органов местного самоуправления в связи с совершенствованием разграничения полномочий.

Еще одним поводом к внесению дополнений в перечень вопросов местного значения послужило проведение работы по описанию и утверждению границ муниципальных образований в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании", Федерального закона от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации".

В рамках урегулирования процедуры порядка рассмотрения обращений граждан Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" было установлено, что граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.

Также в 2007 году был принят Федеральный закон от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", который призван обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной гражданской и муниципальной службы путем расширения пределов федерального регулирования с одновременным предоставлением регионам возможности осуществлять свое правовое регулирование с учетом местных условий согласно основным принципам проводимой в Российской Федерации административной реформы.

Принятие вышеуказанных федеральных законов позволило передать большую часть функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный уровень, определить единые принципы функционирования системы местного самоуправления. В связи с этим можно констатировать, что переходный период создания институтов, необходимых для организации местного самоуправления, в целом завершен.

Вместе с тем Президент Российской Федерации, напомнив в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации (2008 год) о завершении переходного периода, установленного для введения в действие всех положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, указал на то, что совершенствование указанного федерального закона будет продолжено.

Практика реализации базового для местного самоуправления Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ выявила ряд правовых и других проблем, что требует дальнейшего совершенствования федерального, регионального законодательства и иных решений.

I. В сфере разграничения полномочий между органами государственной и муниципальной власти

1. Основной проблемой регулирования перечня вопросов местного значения остается нечеткое разграничение предметов ведения.

Одной из главных задач, на достижение которой было направлено принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, является четкое определение перечня вопросов местного значения, а также обеспечение их решения материальными и финансовыми ресурсами.

Основной новацией в данной сфере является закрепление за каждым уровнем муниципальных образований собственных вопросов, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения.

За период, прошедший со дня принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, в рамках совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти процесс уточнения полномочий органов местного самоуправления и перечня вопросов местного значения продолжался. В итоге для всех типов муниципальных образований этот перечень расширился.

Одним из вопросов, требующих решения, является отсутствие четкого разграничения полномочий в сферах деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. К таковым вопросам относятся, например, транспортное обслуживание населения, поддержка сельскохозяйственного производства, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, гражданская оборона, деятельность аварийно-спасательных служб и формирований.

Указанные вопросы входят одновременно и в компетенцию органов местного самоуправления, и в компетенцию органов государственной власти. Как следствие, на практике при их реализации возникают проблемы, в том числе в финансировании данных полномочий.

Необходимо дифференцировать полномочия по сходным вопросам местного значения между муниципальными районами и поселениями - например, в области культуры, физкультуры, спорта.

Отдельные федеральные законы, регулирующие общественные отношения в определенной сфере, не согласуются с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ. Такая несогласованность проявляется в следующем.

Федеральные законы не всегда определяют конкретные полномочия органов местного самоуправления по вопросу местного значения. Например, Федеральный закон от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" содержит норму о том, что органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий (статья 5), не определяя круг этих полномочий и не разделяя их для поселений и муниципальных районов.

Определяя полномочия органов местного самоуправления в той или иной сфере, федеральные законы выходят за рамки вопросов местного значения, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ. Например, согласно статье 8 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан к полномочиям органов местного самоуправления отнесено создание условий для развития и доступности лекарственного обеспечения граждан, хотя Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в области здравоохранения не предусматривает такого вопроса местного значения*(4).

При проведении анализа законодательства Российской Федерации по вопросам применения федеральных законов от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, установлено, что указанными федеральными законами определены полномочия "пограничного" характера, которые отнесены как к вопросам местного значения, осуществляемым органами местного самоуправления, так и к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом, и тот и другой орган вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование, что вызывает некоторую неопределенность в определении приоритета нормативных правовых актов. Так, в частности, тарифное регулирование в сфере перевозок пассажиров транспортом общего пользования является государственным регулированием, в то же самое время органы местного самоуправления вправе устанавливать тарифы на услуги по перевозке пассажиров муниципальным транспортом*(5).

К вопросам местного значения и муниципального района, и поселения отнесено обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта. Учитывая, что территорию муниципального района образуют в том числе территории входящих в его состав поселений, указанный вопрос на практике может привести к дублированию полномочий и смешению компетенции органов местного самоуправления поселения и муниципального района в указанной сфере.

2. Внесение изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ расширило перечень так называемых "прав", которые могут осуществляться за счет местных бюджетов.

Практика показала, что у муниципалитетов зачастую нет иного выхода, кроме как брать на себя решение этих вопросов за счет собственных (и без того недостаточных) доходов. Подобный подход может рассматриваться в качестве отступления от принципа разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти и легальной возможности расходования средств местных бюджетов не на решение вопросов местного значения, а на вопросы, составляющие предмет ведения государства.

В качестве примера распределения полномочий можно привести опыт Вологодской области. Одной из особенностей становления на территории Вологодской области новой системы местного самоуправления явилось активное использование муниципальными образованиями возможности передачи осуществления части собственных полномочий по решению вопросов местного значения муниципальному образованию другого уровня путем заключения соответствующих соглашений.

Муниципальными образованиями области заключались два типа соглашений (в зависимости от уровня, на который передано исполнение полномочий): соглашения типа "поселение - район" и соглашения типа "район - поселение".

На 2008 год в области было заключено 2040 соглашений, из них соглашений типа "поселение - район" - 1924 (94% от общего количества соглашений), а соглашений типа "район - поселение" - 116 (6% от общего количества соглашений).

В отношении соглашений данного типа наблюдается ежегодное устойчивое снижение их количества. Так, в 2008 году действовало 1924 соглашения данного типа, в 2007 году - 2218 соглашений, в 2006 году - 2445 соглашений. То есть указанных соглашений в 2007 году было заключено меньше на 9% по сравнению с 2006 годом, в 2008 году - на 13% по сравнению с 2007 годом.

В 2009 году в Вологодской области прогнозируется дальнейшее уменьшение количества заключаемых соглашений. Во многом этот прогноз подкреплен проведением мероприятий по объединению территорий муниципалитетов, принятием в конце 2008 года новых федеральных законов, которыми продолжено совершенствование полномочий органов власти различных уровней, а также завершением процесса разграничения муниципального имущества между поселениями и муниципальными районами.

В 2008 году в Вологодской области одним поселением в среднем передавалось для исполнения на уровень муниципального района от 2 до 11 полномочий.

Основные виды полномочий, принятые органами местного самоуправления муниципальных районов от поселений, представлены на схеме.

Полномочия, переданные на районный уровень в 2008 году

Следует обратить внимание на то, что поселения передавали больше всего полномочий в сфере мобилизационной подготовки (326 поселений, или 95% от общего количества поселений области), в градостроительной сфере (278, или 81% поселений), в сфере правового обеспечения деятельности (232, или 68% поселений).

Такая ситуация подтверждает то, что поселения не могут реализовывать ряд предоставленных федеральным законодательством полномочий, в связи с чем необходимо их дальнейшее разграничение между уровнями публичной власти.

Кроме того, поселениями недостаточно используются возможные варианты самостоятельного исполнения возложенных полномочий. Это может быть создание муниципальных учреждений, наделенных соответствующими функциями, а также активное использование механизма размещения муниципального заказа для приобретения каких-либо услуг.

Аккумулирование большого объема поселенческих полномочий на районном уровне в основном является следствием продолжительного существования в Вологодской области одноуровневой системы организации местного самоуправления.

Имеется также комплекс объективных причин для принятия решений органами местного самоуправления о передаче осуществления полномочий, в том числе отсутствие необходимых условий для самостоятельного решения вопросов местного значения (например, отсутствие необходимого имущества, квалифицированных кадров в поселениях).

3. Остается нечетким механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, включая механизм передачи соответствующих ресурсов.

В частности, к проблемам можно отнести:

- несвоевременное перечисление из федерального бюджета субвенций на исполнение органами местного самоуправления федеральных полномочий, например первичного воинского учета в муниципальных образованиях;

- неучастие поселений, обладающих необходимым потенциалом, в исполнении государственных полномочий (например, функции социальной защиты в крупных городах);

- отсутствие модельных методик (рекомендаций) для регионов по определению затрат и расчета субвенций на реализацию государственных полномочий.

II. Проблема соотношения ресурсов и полномочий органов местного самоуправления

Принципиальным моментом в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ является предоставление органам местного самоуправления права участвовать в осуществлении государственных полномочий, если это разрешено законом (часть 5 статьи 20). Это участие не является обязанностью местных органов власти, оно также не является основанием для выделения дополнительных финансовых средств. Расходы в этом случае осуществляются за счет средств местных бюджетов. В частности, в части 5 статьи 20 указанного федерального закона предусмотрено, что органы местного самоуправления могут устанавливать дополнительные меры социальной поддержки, социальной помощи для отдельных категорий граждан. Предоставление данного права органам местного самоуправления можно рассматривать как положительный шаг, однако его реализация создает трудности для определения реальной финансовой обеспеченности муниципальных образований.

1. Основной проблемой является несбалансированность местных бюджетов.

Нормы Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, устанавливающие экономическую основу местного самоуправления, могут быть действенными только при одновременном применении соответствующих норм Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации. Согласно статье 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Между тем отмечается, что дисбаланс между доходной и расходной частями местных бюджетов усиливается. Большинство бюджетов муниципальных образований принимаются с так называемым скрытым дефицитом.

Значительное расширение первоначально установленного перечня вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления (путем внесения дополнений как в базовый Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, так и в отраслевое законодательство) не сопровождается одновременным увеличением доходов местных бюджетов, как это предусмотрено законодательством.

В течение последних трех лет федеральным законодателем был значительно расширен перечень вопросов местного значения, большая часть из которых привела к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Так, число вопросов местного значения поселений было увеличено с 22 до 33, число вопросов местного значения муниципальных районов - с 20 до 31, а городских округов - с 27 до 40. Однако необходимые доходные источники за местными бюджетами закреплены не были.

При этом необходимо учитывать, что расширение перечня вопросов местного значения происходит на фоне хронического многолетнего государственного недофинансирования полномочий, ранее переданных на местный уровень, а также чрезвычайно низкой обеспеченности муниципальных образований собственными налоговыми доходными источниками.

Оценивая проблему низкой бюджетной обеспеченности муниципальных образований, необходимо также принимать во внимание, что в ближайший год будет уменьшаться и поступление неналоговых доходов в местные бюджеты, поскольку имущество, не используемое для решения вопросов местного значения, до 1 января 2009 года подлежит отчуждению или перепрофилированию, и, следовательно, уменьшатся поступления в местные бюджеты от сдачи в аренду нежилых помещений.

В соответствии со статьей 49 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Так, согласно статье 57 указанного федерального закона перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Таким образом, в соответствии с существующим законодательством о налогах и сборах к местным налогам относятся налог на землю и налог на имущество физических лиц. Транспортный налог исключен из системы местных налогов. Доля местных налогов в структуре налоговых доходов составляет, по данным Минфина России, 12,2%. Остальные источники передаются в виде нормативов отчислений от федеральных и, по усмотрению субъекта Российской Федерации, региональных налогов.

Исходя из анализа социально-экономического развития муниципальных образований, необходимо отметить, что имеющихся средств на реализацию полномочий органов местного самоуправления недостаточно. Удельный вес этих налогов в доходной части местного бюджета очень низкий. Например, незначительные поступления налога на имущество физических лиц обусловлены низкой инвентаризационной стоимостью объектов недвижимости, принадлежащих гражданам на праве собственности. Ежегодная индексация инвентаризационной оценки указанного имущества не решает проблему в целом. На сегодняшний день инвентаризационная стоимость объектов недвижимости, принимаемая для налогообложения, остается значительно ниже рыночной стоимости жилья*(6).

По ряду экспертных оценок, почти 80% земли в России выведено из налогооблагаемой базы земельного налога, поскольку относится к федеральной собственности (земли запаса, лесной фонд и др.), что лишает муниципалитеты стабильного источника доходов от земельного налога, выпадающие доходы не компенсируются.

Так как основой местного самоуправления является экономический потенциал территории, который можно поднять только за счет максимального закрепления налогов для реализации собственных полномочий, то более правильным вариантом представляется выделение дотаций только в случае, если налоговый потенциал исчерпан.

Показателен пример Ставропольского края. После замены дотаций дополнительными дифференцированными нормативами по итогам 2007 года в местные бюджеты поступило 499,7 млн. рублей, то есть без дотаций, выделяемых из краевого фонда финансовой поддержки поселений. За счет повышения заинтересованности муниципальных образований в увеличении собираемости переданных налогов бюджет Ставропольского края в 2007 году получил дополнительно 1095,4 млн. рублей.

В 2008 году на условиях замены дотации на дополнительные нормативы отчислений работали 115 муниципальных образований Ставропольского края, из них 18 муниципальных районов, 6 городских округов и 91 поселение.

Необходимость децентрализации бюджетных средств подтверждается положительной трехлетней динамикой роста доходов в тех муниципальных образованиях Ставропольского края, которые выбрали дифференцированные нормативы отчислений взамен дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

С 1 января 2009 года переходные положения Бюджетного кодекса Российской Федерации в части предоставления субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям права замены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований на дифференцированные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов утратили силу.

Для решения данной проблемы Государственной Думой Ставропольского края в ноябре 2008 года внесена в Государственную Думу Российской Федерации законодательная инициатива о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предоставляющих органам местного самоуправления возможность замены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (независимо от способа распределения) дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от иных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации.

Если сопоставить объемы выделяемых трансфертов с объемом налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов (за 2008 год примерно 28,5%), то можно прийти к однозначному выводу о невозможности исполнения местными органами многих своих полномочий.

Пагубная практика делегирования федеральными законами на местный уровень все новых и новых вопросов местного значения при невозможности их финансового обеспечения должна быть прекращена до того момента, пока не будут решены следующие вопросы (их перечень приблизителен и может обсуждаться):

увеличение размеров нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты;

отнесения к разряду местных иных налогов и сборов;

введение местного налога на недвижимость.

Проблемы в сфере финансового обеспечения местного самоуправления (в частности, несбалансированность местных бюджетов) являются следствием отсутствия обоснованных методик при расчете расходных обязательств органов местного самоуправления, позволяющих объективно оценить необходимые и достаточные потребности муниципалитетов в финансовых ресурсах.

Эта проблема, как и большинство других, связанных с укреплением финансовых основ местного самоуправления, должна находить свое решение на федеральном уровне в рамках корректировки бюджетного, налогового законодательства и законодательства о местном самоуправлении*(7).

2. Одной из существенных проблем, стоящих перед муниципальными образованиями, является проблема исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

К числу государственных полномочий, не обеспеченных финансированием за счет средств федерального бюджета, относятся:

полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена;

полномочия по приему от налогоплательщиков (налоговых агентов) денежных средств в счет уплаты налогов и по их перечислению в бюджетную систему Российской Федерации в тех местностях, где отсутствуют банки;

организационные полномочия по приему документов, постановке на учет, принятию решений о выплате ежемесячных денежных компенсаций в возмещение вреда и иных выплат для лиц, пострадавших от воздействия радиации, а также по определению размера данных выплат.

Очевидно, что исполнение данных полномочий требует существенных трудовых и материальных затрат со стороны органов местного самоуправления, однако муниципалитеты вынуждены осуществлять их за счет собственных бюджетных средств.

3. Другой особенностью формирования доходной базы местных бюджетов в 2007 году является высокая зависимость от финансовой помощи. Доля межбюджетных трансфертов в объеме всех доходов местных бюджетов достигла 58%. Формирование доходов местных бюджетов осуществляется главным образом за счет регулирования и выравнивания. Сложившаяся система межбюджетных отношений оставляет мало самостоятельности муниципальным образованиям, особенно поселениям.

При этом, по данным Министерства финансов Российской Федерации, в целом по Российской Федерации большинство местных бюджетов исполнены с профицитом (59%). Однако в данных Минфина России отражаются фактически произведенные расходы местных бюджетов, но не учитываются (и даже не определены) реальные потребности органов местного самоуправления в средствах на решение вопросов местного значения.

Давно предлагается на федеральном уровне разработать методические рекомендации по определению размеров расходных обязательств муниципальных образований, связанных с решением ими вопросов местного значения, исполнением государственных полномочий и реализацией прав.

Сложившаяся схема распределения налогов не стимулирует муниципалитеты к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы. Из режима активного поиска дополнительных ресурсов они переходят в режим ожидания финансовой помощи "сверху". В этих условиях важнейшей задачей становится перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти.

Необходимо расширять практику дополнительного закрепления субъектами Российской Федерации за местными бюджетами нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов, поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации. Так, в 2007 году переданные субъектами Российской Федерации налоги обеспечили дополнительное поступление в местные бюджеты 95,8 млрд. рублей, в том числе 37,8 млрд. рублей от налога на доходы физических лиц.

Представляется необходимым ввести как постоянно действующую норму переходного периода, позволяющую заменить дотации из регионального фонда финансовой поддержки на дополнительные нормативы отчислений не только от налога на доходы физических лиц, но и от других федеральных и региональных налогов и сборов.

Кроме того, очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники финансирования бюджетных обязательств за счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель и муниципальной собственности.

При этом необходимо обеспечить муниципалитетам долгосрочные нормативы отчислений от регулирующих налогов. Объемы компетенции органов местного самоуправления не должны возрастать без финансового обеспечения, без увеличения доходов местных бюджетов*(8).

Следует отметить, что обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований является основным условием перехода муниципальных образований к бюджетированию, ориентированному на результат.

III. Формирование муниципальной собственности как финансово-экономическая основа местного самоуправления

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ определил правовые основы этого процесса. Вместе с тем остается еще немало проблем, требующих решения.

Во-первых, постоянное расширение и уточнение перечня вопросов местного значения приводит к необходимости уточнить в статье 50 указанного закона состав объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности.

Во-вторых, целесообразно отказаться от жесткой регламентации в указанной статье видов имущества, которыми могут владеть муниципалитеты. Следует признать, что положения федерального закона, требующие перепрофилирования или отчуждения имущества, не предназначенного для решения местных задач, в срок до 1 января 2009 года, объективно подрывают экономическую основу муниципалитетов и должны быть скорректированы. Общеизвестно, что сдача в аренду муниципального имущества в условиях несбалансированности местных бюджетов выступает важным источником их пополнения.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ установил принцип целевого назначения муниципального имущества. Согласно данному принципу в муниципальной собственности может находиться только имущество, предназначенное для решения публичных задач, которые отнесены к ведению муниципальных образований.

Однако в настоящее время у органов местного самоуправления возникают проблемы в связи с тем, что перечни вопросов местного значения не полностью соответствуют перечню имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.

Так, в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ не предусмотрены виды муниципального имущества для решения таких вопросов местного значения, как содействие в развитии сельскохозяйственного производства, организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью, участие в профилактике терроризма и экстремизма и некоторых других.

Требует корректировки и срок разграничения и перераспределения имущества между муниципальными образованиями, субъектами Российской Федерации и Российской Федерацией, определенный 1 января 2009 года. Здесь основной проблемой является то, что муниципальные районы не передают необходимое поселениям имущество. По данным Министерства регионального развития Российской Федерации, по состоянию на 1 июля 2008 года все виды имущества в соответствии со статьей 50 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ разграничены между муниципальными районами и территориально входящими в их состав поселениями только в 22 субъектах Российской Федерации (из 83-х, существующих в настоящее время). Причиной, как правило, являются громоздкие и затратные процедуры формирования, учета и регистрации прав.

Вопрос собственности муниципальных образований и земельно-имущественных отношений предполагает необходимость закрепления норм, которые позволяют предусмотреть средства для финансирования требуемых затрат, связанных с передачей органам местного самоуправления достаточного для решения вопросов местного значения имущества.

Было бы целесообразным принять федеральную целевую программу, направленную на содействие муниципальным образованиям в разработке генеральных планов и застройки поселений, регистрации имущества на праве собственности.

Реализация ряда положений Земельного кодекса Российской Федерации в сфере разграничения государственной собственности на землю вызывает значительные проблемы в правоприменительной практике.

Необходимо совершенствование методики кадастровой оценки, учета, инвентаризации и межевания земельных участков, оформления текущей документации на земельные участки и муниципальное имущество.

Требуется также предусмотреть механизмы компенсации дополнительных расходов местных бюджетов (жилье, находящееся в аварийном и ветхом состоянии, системы инженерного обеспечения); нельзя забывать и про автомобильные дороги, требующие значительных расходов на их содержание и ремонт.

Актуальной, жизненно важной практической проблемой, которая касается всех уровней власти, является состояние жилищно-коммунального хозяйства.

Доведенное до критического состояния ЖКХ как социальный барометр стало ведущей проблемной отраслью национальной экономики. Колоссальный износ основных фондов уже подвел ЖКХ к предельной границе надежности и управляемости. Назрела практическая жизненная необходимость выведения ЖКХ в самостоятельную структуру, главная задача которой - системное обеспечение технологической модернизации жилищно-коммунального хозяйства, а не только постоянное повышение платы для населения за коммунальные услуги и создание различных структур*(8).

IV. Организационно-территориальные проблемы

Во многих случаях вновь образованные поселения не решают вопросы местного значения, передавая свои полномочия муниципальным районам по соглашениям. Возможность заключения соглашений между районами и поселениями предусмотрена Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, но передать по такому соглашению можно исполнение только некоторых полномочий, а не всех вопросов местного значения. Однако повсеместное распространение получила практика передачи поселениями на районный уровень вопросов местного значения либо практически всех своих полномочий, что сводит на нет саму идею муниципальной реформы - решать большинство вопросов жизнеобеспечения на поселенческом уровне.

По данным Министерства регионального развития Российской Федерации, 17 758 поселений (82,2%) в Российской Федерации заключили соответствующие соглашения с муниципальными районами. Это перераспределение носит односторонний характер - в пользу муниципального района и на практике означает фактически формирование одноуровневой модели местного самоуправления.

Например, в Ростовской области в настоящее время пока нет ни одного поселения, которое самостоятельно решало бы все вопросы местного значения. В соответствии с частью 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ органы местного самоуправления поселений продолжают заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципальных районов о передаче им осуществления части своих полномочий.

Однако самостоятельность поселений по решению вопросов местного значения постоянно повышается. Если в 2006 году поселения решали в среднем по 23 вопроса местного значения, а остальные передавали в районы, то в 2008 году из 34 вопросов местного значения самостоятельно решаются в поселениях уже 29 вопросов. Причем количество районов, в которых поселения самостоятельно исполняют свыше 26 полномочий, увеличилось с 4 (в 2006 году) до 39 (по состоянию на сегодняшний день). В 2008 году муниципальные районы в большинстве случаев продолжали исполнять полномочия поселений по градостроительной деятельности, созданию аварийно-спасательных служб и мобилизационной подготовке.

В то же время в Орловской области отмечается отсутствие в результате принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ каких-либо изменений в системе местного самоуправления, касающихся преобразования или создания новых муниципальных образований. Этому способствовала созданная еще в 1996 году двухуровневая модель организации местного самоуправления (Закон Орловской области от 18 декабря 1996 года N 17-ОЗ "О местном самоуправлении в Орловской области")*(9).

Вновь созданная система публичной власти не совпала с постсоветскими реалиями размещения бизнеса, включая реорганизованные сельскохозяйственные предприятия, многие из которых либо исчезли, либо были существенно преобразованы. Границы муниципальных образований, которые установлены субъектами Российской Федерации фактически по границам административно-территориального деления, существующего с советских времен, не учитывают указанные выше реалии, существенные изменения в распределении экономического потенциала, людских ресурсов и другие изменения в организации жизнедеятельности на территориях. Отсутствует синхронность в реализации муниципальной реформы и других основополагающих реформ, в том числе аграрной. Поэтому вновь созданные сельские поселения оказались лишенными кадров и самостоятельных источников финансирования и, как следствие, в большинстве своем неэффективными.

В разных регионах эта проблема решается по-разному. Например, в Ярославской и Тульской областях идет процесс укрупнения муниципальных образований через референдумы. В Свердловской области с самого начала реформы создали городские округа с центром в виде крупного городского или сельского населенного пункта. Тюменская область идет по пути постоянного увеличения доходов местных бюджетов через программное финансирование с целью достижения конкретных результатов на конкретной территории муниципалитета. В Новосибирской области, Хабаровском, Красноярском краях развивается межмуниципальное сотрудничество, создаются межмуниципальные хозяйствующие субъекты. В Ульяновской, Калужской, Тверской областях проблемы решаются через обучение кадров, активную работу советов муниципальных образований, рациональное распределение ресурсов по каждому муниципалитету, в Ивановской области - организационными мерами: формированием представительных органов местного самоуправления в муниципальных районах путем делегирования в них депутатов и глав входящих в этот район поселений, а также наймом по конкурсу управляющего всего района, который будет осуществлять межмуниципальные функции для поселений.

Закрепляя принципы территориальной организации местного самоуправления, федеральное законодательство, к сожалению, не затрагивает вопросы административно-территориального устройства. Это связано в первую очередь с тем, что вопрос административно-территориального устройства в соответствии с Конституцией Российской Федерации относится к ведению субъектов Российской Федерации. А вопросы территориальной организации местного самоуправления решаются субъектами Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ и заложенными в нем принципами.

В связи с этим предлагается предусмотреть в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ механизм взаимосвязанности процедур изменения административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления во избежание нарушения прав граждан*(4).

С учетом разнообразного положения дел в субъектах Российской Федерации представляется целесообразным рассмотреть наиболее интересные подходы к вопросам организации и правового регулирования и функционирования местного самоуправления.

Так, Ивановская область уже в 2007 года приняла решение о переходе на полное исполнение полномочий по решению вопросов местного значения органами местного самоуправления вновь образованных городских и сельских поселений*(10).

В Мурманской области Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ выполняется в полном объеме с января 2008 года. Организация местного самоуправления в этом регионе существенно отличается от подобной организации в Российской Федерации. Достаточно сказать, что муниципальные образования со статусом городского округа составляют в Российской Федерации 2,2% от общего числа, а в Мурманской области - более 33%, сельские поселения в Российской Федерации составляют основную часть муниципальных образований - более 82%, а в Мурманской области - менее 24%. При этом почти в трети из них расположены военные гарнизоны, и их с определенной долей условности можно отнести к сельским поселениям. В Мурманской области самое большое число закрытых административно-территориальных образований в Российской Федерации*(11).

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусматривает механизм передачи отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации на муниципальный уровень.

Так, например, в Курской области в связи с различием по уровню социально-экономического развития, ресурсному обеспечению и потенциалу муниципальных районов, а также внутри самих районов представительными органами муниципальных образований приняты решения о заключении соглашений по передаче части полномочий по решению вопросов местного значения с уровня поселений на уровень муниципальных районов*(12).

В Иркутской области также при отсутствии возможности решения отдельных вопросов местного значения на уровне поселений органами местного самоуправления поселений заключены соглашения о передаче части полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов в соответствии со статьей 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ. Полностью самостоятельно решают все вопросы местного значения 3 муниципальных образования (городских поселения)*(13).

В Краснодарском крае, например, принято 8 законов о передаче 21 полномочия Краснодарского края органам местного самоуправления*(14).

В Волгоградской области также законодательно делегированы отдельные государственные полномочия Волгоградской области на уровень муниципальных районов и городских округов. Для их осуществления изменены межбюджетные отношения, установлены нормативы отчислений в местные бюджеты, созданы региональные фонды финансовой поддержки поселений, муниципальных районов и городских округов, региональные фонды софинансирования социальных расходов и компенсаций в составе бюджета Волгоградской области*(15).

Понимая важность и значимость реформы местного самоуправления, отдельные субъекты Российской Федерации разрабатывают и используют различные мероприятия, направленные на развитие местного самоуправления.

Так, в целях поддержки местного самоуправления в Ивановской области в 2006 году утвердили Концепцию развития местного самоуправления на территории Ивановской области, ставшую вектором движения по пути реформирования местного самоуправления региона*(16). В 2008 году все городские округа и муниципальные районы разработали стратегии социально-экономического развития на период до 2020 года.

Для повышения уровня социально-экономического развития муниципальных образований области и усиления ответственности органов местного самоуправления за результаты их деятельности апробирована система комплексной оценки эффективности деятельности органов МСУ по итогам работы за 2007 год.

Необходимо отметить, что разработанная в Ивановской области в начале текущего года система комплексной оценки эффективности органов МСУ в целом созвучна с критериями и методикой оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, которые утверждены недавним постановлением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 года N 1313-р "О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов".

ГАРАНТ:

"По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "Распоряжение Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. N 1313-р"

В Ульяновской области принят Закон Ульяновской области от 9 июля 2007 года N 95-30 "Об утверждении областной целевой программы "Государственная поддержка развития местного самоуправления в Ульяновской области на 2007 - 2009 годы", направленный на повышение эффективности организации работы органов местного самоуправления за счет переподготовки муниципальных кадров, информатизации административно-управленческих процессов, материально-технического обеспечения органов местного самоуправления*(17).

Для повышения уровня и качества жизни сельского населения на основе развития социальной инфраструктуры и инженерного обустройства населенных пунктов, расположенных в сельской местности, повышения престижности проживания в сельской местности принято постановление губернатора Астраханской области от 12 ноября 2008 года N 584 "О развитии сел Астраханской области в 2009 - 2010 годах". В соответствии с данным постановлением 2009 - 2010 годы объявлены годами села в Астраханской области*(18).

Вместе с тем остается ряд проблем, требующих решения на федеральном уровне. Обобщение и анализ материалов, поступивших из субъектов Российской Федерации, показывает, что для решения обозначенных проблем целесообразно внести изменения в федеральное законодательство по следующим направлениям.

1. Провести разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по решению вопросов организации деятельности милиции общественной безопасности и муниципальной милиции, находящихся соответственно в ведении органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

2. Устранить неопределенность в вопросе организации и осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

3. Конкретизировать в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ полномочия, которые могут быть делегированы публичному органу другого муниципального образования

4. Нуждается в совершенствовании законодательство о передаче федеральных полномочий по распоряжению неразграниченными государственными землями. А именно: в соответствии с пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации": "Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности". Исходя из смысла процитированной статьи Земельного кодекса, можно сделать вывод, что у дотационных муниципальных образований нет права принимать решения о распоряжении неразграниченными государственными землями, поскольку это слишком затратное полномочие. Необходимо решить поставленный вопрос путем передачи муниципальным образованиям полномочий по распоряжению неразграниченными государственными землями в порядке, предусмотренном статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

5. Принять федеральную Программу подготовки и переподготовки муниципальных кадров ввиду недостатка квалифицированных специалистов по муниципальному управлению, по бюджетной и финансовой работе, особенно на поселенческом уровне.

6. На федеральном уровне более подробно урегулировать статус депутата представительного органа местного самоуправления, статус главы муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления.

7. Дополнить статью 389 Налогового кодекса Российской Федерации положением, предусматривающим отнесение к объектам налогообложения земельным налогом земельных участков, занятых находящимися в федеральной собственности объектами использования атомной энергии.

8. Внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные нормативные правовые акты о бюджетных правоотношениях изменения, предусматривающие:

увеличение нормативов отчислений от федеральных налогов и специальных налоговых режимов, закрепленных за местными бюджетами федеральным законодательством, на развитие налоговой базы которых могут влиять органы местного самоуправления (налога на доходы физических лиц, налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения);

установление обязанности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации компенсировать расходы местных бюджетов, возникающие в связи с недофинансированием ими переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.

9. Внести изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, предусмотрев, что расширение перечня вопросов местного значения допускается при условии одновременного внесения изменений в бюджетное и налоговое законодательство и закрепления за местными бюджетами дополнительных доходных источников.

10. Законодательно закрепить равенство всех муниципальных образований, как вновь образованных, так и существующих, в вопросах разграничения межмуниципального имущества.

11. Продлить срок отчуждения или перепрофилирования муниципального имущества, не соответствующего статье 50 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ до 2012 года.

12. Расширить перечни видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, исходя из перечня вопросов местного значения, отнесенных к ведению поселений и муниципальных районов (в частности, содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для обеспечения жителей поселений услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания и др.).

Эффективное исполнение Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ сдерживается наличием коллизий и пробелов в действующем законодательстве Российской Федерации, а также отсутствием нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено указанным Федеральным законом*(19).

Местные налоги не позволяют обеспечить самостоятельность бюджетов муниципальных образований. По итогам исполнения местных бюджетов за 2007 год доля в доходах бюджетов муниципальных образований земельного налога составила только 3,3%, а налога на имущество физических лиц - 0,3%. Расходы на заработную плату (с начислениями) и оплату коммунальных услуг в доходах местных бюджетов (с учетом финансовой помощи) составили 41,4%.

Налоговая отчетность по каждому муниципальному образованию, включая поселения, в полной мере не содержит сведений, позволяющих провести достоверную оценку налогового потенциала муниципальных образований.

Отсутствие нормативно-правового регулирования учета муниципального имущества, основанного на единых организационных, методологических и программно-технических принципах, замедляет процесс перепрофилирования (изменения целевого назначения имущества), а также отчуждения муниципального имущества, и при этом порождает криминальные риски, которые могут привести к нарушению законодательства Российской Федерации и недопоступлению средств в местные бюджеты.

По состоянию на 1 января 2008 года (по данным субъектов Российской Федерации) сформировано 7099 контрольных органов муниципальных образований, то есть контрольные органы сформированы менее чем в 30% муниципальных образований.

В целях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ при формировании проекта федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 - 2011 годов необходимо рассмотреть вопрос о выделении средств на:

обеспечение методологической поддержки муниципальных образований по управлению муниципальными финансами, подготовку кадров финансовых и контрольных органов и повышение квалификации муниципальных служащих;

проведение работ по формированию налоговой отчетности по каждому муниципальному образованию, включая поселения;

проведение массовой оценки и организацию должного учета объектов недвижимости;

проведение инженерных изысканий для подготовки схем территориального планирования муниципального уровня.

Глава 2
Жилищное законодательство Российской Федерации в системе обеспечения качества жизни гражданина*(20)

Право на жилище, являясь неотъемлемым социальным благом, занимает особое место среди прав и свобод человека и гражданина. Оно закреплено в пункте 1 статьи 40 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает также ряд гарантий реализации этого права, в частности принцип невозможности произвольного лишения жилища.

В свете жилищной реформы вопросы совершенствования жилищного законодательства остаются одними из наиболее актуальных и требующих постоянного внимания со стороны органов государственной власти.

Жилищное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Основным правовым актом, регулирующим жилищные отношения, является Жилищный кодекс Российской Федерации (далее - ЖК РФ), который определяет базовые принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище, устанавливает общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере.

Принятие ЖК РФ повлекло существенное изменение правового регулирования жилищных и связанных с ними отношений. Практика реализации положений ЖК РФ обнажила отдельные проблемы, которые в настоящее время не решены. Между тем вышеуказанная сфера является одной из наиболее социально значимых, поскольку затрагивает интересы всех граждан.

Анализ действия ЖК РФ, проведенный с участием органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации, выявил ряд серьезных недостатков в правоприменительном механизме.

Один из комплексов проблем жилищного законодательства связан с осуществлением капитального ремонта многоквартирных домов.

В ЖК РФ отсутствует прямое определение понятия "капитальный ремонт объекта капитального строительства". Ряд федеральных законов трактует данное понятие весьма расплывчато и не однозначно применительно к правоотношениям, возникающим в силу исключительно своего действия. Часть первая статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает, что в том числе при проведении капитального ремонта затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства. В этом случае согласно трактовке норм права требуются разработка и согласование проектной документации, получение разрешения на строительство, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, что в ряде случаев нецелесообразно ввиду отсутствия необходимости вывода из эксплуатации объекта капитального строительства при проведении капитального ремонта жилого дома. Данное расширительное толкование норм права необходимо устранить путем определения понятия "капитальный ремонт объекта капитального строительства" в Градостроительном кодексе Российской Федерации.

Другим комплексом проблем являются вопросы переселения из ветхого и аварийного жилья и выселения по основаниям, предусмотренным действующим законодательством.

В соответствии со статьей 89 ЖК РФ предоставляемое гражданам в связи с выселением другое жилое помещение по договору социального найма должно быть благоустроенным, равнозначным ранее занимаемому жилому помещению по общей площади, отвечать установленным требованиям. В субъектах Российской Федерации возникают сложности в процессе реализации мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда. В подавляющем большинстве случаев минимальная площадь нового строящегося жилья (однокомнатные квартиры) в настоящее время гораздо больше площадей, чем у жилья в признаваемых аварийными домах, подавляющее большинство из которых - старой постройки. Например, в Краснодарском крае общая площадь однокомнатных квартир в многоквартирных домах, строящихся в настоящее время на территории Краснодарского края, составляет от 38 кв. метров и выше, в то время как в аварийных домах общая площадь жилых помещений варьирует от 10 до 30 кв. метров*(21). В связи с этим необходимо внести поправки в статью 89 ЖК РФ.

Кроме того, в ЖК РФ не раскрыто понятие "выселение", не в полной мере разрешены вопросы, связанные с расторжением договора найма жилого помещения, с прекращением права пользования жилым помещением. В то же время гарантией соблюдение прав и интересов граждан, подвергшихся выселению в судебном порядке, служит исчерпывающий перечень случаев такого выселения, который необходимо закрепить в нормах действующего законодательства.

В настоящее время необходимо внести изменения в статьи 86, 87 и 88 ЖК РФ, которые обозначат гарантии права граждан, занимающих жилое помещение по договору социального найма, в случае их выселения (сноса дома, перевода жилого помещения в нежилое) или временного переселения (капитальный ремонт) на предоставление благоустроенного жилого помещения по договорам социального найма по норме предоставления общей площади жилого помещения.

Целесообразно внести изменение в статью 23 ЖК РФ, где необходимо определить, что собственник при переводе жилого помещения в нежилое обязан получить согласие органов опеки и попечительства в случаях, если в жилом помещении зарегистрированы несовершеннолетние дети.

В соответствии со статьей 40 Конституции Российской Федерации каждый гражданин имеет право на жилище. Необходимо рассмотреть вопрос об исключении статьи 91 ЖК РФ, которая определяет основания для выселения в судебном порядке нанимателя и членов его семьи из жилого помещения без предоставления другого жилого помещения. В случае выселения без предоставления другого жилого помещения граждане остаются без жилья, что нарушает их конституционное право на жилье и негативно отражается на уровне социального благополучия.

Также ЖК РФ не регулирует порядок предоставления (возмещения расходов) собственнику жилого помещения при изъятии жилого помещения в случае признания дома аварийным и подлежащим сносу. В данном случае применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона). Необходимо урегулировать данные жилищные отношения путем введения правовой нормы в ЖК РФ в части определения порядка предоставления жилых помещений собственнику жилого помещения в случае признания дома аварийным и подлежащим сносу.

В соответствии со статьей 90 ЖК РФ, если наниматель и проживающие совместно с ним члены его семьи в течение более 6 месяцев не вносят плату за жилое помещение и коммунальные услуги, они могут быть выселены в судебном порядке с предоставлением другого жилого помещения по договору социального найма, размер которого соответствует размеру жилого помещения, установленному для вселения граждан в общежитие. Однако как показывает практика при рассмотрении судами дел по иску о выселении граждан из занимаемых ими жилых помещений по данным основаниям, в большинстве случаев должник погашает лишь часть образовавшейся задолженности. Тем самым шестимесячный срок, установленный ЖК Российской Федерации, прерывается. Данные обстоятельства приводят к накоплению у граждан долгов по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги, а предприятия и организации жилищно-коммунального хозяйства несут значительные убытки. В связи с этим необходимо внести изменения в статью 90 ЖК РФ, которые установят непрерывность шестимесячного срока в случае внесения неполной оплаты задолженности за жилищно-коммунальные услуги нанимателями жилых помещений и членами их семьи.

Кроме того, остро стоят вопросы, связанные с деятельностью товариществ собственников жилья и управляющих компаний.

В соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации для получения разрешения в целях строительства, реконструкции или капитального ремонта объекта капитального строительства необходимо к соответствующему заявлению приложить согласие всех правообладателей объекта капитального строительства. Однако согласно правовым нормам статей 44 и 46 ЖК РФ, принимая на общем собрании решение о реконструкции многоквартирного дома, строительстве хозяйственных построек и других зданий, строений, сооружений, ремонте общего имущества многоквартирного дома, достаточно не менее 2/3 голосов от общего числа голосов собственников помещений в многоквартирном доме. Данную коллизию норм права необходимо исключить путем внесения изменения в статьи 44 и 46 ЖК РФ.

Субъекты Российской Федерации также обращают внимание на пробелы в федеральном законодательстве и в сфере регулирования деятельности товариществ собственников жилья, а именно - отсутствие законодательно установленного государственного контроля за их деятельностью. В связи с этим возникает необходимость разработки и принятия закона, направленного на установление в федеральном законодательстве органа, уполномоченного осуществлять государственный контроль за деятельностью товариществ собственников жилья*(22).

Ряд противоречивых ситуаций, связанных с пробелами в действующем жилищном законодательстве возникает по вопросам предоставления жилых помещений гражданам, принятым на жилищный учет.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации отмечают, что у органов местного самоуправлений возникают трудности с признанием малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях по основаниям соответствия их признакам отнесения к малоимущим. Налоговые органы отказываются предоставлять информацию, так как в действующем налоговом законодательстве Российской Федерации нет правовой нормы, которая обязывает предоставлять органам местного самоуправления по запросам необходимую информацию о доходах граждан при проведении процедуры признания их малоимущими. До настоящего времени не определен механизм реализации порядка предоставления жилых помещений гражданам, не являющимся малоимущими, вставшим на учет после 1 января 2005 года, категории которых установлены федеральным законом и обеспечение которых жилыми помещениями является расходным обязательством Российской Федерации*(23).

Отдельный блок проблем касается социальной защиты граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Принимая во внимание то, что социальная поддержка категории граждан, имеющих инвалидность, отнесена к расходным обязательствам Российской Федерации, необходимо внести изменения в статью 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" в части предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения независимо от принадлежности жилищного фонда, в котором проживают инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов.

Проблема обеспечения жилыми помещениями нуждающихся граждан остается острой в настоящее время. В рамках решения данного вопроса органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации принимаются активные законодательные меры, реализуются программы обеспечения жильем молодых семей, участников Великой Отечественной войны, инвалидов и иных нуждающихся в социальной защите государства граждан.

Например, ветераны Великой Отечественной войны, члены семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны имеют право на получение жилых помещений по основаниям, действовавшим до введения ЖК РФ. Многие участники войны проживают в неблагоустроенных жилых домах, принадлежащих им на праве частной собственности, площадь которых превышает установленные нормы предоставления жилья. По жилищному законодательству Российской Федерации они не могут быть сняты с учета, но и предоставить им жилое помещение должной площади в соответствии с пунктом 7 статьи 57 ЖК РФ (с учетом площади жилого помещения, находящегося у него в собственности) во многих субъектах Российской Федерации не представляется возможным*(24).

Анализ материалов субъектов Российской Федерации, например, города Москвы*(25), показывает, что нормы Семейного кодекса Российской Федерации и Жилищного кодекса Российской Федерации, определяющие понятие семьи, противоречат друг другу. Для решения жилищных вопросов граждан необходимо четко обозначить: кто может относиться к членам одной семьи при постановке граждан на учет и при предоставлении им жилых помещений.

В ЖК РФ отсутствует четкое определение того, кто именно обеспечивается вне очереди по договору социального найма - только те граждане, которые непосредственно обладают льготой, или необходимо обеспечивать всех (или часть) совместно проживающих в жилых помещениях с ними членов их семей. При этом срок проживания гражданина в определенном субъекте Российской Федерации, в частности - в городе Москве, во внимание не принимается*(26).

Субъекты Российской Федерации обращают внимание федерального законодателя на необходимость приведения норм ЖК РФ в соответствие с нормами Гражданского и Семейного кодексов Российской Федерации.

Так, статья 31 ЖК РФ (в части прекращения у бывших членов семьи права пользования жилым помещением в случае расторжения брака, когда они не имеют иного жилого помещения для проживания) не соответствует тому принципу, что имущество, нажитое супругами (до 1 марта 1996 года) во время брака, в том числе и недвижимое, является их совместной собственностью.

В соответствии с нормой пункта 2 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации, переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника (они противоположны ранее действующим нормам). Исключения из этого правила могут быть установлены лишь федеральным законом. Аналогичная норма введена в часть 4 статьи 31 ЖК РФ, которая одновременно установила указанные исключения.

В связи с этим есть потребность четко и конкретно перечислить в законе все случаи, когда при прекращении семейных отношений за бывшими членами семьи собственника жилого помещения сохраняется право пользования данным жилым помещением и когда они могут быть выселены из занимаемого ими жилого помещения без предоставления другого.

На практике правоприменители ссылаются на статью 31 ЖК РФ, согласно которой к членам семьи собственника жилья относятся проживающие совместно с ним супруги, а также дети и родители собственника. После бракоразводного процесса по письменному заявлению одного из родителей - собственника жилья - выселяют собственного ребенка из жилого помещения*(27).

Необходимо устранить пробелы в статье 31 ЖК РФ и дать возможность решить возникающие в процессе правоприменительной практики проблемы, связанные с защитой жилищных прав бывших членов семьи собственников жилых помещений, особенно детей*(28).

Правоприменительная практика в Краснодарском крае показала, что принятые в целях реализации ЖК РФ Правительством Российской Федерации отдельные постановления не применяются, так как этими постановлениями не был четко определен конкретный государственный орган (и его уровень), уполномоченный осуществлять контроль за соблюдением обязательных требований нормативных актов, утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации. Так, на практике возникает много неясностей по поводу того, какой орган и в какой части осуществляет контроль за соблюдением Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме. Отсутствует какой-либо законодательно установленный контроль за соблюдением Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, Правил пользования жилыми помещениями, а также Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения - непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. До сих пор не утвержден предусмотренный статьей 20 ЖК РФ порядок государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям*(29).

Много негативных случаев в практике правоприменения ЖК РФ связано с правовым регулированием капитального ремонта многоквартирных домов. Прежде всего необходимо четко определить в ЖК РФ понятие "многоквартирный дом".

На федеральном и региональном уровнях в настоящее время отсутствуют нормативные акты, регламентирующие порядок сбора, учета и передачи средств, собранных (но не использованных) с граждан на капитальный ремонт многоквартирного дома при смене управляющей компании. Платежи на основании заключенных с собственниками помещений в многоквартирном доме договоров принимает управляющая организация от населения на свой расчетный счет. Практика показывает, что управляющие организации далеко не всегда используют данные средства по назначению.

Отсутствует гарантия сохранности средств граждан, собранных ими на ремонт жилья, на счетах управляющих компаний. Одновременно при выборе собственниками жилых помещений новой управляющей организации ранее действующая управляющая организация не возвращает накопленные денежные средства на содержание, текущий и капитальный ремонт жилищного фонда, в связи с чем возникает необходимость возврата денежных средств через суд*(30).

Региональные органы государственной власти обращают внимание на то, что действующее законодательство Российской Федерации не содержит норм по привлечению виновных должностных лиц управляющих организаций к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей. А поскольку должностными лицами часто допускаются нарушения требований ЖК РФ и законодательства Российской Федерации в части предоставления услуг ненадлежащего качества или ненадлежащего исполнения иных должностных обязанностей, то введение ответственности должностных лиц управляющих организаций позволит потребителям получать более качественные услуги по управлению многоквартирным домом*(31).

В связи со сложившейся ситуацией недобросовестности управляющих компаний и их должностных лиц, во многих субъектах Российской Федерации возникает предложение о рассмотрении возможности лицензирования деятельности организаций, управляющих жильем*(32).

Субъекты Российской Федерации выходят с законодательными инициативами в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации о внесении изменений в ЖК РФ с целью обеспечения безопасности финансовых потоков, проходящих через управляющие компании, и их адресное распределение. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации предлагают установить для управляющих организаций запрет на осуществление иных видов деятельности, непосредственно не связанных с деятельностью по управлению многоквартирным домом*(33). За неисполнение данной обязанности предлагается установить административную ответственность управляющих организаций, в соответствии с которой в отношении управляющей организации будут выноситься судьями решения, налагаться штрафы вплоть до дисквалификации руководителя*(34).

Не до конца остаются урегулированными вопросы оплаты коммунальных услуг.

В ЖК РФ размер платы за содержание и ремонт жилого помещения (включающий плату за содержание и ремонт лифта, вывоз бытовых отходов) определяется исходя из занимаемой общей площади жилого помещения, что приводит к росту социальной напряженности среди населения и массовым обращениям в органы исполнительной власти и местного самоуправления. В связи с этим необходимо установить размер платы за содержание и ремонт лифтов, вывоз бытовых отходов, дополняющее плату за содержание и ремонт жилого помещения, исходя из количества проживающих в жилом помещении лиц путем внесения соответствующих изменений в статью 156 ЖК РФ.

Помимо ЖК РФ принято значительное количество нормативных правовых актов, в том числе подзаконных, направленных на формирование рынка доступного жилья и обеспечение граждан жилищно-коммунальными услугами.

В последние годы наблюдается достаточно высокая динамика развития федерального законодательства в жилищной сфере и сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 года N 675 Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002 - 2010 годы (далее - ФЦП "Жилище"), являющаяся правовым механизмом реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", частично выполнена, достигнуты определенные цели, результаты которых положительно сказались на динамике качества жизни россиян. В Российской Федерации только за период с января по сентябрь 2008 года введено в эксплуатацию 35 192,2 тыс. кв. метров общей жилой площади, что составило 103,9% по отношению к аналогичному периоду 2007 года*(35). По данному показателю среди субъектов Российской Федерации лидером является Московская область, где за указанный период введено в эксплуатацию 3641,5 тыс. кв. метров общей жилой площади (97,3% к аналогичному периоду 2007 года), в городе Москве введено за аналогичный период 1619,6 тыс. кв. метров общей жилой площади (45,6% динамика роста). Оставляет желать лучшего рост возведенного и сданного в эксплуатацию жилья за указанный период времени в Мурманской области (4,0 тыс. кв. метров), в Чукотском автономном округе возведено за данный период 1,1 тыс. кв. метров жилой площади. Данная низкая динамика обусловлена в определенной степени географическим расположением, однако это обстоятельство нельзя признать решающим.

На реализацию приоритетных национальных проектов, программ, повышающих уровень социальной защищенности граждан, федеральным бюджетом заложены значительные средства с динамикой роста, однако при этом поддержка центра не является постоянной, а носит реанимирующий характер для экономики субъектов Российской Федерации, что усиливает ответственность государственных органов власти субъектов Федерации за проводимую экономическую и социальную политику.

Вместе с тем качество реализации бюджетных вложений в жилищную сферу в 2008 году определено показателями кассового итогового исполнения.

По данным Федеральной службы государственной статистики за период с января по июнь 2008 года из средств федерального бюджета выделено 132 257,4 млн. рублей, которые были направлены на выполнение Федеральной целевой программы "Жилище", в том числе из средств федерального бюджета - 82 940,6 млн. рублей, из средств бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований - 21 367,3 млн. рублей. При этом кассовое исполнение с начала года составило всего 41 366,7 млн. рублей, из них федерального бюджета - 40 767,5 млн. рублей, бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований - 595,7 млн. рублей.

Причем анализ практики привлечения средств из внебюджетных источников на реализацию ФЦП "Жилище" в 2008 году показывает недостаточность участия данного сектора в социальной политике государства. Для полноценного привлечения средств из внебюджетных источников требуется динамично развивающаяся модель правового пространства, обладающая четкостью практического применения.

По расходованию средств, заложенных на реализацию подпрограмм ФЦП "Жилище" в 2008 году (январь - июнь), установлено следующее*(35).

Запланировано к расходованию средств из бюджетных и внебюджетных источников финансирования на выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством (второй этап), всего в размере 46 894,3 млн. рублей, из них фактически израсходовано с начала года в размере 33 151,5 млн. рублей.

Запланировано к расходованию средств из бюджетных и внебюджетных источников финансирования на выполнение подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" всего 40 746,8 млн. рублей, из них из средств федерального бюджета - 5605,8 млн. рублей, из средств бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований в размере 10 260 млн. рублей, из внебюджетных фондов 24 881 млн. рублей. Из них фактически израсходовано с начала года всего 4582,2 млн. рублей, в том числе, средства федерального бюджета - 4582,2 млн. рублей, а расходование заложенных средств субъектов Российской Федерации и внебюджетных фондов не имело места.

Запланировано к расходованию средств из бюджетных и внебюджетных источников финансирования на выполнение подпрограммы "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры" всего в размере 17 353,0 млн. рублей, из них средств федерального бюджета - 6020 млн. рублей, средств бюджетов субъектов Федерации - 8941,5 млн. рублей, средств внебюджетных источников - 2391,5 млн. рублей. Из них фактически израсходовано с начала года всего 2139,5 млн. рублей, средств федерального бюджета - 1694 млн. рублей, средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 445,2 млн. рублей, средств внебюджетных источников - 0,3 млн. рублей.

Запланировано к расходованию средств из бюджетных и внебюджетных источников финансирования на выполнение подпрограммы "Переселение граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания, и (или) жилищного фонда с высоким уровнем износа (более 70 процентов)" всего в размере 4287,5 млн. рублей, из них средств федерального бюджета - 1466,0 млн. рублей, средств бюджетов субъектов Федерации - 2144,4 млн. рублей, из внебюджетных источников - 677,1 млн. рублей. Из них фактически израсходовано с начала года всего 741,5 млн. рублей, из которых средства федерального бюджета составили 591 млн. рублей, средства бюджетов субъектов Российской Федерации - 150,5 млн. рублей. Расходование средств, запланированных из внебюджетных источников, вообще не имело места.

Запланировано к расходованию средств из бюджетных и внебюджетных источников финансирования на выполнение подпрограммы "Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства" всего в размере 11 283,1 млн. рублей, из них средств федерального бюджета - 11 283,1 млн. рублей, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований не запланировано. Кассовое исполнение с начала года за указанный период отсутствует.

Приведенные данные свидетельствуют о недостаточном исполнении требований, установленных ФЦП "Жилище", и отражают объективную необходимость в усилении ответственности органов государственной власти и местного самоуправления, затягивающих кассовое исполнение предложенных бюджетами финансовых средств.

В 2010 году заканчивается действие ФЦП "Жилище" и, соответственно, в Федеральном бюджете на 2011 год средства на реализацию программ развития важнейшей сферы жизнедеятельности и благополучия граждан не заложены. Однако в настоящее время Правительством Российской Федерации ведется подготовка проектов, которые сменят действие ФЦП "Жилище" по основным подпрограммам и станут правовой основой реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". Немаловажную роль в этом играет созданный Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.

Необходимо отметить важность утверждения правового механизма реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" в 2009 году для безотлагательного включения его в финансирование на 2011 год и последующие периоды.

В первой половине 2008 года успешно заработала система ипотечного жилищного кредитования, многие граждане смогли улучшить свои жилищные условия. При непосредственном участии Правительства Российской Федерации на рынке ипотечного кредитования выстроилась эффективная на тот период финансово-кредитная цепь действий банковского сообщества. Однако в силу сложившейся нестабильной финансовой ситуации на мировых рынках сейчас крайне важно сохранить уже сформировавшиеся финансовые механизмы ипотечного жилищного кредитования путем проведения целевой государственной политики, направленной на финансовое оздоровление банковского сектора экономики.

Критически высокий уровень цен на рынке жилья не может не влиять на социальную защищенность граждан и требует вмешательства как на региональном (местном) уровне, так и на федеральном. Установлена средняя фактическая стоимость строительства 1 кв. метра общей площади жилых домов в целом по Российской Федерации (на третий квартал 2008 года) в размере 26 475 рублей, в г. Москва - в размере 49 159 рублей, Курской области - 15 696 рублей, Республике Саха (Якутия) - 55 848 рублей*(35). Причем средняя рыночная цена 1 кв. метра общей жилой площади на первичном и вторичном рынке в третьем квартале 2008 года составила в целом по Российской Федерации 52 799 рублей и 57 118 рублей соответственно. В г. Москва цена 1 кв. метр общей жилой площади в тех же временных рамках составила 129 688 рублей и 157 078 рублей соответственно.

Разница между фактической стоимостью строительства 1 кв. метра жилой площади и рыночной ценой этой же площади является крайне негативной величиной, сказывающейся на уровне жизни населения, эффективности реализации государственных программ в области строительства социального жилья. Причинами столь большой разницы в ценообразовании являются как объективные факторы развития экономики, так и субъективные (например, желание бизнеса получить сверхприбыль и коррупционная составляющая деятельности ответственных должностных лиц). Важность искоренения проблемы коррупции подчеркнута Президентом Российской Федерации, приняты ряд федеральных законов, Национальный план противодействия коррупции. Для решения указанных проблем необходимо активнее привлекать органы государственной власти, например, Федеральную антимонопольную службу, Федеральную налоговую службу, Генеральную прокуратуру Российской Федерации и другие.

Является предметом совместного ведения, жилищное законодательство на федеральном уровне оказывает влияние на жилищное законодательство в субъектах Российской Федерации. На правотворческий процесс в субъектах Российской Федерации и правовую оценку региональных актов влияют имеющиеся на федеральном уровне коллизии в правовом регулировании жилищных правоотношений. Например, в соответствии с частью 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I "Об образовании" педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на первоочередное предоставление жилой площади. Вместе с тем согласно части 1 статьи 57 ЖК РФ жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности, исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных частью 2 этой статьи случаев. Частью 2 статьи 57 ЖК РФ определен перечень категорий граждан, имеющих право на предоставление жилых помещений по договорам социального найма вне очереди, в котором педагогические работники не указаны. Иных положений о порядке предоставления жилых помещений по договорам социального найма, в том числе в первоочередном порядке, ЖК РФ не содержит.

Таким образом, целесообразно на федеральном уровне регламентировать порядок предоставления жилых помещений педагогическим работникам образовательных учреждений.

Необходимо также отметить, что предоставление жилой площади в первоочередном порядке предусмотрено:

статьей 30 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 года N 1026-I "О милиции" сотрудникам милиции, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий;

статьей 5 Закона Российской Федерации от 21 января 1993 года N 4328-I "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах";

статьей 24 Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" - членам семей военнослужащих, погибших (умерших) в период прохождения военной службы, и членам семей граждан, проходивших военную службу по контракту и погибших (умерших) после увольнения с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 20 лет и более.

Первоочередное улучшение жилищных условий при предоставлении жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда также предусмотрено частью 3 статьи 3 Федерального закона от 9 января 1997 года N 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы" - Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы, пунктом 2 статьи 5 Закона Российской Федерации от 15 января 1993 года N 4301-I "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" - Героям, полным кавалерам ордена Славы.

Также выявлена коллизия между ЖК РФ и Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ). Частью 2 статьи 163 ЖК РФ установлено, что управление многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, осуществляется путем заключения договора управления данным домом с управляющей организацией, выбираемой по результатам открытого конкурса. Вместе с тем согласно части 4 статьи 10 Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, которые соответственно производятся, выполняются, оказываются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа, осуществляется путем проведения аукциона. Перечни товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляются путем проведения аукциона, устанавливаются Правительством Российской Федерации. В случае, если товары, работы, услуги включены в указанные перечни, размещение заказов на поставки таких товаров, выполнение таких работ, оказание таких услуг для государственных или муниципальных нужд путем проведения конкурса не допускаются.

В Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляются путем проведения аукциона, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2008 года N 236-р, входят "услуги, связанные с недвижимым имуществом", которые согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, продукции и услуг, утвержденному постановлением Госстандарта Российской Федерации от 6 августа 1993 года N 17, относятся к "услугам по управлению эксплуатацией жилого фонда, предоставляемым за вознаграждение или на договорной основе".

Кроме того, на федеральном уровне по-прежнему остаются неразрешенными вопросы о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которые переданы Российской Федерацией субъектам Российской Федерации.

Так, на уровень субъектов Российской Федерации передан значительный массив полномочий Российской Федерации в различных сферах правового регулирования, в том числе и в жилищной сфере. При этом по поводу возможности передачи органами государственной власти субъектов Российской Федерации делегированных им полномочий Российской Федерации на муниципальный уровень федеральное законодательство не содержит каких-либо конкретных предписаний, что порождает правовую неопределенность.

Несмотря на отсутствие предусмотренной федеральным законодательством возможности делегирования указанных полномочий на муниципальный уровень, на практике органы государственной власти субъектов Российской Федерации допускают "переделегирование" на уровень местного самоуправления полномочий Российской Федерации по предоставлению, например, мер социальной поддержки в жилищной сфере ветеранам, гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне и катастрофы на Чернобыльской АЭС, - по оплате жилого помещения и коммунальных услуг; отдельным категориям граждан, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий и вставшим на учет до 1 января 2005 года, - по обеспечению жилыми помещениями.

Указанные полномочия осуществляются муниципалитетами, к примеру, в республиках Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкарская, Калмыкия, Северная Осетия - Алания, в Ставропольском крае, Волгоградской и Ростовской областях, что является нарушением принципов наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями и норм федеральных законов, в том числе бюджетного законодательства.

Таким образом, для достижения единого подхода к передаче полномочий на муниципальный уровень, а также обеспечения законности на всей территории Российской Федерации полагаем необходимым внести соответствующие изменения, корректирующие действующее федеральное законодательство в рассматриваемой сфере.

В целях устранения пробелов и коллизий в правовом регулировании органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право законодательной инициативы по разработке проектов федеральных законов, а также издание собственных правовых актов.

По состоянию на 15 октября 2008 года в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации действуют 16 390 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих жилищные правоотношения. В третьем квартале 2008 года органами государственной власти субъектов Российской Федерации принято 1312 нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере.

В целом органами государственной власти субъектов Российской Федерации в достаточной мере реализованы полномочия по регулированию правоотношений в указанной сфере, предоставленные Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

В связи с тем что в жилищной сфере реализуется приоритетный национальный проект и, следовательно, данные вопросы остаются одними из наиболее актуальных и требующих постоянного внимания со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, региональное законодательство по данному направлению постоянно совершенствуется.

В субъектах Российской Федерации постепенно накапливается значительный позитивный опыт регулирования в жилищной сфере, основывающийся на действующем ЖК РФ и реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Совершенствование и активное расширение законодательной базы в жилищной сфере характерно для подавляющего большинства субъектов Российской Федерации*(36). Например, в Республике Карелия в сфере жилищных отношений принято и действует 38 нормативных правовых актов*(37). В Свердловской области принято 10 детализированных законов, регулирующих отношения, связанные с предоставлением гражданам жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов. Этими законами в Свердловской области установлена единая и эффективная система обеспечения прав граждан на жилье. Урегулированы порядок признания органами местного самоуправления граждан малоимущими в целях предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; порядок ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в предоставляемых им по договорам социального найма жилых помещениях; правила учета граждан для целей предоставления жилых помещений государственного специализированного жилищного фонда Свердловской области; правила учета граждан для целей предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда Свердловской области социального использования; условия для получения гражданами субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и определяющие размер субвенций, предоставляемых местным бюджетам для финансирования указанных расходов*(38).

В целях реализации полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации статьей 13 ЖК РФ, на территории Курганской области действует целевая программа Курганской области "Приоритетный национальный проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" в Курганской области". В перечень мероприятий по реализации указанной целевой программы Курганской области включены мероприятия, направленные на привлечение средств индивидуальных застройщиков в индивидуальное строительство*(39).

Особое внимание в региональном законодательстве уделяется проблемам повышения доступности жилья, предоставления жилья отдельным категориям граждан.

Заслуживает внимания Закон Новосибирской области от 15 октября 2007 года N 149-ОЗ "О предоставлении отдельным категориям граждан субсидий для приобретения или строительства жилых помещений в Новосибирской области", устанавливающий дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Согласно части 1 статьи 3 указанного закона предоставляются субсидии при оформлении кредитов на приобретение или строительство жилых помещений для широкого перечня отдельных категорий граждан*(40).

В Калужской области в целях установления дополнительных мер социальной поддержки ветеранов боевых действий, ставших инвалидами вследствие военной травмы, принят Закон Калужской области от 22 октября 2001 года N 68-ОЗ "О социальной поддержке участников боевых действий, ставших инвалидами в результате ранения, контузии, заболеваний, полученных при исполнении государственных обязанностей в Республике Афганистан, Чеченской Республике и Республике Дагестан"*(41).

На территории Нижегородской области низкий уровень доходов населения и выросшие ипотечные ставки наряду с нестабильной экономической обстановкой привели к тому, что даже при небольшом падении цен на недвижимость жилье становится для граждан все менее доступным. В связи с этим в Нижегородской области планируется реализация пилотного проекта "Строительство доходных домов", обладающего высокой социальной значимостью. Реализация данного проекта невозможна без государственной поддержки, соответственно, часть помещений в доходных домах, а возможно, и все 100% их будут находиться в государственной собственности*(42).

Положительный эффект правового регулирования жилищной сферы в субъектах Российской Федерации подкрепляется статистическими данными.

Например, на территории Пермского края в 2008 году в рамках реализации Федерального закона от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" с привлечением средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства проведен капитальный ремонт в 452 домах, общая стоимость работ - 729,642 млн. рублей, в том числе за счет средств Фонда - 419,836 млн. руб.

В Алтайском крае выбор способа управления многоквартирными домами (в рамках реформирования системы управления жилищным фондом собственниками помещений) состоялся и реализуется в отношении 93% домов. Созданы условия для деятельности товариществ собственников жилья. На сегодняшний день в крае зарегистрировано 459 ТСЖ, в том числе 53 товарищества в сельской местности*(43).

В целом стоит отметить наличие позитивных тенденций восприятия субъектами Российской Федерации изменений в федеральном жилищном законодательстве и компетентного урегулирования ими своих полномочий в соответствии с конституционно установленным разграничением предметов ведения в этой сфере.

К данным тенденциям следует отнести следующие:

Улучшение качества законодательства субъектов Российской Федерации в жилищной сфере, его полноту и непротиворечивость.

Активную инициативу многих субъектов Российской Федерации по повышению правовых гарантий обеспечения качества жизни населения своих регионов путем урегулирования правоотношений в жилищной сфере.

Применение рядом субъектов Российской Федерации программно-целевого метода правового регулирования в жилищной сфере на своей территории, что на деле иллюстрирует проводимую на федеральном уровне серьезную работу по достижению стратегических целей развития Российской Федерации.

Однако реализация положений ЖК РФ органами государственной власти субъектов Российской Федерации сопровождается не только успешным решением задач правотворческого характера. Результаты обобщения опыта правового регулирования жилищной сферы в субъектах Российской Федерации показывают наличие ряда противоречивых тенденций, связанных с несовершенством жилищного законодательства:

Не до конца урегулированы правовые отношения в сфере содержания и ремонта жилищного фонда. Имеющиеся пробелы в урегулировании правового статуса управляющих компаний и их юридической ответственности приводят к недостаточной безопасности финансовых потоков, проходящих через управляющие компании. Как следствие - отсутствуют гарантии сохранности средств граждан, собранных на ремонт жилья, и их адресного целевого распределения.

Отсутствует четкая гармонизация жилищного законодательства с семейным и гражданским. Имеющиеся правовые коллизии приводят к нарушению прав отдельных категорий граждан, в частности бывших членов семьи собственников жилых помещений, в том числе детей.

Сохраняются неясности относительно источников финансовых средств обеспечения жилищных прав ряда категорий граждан (в частности, тех, права которых на получение жилого помещения возникли согласно правилам ранее действовавшего жилищного законодательства, детей, оставшихся без попечения родителей, и т.д.).

Отсутствуют юридические гарантии равного соблюдения прав граждан на получение льгот по оплате коммунальных услуг в зависимости от формы собственности на жилье (особенно это касается малоимущих граждан преклонного возраста), а также равного исполнения обязанностей по содержанию жилищного фонда в зависимости от факта регистрации права частной собственности.

Сохраняется недостаточное финансирование жилищных программ как на региональном, так и на муниципальном уровнях.

6. В процессе реализации положений жилищного законодательства выявляется региональная специфика, связанная с особенностями региональных структур народонаселения, распределением льготных категорий граждан, климатическими и экономическими условиями, а также с нестандартными ситуациями, которые выявляются в практике правоприменения. В связи с вышеизложенным существует потребность в урегулировании федеральным законом общих правил восстановления жилищных прав граждан, лишившихся жилья в результате чрезвычайной ситуации, как посредством выдачи жилищных сертификатов, так и путем строительства жилья для таких граждан; закон должен упростить процедуру выделения земельных участков, размещения заказов на строительство жилых домов в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Анализ регионального законодательства в жилищной сфере и сфере жилищно-коммунального хозяйства демонстрирует, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации продолжают работу по совершенствованию правового регулирования в сфере обеспечения доступности жилья, развития жилищного строительства, а также обеспечения устойчивого и эффективного функционирования и развития жилищно-коммунального комплекса.

Анализ информации из субъектов Российской Федерации в сфере практики реализации ЖК РФ на их территории показывает большую значимость этой сферы правового регулирования для решения стратегической задачи обеспечения качества и достойного уровня жизни граждан. Одновременно жилищная сфера как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является ключевым объектом конституционно-правового механизма достижения стратегических целей в Российской Федерации и в ее субъектах.

Выявляемые при правовом регулировании жилищной сферы тенденции, негативные явления и противоречия показывают наличие проблем межсистемного и методологического характера. Достижение приемлемого качества правового регулирования в жилищной сфере, его гармоничного состояния возможно не только при обеспечении прав и законных интересов граждан. Необходимо также и соблюдение интересов государства и хозяйствующих субъектов, задействованных в жилищной сфере. Решение данных задач возможно только при применении стратегического подхода, методологии оценки, анализа и управления конфликтами в важнейших сферах правового регулирования на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Необходима дальнейшая кропотливая работа по регламентации положений и норм Стратегии и Концепции социально-экономического развития России до 2020 года нормами конституционного, межотраслевого и отраслевого законодательства.

Глава 3
Развитие малого и среднего предпринимательства в структуре государственных приоритетов*(44)

Важнейшей составляющей развития рыночной системы государства является малое предпринимательство. Именно в этом секторе развитых национальных экономик создается и находится в обороте основная масса национальных ресурсов.

Успешное функционирование малого и среднего предпринимательства создает благоприятные условия для оздоровления экономики, развития конкуренции, создания дополнительных рабочих мест, эффективного использования сырьевых и интеллектуальных ресурсов. Большое значение имеет способность малых предприятий расширять сферу приложения труда, создавать новые условия не только для трудоустройства, но прежде всего для расширения предпринимательской деятельности населения, развертывания его творческих сил и использования свободных производственных мощностей.

Стремление России занять достойное положение в мировой экономике обуславливает необходимость развития малого и среднего предпринимательства как мощной экономической силы. В условиях экономического кризиса особое значение приобретают эффективность и устойчивость малых предприятий, установление при их участии новых хозяйственных связей (в том числе и внешнеэкономических), активизация производственной и инновационной деятельности.

Для обеспечения развития малого и среднего предпринимательства важнейшим событием стало принятие Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ), который направлен на создание благоприятных условий для субъектов малого и среднего предпринимательства и стимулирование их развития. Закон создал единую правовую основу государственной поддержки малых и средних предприятий. В качестве мер предусматривается оказание федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления различных форм поддержки, в том числе финансовой, информационной и т.д.

Указанным федеральным законом закреплена обязанность региональных и муниципальных органов власти содействовать развитию предпринимательства и формировать соответствующие программы, определены приоритеты поддержки предпринимательства - инновационные компании, предприятия в сфере промышленности, экспортно-ориентированные компании.

Закон нацелен на создание единого правового пространства в сфере поддержки развития малого и среднего предпринимательства, упорядочение требований к конкретным видам и формам поддержки, а также установление четких критериев, которым должны соответствовать субъекты малого и среднего предпринимательства - получатели поддержки.

По данным Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, доля малого предпринимательства во внутреннем валовом продукте страны не превышает 17%, в то время как в развитых странах этот показатель составляет 50%. Всего в Российской Федерации на 1 октября 2007 год действовали 1,1 миллиона малых предприятий и 3,4 миллиона индивидуальных предпринимателей. Роль малого бизнеса в экономике страны оценивается как недостаточная. Между тем именно малое предпринимательство призвано поддерживать здоровую конкурентную среду, препятствовать монополизации рынка, содействовать решению проблемы занятости населения. Становление малого предпринимательства необходимо для формирования среднего класса, определяющего социально-экономическую и отчасти политическую ситуацию в стране.

Создание благоприятных условий для развития малого бизнеса определено в качестве одного из приоритетных направлений деятельности государства до 2020 года. Необходимость осуществления мер в этой области была отмечена Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым на заседании президиума Государственного совета Российской Федерации 27 марта 2008 года.

Основные цели и принципы государственной политики в области развития малого предпринимательства, формы и виды поддержки субъектов малого предпринимательства определены Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ. Закон вступил в силу 1 января 2008 года, в связи с чем представляется преждевременным давать оценку эффективности его применения, тем более что многие его положения не имеют прямого действия и предполагают принятие иных нормативных правовых актов для их реализации. Вместе с тем актуальным является анализ законодательного механизма осуществления предусмотренных законом мер поддержки.

Действующая в настоящее время в Российской Федерации нормативно-правовая база регулирования и государственной поддержки малого и среднего предпринимательства не в полной мере обеспечивает правовое решение проблем, возникающих на пути развития такого предпринимательства.

Для обеспечения эффективного развития предпринимательства, повышения численности малых и средних предприятий и их вклада в ВВП необходимо проводить комплексную работу по следующим основным направлениям:

совершенствование законодательства в сфере налогообложения, включая введение дополнительных механизмов налогового стимулирования инновационной деятельности малых и средних предприятий;

упрощение бухгалтерской, налоговой и иной отчетности и сокращение документооборота;

совершенствование порядка проведения контрольно-надзорных мероприятий (проверок);

упрощение доступа к финансовым ресурсам и т.д.

Чрезвычайно острой для субъектов малого предпринимательства является проблема высокого уровня налогообложения, а также излишних и неоправданных административных барьеров. Затраты малого бизнеса, связанные с их преодолением, по-прежнему остаются на высоком уровне и составляют до 10% выручки от реализации.

Статьей 7 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ определены меры, которые могут быть предусмотрены федеральными законами, иными нормативными правовыми актами в целях реализации государственной политики в сфере развития малого предпринимательства. Следует отметить, что действующим законодательством использованы не все предусмотренные данной статьей возможности. Те из них, которые нашли закрепление в нормативных правовых актах, реализуются крайне непоследовательно.

Налоговым кодексом Российской Федерации предусмотрена возможность использования упрощенных правил налогового учета при переходе на специальные налоговые режимы (единый сельскохозяйственный налог, упрощенная система налогообложения, система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход). Однако этой возможностью могут воспользоваться не все субъекты малого предпринимательства, а лишь те из них, которые удовлетворяют требованиям статей 346.2, 346.12 и 346.28 Налогового кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 21 ноября 1996 года N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" (далее - Федеральный закон от 21 ноября 1996 года N 129-ФЗ) организации, перешедшие на упрощенную систему налогообложения (далее - УСН), освобождаются от обязанности ведения бухгалтерского учета, за исключением учета основных средств и нематериальных активов. Однако, как свидетельствует практика, эту возможность предприятия используют редко по ряду следующих причин:

субъекты малого предпринимательства, применяющие УСН, не освобождаются от обязанностей налогового агента. Они должны вести учет доходов работников, исчисления и уплату налога на доходы физических лиц, а также вести учет по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование, их начисление и уплату по каждому конкретному работнику. Кроме того, они обязаны представлять отчетность по перечисленным налогам и взносам;

без учета и выведения остатков по счетам и определения финансовых результатов невозможно выплатить дивиденды, так как для этого необходимо определить сумму прибыли и сумму чистых активов.

Более того, если доход малого предприятия превысит установленный законом размер или предприятие примет решение вернуться к обычной системе налогообложения, то бухгалтерский учет придется восстанавливать.

Существующее в настоящее время ограничение размера дохода для перехода на УСН препятствует развитию малого бизнеса, так как большинство предпринимателей, перешедших на данную систему, сталкиваются с вопросом, возвращаться ли к общему режиму налогообложения в случае, если полученный доход превышает установленное ограничение, или искусственно занижать его размер.

В связи с этим целесообразно внести изменения в статьи 346.12 ("Налогоплательщики") и 346.13 ("Порядок и условия начала и прекращения упрощенной системы налогообложения") Налогового кодекса Российской Федерации, увеличив предельную величину годового дохода налогоплательщика, применяющего УСН.

Согласно пункту 1 статьи 15 Федерального закона от 21 ноября 1996 года N 129-ФЗ все организации, за исключением бюджетных, представляют годовую бухгалтерскую отчетность в соответствии с учредительными документами учредителям, участникам организации или собственникам ее имущества, а также территориальным органам государственной статистики по месту их регистрации. Между тем организации, перешедшие на упрощенную систему налогообложения, освобождаются от обязанности ведения бухгалтерского учета (пункт 3 статьи 4 Федерального закона от 21 ноября 1996 года N 129-ФЗ), что создает внутреннюю коллизию закона.

Подпунктом 3 пункта 1 статьи 7 Федерального закона от 30 декабря 2008 года N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" (далее - Федеральный закон от 30 декабря 2008 года N 307-ФЗ) установлено, что обязательный аудит проводится, если объем выручки организации от реализации продукции (выполнения работ, оказания услуг) за 1 год в 500 тысяч раз превышает минимальный размер оплаты труда (далее - МРОТ) или сумма активов баланса превышает в 200 тысяч раз на конец отчетного года установленный законодательством Российской Федерации МРОТ.

Таким образом, применение статьи 7 Федерального закона от 30 декабря 2008 года N 307-ФЗ на практике затрудняется, поскольку не ясно, какие субъекты предпринимательской деятельности подлежат обязательному аудиту.

Другим немаловажным вопросом является стимулирование малых и средних инновационных предприятий. В настоящее время в общем числе организаций, осуществляющих научные исследования и разработки, на частные коммерческие компании приходится лишь 15,1% организаций, осуществляющих инновационную деятельность. При этом доля частных компаний в общих затратах на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы составляет всего 6%, в то время как в развитых странах эта доля колеблется от 65 до 75%.

Определенный вклад в решение данной проблемы внес Федеральный закон от 19 июля 2007 года N 195-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности" (далее - Федеральный закон от 19 июля 2007 года N 195-ФЗ). Указанный закон освобождает от обложения НДС операции по реализации исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и прав на их использование, выполнение организациями научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ; предоставляет налогоплательщику право применять дополнительный коэффициент амортизации в отношении основных средств, используемых для осуществления научно-технической деятельности, но не выше 3; увеличивает предельный размер отчислений на формирование фондов финансирования НИОКР, технологического развития и других, учитываемых в качестве расходов при налогообложении прибыли организаций, с 0,5 до 1,5% доходов (валовой выручки) налогоплательщика; включает в перечень расходов по упрощенной системе налогообложения расходы на приобретение исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и прав на их использование, на патентование и (или) оплату правовых услуг по получению правовой охраны результатов интеллектуальной деятельности, на научные исследования и опытно-конструкторские разработки и т.д.

Вместе с тем указанным законом охватывается только часть проблем, возникших в данной сфере. В связи с этим необходимо принять комплекс дополнительных законодательных мер, в том числе:

предоставить право научным и инновационным организациям включать в состав расходов при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций расходы на капитальные вложения в размере до 50% первоначальной стоимости основных средств (амортизационная премия) (за исключением основных средств, полученных безвозмездно, и (или) расходов, понесенных в случае достройки, дооборудования, модернизации, технического перевооружения, частичной ликвидации основных средств);

предоставить льготы по земельному налогу, в том числе освобождение от его уплаты, для малых и средних предприятий инновационной сферы в отношении земельных участков, используемых в целях научной (научно-исследовательской), экспериментальной (опытно-экспериментальной, экспериментально-конструкторской) и образовательной деятельности;

освободить от налога на имущество организаций малые и средние предприятий инновационной сферы в отношении имущества, используемого в целях научной (научно-исследовательской), экспериментальной деятельности;

предусмотреть в законодательных актах о федеральном бюджете выделение денежных средств для создания при ведущих вузах бизнес-инкубаторов, инновационно-технологических центров, центров коллективного доступа к дорогостоящему инженерному и лабораторному оборудованию, центров развития дизайна, обслуживающих малые инновационные компании, а также развитие учебно-инновационных центров с учебно-демонстрационными площадками, в том числе на базе аграрных сельскохозяйственных вузов и сельскохозяйственных потребительских кооперативов;

предусмотреть в законодательных актах о федеральном бюджете увеличение финансирования программ Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере;

разработать и внести в Государственную Думу проект федерального закона "О развитии инновационной деятельности в Российской Федерации".

Одной из наиболее острых проблем, с которой сталкиваются субъекты малого предпринимательства, является проблема приобретения в собственность или в пользование производственных, офисных и торговых помещений. Статьей 18 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ предусмотрено оказание имущественной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства в виде передачи во владение или пользование государственного или муниципального имущества на льготных условиях.

В соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 159-ФЗ) субъектам малого и среднего предпринимательства предоставлены льготы при приватизации арендуемых помещений. Однако реализация права на приватизацию таких помещений зависит от установления предельных значений площадей арендуемых помещений и срока рассрочки оплаты арендуемого имущества (часть 1 статьи 5 и пункт 3 статьи 3 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 159-ФЗ). На случай, если до 1 января 2009 года субъекты не установят предельные размеры площадей арендуемых помещений, они должны быть определены Правительством Российской Федерации. Однако на 1 января 2009 года соответствующий акт Правительством Российской Федерации не принят.

Гарантии при проведении государственного контроля (надзора) установлены Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (далее - Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ). Сфера применения указанного закона распространяется далеко не на все виды государственного контроля (надзора). В соответствии с пунктом 3 статьи 1 его положения не применяются к отношениям, связанным с проведением налогового, валютного, бюджетного контроля, банковского и страхового надзора и других видов контроля.

Кроме того, положения Федерального закона от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ не применяются к отношениям, связанным с проведением оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия.

Между тем согласно результатам опроса ВЦИОМ, проведенного в июле 2006 года, среди контрольно-надзорных органов в наибольшей степени проблемной является деятельность правоохранительных структур (22% предпринимателей отметили, что МВД России либо сильно мешает, либо практически не дает им работать), 17% предпринимателей в этом же контексте отметили Роспотребнадзор, 16% - налоговую инспекцию, 14% - общество по защите прав потребителей, 13% - местную администрацию, 12% - экологический надзор, 11% - государственную противопожарную службу, 9% - региональную администрацию и Росветнадзор, 8% - Ростехнадзор и строительный надзор. К наиболее часто встречающимся проблемам при проведении проверок предприниматели относят: требование о предоставлении избыточного по сравнению с законом числа документов - 20% опрошенных (хотя такие действия непосредственно запрещены статьей 8 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ); прямые или косвенные намеки на необходимость оплаты услуг - 14%; избыточную частоту проверок - 13%; нарушение правил проведения проверок, установленных нормативными правовыми актами, - 7%. В такой ситуации Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ малоэффективен и не защищает представителей малого бизнеса от необоснованного вмешательства в хозяйственную деятельность.

В Федеральном законе от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ целесообразно предусмотреть статью, содержащую исчерпывающую информацию о видах документов (а также об их формах, если это необходимо), которые могут требовать контролирующие и надзорные органы.

Основным сдерживающим фактором развития малого предпринимательства является проблема недостатка у субъектов малого предпринимательства собственных финансовых средств как на стадии становления, так и на стадии дальнейшего развития.

В соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 года N 82-ФЗ "О Банке развития" одной из основных функций Банка развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанка) является участие в финансовой поддержке малого предпринимательства посредством финансирования кредитных организаций и юридических лиц, осуществляющих поддержку малого предпринимательства (подпункт 15 пункта 3 статьи 3). По данным Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, на эти цели через Внешэкономбанк выделено 3 млрд. рублей. При этом реальная потребность значительно выше.

Мониторинг ситуации свидетельствует о существенных проблемах, возникающих у субъектов малого предпринимательства при получении финансовой поддержки, оказываемой банками по кредитованию субъектов малого предпринимательства. Основными причинами отказа в получении льготного кредита предприниматели называют проблему залога и гарантий, а также высокие ставки по кредиту (поскольку к основной ставке добавляются всевозможные комиссии). Исключение составляет лишь система коллективных кредитов, где не требуется залог. Между тем в случае невыплаты одним предпринимателем кредита его должны будут выплатить оставшиеся члены группы. Кроме того, для получения кредита в банке необходимо, чтобы предприятие работало 6 - 12 месяцев. В связи с этим получить стартовые займы, когда малое предприятие только начинает свою деятельность, проблематично. В настоящее время только 16% собственников малых и средних предприятий обращаются за кредитом. Хотя, по подсчетам аналитиков, в займах нуждается почти половина. По оценкам экспертов, емкость российского рынка кредитования малого и среднего бизнеса, то есть сумма, которую могли бы выдать банки, если бы раздавали деньги всем желающим, составляет 600 - 700 млрд. рублей. Тогда как объем выданных кредитов колеблется в пределах 60 - 150 млрд. рублей.

Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) предусматривала развитие системы кредитования субъектов малого предпринимательства за счет предоставления кредитов государственными банками развития, субсидирования части затрат субъектов малого предпринимательства, связанных с уплатой процентов по кредитам, привлеченным субъектами малого предпринимательства, производящими товары (работы, услуги), предназначенные для экспорта. Между тем для того, чтобы воспользоваться данными субсидиями, необходимо получить кредит. В действующем законодательстве отсутствуют критерии льготного получения кредита, а определение условий кредитования является прерогативой самих банковских организаций. В результате субсидии предусмотрены, но большинство субъектов малого предпринимательства не соответствуют требованиям, установленным локальными актами банковских организаций.

В соответствии с пунктом 2 статьи 15 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ предусмотрено создание государственных и муниципальных фондов содействия кредитованию (гарантийных фондов, фондов поручительств). Поддержка этих организаций осуществляется при реализации федеральных, региональных, муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

Условия и порядок оказания поддержки субъектам малого предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого предпринимательства, в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ устанавливаются федеральными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства и муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства. В настоящее время федеральная программа развития субъектов малого предпринимательства отсутствует.

В связи с этим основная роль в обеспечении развития малого предпринимательства принадлежит субъектам Российской Федерации.

На уровне организации поддержки малого предпринимательства в субъектах Российской Федерации требуется уточнение понятийного аппарата, изменение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, отражение вопросов ведения реестра субъектов малого предпринимательства - получателей поддержки, уточнение вопросов финансовой и имущественной поддержки, корректировка форм государственной поддержки малого предпринимательства.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ субъектами малого предпринимательства могут являться только внесенные в единый государственный реестр юридических лиц потребительские кооперативы и коммерческие организации (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий), а также физические лица, внесенные в единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (далее - индивидуальные предприниматели).

Отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, регулируются Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (далее - Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ).

Правоприменительная практика свидетельствует о следующих проблемах, возникающих при государственной регистрации предпринимателей.

1. В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ при государственной регистрации документы представляются в регистрирующий орган непосредственно или направляются почтовым отправлением с объявленной ценностью при его пересылке и описью вложения.

Однако постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 года N 439 утверждены Требования к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, в соответствии с которыми документы на регистрацию должен представлять только заявитель лично (пункт 3).

2. Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ предусматривает закрытый перечень оснований для отказа в государственной регистрации, в который не входит такое основание для отказа в регистрации, как представление подложных документов, документов, содержащих несоответствующую действительности информацию, а также выявление иных правонарушений.

Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ) и Федеральный закон от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" не устанавливают упрощенного порядка лицензирования и сертификации продукции для субъектов малого предпринимательства. Разработка такого порядка требует осторожности, поскольку упрощение процедур сертификации и лицензирования может отразиться на качестве производимой продукции или оказываемых услуг субъектами малого предпринимательства, что повлечет серьезные негативные последствия для потребителей. Представляется, что льготы в данной сфере могут касаться преимущественно условий внесения соответствующих платежей, сопровождающих лицензирование и сертификацию.

Вместе с тем по заявлению соискателя лицензии или лицензиата в отношении отдельных видов деятельности может применяться упрощенный порядок лицензирования при условии заключения соискателем лицензии или лицензиатом договора страхования гражданской ответственности либо при наличии у лицензиата сертификата соответствия осуществляемого им лицензируемого вида деятельности международным стандартам (пункт 6 статьи 9 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ). При этом существенные условия договора страхования гражданской ответственности соискателя лицензии или лицензиата, при наличии которых может применяться упрощенный порядок лицензирования, устанавливаются Правительством Российской Федерации. Отсутствие соответствующих нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации препятствует применению упрощенного порядка лицензирования.

Мониторинг нормативных правовых актов и правоприменительной практики в сфере предпринимательской деятельности свидетельствует о наличии законодательных препятствий развитию малого предпринимательства в Российской Федерации. Основы государственной политики в отношении субъектов малого предпринимательства закреплены Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ. Между тем для реализации положений данного закона необходимо внесение изменений в ряд федеральных законов, в настоящее время ему несоответствующих.

Устранение противоречий Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ и иных законодательных актов, регулирующих предпринимательскую деятельность, позволит создать благоприятные и устойчивые условия для формирования социально-экономической среды развития субъектов малого предпринимательства.

Необходимо также совершенствование законодательства о техническом регулировании, о лицензировании, о государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Именно в этих сферах предприниматели сталкиваются с наибольшим количеством административных барьеров, устранение которых является приоритетным направлением государственной политики.

Одной из основных проблем малого предпринимательства является проблема отсутствия финансирования. В связи с этим целесообразно рассмотреть вопрос о разработке федеральной программы развития субъектов малого предпринимательства, что позволит более активно использовать федеральное имущество для оказания поддержки подобным субъектам.

В отсутствие такой программы основная роль в обеспечении развития малого предпринимательства принадлежит субъектам Российской Федерации.

Применение органами власти субъектов Российской Федерации законодательства, регулирующего развитие малого и среднего предпринимательства, выявило различные способы его реализации. Имеющийся опыт разнообразен. Результаты правоприменительной практики отдельных субъектов Российской Федерации заслуживают рассмотрения и распространения.

Например, Правительством Кабардино-Балкарской Республики создан республиканский бизнес-инкубатор. Сегодня это современный офисный центр площадью 3,5 тыс. кв. метров, в котором предоставляются по льготным расценкам оборудованные офисные помещения и комплекс консалтинговых услуг, регулярно проводятся различные обучающие семинары, "круглые столы"*(45).

Для упрощения доступа субъектов малого предпринимательства к кредитным ресурсам в ряде регионов создана и успешно функционирует система гарантийно-залогового кредитования. В Кировской области задача системы гарантийно-залогового кредитования выражена в предоставлении поручительств за предпринимателей, привлекающих банковские кредиты. Размер поручительства - 50% от размера кредита. Оставшиеся 50% залога предприниматели предоставляют самостоятельно. Преимущество системы состоит в том, что по договоренности с региональными банками на 1 рубль средств областного бюджета, направленных на гарантийно-залоговое кредитование, банк выдает субъектам малого предпринимательства 10 рублей кредитных ресурсов. Правительство Кировской области приняло постановление от 16 мая 2006 года N 59/92 "О предоставлении субсидий на поддержку малого предпринимательства". В соответствии с постановлением субъектам малого предпринимательства возмещается 90% затрат, связанных с привлечением поручительства. В 2008 году данной формой государственной поддержки воспользовались 34 субъекта малого предпринимательства. Анализ показателей деятельности субъектов малого предпринимательства, воспользовавшихся господдержкой при привлечении кредитных ресурсов, свидетельствует, что налоговые поступления данных субъектов малого предпринимательства после привлечения льготных кредитных ресурсов увеличились на 12 - 15%*(46).

Отдельное направление государственной поддержки в субъектах Российской Федерации - это создание благоприятных условий для развития ремесел и промыслов.

Так, например, подпрограмма "Поддержка и развитие народных художественных промыслов и ремесел Кировской области" нацелена на сохранение и развитие Вятских народных художественных промыслов и ремесел. Реализация подпрограммы позволит создать благоприятные условия для развития традиционных для региона промыслов и ремесел, повысить интерес населения к данной сфере производства и сформировать у мастеров-ремесленников навыки осуществления предпринимательской деятельности.

Подпрограмма "Сельское подворье" направлена на стимулирование развития малых форм хозяйствования на селе. Реализация подпрограммы приведет не только к количественному росту крестьянско-фермерских и личных подсобных хозяйств, росту потребительских и кредитных сельскохозяйственных кооперативов, но и обеспечит рост объемов выпуска и реализации сельскохозяйственной продукции, а также будет способствовать увеличению уровня товарности крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйств.

Особое внимание уделяется развитию женского и семейного предпринимательства, поддержке начинающих предпринимателей, молодежного предпринимательства, народных художественных промыслов и ремесленной деятельности.

На территории города Москвы действуют московские городские общественные организации всероссийских обществ слепых, глухих и инвалидов, а также предприятия этих обществ, чье производство характеризуется невысокими показателями производительности и рентабельности. Московской городской Думой принят Закон города Москвы от 5 марта 2003 года N 12 "Об установлении ставки налога на прибыль для общественных организаций инвалидов и организаций, использующих труд инвалидов". Снижение налоговой ставки до 14% позволило предприятиям направлять дополнительную прибыль на расходы по социальной реабилитации инвалидов*(47).

Особый акцент в законодательстве субъектов Российской Федерации сделан на вопросе защиты прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства. Например, в Законе Ивановской области от 14 июля 2008 года N 83-ОЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Ивановской области" в качестве отдельной нормы введена статья 10 "Меры по защите прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства", положения которой обязывают органы власти принимать меры по недопущению противоправных действий (бездействия) должностных лиц, государственных гражданских служащих, создающих препятствия для осуществления деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства в Ивановской области и наносящих им материальный ущерб и моральный вред, в том числе в рамках своей компетенции решать вопрос о привлечении должностных лиц, создающих препятствия для деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, к административной ответственности*(48).

Применяется практика проведения встреч с предпринимателями и выездных заседаний профильных подразделений органов власти для мониторинга проблем и развития малого предпринимательства на местах: Читинская областная Дума в лице комитета экономической политики в апреле 2008 года провела выездное заседание в поселке городского типа Забайкальск с целью изучения вопроса "О развитии малого предпринимательства и его влиянии на формирование инфраструктуры поселка городского типа Забайкальск и увеличение доходов бюджета муниципального района "Забайкальский район". В ходе встреч с представителями малого и среднего бизнеса, посещения ряда предприятий выявлены проблемы, требующие незамедлительного решения. По результатам работы выработаны предложения по устранению препятствий по развитию малого и среднего бизнеса, защите интересов российских предпринимателей*(49).

В Республике Татарстан круглосуточно работает "горячая линия", которую обеспечивает справочно-консультационная служба "Скорая помощь предпринимателю". Проводятся ежедневные бесплатные консультации организаций и индивидуальных предпринимателей. Также действует "Горячая линия для предпринимателей" в рамках интернет-портала Правительства Республики Татарстан*(50).

В целях разработки предложений по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере малого и среднего предпринимательства на территории Смоленской области в течение 2008 года дважды осуществлялся мониторинг деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства. С целью организационной и информационной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в 2008 году проведено 28 "круглых столов", конференций, семинаров, в которых приняли участие 1462 субъекта малого и среднего предпринимательства*(51).

Процесс применения законодательства о малых и средних предприятиях должен учитывать сложившуюся экономическую обстановку в субъектах Российской Федерации, своеобразие каждой конкретной ситуации. Механизм правового регулирования должен выражать тесную взаимосвязь различных правовых средств, правоприменение конкретизирует эти средства применительно к отдельным субъектам, к определенному месту и времени.

Реализуя положения Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ в рамках своих полномочий, субъекты Российской Федерации имеют неоднозначное мнение о полноте регулирования правоотношений в сфере малого и среднего предпринимательства.

Принятие указанного Федерального закона позволило обеспечить реализацию действенных мер по стратегическим направлениям развития предпринимательской деятельности с учетом основных положений, предусмотренных на федеральном уровне*(52).

Однако субъектами Российской Федерации высказываются замечания и предложения по изменению действующего законодательства в сфере малого и среднего предпринимательства:

необходимость проведения конкурсов и аукционов на повторное заключение договоров аренды на новый срок с субъектами малого и среднего предпринимательства согласно Федеральному закону от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ), является препятствием имущественной поддержки названных субъектов*(53);

заявительный принцип предоставления финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, установленный статьей 14 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ, не согласуется с установлением приоритетных видов деятельности, на которые предоставляется поддержка в первоочередном порядке*(54);

на федеральном уровне необходимо разработать меры по повышению эффективности и заинтересованности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере развития малого и среднего предпринимательства*(55).

Результаты анализа правоприменительной практики показали не только результативность исполнения законодательства о развитии малого и среднего предпринимательства, но и особенные, уникальные способы его исполнения, что повлечет совершенствование процесса применения.

Изменения положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, запрещающие выделение грантов и предоставление субсидий некоммерческим организациям, не согласуются с определением поддержки приоритетных направлений субъектов малого и среднего предпринимательства*(56), что требует изменения соответствующих предписаний Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В федеральное законодательство органами государственной власти субъектов Российской Федерации предлагается внести также следующие изменения:

1. Установить порядок ведения реестра субъектов малого и среднего предпринимательства*(57);

2. В Федеральном законе от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ: расширить перечень субъектов, с которыми договоры аренды и бессрочного пользования имуществом могут заключаться без проведения торгов и аукционов, включив в него государственные и муниципальные учреждения субъектов малого и среднего предпринимательства*(58); расширить цели предоставления государственной и муниципальной помощи (часть 1 статьи 19) субъектам малого и среднего предпринимательства, исключив ограничения по приоритетным направлениям*(59).

3. Внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления ответственности должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления за нарушение сроков выдачи разрешений на строительство, а также разрешений на ввод объектов в эксплуатацию.

4. Внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в части:

установления ставки НДС для всех субъектов производственного и инновационного малого и среднего предпринимательства в размере 10%;

увеличения предельного объема выручки от реализации товаров и услуг для налогоплательщиков, применяющих упрощенную систему налогообложения, до 100 млн. рублей в год*(60).

5. Внести изменения в Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в части:

увеличения квот в объеме госзаказа для субъектов малого и среднего предпринимательства до 30% (сейчас 10 - 20%);

введения обременения государственного заказа участием в его исполнении субъектов малого и среднего предпринимательства (например, поставки комплектующих или оборудования малыми предприятиями для ФГУП, получивших оборонный заказ) или разрешения привлекать субъекты малого и среднего предпринимательства в качестве соисполнителей;

использования упрощенных конкурсных процедур или организации специализированных торгов для предприятий малого и среднего бизнеса.

6. Внести изменения в Федеральный закон от 30 декабря 2006 года N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 30 декабря 2006 года N 271-ФЗ) в части продления до 1 января 2013 года срока вступления в силу положений Федерального закона от 30 декабря 2006 года N 271-ФЗ, а также разрешения использования временных сооружений (киосков, павильонов) при условии подведения к ним инженерных коммуникаций, отвечающих санитарным и эстетическим требованиям, правилам благоустройства*(61).

В результате практического применения законодательства в сфере развития малого и среднего предпринимательства органами государственной власти субъектов Российской Федерации были выявлены отмеченные недостатки и коллизии. В то же время следует заметить, что правовая основа развития малого и среднего предпринимательства заложена. Более того, накоплен опыт по его реализации. Выявлены недоработки, которые имеются не только по причине несовершенства правовой базы, но и сложившихся в силу динамики рассматриваемых правоотношений. Очевидно, что в период кризисного состояния экономики следует поддержать предпринимательскую инициативу граждан, что позволит сохранить и повысить благосостояние населения, а следовательно, жизнеспособность российского общества. Реализация ряда представленных предложений по изменению законодательства послужит достижению стратегических целей развития сферы правового регулирования деятельности малого и среднего предпринимательства.

Глава 4
Законодательное обеспечение сферы образования: региональный аспект*(62)

В настоящее время система образования находится в сфере первоочередных интересов государства, общества и личности. Совершенствование образовательного законодательства - важнейшая государственная задача развития образовательной системы. Правовое регулирование отношений в сфере образования должно осуществляться с учетом модернизации всего российского социального законодательства, а также развития мирового и европейского образовательного процесса.

В соответствии со статьей 72 (п. "е") Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, разграничение компетенции в образовательной сфере регулируется статьями 26, 43 и 44 Конституции Российской Федерации.

Образование представляет собой не только отрасль российской экономики, но и грандиозный имущественный комплекс, нуждающийся, с одной стороны, в регламентации возникающих в сфере образования гражданских и трудовых отношений, а с другой - в достойном финансировании, без которого невозможно предоставление качественных образовательных услуг*(63). Нормы образовательного законодательства должны гарантировать реализацию закрепленного на конституционном уровне права каждого на образование.

Реформы, которые переживает система российского образования сегодня, требуют серьезных изменений во всех его звеньях. Направлены они на улучшение качества подготовки специалистов и, как следствие, повышение конкурентоспособности нашей страны.

Основными задачами реформы образования в связи с этим становятся:

корректировка действующих законодательных положений относительно стандартизации основных показателей реализации образовательных программ;

совершенствование содержания программ профессионального образования;

развитие программ дополнительного образования;

осуществление государственной поддержки системе дошкольного образования, а также вузам и ссузам, реализующим инновационные программы;

гармонизация российского образовательного законодательства с мировым.

Законодательная работа по обеспечению государственной образовательной политики в 2008 году осуществлялась в соответствии с целевыми установками проводимых реформ и корреспондировалась с мерами по реализации приоритетного национального проекта "Образование".

В 2008 году были приняты Федеральный закон от 28 февраля 2008 года N 14-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части лицензирования и аккредитации учреждений профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждений)" (далее - Федеральный закон от 28 февраля 2008 года N 14-ФЗ) и Федеральный закон от 24 апреля 2008 года N 50-ФЗ "О внесении изменений в статью 53 Закона Российской Федерации "Об образовании" и статью 20 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (далее - Федеральный закон от 24 апреля 2008 года N 50-ФЗ).

Федеральный закон от 28 февраля 2008 года N 14-ФЗ впервые наделил духовные образовательные учреждения правом на лицензирование и получение государственной аккредитации по соответствующим направлениям подготовки (специальностям).

При этом религиозные организации в соответствии со своими уставами сохранили исключительное право создавать учреждения профессионального религиозного образования (духовные образовательные учреждения) для подготовки служителей и религиозного персонала. Такие образовательные учреждения подлежат регистрации в качестве религиозных организаций и получают государственную лицензию на право осуществления образовательной деятельности, на подготовку служителей и религиозного персонала, для которой не установлены государственные образовательные стандарты. Документы о религиозном образовании, выдаваемые духовными образовательными учреждениями, признаются соответствующими религиозными организациями.

Министерством образования и науки Российской Федерации были даны подробные разъяснения по реализации указанного федерального закона представителям всех централизованных религиозных организаций. Рособрнадзором подтверждена готовность при необходимости проведения дополнительных консультаций по вопросу лицензирования духовных образовательных учреждений.

В настоящее время 53 учреждения профессионального религиозного образования реализуют образовательную деятельность в соответствии с лицензиями Минобрнауки России и Рособрнадзора по образовательным программам подготовки служителей церкви и религиозного персонала с образовательными программами и нормативными сроками освоения, устанавливаемыми учредителем.

Принятие Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 50-ФЗ обусловлено необходимостью приведения норм Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" (далее - Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1) и Федерального закона от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (далее - Федеральный закон от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ) в соответствие с нормами Трудового кодекса Российской Федерации.

Внесенные изменения уточняют перечень лиц, которые не допускаются к педагогической деятельности, а также особенности заключения и прекращения трудового договора с работниками высших учебных заведений. Вместе с тем предусматривается расширение перечня лиц, которые не допускаются к педагогической деятельности в образовательных учреждениях, за счет лиц, признанных недееспособными в установленном законом порядке. Изменен орган, уполномоченный утверждать перечень заболеваний, в соответствии с которым лица не допускаются к педагогической деятельности. Теперь этот перечень утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области здравоохранения.

Федеральный закон от 24 апреля 2008 года N 50-ФЗ предусматривает, что трудовые договоры на замещение должностей научно-педагогических работников в высшем учебном заведении могут заключаться в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации как на неопределенный срок, так и на срок, определенный сторонами трудового договора.

Также указанным федеральным законом предусматриваются случаи, когда возможно заключение трудового договора на замещение должности научно-педагогического работника в высшем учебном заведении без избрания по конкурсу, а также определяются и иные особенности заключения и прекращения трудового договора с работниками высших учебных заведений, например, аттестация работников, занимающих должности научно-педагогических работников.

Однако существенные изменения в системе образования были предопределены законами прошлых лет, которые заложили основные направления реформы образования.

Особую роль в этом процессе сыграли Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральный закон от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий". Данными законами были внесены изменения в Федеральный закон от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ, исключившие право субъектов Российской Федерации на правовое регулирование отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования.

Указанные федеральные законы лишили субъекты Российской Федерации полномочий создавать свои собственные высшие образовательные учреждения, оставив за ними право осуществлять управление только теми высшими образовательными учреждениями, которые находились в ведении субъектов Российской Федерации по состоянию на 31 декабря 2004 года.

Согласно статье 10 Федерального закона от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ правом создания собственных высших учебных заведений обладают даже органы местного самоуправления городских округов.

Указанные выше подходы федерального законодателя к регламентации вопросов образования лишают субъекты Российской Федерации предусмотренных частью 3 статьи 68 Конституции Российской Федерации гарантий Российского государства всем его народам права на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.

Принятым Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 309-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта" (далее - Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 309-ФЗ) предусматривается переход от трехкомпонентной структуры образовательных стандартов к институту единых федеральных государственных образовательных стандартов, которые должны обеспечивать единство образовательного пространства России. Основная идея разработки и принятия указанного нормативного правового акта - создание равных условий образовательной деятельности на всей территории страны, обеспечение соответствия уровня знаний нерусскоязычных учащихся требованиям единого государственного экзамена, в частности по русскому языку.

По мнению некоторых субъектов Российской Федерации, закон вообще лишил субъекты Российской Федерации полномочий по установлению региональных (национально-региональных) компонентов государственных образовательных стандартов, фактически ликвидировав в регионах систему национального образования. Вызывает опасения то, что реализация закона в чистом виде может нивелировать комплексный подход к решению задач системы образования и свести к минимуму механизмы защиты и развития национальных культур и региональных традиций.

Для обеспечения функционирования системы образования субъектов Российской Федерации, в том числе национального образования республик, с учетом того, что общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, предлагается пересмотреть отмеченные положения федеральных законов, вернув прежние полномочия субъектам Российской Федерации*(64).

В целях обеспечения прав граждан на образование Парламент Республики Северная Осетия - Алания разработал законопроект "О Республиканской целевой программе "Осетинский язык" на 2008 - 2012 годы" с учетом социально-экономических, культурных, национальных и других особенностей субъекта Российской Федерации. Программа предполагает реализацию целого ряда мер по поддержке системы изучения осетинского языка.

В рамках принятого законодательства необходимо сформировать новые принципы гармонизации федеральных и национально-региональных интересов в сфере образовательной политики. В их основе должна лежать поликультурная образовательная модель, способная решить триединую задачу, стоящую перед системами образования национальных субъектов страны, - качественное овладение родными языками и культурами, усвоение русского и иностранного языков, изучение содержания общеобразовательных предметов. Подобная образовательная модель должна быть обеспечена надлежащей учебно-методической базой, и в первую очередь учебниками нового, федерально-регионального типа, в которых способны гармонично интегрироваться как общероссийские знания, так и национально-региональные факты и события. Иначе говоря, содержание учебных предметов должно совмещать в себе национально-культурную ориентацию, общероссийские культурные ценности и общечеловеческие идеалы. Это позволит построить процесс обучения на принципах, больше соответствующих особенностям познавательной деятельности человека, сформировать у учащегося представление о своей национальной культуре как элементе общероссийской и мировой культуры, а о самом себе - как части российской нации и мирового сообщества.

При этом реализация этнокультурной части всех образовательных программ должна быть проблемой не только региональных органов власти, но общефедеральной задачей. В этой связи необходимо разработать, принять и реализовать федеральную целевую программу "Этнокультурное образование народов России" с обязательным федеральным финансовым обеспечением.

Насколько успешно будет решена проблема качественного образования и полноценного культурного развития всех граждан страны, независимо от их расовой, этнической и религиозной принадлежности, зависит судьба не только отдельных регионов, но и всего государства в целом.

Другим не менее важным законом, который существенно повлиял на систему российского образования, стал Федеральный закон от 9 февраля 2007 года N 17-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в части проведения единого государственного экзамена" (далее - Федеральный закон от 9 февраля 2007 года N 17-ФЗ).

Федеральный закон призван обеспечить объективную оценку качества подготовки выпускников; уравнять шансы поступающих в вузы: снять зависимость результатов экзамена от субъективного фактора (от мнения преподавателя); предоставить равные возможности детям из разных регионов, из городов и сельской местности, выпускникам школ разных типов; решить проблему коррупции в образовании.

Однако, по мнению экспертов, существует вероятность, что проблема коррупции в вузах не будет решена, а лишь перейдет на уровень школ. Кроме того, существует необходимость совершенствования технологий, применяемых при проведении единого государственного экзамена (далее - ЕГЭ), так как в настоящее время они недостаточно обеспечивают объективность оценки и не гарантируют полноценного контроля за проведением экзамена.

2008 год является годом завершения переходного периода, установленного Федеральным законом от 9 февраля 2007 года N 17-ФЗ. С 1 января 2009 года устанавливается обязательность проведения итоговой аттестации в форме ЕГЭ. Но, учитывая опыт проведения ЕГЭ прошлых лет, можно отметить следующие негативные последствия:

излишнюю стандартизацию системы оценки знаний, что стало следствием механического заучивания материала;

сокращение творческого развития обучающихся, формирования системного мышления, комплексного подхода к обучению;

отход от традиций отечественной системы образования, направленной на развитие творческих способностей личности, с учетом всей многогранности личности ученика;

снижение уровня образования;

коррупционные проявления, основанные на искажениях результатов образования, завышении реальных показателей ЕГЭ и др.

В связи с этим целесообразно внести в Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 и Федеральный закон от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ изменения, устанавливающие отмену обязательности проведения государственной (итоговой) аттестации и вступительных испытаний в учреждения высшего профессионального образования исключительно в форме единого государственного экзамена. При этом необходимо сохранить возможность использования ЕГЭ в качестве добровольной формы проведения государственного экзамена и тестовой оценки качества образования, а также инструмента обратной связи между органами управления образования и школами, а также установить механизмы защиты выпускника от необъективной оценки.

Важной проблемой остается ситуация, сложившаяся в сфере дошкольного образования, а также состояние нормативно-правовой базы в данной области. Уровень дошкольного образования является одним из главных образовательных ресурсов, не менее важным, чем последующие уровни образования. Являясь основой образования, дошкольное образование стоит у истоков развития умственного и творческого потенциала ребенка и, следовательно, - интеллектуального будущего общества.

В настоящее время назрела необходимость разработки единых требований к содержанию дошкольного образования; развития системы дополнительного образования дошкольников; выработки механизмов государственного контроля качества дошкольного образования; ответственности образовательных учреждений за результаты своей деятельности.

В целях поддержки дошкольного образования было бы целесообразно внести изменения в статью 217 части 2 Налогового кодекса Российской Федерации, включив в перечень доходов, не подлежащих налогообложению, компенсацию части родительской платы за содержание ребенка в образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования. Кроме того, существенный вклад в развитие дошкольного образования мог бы внести приоритетный национальный проект "Образование", если бы он включал в себя меры по поддержке дошкольного образования в 2009 году.

В отношении данного вопроса отмечается нерешенность проблемы до настоящего времени финансирования дошкольного образования*(65). Реализация данных полномочий органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов установлена Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 и Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

В соответствии с подпунктом 6.1 пункта 1 статьи 29 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников, учебных расходов (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов).

Однако в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (статьи 15 и 16) организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования отнесена к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Таким образом, действующая редакция названных законодательных актов Российской Федерации позволяет субъектам Российской Федерации реализовывать полномочия по финансированию лишь дошкольных групп в общеобразовательных учреждениях, финансирование дошкольных образовательных учреждений (детских садов) относится к компетенции органов местного самоуправления.

В целях обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования необходимо внести соответствующие изменения в вышеуказанные законодательные акты Российской Федерации в части предоставления субъектам Российской Федерации полномочий по направлению субвенций местным бюджетам на организацию общедоступного и бесплатного дошкольного образования.

В настоящее время острым остается вопрос социальных гарантий педагогическим работникам, особенно проживающим и работающим в сельской местности. В действующем законодательстве не достаточно четко разграничены полномочия между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления по обеспечению указанных категорий граждан жилой площадью.

В соответствии с пунктом 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 предусмотрено, что педагогические работники, проживающие и работающие в сельской местности, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением без каких-либо ограничений. Однако отсутствие предельных нормативов, ограничивающих бесплатное предоставление льгот по оплате коммунальных услуг педагогическим работникам, отражается на расходных обязательствах субъектов Федерации и не способствует справедливой социальной поддержке иных категорий граждан.

В абзаце 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 говорится, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации. Таким образом, в данной статье содержится внутреннее противоречие. В настоящее время существуют разные позиции в судебной практике. Так, арбитражные суды в целом признают, что предоставление данной льготы относится к полномочиям Российской Федерации, иной позиции придерживаются суды общей юрисдикции.

Необходимо четко определить, входит ли данная льгота в расходные обязательства Российской Федерации или она должна реализовываться за счет средств бюджетов субъектов Федерации. В ныне существующей правовой конструкции заложено противоречие статьям 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), так как льгота предусмотрена федеральным нормативным правовым актом, то есть исходя из пункта 1 статьи 84 Бюджетного кодекса является расходным обязательством Российской Федерации. В то же время размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации, что уже корреспондирует пункту 1 статьи 85 Бюджетного кодекса, согласно которому расходные обязательства субъектов Российской Федерации возникают в результате принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В настоящее время в условиях отсутствия надлежащего финансирования данной льготы со стороны федерального бюджета в субъектах Российской Федерации возникают постоянные судебные споры, связанные с недофинансированием жилищно-коммунальных льгот сельским педагогам, в то же время попытки собственного правового регулирования субъектами Российской Федерации успешно оспариваются органами прокуратуры в судах общей юрисдикции (например, определения Верховного Суда Российской Федерации от 18 апреля 2007 года по делу N 53-Г07-4 и от 26 июня 2006 года по делу N 60-Г06-12).

Важно отметить, что социальная защита населения отнесена к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции Российской Федерации) и что в иных законодательных актах, касающихся социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности (в Законе Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии", в Федеральном законе от 2 августа 1995 года N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан), слова о "бесплатной жилой площади с отоплением и освещением" были заменены на "меры социальной поддержки".

Также следует подчеркнуть, что право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с освещением и отоплением в сельской местности является федеральной мерой социальной поддержки и определена она в натуральной форме, что не дает возможности субъектам Российской Федерации осуществить переход на денежную форму предоставления данной меры социальной поддержки. Аналогичная проблема наблюдается и в Республике Дагестан*(66).

До настоящего времени не разрешен вопрос о предоставлении педагогическим работникам образовательных учреждений льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)*(67).

Ряд субъектов Российской Федерации акцентируют внимание на необходимости внесения изменения в статью 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 с целью установления расходных обязательств Российской Федерации по финансированию мер социальной поддержки педагогических работников и возможной передачи указанных полномочий субъектам Российской Федерации с предоставлением соответствующих финансовых ресурсов*(68).

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, решение вопроса о предоставлении мер социальной поддержки пенсионерам-педагогам не отнесено (пункт 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). А закрепленная в статье 55 вышеназванного закона мера социальной поддержки педагогическим работникам в форме права на первоочередное предоставление жилья в настоящее время противоречит Жилищному кодексу Российской Федерации, который не содержит понятия "первоочередное предоставление жилой площади"*(69).

В связи с этим требуется в статью 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 внести соответствующие изменения.

Достаточная обособленность и специфика общественных отношений в сфере образования свидетельствуют о необходимости единого регулирования их различных сторон путем систематизации норм законодательства об образовании. Поэтому целесообразна разработка и принятие единого нормативного правового акта, регулирующего общественные отношения в сфере образования, который объединял бы нормы Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 и нормы, содержащиеся в иных законах Российской Федерации, регулирующих предоставление социальных гарантий работникам образовательных учреждений, трудовые отношения в сфере образования, предоставление мер социальной поддержки различным категориям граждан при получении образования, порядок предоставления образовательных услуг, в том числе на возмездной основе*(70).

Таким образом, в настоящий момент нормативно-правовая база, регулирующая отношения в сфере образования в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, включает сотни правовых актов различной юридической силы.

Основными направлениями совершенствования нормативно-правовой базы образования в Российской Федерации являются:

приведение федерального образовательного законодательства в соответствие с международно-правовыми обязательствами Российской Федерации;

приведение регионального образовательного законодательства в соответствие с федеральным образовательным законодательством Российской Федерации;

устранение противоречий, возникающих между актами образовательного законодательства и актами иных смежных отраслей законодательства (гражданским, административным, трудовым и т.д.);

приведение федеральных, региональных (субъектов Федерации) и местных (муниципальных) источников образовательного права в соответствие с конституционными принципами разграничения властных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления;

развитие системы национального образования в целях реализации конституционных гарантий на пользование родным языком, сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития;

предоставление субъектам Российской Федерации возможности формирования региональной и (или) национально-региональной частей обязательной части основной образовательной программы федеральных государственных образовательных стандартов;

разрешение вопроса о предоставлении педагогическим работникам образовательных учреждений льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа): необходимо четко определить, входит ли льгота, прописанная в абзаце 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1, в расходные обязательства Российской Федерации или она должна реализовываться за счет средств бюджетов субъектов Федерации.

Совершенствование правовой базы в области образования требует внесения изменений и дополнений в действующее законодательство Российской Федерации, а именно:

1) в статью 31 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 в части наделения органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов полномочиями по созданию условий осуществления образовательного процесса в муниципальных образовательных учреждениях согласно государственным и местным требованиям в области обеспечения мер пожарной безопасности, строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательных учреждений, оборудования учебных помещений*(71);

2) в Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 и Федеральный закон от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ в части согласования органами исполнительной власти Российской Федерации, являющимися учредителями государственных образовательных учреждений, перечней специальностей и объемов подготовки специалистов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся данные учреждения;

3) в нормативные правовые акты, регулирующие разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, в части закрепления за Российской Федерацией компетенции по организации предоставления образования в специальных учебно-воспитательных учреждениях для детей и подростков с девиантным поведением, совершивших общественно опасные деяния, что позволит осуществлять данное полномочие за счет средств федерального бюджета;

4) в статью 251 Налогового кодекса Российской Федерации в части включения в перечень доходов, не учитываемых при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций (в целях расширения возможностей участия работодателя в развитии учреждений начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования):

сумм, направленных на реализацию мероприятий по поддержке учреждений начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования при осуществлении ими образовательной деятельности, предусмотренной уставами;

имущества, имущественных и неимущественных прав, которые получены в процессе реализации совместных проектов по поддержке учреждений начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования при осуществлении ими образовательной деятельности, предусмотренной уставами;

5) в статью 358 Налогового кодекса Российской Федерации в части включения в перечень объектов, не являющихся объектами налогообложения, специально оборудованных для учебных целей транспортных средств, используемых исключительно для указанных целей.

Таким образом, в целом среди проблемных вопросов законодательства об образовании необходимо отметить большое количество законодательных актов, вносящих изменения и поправки в базовые законы. Так, за последние три года таких изменений насчитывается более 30. Следствием внесения многочисленных поправок стала внутренняя противоречивость действующего федерального законодательства об образовании, чрезмерная гипертрофированность и непоследовательность системы подзаконных нормативных актов. В законодательстве, регулирующем сферу образования, отсутствует единый понятийный аппарат - образовательный глоссарий, учитывающий современные подходы и требования к системе образования. Это свидетельствует о необходимости принятия интегрирующего законодательного акта об образовании. Таким, например, мог бы стать Кодекс Российской Федерации об образовании или Федеральный закон "Об образовании", интегрирующий все уровни образования.

Глава 5
Мониторинг качества нормативно-правового обеспечения трудовых отношений

Анализ применения законодательства в области трудовых отношений, изучение обращений граждан, поступающих в законодательные органы субъектов Российской Федерации, позволяет сделать вывод о проблемах в указанной сфере, требующих законодательного регулирования*(72).

Из представленных материалов следует, что в рамках реализации положений Трудового кодекса Российской Федерации (далее - Трудовой кодекс) в субъектах Российской Федерации ведется интенсивная законодательная работа в сфере трудовых правоотношений.

Так, приняты законы в Курганской, Тюменской, Тульской, Ярославской областях, иных субъектах Российской Федерации, которые, учитывая региональную специфику, усиливают положения Трудового кодекса на территории субъектов Федерации.

Во исполнение Федерального закона от 22 июля 2008 года N 157-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" постановлением Правительства Республики Тыва от 17 ноября 2008 года N 692 Положение Министерства труда и социальной политики Республики Тыва дополнено полномочиями в области охраны труда, предусмотренные трудовым законодательством.

Принято постановление Правительства Республики Тыва от 12 декабря 2008 года N 720 "О введении новых систем оплаты труда работников государственных бюджетных учреждений Республики Тыва" в соответствии с Трудовым кодексом и постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2008 года N 583 "О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений" в целях совершенствования организации заработной платы работников бюджетной сферы, стимулирования деятельности учреждений по расширению услуг и повышению их качества и результативности деятельности учреждений*(6).

В Тульской области принят Закон Тульской области от 2 ноября 2007 года N 889-ЗТО "О социальном партнерстве в сфере труда", который определяет систему взаимоотношений между работниками, работодателями, органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленную на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений*(73).

Мониторинг изменений Трудового кодекса и практики его применения в субъектах Российской Федерации позволил выявить ряд проблем.

Анализ обращений, поступивших в Законодательную Думу Хабаровского края от профсоюзных организаций края, трудовых коллективов и отдельных граждан, показал, что наибольший резонанс вызвали изменения, внесенные в часть 2 статьи 129 и часть 4 статьи 133 Трудового кодекса, которыми ранее было установлено, что в величину минимального размера оплаты труда не включаются компенсационные, стимулирующие и социальные выплаты и что размеры тарифных ставок окладов (должностных окладов), а также базовых окладов (базовых должностных окладов), базовых ставок заработной платы по профессиональным квалификационным группам работников не могут быть ниже минимального размера оплаты труда*(22).

Признание утратившими силу вышеуказанных правовых норм привело к разночтению и неоднозначному толкованию ряда статей Трудового кодекса в части состава минимального размера оплаты труда (включения или невключения в состав минимального размера оплаты труда компенсационных и стимулирующих выплат, в первую очередь таких, как районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате).

В статье 133.1, включенной в Трудовой кодекс Федеральным законом от 20 апреля 2007 года N 54-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О минимальном размере оплаты труда" и другие законодательные акты Российской Федерации", предусмотрено, что в субъектах Российской Федерации региональными соглашениями о минимальной заработной плате может устанавливаться размер минимальной заработной платы с учетом социально-экономических условий и величины прожиточного минимума трудоспособного населения в субъекте Российской Федерации. Кроме того, подчеркивается, что устанавливаемый размер минимальной заработной платы в субъекте Российской Федерации не может быть ниже минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом.

Месячная заработная плата работника, работающего на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и состоящего в трудовых отношениях с работодателем, в отношении которого заключенное региональное соглашение о минимальной заработной плате будет действовать или на которого оно будет распространено в силу закона (статья 133.1 Трудового кодекса), не может быть ниже размера минимальной заработной платы в этом субъекте Российской Федерации при условии, что указанным работником полностью отработана за этот период норма рабочего времени и выполнены нормы труда (трудовые обязанности).

В то же время исключение из Трудового кодекса четких определений понятий "минимальный размер оплаты труда", "минимальная заработная плата" предоставило возможность при установлении минимальной заработной платы в субъекте Российской Федерации включать в нее компенсационные и стимулирующие выплаты, что уравнивает на практике по оплате труда работников, выполняющих работы с разной квалификацией, с особыми условиями труда, различных по сложности, количеству и качеству, в разных природно-климатических условиях и т.д.

Особую остроту имеет для работников бюджетной сферы проблема индексации оплаты труда. Отставание пересмотра уровня оплаты их труда, с одной стороны, и неполный учет реального индекса роста потребительских цен при принятии решений о повышении минимальных размеров оплаты труда, окладов (ставок), с другой стороны, четко выявили тенденцию резкого отставания уровня оплаты труда в бюджетной сфере по сравнению с темпами роста средней заработной платы в промышленности и иных внебюджетных сферах.

Статья 134 Трудового кодекса предусматривает, что в организациях, финансируемых из соответствующих бюджетов, индексация заработной платы производится в порядке, установленном трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. Очевидно, имеется в виду принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов. До их принятия будет иметь место пробел в решении такой острейшей проблемы, как индексация заработной платы.

Трудовым кодексом к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения в области охраны труда отнесены:

обеспечение реализации основных направлений государственной политики в области охраны труда;

осуществление государственного управления охраной труда;

проведение государственной экспертизы условий труда.

В соответствии со статьями 6, 210 и 216 Трудового кодекса в целях совершенствования системы государственного управления охраной труда в Мурманской области принят Закон Мурманской области от 16 апреля 2008 года N 954-01-ЗМО "О государственном управлении охраной труда на территории Мурманской области". Данным законом определяются цели и задачи государственного управления охраной труда в Мурманской области, полномочия исполнительных органов государственной власти Мурманской области и иных органов, а также их взаимоотношения в данной сфере управления*(74).

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" обеспечение по страхованию осуществляется в виде оплаты дополнительных расходов, связанных с медицинской, социальной и профессиональной реабилитацией застрахованного при наличии прямых последствий страхового случая.

Решение об оплате расходов на лечение застрахованного лица принимается страховщиком на основании представляемых страхователем извещения о тяжелом несчастном случае на производстве, произошедшем с застрахованным лицом, акта о расследовании тяжелого несчастного случая на производстве с документами и материалами расследования этого несчастного случая на производстве, прилагаемыми к акту.

В соответствии с частью шестой статьи 230 Трудового кодекса работодатель (его представитель) в трехдневный срок после завершения расследования несчастного случая на производстве обязан выдать один экземпляр утвержденного им акта о несчастном случае на производстве пострадавшему (его законному представителю или иному доверенному лицу), а при несчастном случае на производстве со смертельным исходом - лицам, состоявшим на иждивении погибшего, либо лицам, состоявшим с ним в близком родстве или свойстве (их законному представителю или иному доверенному лицу), по их требованию. Второй экземпляр указанного акта вместе с материалами расследования хранится в течение 45 лет работодателем (его представителем), осуществляющим по решению комиссии учет данного несчастного случая на производстве. При страховых случаях третий экземпляр акта о несчастном случае на производстве и копии материалов расследования работодатель (его представитель) направляет в исполнительный орган страховщика (по месту регистрации работодателя в качестве страхователя).

Таким образом, законодательно не урегулирован срок представления работодателем в исполнительный орган страховщика акта о несчастном случае на производстве и копии материалов расследования.

На практике акт о несчастном случае на производстве и копии материалов расследования несчастного случая на производстве представляются работодателем по прошествии значительного временного периода, в результате чего застрахованное лицо лишается возможности получения полноценного своевременного лечения, социальной и профессиональной реабилитации, так как финансирование производится только из средств территориальных фондов обязательного медицинского страхования, тогда как в бюджетах отделений Фонда социального страхования на эти цели предусмотрены значительные средства, используемые при наступлении страхового случая.

В связи с изложенным необходимо внести в часть шестую статьи 230 Трудового кодекса изменение, в котором установить трехдневный срок предоставления работодателем в исполнительный орган страховщика акта о несчастном случае на производстве и копии материалов расследования несчастного случая на производстве.

В соответствии со статьей 216.1 Трудового кодекса государственная экспертиза условий труда осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Государственной экспертизе условий труда подлежат документация и материалы по условиям и охране труда. В соответствии с пунктом 3 вышеуказанного положения перечень документации и материалов, которые необходимо представить на государственную экспертизу условий труда, определяется Минздравсоцразвития Российской Федерации в зависимости от объекта экспертизы*(27).

Однако перечень материалов, представляемых на государственную экспертизу условий труда, а также критерии и методика проведения государственной экспертизы условий труда отсутствуют, что затрудняет работу в субъектах Российской Федерации.

Введение в действие Трудового кодекса, в котором четко определены обязанности работодателей в обеспечении безопасных условий труда, полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, заметно ускорило процесс завершения формирования системы государственного управления охраной труда в субъектах Российской Федерации.

Созданная система подтвердила свою эффективность в Свердловской области: достигнута устойчивая тенденция снижения уровня производственного травматизма в большей части отраслей экономики области; снижается количество несчастных случаев на производстве с тяжелым и смертельным исходом; наметился процесс снижения уровня профессиональной заболеваемости.

Вместе с тем полной реализации норм Трудового кодекса, регулирующих отношения в сфере охраны труда, по мнению органов исполнительной власти Свердловской области, мешают несоответствующие нормы ряда федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов.

1. Статьями 210, 219, 226, 229, 353, 365 Трудового кодекса определено участие органов местного самоуправления в реализации основных направлений государственной политики в области охраны труда, рассмотрении обращений граждан по вопросам охраны труда, создании фондов охраны труда, расследовании несчастных случаев на производстве, ведомственном контроле за соблюдением трудового законодательства, во взаимодействии с Федеральной инспекцией труда.

Вместе с тем Федеральный закон от 6 октября 2006 года N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" не приведен в соответствие с Трудовым кодексом в части установления полномочий в области охраны труда, что сдерживает процесс организации управления охраной труда на уровне муниципальных образований.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Федерального закона следует читать как "6 октября 2003 года"

2. В процессе применения статьи 226 Трудового кодекса в отношении бюджетных организаций (учреждений образования, здравоохранения и т.п.) возникают проблемы, обусловленные отсутствием расходов на улучшение условий и охраны труда в экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации. В результате бюджетные организации вынуждены включать расходы на мероприятия по улучшению условий и охраны труда в статью "Прочие расходы" (вместе с различными хозяйственными расходами), что приводит к невыполнению требования статьи 226 Трудового кодекса по их минимальному размеру и нарушению прав работников данных организаций на безопасные условия труда.

3. Статьей 216.1. Трудового кодекса установлено, что государственная экспертиза условий труда осуществляется в целях оценки фактических условий труда работников, в том числе в период, непосредственно предшествующий несчастному случаю на производстве.

Вместе с тем пунктом 8 Правил установления профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 2000 года N 789) определено, что работодатель (страхователь) представляет в учреждение медико-социальной экспертизы заключение органа государственной экспертизы условий труда о характере и об условиях труда пострадавших, которые предшествовали несчастному случаю на производстве и профессиональному заболеванию*(32).

Указанные недостатки говорят о необходимости корректировки норм Трудового кодекса.

В ходе анализа правоприменительной практики были выявлены и другие проблемы, касающиеся массового увольнения работников, прохождения альтернативной гражданской службы, организации питания работников, оплаты праздничных дней, приходящихся на отпуск и др.

Согласно статье 82 Трудового кодекса "при принятии решения о сокращении численности или штата работников организации, индивидуального предпринимателя и возможном расторжении трудовых договоров с работниками в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 81 настоящего Кодекса работодатель обязан в письменной форме сообщить об этом выборному органу первичной профсоюзной организации не позднее чем за два месяца до начала проведения соответствующих мероприятий, а в случае, если решение о сокращении численности или штата работников может привести к массовому увольнению работников - не позднее чем за три месяца до начала проведения соответствующих мероприятий. Критерии массового увольнения определяются в отраслевых и (или) территориальных соглашениях"*(34).

В связи с тем что часть работодателей не участвует в заключении отраслевых и (или) территориальных соглашений через своих представителей либо к ним не присоединяется, то при реализации нормы пункта 2 статьи 25 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", предусматривающей, что "при принятии решения о ликвидации организации, сокращении численности или штата работников организации и возможном расторжении трудовых договоров с работниками работодатель обязан в письменной форме сообщить об этом в органы службы занятости не позднее чем за два месяца до начала проведения соответствующих мероприятий и указать должность, профессию, специальность и квалификационные требования к ним, условия оплаты труда каждого конкретного работника, а в случае, если решение о сокращении численности или штата работников организации может привести к массовому увольнению работников, - не позднее чем за три месяца до начала проведения соответствующих мероприятий", возникают проблемы в отношении определения для этих целей критерия массового увольнения работников.

В перечне оснований для возникновения трудовых отношений (статья 16 Трудового кодекса) отсутствует такое основание, как направление для прохождения альтернативной гражданской службы. Согласно пункту 1 статьи 14 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе" (далее - Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 113-ФЗ) к месту прохождения альтернативной гражданской службы гражданина направляет военный комиссариат в соответствии с решением призывной комиссии и согласно плану специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Работодатель, к которому гражданин прибыл из военного комиссариата для прохождения альтернативной гражданской службы, обязан заключить с ним срочный трудовой договор (пункт 2 статьи 16 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 113-ФЗ). Исходя из вышеизложенного, трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате юридического факта - направления для прохождения альтернативной гражданской службы. Данное основание следует отразить в статье 16 Трудового кодекса "Основания возникновения трудовых отношений".

Анализ материалов субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что имеются проблемы по оплате праздничных дней, приходящихся на отпуск. Ранее существовала норма, предусматривающая, что праздничные дни, приходящиеся на отпуск, в число дней отпуска не включаются и не оплачиваются. Федеральным законом от 30 июня 2006 года N 90-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" в статью 112 Трудового кодекса введена норма, согласно которой работникам, за исключением работников, получающих оклад (должностной оклад), за нерабочие праздничные дни, в которые они не привлекались к работе, выплачивается дополнительное вознаграждение. В результате оказалось, что, если работник получает оклад и в период его отпуска попадаются праздничные дни, он получит только отпускные, а если у работника сдельная оплата труда, то он получит как отпускные, так и дополнительное вознаграждение, что явно несправедливо.

В последнее время очень актуален вопрос обеспечения питанием работников по основному месту работы.

Вопросы организации питания работников по месту их работы регулируются трехсторонними соглашениями, заключаемыми между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, отраслевыми профсоюзами и объединениями промышленников и предпринимателей (работодателей). Однако данные предложения носят рекомендательный характер и не дают желаемого эффекта.

Новая редакция статьи 142 Трудового кодекса не содержит норм, касающихся денежной компенсации в случае приостановления работы работником при задержке заработной платы более 15 дней. Получается, что работодателю выгодно, когда работник уходит в "отпуск без сохранения содержания". Обязанность работодателя выплачивать работнику денежную компенсацию за все время приостановления работы не по вине работника должна быть установлена законодательно.

Таким образом, в результате правоприменения Трудового кодекса органами государственной власти субъектов Российской Федерации выявлены его недостатки, на основании которых в федеральное законодательство предлагается внести следующие изменения и дополнения:

внести в часть шестую статьи 230 Трудового кодекса изменение, которым установить трехдневный срок предоставления работодателем в исполнительный орган страховщика акта о несчастном случае на производстве и копии материалов расследования несчастного случая на производстве;

установить, что если в организации у индивидуального предпринимателя работают менее 10 работников, то требования статьи 123 Трудового кодекса (в части, касающейся обязательного составления графика отпусков) на них не распространяются;

включить в статью 352 Трудового кодекса норму, дающую работнику право выбрать орган, в котором он будет защищать свои трудовые права;

дополнить перечень оснований прекращения трудового договора (статья 77 Трудового кодекса) дополнительным основанием "отсутствие работника на работе по неизвестным причинам более одного месяца";

дополнить статью 407 Трудового кодекса абзацем следующего содержания: "Порядок финансирования примирительных процедур при разрешении коллективных трудовых споров устанавливает орган по труду субъекта Российской Федерации";

предусмотреть экономические и правовые стимулы для соблюдения трудовых прав и законных интересов работников;

рассмотреть вопрос о внесении изменения в статью 12 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний";

отменить обязанность предоставления органами по труду сведений о размерах тарифных ставок (должностных окладов) для назначения пособия по временной нетрудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве или профессиональным заболеванием;

уточнить понятие "минимальный размер оплаты труда", исключив из него компенсационные и стимулирующие выплаты (в том числе районные коэффициенты и процентные надбавки);

установить, что размеры минимальных тарифных ставок, окладов, базовых окладов не могут быть ниже МРОТ;

установить гарантированный на федеральном уровне минимум компенсаций расходов, связанный с проездом один раз в два года к месту использования отпуска и обратно работников организаций вне зависимости от источников их финансирования и прав собственности на эти организации;

определить на федеральном уровне порядок компенсации расходов стоимости переезда неработающим пенсионерам при их выезде на постоянное жительство из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей в другие регионы Российской Федерации;

закрепить права неработающих пенсионеров на компенсацию расходов по проезду один раз в два года к месту отдыха личным автотранспортом и компенсацию расходов по проезду в случае отдыха пенсионеров за пределами Российской Федерации.

______________________________

*(1) При подготовке главы использованы материалы, представленные Аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации, Министерством юстиции Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации: Республики Адыгея, Республики Алтай, Республики Бурятия, Республики Дагестан, Республики Карелия, Республики Марий Эл, Республики Мордовия, Республики Татарстан, Республики Тыва, Чувашской Республики, Краснодарского края, Пермского края, Приморского края, Ставропольского края, Хабаровского края, Архангельской области, Астраханской области, Владимирской области, Волгоградской области, Вологодской области, Воронежской области, Ивановской области, Иркутской области, Калужской области, Кемеровской области, Кировской области, Курганской области, Курской области, Ленинградской области, Липецкой области, Московской области, Мурманской области, Нижегородской области, Новгородской области, Новосибирской области, Орловской области, Псковской области, Рязанской области, Самарской области, Саратовской области, Сахалинской области, Свердловской области, Смоленской области, Томской области, Тульской области, Тюменской области, Челябинской области, Ярославской области, города Москвы, Еврейской автономной области.

*(2) По результатам проведенного Счетной палатой Российской Федерации экспертно-аналитического мероприятия "Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2007 году" // Письмо Счетной палаты Российской Федерации от 19 декабря 2008 года N 02-2099/15-11.

*(3) Письмо статс-секретаря - заместителя Министра юстиции Российской Федерации Д.В. Костенникова от 17 ноября 2008 года N 01/12073-ДК.

*(4) Письмо первого заместителя председателя Воронежской областной Думы Т.Г. Мещеряковой (получено по электронной почте 16 января 2009 года).

*(5) Письмо исполняющего обязанности председателя Новосибирского областного Совета депутатов Е.Н. Покровского от 19 января 2009 года N 3-4186/1.

*(6) Письмо Министра Республики Тыва по делам юстиции К. Мазуревского (получено по электронной почте 15 января 2009 года).

*(7) Письмо председателя Государственной Думы Ставропольского края В.А. Коваленко от 15 января 2009 года N 1-4/56.

*(8) Письмо председателя Государственного Собрания Республики Марий Эл Ю.А. Минакова от 15 января 2009 года N 24.

*(9) Письмо заместителя губернатора и председателя коллегии Орловской области, руководителя аппарата администрации Орловской области М.Г. Михайлова (получено по электронной почте 16 января 2009 года).

*(10) Письмо первого заместителя председателя правительства Ивановской области, руководителя аппарата правительства Ивановской области И.Е. Гладкова (получено по электронной почте 20 января 2009 года).

*(11) Письмо председателя Мурманской областной Думы Е.В. Никора (получено по электронной почте 23 января 2009 года).

*(12) Письмо председателя Курской областной Думы А.А. Кичигина (получено по электронной почте 30 декабря 2008 года), письмо заместителя губернатора - председателя правительства Курской области (направлено по электронной почте 19 января 2009 года).

*(13) Письмо заместителя губернатора Иркутской области Ю.А. Гуртовой (получено по электронной почте 16 января 2009 года).

*(14) Письмо заместителя председателя Законодательного Собрания Краснодарского края П.М. Курдюка (получено по электронной почте 20 января 2009 года).

*(15) Письмо председателя Волгоградской областной Думы В.В. Лихачева (получено по электронной почте 16 января 2009 года).

*(16) Письмо первого заместителя председателя правительства Ивановской области, руководителя аппарата правительства Ивановской области И.Е. Гладкова (получено по электронной почте 20 января 2009 года).

*(17) Письмо исполняющего обязанности губернатора - председателя правительства Ульяновской области В.П. Козина (получено по электронной почте 13 января 2009 года).

*(18) Письмо и.о. губернатора Астраханской области К.А. Маркелова (получено по электронной почте 16 января 2009 года).

*(19) По данным проведенного Счетной палатой Российской Федерации экспертно-аналитического мероприятия "Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2007 году" // Письмо Счетной палаты Российской Федерации от 19 декабря 2008 года N 02-2099/15-11.

*(20) При подготовке главы использованы материалы, представленные Комиссией Совета Федерации по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству, Министерством юстиции Российской Федерации, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации: Республики Калмыкия, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Карелия, Республики Мордовия, Республики Татарстан, Алтайского края, Краснодарского края, Пермского края, Волгоградской области, Вологодской области, Воронежской области, Калужской области, Кемеровской области, Курганской области, Курской области, Ленинградской области, Московской области, Нижегородской области, Новгородской области, Новосибирской области, Рязанской области, Свердловской области, Томской области, Тульской области, Тюменской области, Хабаровского края, Ярославской области.

*(21) Письмо заместителя председателя Законодательного Собрания Краснодарского края П.М. Курдюка (получено по электронной почте 20 января 2009 года) и письмо заместителя главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 15 января 2009 года N 05-08/09-03 В.И. Кондратьева; письмо заместителя председателя Совета народных депутатов Кемеровской области А.Ю. Микельсона (получено по электронной почте 16 января 2009 года).

*(22) Письмо заместителя председателя Законодательной Думы Хабаровского края Л.С. Перкулимовой от 14 января 2009 года N 5.1.22-22.

*(23) Письмо главы администрации Волгоградской области Н.К. Максюты (получено по электронной почте 26 января 2009 года); письмо Премьер-министра Правительства Республики Карелия П.В. Чернова от 16 января 2009 года N 3-4.13-3.

*(24) Письмо правительства Хабаровского края (получено по электронной почте 16 января 2009 года).

*(25) Письмо руководителя Центра законотворчества Москвы Н.А. Илькиной (получено по электронной почте 27 января 2009 года).

*(26) Там же.

*(27) Письмо заместителя председателя Законодательного Собрания Вологодской области В.В. Буланова (получено по электронной почте 14 января 2009 года).

*(28) Письмо первого заместителя губернатора - председателя правительства Курской области А.С. Зубарева от 19 января 2009 года N 01ПР-31/67; письмо заместителя председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия X. Эльбикова от 20 января 2009 года N 144.

*(29) Письмо заместителя председателя Законодательного Собрания Краснодарского края П.М. Курдюка (получено по электронной почте 20 января 2009 года).

*(30) Письмо заместителя губернатора Калужской области от 16 января 2009 года N 01-46/11687-08.

*(31) Письмо Председателя Правительства Республики Мордовия В.Д. Волкова (получено по электронной почте 15 января 2009 года).

*(32) Письмо руководителя администрации губернатора Свердловской области А.Ю. Левина от 16 января 2009 года N 02-09-75.

*(33) Письмо первого заместителя губернатора - председателя правительства Курской области от 19 января 2009 года N 01ПР-31/67.

*(34) Письмо первого заместителя Министра юстиции Республики Татарстан С.Н. Столярова от 16 января 2009 года N 01-08/99.

*(35) Данные Федеральной службы государственной статистики (представлены Комиссией Совета Федерации по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству).

*(36) Письмо администрации Томской области (получено по электронной почте 19 января 2009 года), письмо заместителя председателя Алтайского краевого Законодательного Собрания С.В. Землюкова от 22 января 2009 года N 273/01-07, письмо заместителя губернатора Воронежской области - руководителя аппарата губернатора и правительства Воронежской области А.М. Колядина от 20 января 2009 года N 02-2/И-93, письмо губернатора Московской области Б.В. Громова (получено по электронной почте 27 января 2009 года), письмо председателя Законодательного собрания Ленинградской области И.Ф. Хабарова (получено по электронной почте 14 января 2009 года), письмо председателя Новгородской областной Думы С.Ю. Фабричного (получено по электронной почте 21 января 2009 года), письмо первого заместителя Министра юстиции Республики Татарстан С.Н. Столярова от 16 января 2009 года N 01-08/99, письмо председателя Рязанской областной Думы В.К. Сидорова (получено по электронной почте 15 января 2009 года), письмо председателя Тульской областной Думы О.В. Татаринова (получено по электронной почте 15 января 2009 года), письмо Президента Карачаево-Черкесской Республики Б.С. Эбзеева от 23 января 2009 года N 01-16/191, письмо заместителя председателя Совета народных депутатов Кемеровской области А.Ю. Микельсона (получено по электронной почте 16 января 2009 года), письмо председателя Тюменской областной Думы С.Е. Корепанова (получено по электронной почте 15 января 2009 года), письмо заместителя председателя Ярославской областной Думы Е.Н. Заяшникова (получено по электронной почте 20 января 2009 года).

*(37) Письмо Премьер-министра Правительства Республики Карелия П.В. Чернова от 16 января 2009 года N 3-4.13-3.

*(38) Письмо руководителя аппарата Законодательного Собрания Свердловской области М.А. Бочкарева от 15 января 2009 года N Д-6869.

*(39) Письмо председателя Курганской областной Думы М.Н. Исламова (получено по электронной почте 15 января 2009 года).

*(40) Письмо руководителя департамента организации управления администрации Новосибирской области М.Ф. Жиганова от 16 января 2009 года N 9946/2.

*(41) Письмо заместителя губернатора Калужской области - руководителя администрации губернатора Калужской области В.Х. Квасова от 16 января 2009 года N 01-46/11687-08.

*(42) Письмо губернатора Нижегородской области В.П. Шанцева (получено по электронной почте 20 января 2009 года).

*(43) Письмо заместителя председателя Алтайского краевого Законодательного Собрания С.В. Землюкова от 22 января 2009 года N 273/01-07.

*(44) При подготовке главы использованы материалы, представленные Комитетом Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности, Министерством юстиции Российской Федерации, Торгово-промышленной палатой Российской Федерации, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации: Республики Адыгея, Республики Алтай, Республики Бурятия, Республики Дагестан, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Калмыкия, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Мордовия, Республики Северная Осетия - Алания, Республики Татарстан, Республики Тыва, Чувашской Республики, Забайкальского края, Краснодарского края, Пермского края, Амурской области, Астраханской области, Белгородской области, Владимирской области, Волгоградской области, Воронежской области, Ивановской области, Иркутской области, Калининградской области, Калужской области, Кемеровской области, Кировской области, Курганской области, Курской области, Ленинградской области, Липецкой области, Магаданской области, Московской области, Мурманской области, Нижегородской области, Новгородской области, Оренбургской области, Орловской области, Пензенской области, Псковской области, Ростовской области, Рязанской области, Самарской области, Свердловской области, Смоленской области, Томской области, Тульской области, Тюменской области, Ульяновской области, Челябинской области, Ярославской области, г. Москвы, Ямало-Ненецкого автономного округа.

*(45) Письмо представителя Президента и Правительства Кабардино-Балкарской Республики в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики и судебных органах З. Каширокова (получено по электронной почте 21 января 2009 года). Бизнес-центры создаются и в других субъектах Российской Федерации: Воронежской, Калининградской, Калужской областях, республиках Бурятия и Татарстан и др.

*(46) Письмо заместителя председателя правительства Кировской области - управляющего делами правительства Кировской области А.В. Перескокова от 19 января 2009 года N 220-03-12. Система кредитования создана также в Оренбургской области, Республике Татарстан, Воронежской области, Республике Адыгея, Калининградской области, Мурманской области.

*(47) Письмо Московской городской Думы (получено по электронной почте 14 января 2009 года).

*(48) Письмо председателя Ивановской областной Думы С.А. Пахомова от 14 января 2009 года N 4258-1-6.

*(49) Письмо первого заместителя председателя Законодательного Собрания Забайкальского края Д.Ц. Дугарова (получено по электронной почте 16 января 2009 года).

*(50) Письмо первого заместителя Министра юстиции Республики Татарстан С.Н. Столярова от 16 января 2009 года N 01-08/99.

*(51) Письмо губернатора Смоленской области С.В. Антуфьева от 21 января 2009 года N 1/7817.

*(52) Письмо и.о. председателя Народного Хурала Республики Бурятия Ц.Б. Батуева от 16 января 2009 года N 21, письмо заместителя губернатора Белгородской области - руководителя аппарата губернатора Белгородской области (получено по электронной почте 16 января 2009 года), письмо первого заместителя председателя Белгородской областной Думы И.Н. Кулабухова от 21 января 2009 года N 5736-08/1.

*(53) Письмо Министра юстиции Чувашской Республики В.П. Петрова от 15 января 2009 года N 02/09-2505, письмо Президента Карачаево-Черкесской Республики Б.С. Эбзеева от 23 января 2009 года N 01-16/191.

*(54) Письмо заместителя губернатора Иркутской области Ю.А. Гуртовой (получено по электронной почте 16 января 2009 года).

*(55) Письмо председателя Законодательного собрания Ленинградской области И.Ф. Хабарова (получено по электронной почте 14 января 2009 года).

*(56) Письмо председателя Законодательного Собрания Челябинской области В.В. Мякуша (получено по электронной почте 16 января 2009 года).

*(57) Письма губернатора Амурской области О.Н. Кожемяко (получено по электронной почте 16 января 2009 года), заместителя председателя Законодательного Собрания Калужской области А.П. Сафронова (получено по электронной почте 15 января 2009 года), губернатора Калужской области В.Х. Квасова от 16 января 2009 года N 01-46/11687-08, письмо первого заместителя председателя Правительства Республики Алтай Ю.В. Антарадонова от 16 января 2009 года N 69.

*(58) Письма Президента Карачаево-Черкесской Республики Б.С. Эбзеева от 23 января 2009 года N 01-16/191, председателя Законодательного Собрания Челябинской области В.В. Мякуша (получено по электронной почте 16 января 2009 года), заместителя губернатора Челябинской области - руководителя аппарата Правительства Челябинской области Н.М. Рязанова от 28 января 2009 года N 04/231, Министра юстиции Чувашской Республики В.П. Петрова от 15 января 2009 года N 02/09-2505, председателя Волгоградской областной Думы В.В. Лихачева (получено по электронной почте 16 января 2009 года), главы администрации Волгоградской области Н.К. Максюты (получено по электронной почте 26 января 2009 года).

*(59) Письмо Президента Карачаево-Черкесской Республики Б.С. Эбзеева от 23 января 2009 года N 01-16/191.

*(60) Письма председателя Законодательного Собрания Челябинской области В.В. Мякуша (получено по электронной почте 16 января 2009 года), председателя Ивановской областной Думы С.А. Пахомова от 14 января 2009 года N 4258-1-6.

*(61) Письмо первого заместителя председателя Воронежской областной Думы Т.Г. Мещеряковой (получено по электронной почте 16 января 2009 года).

*(62) При подготовке главы использованы материалы, представленные органами государственной власти субъектов Российской Федерации: Республики Алтай, Республики Бурятия, Республики Дагестан, Республики Карелия, Республики Северная Осетия - Алания, Республики Татарстан, Республики Чувашия, Костромской области, Нижегородской области, Пензенской области, Рязанской области, Самарской области.

*(63) См.: Козырин А.Н. Современные контуры образовательного права / А.Н. Козырин // Закон. 2007. N 4. СПС "Консультант плюс".

*(64) Письмо первого заместителя председателя Парламента Республики Северная Осетия - Алания С. Кесаева (получено по электронной почте 16 января 2009 года).

*(65) Письмо Министра юстиции Чувашской Республики - Чувашии В.П. Петрова от 15 января 2009 года N 02/09-2505.

*(66) Письмо первого заместителя председателя Народного Собрания Республики Дагестан Н. Алчиева (получено по электронной почте 16 января 2009 года).

*(67) Письмо губернатора Костромской области И.Н. Слюняева от 16 января 2008 N 6168-2-0.

*(68) Письмо первого заместители Председателя Правительства Республики Алтай Ю.В. Антарадонова от 16 января 2009 года N 69.

*(69) Письмо председателя Законодательного Собрания Республики Карелия Н.И. Левина от 20 января 2009 года N 01/76.

*(70) Письмо губернатора Нижегородской области В.П. Шанцева (получено по электронной почте 16 января 2009 года).

*(71) Письмо заместителя председателя правительства Самарской области - руководителя аппарата правительства Самарской области А.И. Бендусова (получено по электронной почте 19 января 2009 года).

*(72) При подготовке главы использованы материалы, представленные органами государственной власти субъектов Российской Федерации: Республики Калмыкия, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Коми, Республики Мордовия, Республики Татарстан, Республики Тыва, Хабаровского края, Астраханской области, Вологодской области, Калужской области, Курганской области, Курской области, Ленинградской области, Московской области, Мурманской области, Тверской области, Томской области, Тульской области, Тюменской области, Свердловской области, Ярославской области.

*(73) Письмо председателя Тульской областной Думы О.В. Татаринова (получено по электронной почте 15 января 2009 года).

*(74) Письмо первого заместителя губернатора Мурманской области Б.Г. Воробьева (получено по электронной почте 16 января 2009 года).

Часть II
Качество власти и качество жизни населения: тенденции и региональная специфика

Глава 1
Законодательное обеспечение механизма государственного управления качеством жизни населения

Роль Российского государства как социального государства заключается в результативном использовании общественных ресурсов исходя из приоритета качества жизни человека, осуществляющего свою жизнедеятельность в различных институциональных формах - в качестве члена семьи или трудового коллектива, ребенка или учителя, инвалида или предпринимателя, представителя иных половозрастных, социокультурных, организационно-правовых групп. Каждая из таких институциональных форм характеризуется собственным базовым набором показателей, характеризующих качество жизни. Отличия закладываются исходя из той социальной функции, которую человек выполняет в обществе, а также исходя из объективных условий (территориальных, географических, властных и т.д.) функционирования соответствующего общественного института.

Гуманитарно-конституционная социальная природа государства формирует общую конфигурацию механизма государственного управления социально-экономическими процессами, поскольку социальный характер цели управления предопределяет оптимальные направления использования общественных ресурсов, методы управления ими и способы оценки результатов этого управления.

Стратегическим правовым ориентиром, раскрывающим социальную направленность Российского государства и его роль в обеспечении качества жизни населения, является перечень конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Необходимость включения в этот перечень обязанностей обусловлена следующими системными факторами:

баланс прав и обязанностей - это условие формирования дееспособного гражданина, способного взаимодействовать с властью на паритетных началах и формулировать взаимовыгодные для обеих сторон запросы и возможности;

баланс прав и обязанностей - это способ развития законопослушного человека и условие компенсации правового нигилизма;

обязанности человека - это одно из условий формирования ответственной за свои действия власти, поскольку качество власти в значительной степени определяется качеством того человеческого материала, из которого она формируется.

Поскольку Конституция Российской Федерации имеет прямое действие, а в обязанности органов власти входит соблюдение конституционных норм, указанный перечень формирует общие параметры результативности деятельности органов власти всех ветвей и уровней.

Публичная природа государства и используемых им общественных ресурсов предопределяет публичный характер управленческих решений, принимаемых органами государственной власти в форме законов и иных нормативных правовых актов. Поэтому эффективность государственного управления для обеспечения нового качества жизни людей в значительной степени определяется тремя факторами:

1) качеством системы оценки состояния и динамики развития социально-экономической системы, внутренних взаимосвязей между ее элементами и форм взаимодействия между ними - состоянием представлений об условиях и ограничениях, процессе и результатах государственного управления социально-экономическими процессами;

2) качеством инструментов государственного управления - состоянием законодательного обеспечения процессов управления общественными ресурсами, ориентированного на социальный результат;

3) качеством субъектов государственного управления - состоянием органов власти как распорядителей общественными ресурсами (полномочиями, материально-вещественными и нематериальными активами, финансами), действующих в целях повышения и (или) создания условий для повышения качества жизни человека.

Совокупность указанных факторов формирует механизм государственного управления качеством жизни человека, эффективность которого в значительной мере определяется степенью развития законодательного обеспечения как способа публичной защиты и сохранения социальных приоритетов в условиях распоряжения ограниченным количеством общественных ресурсов.

Значительная часть элементов такого механизма создана различными субъектами Российской Федерации.

Первый фактор эффективности государственного управления качеством жизни человека - качество информации - обеспечивает обоснованность и результативность принятия и реализации управленческих решений органами государственной власти. Ориентация на показатели качества жизни предполагает оценку состояний, процессов, результатов на основе системного наблюдения и анализа. Эту функцию выполняет система мониторинга социально-экономических процессов. Мониторинг позволяет:

определить обоснованность и результативность применения инструментов государственного управления, в том числе законов, в целях изменения состояния общественных систем различного уровня;

установить возможность и необходимость коррекции процессов государственного управления в связи с изменением состояния регулируемой сферы отношений, требований к результативности деятельности органов власти или иных факторов, характеризующих процесс государственного управления.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации используют различные формы и элементы мониторинга в практике государственного управления. Так, в Курганской области мониторинг осуществляется в форме системного наблюдения, предметом которого являются состояние общественного мнения, психологическое самочувствие жителей и уровень социальной напряженности, объектом мониторинга - жители региона и социально значимые сектора общественного производства в границах муниципальных образований. В качестве критериев оценки состояния используются показатели, установленные Указом Президента Российской Федерации от 20 апреля 2008 года N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов", а также ряд дополнительных показателей качества жизни населения. Результаты мониторинга доводятся до сведения губернатора Курганской области и его заместителей для информирования и учета в текущей работе.

В Белгородской области предметом мониторинга является состояние экономики и социальной сферы, объектом мониторинга - показатели качества жизни и соответствующие направления правового регулирования. В качестве критериев оценки используются показатели, связанные с величиной прожиточного минимума (потребительской корзины) и состоянием занятости. Результаты мониторинга используются для совершенствования правовой базы, ориентированной на принятие максимально широкого перечня нормативных правовых актов по основным проблемам и направлениям социально-экономического развития региона.

В Кемеровской области предметом мониторинга является изменение состояния экономики и социальной сферы, объектом мониторинга - результаты действий органов власти. В качестве критериев оценки изменений используются показатели качества жизни населения и состояния социально-экономической системы. Результаты мониторинга используются для постоянной модернизации законодательной базы и системы государственного управления, являются основой для формирования главных направлений деятельности администрации и сохранения социальных целей в ее текущей работе.

В Калужской области предметом мониторинга является социально-экономическое развитие региона, объектом мониторинга - результаты реализации программы повышения качества жизни населения. В качестве критериев оценки используются показатели регионального социально-экономического развития, а также показатели эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти региона и органов местного самоуправления. Результаты мониторинга определяются содержанием его этапов: на первом этапе осуществляются "оценка динамики развития региона с использованием новых методов и подведение итогов реализации программы, на втором этапе - разработка нового пакета программ, направленных на компенсацию выявленных негативных моментов". Результатами являются "определение зон, требующих повышенного внимания органов управления, формирование перечня мероприятий по повышению результативности органов управления, в том числе по снижению неэффективных расходов, а также выявление внутренних ресурсов для повышения качества и объема предоставляемых населению услуг и увеличения заработной платы работников бюджетной сферы". Мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления создает предпосылки для поощрения результативных участников мониторинга и фактически является условием стимулирования по результатам управления.

В Республике Татарстан предметом мониторинга являются государственный заказ на управление министерствам, ведомствам и переданные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия, объектом мониторинга - министерства и ведомства. В качестве критериев оценки используются обусловленные полномочиями министерств индикаторы оценки качества жизни населения и индикаторы оценки эффективности деятельности министерств.

В Костромской области предметом мониторинга является законодательство Костромской области и состояние правоприменительной практики. Результаты мониторинга используются в целях совершенствования нормативно-правовой базы региона.

В Докладе о состоянии законодательства в Республике Адыгея в 2007 году два раздела доклада из трех характеризуют одновременно предмет, объект и результаты мониторинга (мониторинг законодательства и правоприменительной практики, мониторинг реализации приоритетных национальных проектов).

На постоянной профессиональной основе мониторингом отдельных аспектов социально-экономических процессов занимаются контрольные органы, образованные законодательными (представительными) органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также научные организации. Так, проведенное ГННИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации в 2008 году исследование "Мониторинг качества жизни населения Российской Федерации на основе индикативных оценок (федеральный и региональный уровень)"*(1) стало этапом мониторинга, предметом которого были система мониторинга и состояние качества жизни населения, объектом - система оценки качества жизни населения. В качестве критериев оценки использованы динамические и сравнительные показатели, применяемые для постоянного мониторинга качества жизни. Результаты могут быть внедрены в ходе совершенствования системы мониторинга и повышения ее эффективности как на региональном, так и на федеральном уровне.

Общим в организации мониторинга для всех субъектов Российской Федерации является применение индикаторов качества жизни человека как оценочного ориентира. В целом показатели качества жизни могут использоваться на различных стадиях законотворческого процесса, правоприменительной практики, практики распоряжения государственной (муниципальной) собственностью, контрольной деятельности для оценки:

эффективности деятельности органов власти различных ветвей и уровней либо государства в целом, в том числе в сфере реализации установленных Конституцией Российской Федерации государственных гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина*(2);

достоверности проектируемых результатов и социально-экономических последствий принятия правовых актов и, соответственно, необходимости их принятия;

обоснованности применения методов государственного регулирования и их адекватности состоянию регулируемой сферы отношений.

Существенный вклад в законодательное обеспечение развития мониторинга внесли такие законы субъектов Российской Федерации, как Закон Липецкой области от 5 декабря 2008 года N 213-ОЗ "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области" и Закон ХМАО - Югры от 28 февраля 2006 года N 35-оз "О качестве жизни населения Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" (далее - Закон ХМАО - Югры от 28 февраля 2006 года N 35-оз). Представляется, что основным направлением совершенствования системы мониторинга на ближайшие годы станет выявление оптимальных форм, направлений, стадий, технологий мониторинга в сфере управления качеством жизни населения. Особую актуальность приобретает мониторинг государственных гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина, в том числе выработка показателей, характеризующих результат реализации гарантий, а не процесс их предоставления.

Второй фактор эффективности государственного управления качеством жизни человека - качество закона - отражает обусловленность правовой формы и социально-экономического содержания основного инструмента государственного управления общественными ресурсами (закона) принципами концепции качества жизни. Закон как инструмент государственного управления и способ публичного управления общественными ресурсами используется для реализации социальной функции государства и в этой роли должен обеспечивать:

установление социально ориентированных целей, приоритетов и принципов управления общественными ресурсами*(3) и (или) формирования институциональной среды*(4), а также соответствующих им критериев оценки результатов и социально-экономических последствий действия (исполнения) закона;

согласование возможностей (задач, интересов, потребностей, ресурсов) всех участников отношений в регулируемой сфере отношений;

формирование дееспособного механизма реализации закона (прав, обязанностей, ответственности) органами власти и неопределенным кругом лиц;

создание прямой и обратной связи между участниками отношений.

Выполнение законом этих и ряда иных функций определяется его содержанием и позволяет судить о том, насколько в результате законотворчества реализованы принципы концепции качества жизни населения - паритет отдельной личности и органов власти, паритет различных социальных групп и слоев населения, первостепенная ценность общественного согласия и компромисса, социальное равенство и справедливость.

Кроме того, на выполнение законом вышеуказанных функций влияет его правовая форма, минимизирующая социальные риски неисполнения (ненадлежащего или неэффективного исполнения) закона в правоприменительной практике. Так, нормативность, полнота и конкретность положений закона существенно снижают уровень общественных издержек, связанных с преодолением в процессе достижения социальных целей различных препятствий - межведомственных противоречий, дублирования полномочий органов власти, наличия пробелов в законодательстве, неэффективности разделения полномочий и ресурсов и т.д. Простота, краткость, ясность, точность положений закона обеспечивают доступность информации "Об общих правилах игры" для всех участников отношений, создавая условия для равноправного диалога (взаимодействия) человека и власти. Определенность, последовательность, непротиворечивость положений закона являются одним из условий формирования дееспособного механизма реализации закона и достижения социальных целей кратчайшим путем.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации накопили существенный опыт в создании законодательства, трансформирующего приоритеты качества жизни населения в приоритеты государственного управления. Системность этому опыту придают концептуальные правовые акты - стратегии, концепции и программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Так, в Кемеровской области взаимосвязь проблем, системных рисков и ресурсов региона, определяющих качество жизни населения, с программами и направлениями действий органов власти законодательно закреплена Законом Кемеровской области от 11 июля 2008 года N 74-ОЗ "Об утверждении стратегии социально-экономического развития Кемеровской области до 2025 года". Использование программно-целевого подхода обеспечивает сопряжение целей, инструментов, ресурсов и результатов управления между уровнями власти. Логическим развитием механизма управления становятся программа социально-экономического развития Кемеровской области и комплексные программы социально-экономического развития расположенных на ее территории муниципальных образований. Формируемый на этой основе региональный консолидированный бюджет может реально оцениваться с точки зрения его социальной направленности, поскольку эту социальную направленность подтверждают не просто общие объемы бюджетных расходов в социальной сфере, а конкретно обозначенные комплексы мероприятий, реализация которых обеспечит получение конкретных социальных эффектов.

В Белгородской и Калужской областях приняты областные законы о программах улучшения качества жизни населения*(5). Эти программы формируют организационно-управленческий механизм воздействия на качество жизни в регионе, который объединяет социальные приоритеты, цели и задачи управления общественными ресурсами; определяет проектируемый результат и оценочные индикаторы его измерения; обеспечивает координацию действий и ресурсов различных органов власти в процессе достижения целей и результатов. При этом "легализация" приоритетов качества жизни обеспечивается на уровне акта высшей юридической силы субъекта Российской Федерации; согласование расходных и бюджетных полномочий региона фиксируется на средне- и долгосрочную перспективу; создаются условия для "трансформации объектов управления (людей) в субъекты социальных преобразований". Программы, как правило, ориентированы на решение четырех блоков вопросов, связанных с обеспечением качества жизни: качество населения, благосостояние населения, качество социальной среды, качество окружающей среды.

В развитие программ улучшения качества жизни утверждаются областные целевые программы. В Калужской области, например, в 2008 году утверждено 53 таких программы, поскольку "намеченные в концепциях и стратегиях цели и задачи не могут быть достигнуты и исполнены без соответствующего нормативного правового закрепления управленческих механизмов их реализации и надлежащего контроля".

Отдельные субъекты Российской Федерации обеспечивают управление качеством жизни на уровне правовых актов органов исполнительной власти. В Брянской, Владимирской, Орловской областях и иных регионах таким образом утверждены планы мероприятий по снижению неэффективных расходов и повышению качества жизни граждан на 2008 - 2010 годы.

Значительное количество правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не носит исчерпывающего характера в качестве инструмента управления социально-экономическими процессами и результатами. Эти правовые акты предназначены для компенсации локальных социально-экономических проблем. Несмотря на свою локальность, они имеют существенную значимость для конкретных социальных групп. К таким региональным законам следует отнести Закон Калужской области от 4 февраля 2005 года N 25-ОЗ "О молодом специалисте в Калужской области", Закон Свердловской области от 23 октября 1995 года N 28-ОЗ "О защите прав ребенка", Закон Хабаровского края от 28 апреля 1999 года N 119 "О квотировании рабочих мест для инвалидов и лиц, испытывающих трудности в поиске работы в Хабаровском крае", Закон Краснодарского края от 29 марта 2005 года N 849-КЗ "Об обеспечении прав детей на отдых и оздоровление в Краснодарском крае" и другие законы.

Качество "социальных законов" как способа взаимодействия государства и человека определяется в значительной степени простотой, полнотой и непротиворечивостью правового регулирования, так как население обладает весьма ограниченными ресурсами для организации поиска и толкования юридически сложных и разрозненных текстов. В связи с этим представляется важным такое направление совершенствования качества закона, как кодификация законодательства. Основным потребителем такой информации является человек в тех институциональных формах, которые не позволяют без дополнительных усилий и затрат с его стороны получить исчерпывающее представление о собственных правах и возможностях. Примечательным примером такой кодификации является Социальный кодекс Белгородской области.

В ряде субъектов Российской Федерации правовые акты используются не только в качестве способа компенсации состояния отдельных социальных групп населения, но и в качестве фактора, стимулирующего саморазвитие социальной сферы и человека. К таким правовым актам относятся, например, постановление губернатора Белгородской области от 31 декабря 2003 года N 229 "Об областной программе "Охрана и укрепление здоровья здоровых" на 2004 - 2010 годы", постановление Курской областной Думы от 22 декабря 2005 года N 1322-III ОД "Об областной целевой программе "Духовно-нравственное воспитание детей и молодежи Курской области на 2006 - 2010 годы", постановление правительства Свердловской области от 27 августа 2007 года N 830-ПП "О программе демографического развития Свердловской области на период до 2025 года ("Уральская семья")".

Поскольку на качество жизни человека влияют результаты и социально-экономические последствия реализации всех законов и иных правовых актов, ряд субъектов Российской Федерации обращает особое внимание на формирование этими законами условий для повышения качества жизни. Именно таким образом администрация Кемеровской области оценивает областные законы, воздействующие на рост инвестиционной привлекательности региона, - например, Закон Кемеровской области от 2 июля 2008 года N 66-ОЗ "Об инновационной политике Кемеровской области" или Закон Кемеровской области от 14 февраля 2005 года N 22-ОЗ "О налоговых льготах субъектам инвестиционной и производственной деятельности в Кемеровской области". И даже в предоставлении льгот "для отраслей с мультипликативным эффектом в смежных видах деятельности" обнаруживается социальный подход - экономия общественных ресурсов за счет их эффективного использования. Аналогичные инструменты непрямого управления качеством жизни имеются практически во всех субъектах Российской Федерации*(6).

Перспективы работы над качеством законов определяют сегодня следующие тенденции:

Во-первых, принципы реализации концепции и показатели качества жизни населения, определяя предназначение (функции) закона как механизма управления социально-экономическими процессами и результатами, формируют шкалу (систему координат) для проведения социально-экономической экспертизы законопроектов или результатов исполнения законов. Для проведения такой экспертизы важным становится поиск ответа на вопрос, выполняет ли конкретный закон (законопроект) указанные функции. Например, принцип концепции "паритет интересов отдельной личности и государственных структур, паритет различных социальных групп и различных слоев населения" соответствует функции закона как "способ согласования возможностей (интересов) всех участников отношений". Развивающаяся сегодня антикоррупционная экспертиза законопроектов и законов является одним из элементов социально-экономической экспертизы, определяющей необходимость и эффективность использования общественных ресурсов (полномочий, имущества, финансов) в законодательно установленной форме государственного управления.

Во-вторых, этап правовой гармонизации законодательства субъектов Российской Федерации и федерального законодательства в значительной степени завершен. С формальным приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным законодательством разобрались, система надзора и контроля функционирует, систематическое взаимодействие законодательных и надзорных органов обеспечено. Необходимый минимум для легитимной реализации полномочий региональных органов государственной власти создан, законность работы власти в целом обеспечена. Следующим этапом работы является совершенствование социально-экономического содержания законов, повышение эффективности законодательного обеспечения деятельности органов власти исходя из следующих приоритетов:

формирование исчерпывающего законодательного механизма реализации государственных гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией Российской Федерации;

наполнение содержания законов элементами, необходимыми для выполнения законами комплексной регулирующей функции (право, финансы, отрасли) и достижения устанавливаемых ими целей;

развитие мониторинга системы, процессов, законодательства, результатов (правового обеспечения, управленческих технологий, научных методов анализа) как необходимого условия обоснованности правотворчества и результативности правоприменения.

Третий фактор эффективности механизма государственного управления качеством жизни человека - качество власти - характеризует взаимосвязь приоритетов качества жизни человека с целевыми ориентирами деятельности государства, обоснованностью и эффективностью деятельности органов государственной власти.

Оставляя в стороне проблемы результативности избирательного и административного законодательства, законодательства о государственной службе как условия формирования эффективной системы органов государственной власти, следует отметить, что целевые приоритеты качества жизни человека позволяют в некоторой степени все же обеспечить трансформацию публичной (общественной) природы государства в конкретные технологии государственного управления. При этом законодательное воздействие на качество власти позволяет получать системные социальные эффекты за счет преодоления (снижения) противоречий между ветвями и уровнями власти, властью и обществом, регулируемым пространством и нерегулируемым сектором, различными механизмами и результатами регулирования.

Как выглядит "совокупный региональный механизм государственного управления качеством жизни населения"? Ответ на этот вопрос дают отдельные правовые акты, принятые в различных субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и формирующие правовое обеспечение этого механизма. Представляется, что механизм управления качеством жизни включает:

систему научных исследований, определяющих необходимость и возможность управленческого воздействия, форму и содержание управленческого решения, проектируемый результат и способ его оценки*(7);

систему показателей и индикаторов, характеризующих объект, субъект, предмет, инструмент, процесс, результат и социально-экономические последствия управления*(8);

систему коммуникаций между участниками взаимодействия, участниками и окружающей средой, в том числе систему прямой связи*(9) и обратной связи*(10);

субъект управления координации оценки, ориентированный на результат и выведенный за пределы межведомственных противоречий*(11);

инструмент управления, характеризующий совокупность правовых, финансовых, организационных, материально-вещественных, информационных и иных ресурсов (полномочий, технологий, коммуникаций, собственности), находящуюся в распоряжении субъекта управления*(12);

стандарт инструмента управления - стандарт правовой формы*(13) и социально-экономического содержания*(14) ресурсов управления различного вида;

Вероятно, представленная модель не является самой полной и точной моделью механизма государственного управления качеством жизни населения. Следует отметить, что наиболее полно она реализована в Законе ХМАО - Югры от 28 февраля 2006 года N 35-оз, в котором отражена или намечена значительная часть элементов этого механизма.

В целом наличие правового обеспечения механизма не является единственным фактором его эффективности. Целостное правовое обеспечение формирует лишь возможность для системного управления качеством жизни населения, создает условия для публичного и контролируемого согласования оптимальных направлений использования общественных ресурсов, методов управления ими и способов оценки результатов этого управления.

Глава 2
Мониторинг разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

1. Общие вопросы мониторинга разграничения компетенции в Российской Федерации

За истекшие с начала федеративной реформы годы в стране реализуется пакет федеральных законов, направленных на претворение в жизнь программных установок государственной политики в сфере федеративных отношений. Однако, несмотря на масштабы проделанной работы, законодателю не удалось пока создать сбалансированную схему взаимоотношений центра, регионов и муниципалитетов. В действующей схеме разграничения компетенции сохраняются значительные диспропорции.

Основной идеей федеративной реформы были определение и четкая законодательная фиксация полномочий в зависимости от эффективности их осуществления на том или ином уровне публичной власти, обеспечение их финансовыми ресурсами и закрепление ответственности за их ненадлежащую реализацию. Итогом первых этапов федеративной реформы стало внедрение в российскую правовую систему принципа субсидиарности, подразумевающего согласованную передачу на нижестоящие уровни публичной власти полномочий, финансов и ответственности.

В результате проведенных мероприятий часть полномочий и ответственность были переданы на нижние уровни публичной власти, однако соответствующего финансового обеспечения предусмотрено не было - напротив, финансы были сконцентрированы на федеральном уровне. У многих субъектов Российской Федерации появились серьезные трудности, что негативно повлияло на социально-экономическую ситуацию в регионах.

Практика реализации федеральных законов, принятых в рамках федеративной реформы (от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ), от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" (далее - Федеральный закон от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ), от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Федеральный закон от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ) и др.), их недостаточное ресурсное обеспечение стали камнем преткновения на пути обеспечения граждан страны полагающимися им социальными благами, поскольку за субъектами Федерации оказался закреплен слишком большой объем расходных обязательств, в частности по социальной поддержке граждан, не подкрепленный соответствующим финансированием.

Другим итогом федеративной реформы стала централизация компетенции. В процессе федеративной реформы из компетенции субъектов Федерации были фактически исключены многие позиции, отнесенные Российской Федерацией к предметам совместного ведения: защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон (пункт "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации); вопросы владения, пользования и распоряжения землей, водными и лесными ресурсами (пункт "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации); административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации) и др.

Изменения в Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1) сократили полномочия субъектов Федерации в области недропользования. Отмеченные тенденции получили развитие, в частности, в Водном кодексе. Согласно статье 8 Водного кодекса все водные объекты находятся в федеральной собственности, за исключением прудов и обводненных карьеров, расположенных в границах земельных участков и принадлежащих на праве собственности субъектам Российской Федерации, муниципалитетам, физическим и юридическим лицам. Субъекты Российской Федерации по своим полномочиям в водных правоотношениях оказались приравнены к физическим и юридическим лицам. Завершает природоресурсный блок Лесной кодекс Российской Федерации. К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере лесных правоотношений относится 42 полномочия, к полномочиям органов власти субъектов Российской Федерации - всего 8.

Налицо и абсолютно неэффективная централизация полномочий в экологической сфере. Согласно нормам Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" компетенция муниципалитетов в экологической сфере практически отсутствует, компетенция же субъектов Федерации незначительно шире компетенции муниципальных образований. Все это не способствует решению задачи защиты окружающей среды и рационализации природопользования.

Поскольку по целому ряду полномочий экологического характера, делегированных на уровень субъектов Федерации, наблюдается недофинансирование осуществления данных полномочий из федерального бюджета, целесообразно при подготовке перспективных бюджетов предусмотреть методики более точных расчетов субвенций из федерального бюджета на осуществление соответствующих полномочий, а также укрепить дисциплину их предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Этот процесс уже постепенно начался с внесением изменений в Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 посредством принятия Федерального закона от 29 апреля 2008 года N 58-ФЗ, согласно которому в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства отдельные участки недр отнесены к участкам недр федерального значения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. К участкам недр федерального значения относятся участки недр, четко ограниченные их качественными и количественными характеристиками. В отношении же иных ресурсов целесообразно вернуться к принципу совместного доступа Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. А по ряду позиций, имеющих лишь региональное значение, доступ надо передать субъекту Федерации.

Еще одним важным итогом федеративной реформы в области разграничения компетенции стало введение так называемых добровольных полномочий Федеральным законом от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ. Данный закон предусмотрел как перераспределение полномочий между уровнями публичной власти путем внесения изменений в перечень так называемых собственных полномочий субъектов Федерации, так и предоставление органам власти субъектов Федерации при наличии у них финансовых возможностей и за счет средств их бюджетов права осуществлять дополнительные меры по социальной защите населения, участвовать в реализации полномочий Федерации по предметам совместного ведения, если это указано в федеральных законах, а также осуществлять дополнительные полномочия по иным вопросам, если такая возможность предусмотрена в федеральных законах.

Финансирование осуществления данных полномочий не является обязанностью субъектов Федерации, осуществляется при наличии возможностей и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

Стройная на первый взгляд модель добровольных полномочий при более детальном изучении порождает немало вопросов. Федеральный закон создал сложную систему перекрестных поправок, препятствующую единообразному и полному пониманию норм, содержащихся в законах, регулирующих вопросы разграничения компетенции, а следовательно, и их нормальной реализации. По принципу своего логического построения закон повторяет Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, даже несмотря на то, что его претворение в жизнь наглядно продемонстрировало несоответствие полученных результатов целевым установкам государственной политики.

Законом предлагается следующий подход к вопросам разграничения компетенции: федеральный законодатель продолжает принимать законы, регулирующие полномочия субъектов Федерации, не обеспеченные финансированием, однако поскольку такое финансирование согласно закону нельзя в обязательном порядке возложить на субъекты Федерации, то полномочия осуществляются субъектами в добровольном порядке. Предоставление же субъектам Федерации права добровольно осуществлять полномочия не является в полном смысле слова их делегированием, т.е. передачей прав и обязанностей в принятии решений и в осуществлении тех или иных действий от одного субъекта управления к другому, принимающему на себя ответственность за них, поскольку такая передача не накладывает на субъекты Федерации никаких обязательств и не обеспечена соответствующими ресурсами со стороны передающей стороны.

Федеральный закон от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ предусмотрел начало переноса административной реформы на уровень субъектов Российской Федерации. Закон вносит изменения и дополнения сразу в 26 федеральных законов, нормы еще пяти законов признаются утратившими силу. Закон затрагивает в совокупности около 300 законодательных актов, создавая, таким образом, сложную многоуровневую систему поправок, разобраться в которой правоприменителю крайне непросто.

Законом закрепляется положение о том, что федеральные законы, регулирующие передачу полномочий Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, должны содержать положения, предусматривающие права и обязанности федеральных органов исполнительной власти по назначению руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также по определению структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (поправки в статью 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ). В случае передачи органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Федерации по предметам ее ведения и по предметам совместного ведения, осуществляемых территориальными исполнительными органами государственной власти Российской Федерации, указанные территориальные органы реорганизуются в форме преобразования или выделения. В этом случае федеральные законы могут содержать положения, определяющие полномочия исполнительных органов государственной власти Российской Федерации по определению порядка реорганизации территориальных исполнительных органов государственной власти Российской Федерации в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по включению в структуру и состав исполнительных органов субъекта Российской Федерации органа, образованного в результате реорганизации территориального исполнительного органа государственной власти Российской Федерации. Данные положения не соответствуют части 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, в то время как в случае полноценной реализации закона государственную власть в субъектах Российской Федерации будут осуществлять органы власти, фактически образованные исполнительными органами государственной власти Российской Федерации.

Цель введения столь сложной и неработоспособной схемы неясна. Главы регионов в настоящее время избираются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению Президента России. Это позволяет субъектам Российской Федерации выходить на принципиально новый уровень взаимоотношений с федеральным центром, характеризующийся большей степенью самостоятельности и ответственности, в то время как закон последовательно проводит политику переподчинения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральным министерствам. Нормы закона влекут не устранение дублирования, а его усугубление, поскольку в результате практической реализации содержащихся в законе положений на уровне субъекта Российской Федерации могут появиться сразу два исполнительных органа с одинаковой компетенцией.

Динамика процессов в сфере разграничения предметов ведения и полномочий прошла полный цикл: от чрезмерной децентрализации в 90-х годах прошлого века к избыточной централизации. Результаты такого ситуативного законотворчества уже дали знать о себе практически во всех сферах. В области федеративных отношений достигнутые на определенном этапе результаты стали всё больше расходиться с целями, стоящими перед реформой. Обилие компетенционных позиций не привело к децентрализации власти и повышению ее эффективности. Сегодня, когда регионы стали более ответственным звеном властной вертикали, требуется обновление концептуальных подходов к перспективам их дальнейшего развития. Необходимо постепенно отходить от излишней централизации, делегировать регионам дополнительные полномочия и обеспечивать их достаточными для реализации ресурсами, а не отдавать полномочия на "добровольное" осуществление.

2. Компетенционная сфера субъектов Российской Федерации

Субъекты Российской Федерации в настоящее время осуществляют сложно-структурированный комплекс разнообразных полномочий.

Полномочия по предметам ведения субъектов Российской Федерации. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Основной проблемной зоной данной сферы ведения является отсутствие перечня полномочий субъектов Российской Федерации по статье 73 Конституции Российской Федерации, что позволило федеральному центру произвольно перераспределять полномочия субъектов Российской Федерации, переквалифицируя предметы ведения субъектов Российской Федерации в предметы совместного ведения, сужая таким образом сферу компетенции субъектов Российской Федерации.

К данной категории полномочий можно отнести и те, которые осуществляются органами власти субъектов Российской Федерации в соответствии с так называемым опережающим законодательством субъектов Российской Федерации (опережающие полномочия). По критериям финансирования осуществления данных полномочий из бюджетов субъектов Российской Федерации, их нормативно-правового регулирования субъектами Российской Федерации в отсутствие федеральных правовых норм данная разновидность полномочий осуществляется субъектами Российской Федерации как полномочия по предметам ведения субъектов Российской Федерации, с одной только разницей - данные полномочия относятся к предметам совместного ведения.

Полномочия по предметам ведения Российской Федерации. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями. Реально таких полномочий у субъектов Российской Федерации немало, однако в федеральных законах они специально не выделяются. Особый порядок финансирования данных полномочий в отраслевом законодательстве закреплен не всегда.

Полномочия по предметам совместного ведения. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации. Полномочия по предметам совместного ведения подразделяется на собственные полномочия субъектов Российской Федерации, делегированные полномочия субъектов Российской Федерации, добровольные полномочия субъектов Российской Федерации, добровольно-обязательные полномочия субъектов Российской Федерации и субделегированные полномочия.

- Собственные полномочия субъектов Российской Федерации. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами). В ведении субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения на 1 января 2008 года находилось 68 полномочий. По данным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

- Делегированные полномочия субъектов Российской Федерации. Полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральными законами могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Финансовое обеспечение осуществления делегированных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется по общему правилу за счет субвенций из федерального бюджета.

Примерный перечень основных полномочий субъектов Российской Федерации включает в себя около 900 позиций, закрепленных более чем в 100 федеральных законах. Среднее число полномочий субъектов Российской Федерации на один федеральный закон - 9 позиций. Наибольшее количество полномочий (46 позиций) содержат федеральные законы от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (31 позиция).

- Добровольные полномочия субъектов Российской Федерации. Законодательно предусмотрено несколько разновидностей добровольных полномочий субъектов Российской Федерации:

1) органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не переданных им в соответствии с пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ (то есть полномочий, не делегированных субъектам Российской Федерации со стороны Федерации), с осуществлением расходов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, если это участие предусмотрено федеральными законами;

2) органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации на осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ (то есть любых полномочий субъектов Российской Федерации, кроме собственных), если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами;

3) органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

"Инвентаризировать" данные полномочия, хотя бы приблизительно "подсчитать" их практически невозможно, поскольку они устанавливаются не только федеральным законодательством, но и законодательством субъектов Российской Федерации.

- Добровольно-обязательные полномочия субъектов Российской Федерации стали результатом правового регулирования статьей 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, а также решениями Конституционного Суда Российской Федерации. Добровольно-обязательные полномочия субъектов Российской Федерации имеют в своей основе две исходные позиции.

1. В рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых до 1 января 2005 года возникло право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим федеральным законом нормах, этот закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим федеральным законом. Это означает, что добровольные полномочия субъектов Российской Федерации в части, подпадающей под данную норму, становятся обязательными для субъектов Российской Федерации.

Положения о применении данной нормы содержатся в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 марта 2007 года N 129-О-П. Согласно им Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсаторного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

Следовательно, порядок предоставления с 1 января 2005 года мер социальной поддержки на основе правового механизма, не допускающего существенного снижения уровня гарантий социальной защищенности, должен определяться нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации либо муниципального образования. При этом согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2006 года N 5-П, поскольку соответствующие льготы были первоначально установлены в федеральных нормативных правовых актах, а затем обязанность по их обеспечению фактически перенесена на нижестоящие уровни публичной власти, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований (исходя из того, что бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации) влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации из средств федерального бюджета.

2. При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нормативных правовых актов в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ должны быть соблюдены следующие условия:

вновь устанавливаемые размеры и условия всех выплат в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий выплат, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года;

при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены (статья 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ).

Это означает, что добровольные полномочия субъектов Российской Федерации в части, подпадающей под данную норму, становятся принудительными для субъектов Российской Федерации, то есть несмотря на общедозволительный характер осуществления данных полномочий они должны гарантировать предоставление гражданам Российской Федерации социальных услуг в установленных на 31 декабря 2004 года объемах независимо от длительности правоотношений. Данные положения были развиты Конституционным Судом Российской Федерации в ряде его решений (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2006 года N 5-П, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2006 года N 353-О и так далее).

- Субделегированные полномочия - полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, делегированные субъектам Российской Федерации вместе с закреплением права субъектов Российской Федерации делегировать указанные полномочия муниципалитетам. Данная разновидность полномочий - это новелла законодательства о разграничении компетенции. Субделегированные полномочия закреплены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", направленным на уточнение и конкретизацию отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Закон вносит изменения и дополнения в значительное количество федеральных законов, затрагивающих различные сферы общественных отношений, что с неизбежностью влечет трудности в правоприменительной практике. Закон состоит из 31 статьи (половина их появилась в тексте уже после прохождения законопроектом процедуры первого чтения), которые по смыслу друг с другом практически не связаны. По принципу своего логического построения рассматриваемый закон повторяет Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ.

Каждому законодательному акту, в который вносятся изменения, в законе посвящена отдельная статья, что препятствует единообразному пониманию норм, содержащихся в указанных законах, а следовательно, и их нормальной реализации. Предмет регулирования рассматриваемого закона включает в себя предельно широкий круг вопросов: субделегирование полномочий органам местного самоуправления, компетенция муниципальных образований, разграничение собственности между разными уровнями публичной власти, регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию и деятельности естественных монополий, поправки в законодательство об административных правонарушениях, а также технические изменения в законодательстве (в частности, замена термина "субвенции" на термин "субсидии"). Объединение в одном акте столь разнородного правового материала некорректно, а форма закона о внесении изменений в законы о внесении изменений чрезвычайно трудна для понимания, что уже не раз подтверждено практикой федеративных отношений. Подобная юридическая техника превращает федеральное законодательство в сфере разграничения компетенции в набор не связанных друг с другом нормативных установлений, что понижает уровень системности законодательства.

Реализация положений рассматриваемого закона требует принятия ряда подзаконных актов органов исполнительной власти федерального, регионального и местного уровней. Поскольку закон (за исключением статей 5 и 14) вступил в силу со дня его официального опубликования, то есть 29 декабря 2008 года, очевидно, что указанные выше подзаконные акты не были своевременно приняты, следовательно, реализация положений закона была фактически отложена. Практика принятия социально значимых законов, касающихся разграничения компетенции между разными уровнями публичной власти, в последние дни 2008 года уже неоднократно приводила к дестабилизации социально-экономической ситуации в регионах.

Закон предусматривает возможность субделегирования указанных полномочий, то есть передачу их исполнения с уровня субъектов Российской Федерации на муниципальный уровень. Однако при этом:

Правительством Российской Федерации не урегулирован порядок распределения, расходования и учета средств на предоставление субвенций, передаваемых на осуществление субделегированных полномочий муниципальным бюджетам через бюджеты субъектов Российской Федерации;

нормативными актами субъектов Федерации не урегулирован порядок распределения, расходования и учета средств на предоставление субвенций, передаваемых на осуществление субделегированных полномочий муниципальным бюджетам из федерального бюджета;

Правительством Российской Федерации не урегулирован порядок предоставления органами местного самоуправления отчетности по осуществлению субделегированных полномочий;

аналогичный порядок не урегулирован нормативными актами субъектов Российской Федерации;

неясно, на каком основании осуществление указанных полномочий передается на местный уровень;

вступление указанных положений закона в силу начиная с января 2009 года препятствует полноценному и своевременному обеспечению граждан России полагающимися им по закону социальными благами;

значителен коррупционный потенциал перечисленных выше положений закона о субделегировании, поскольку они подразумевают многократную передачу денежных средств из одного бюджета другому при отсутствии установленных форм эффективного контроля за их целевым использованием; отсутствуют и нормативные положения относительно контроля качества услуг населению, предоставляемых посредством реализации субделегированных полномочий.

В целом рассматриваемый закон нуждается в серьезной доработке, уточнении предмета его правового регулирования, а также в сопровождении его соответствующими подзаконными актами разных уровней публичной власти. Можно предположить, что поправки в закон потребуется вносить уже в ближайшие парламентские сессии.

Кроме того, согласно пункту 4 статьи 21.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ федеральные законы, определяющие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, должны устанавливать порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий. Однако, несмотря на планируемую передачу полномочий Российской Федерации с уровня субъектов Российской Федерации на уровень муниципалитетов, каких-либо изменений в распределение бюджетных средств рассматриваемый закон не предусматривает. Законом по сути расширен перечень вопросов местного значения. Поскольку его принятие приходится на конец 2008 года, остается констатировать, что его положения не нашли отражения в законах о бюджетах субъектов Российской Федерации на 2009 год и не получили необходимого финансового обеспечения, что негативно сказывается на исполнении полномочий органами местного самоуправления.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "пункту 4 статьи 26.1"

Отдельные положения Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ предусматривают, что в отношении ряда полномочий органы государственной власти и местного самоуправления наделяются не обязательствами по их исполнению, а правами на их осуществление. Указанные полномочия будут осуществляться только теми субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, у которых имеются необходимые для этого бюджетные ресурсы. При этом поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы, предусмотренные законом, не обеспечивают финансовых механизмов осуществления субделегированных полномочий. В частности, пунктом 6 статьи 22 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ предусмотрено, что для осуществления переданных в порядке субделегирования полномочий органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства. Указанная норма совершенно обоснованно наделяет органы местного самоуправления указанными правомочиями, однако при этом очевидно, что проблема финансирования реализации переданных полномочий таким образом не решается. При субделегировании полномочий на местный уровень органы местного самоуправления не должны исполнять их за счет средств собственных бюджетов - полномочия должны не только передаваться органам местного самоуправления, они должны делегироваться им для исполнения, что предполагает передачу и соответствующих финансовых средств. Тем не менее самим законом механизм предоставления финансовых средств органам местного самоуправления для обеспечения субделегируемых полномочий не урегулирован.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "пунктом 7 статьи 26.3"

Кроме того, подпунктом "в" пункта 7 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ предусмотрено, что потери бюджета муниципального района (городского округа) в связи с получением средств по дополнительному нормативу отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в объеме ниже расчетной дотации компенсации из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) учету при последующем распределении межбюджетных трансфертов местным бюджетам не подлежат, что в значительной степени ослабляет доходную базу муниципалитетов. Вводимые Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ новеллы ведут к тому, что органы местного самоуправления вынуждены будут осуществлять соответствующие расходы за счет собственных бюджетов, большинство из которых в настоящее время дефицитно.

3. Положения Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ противоречат логике федеративной и муниципальной реформ. Так, полномочия и финансы для их осуществления сначала концентрируются на федеральном уровне, но затем происходит децентрализация полномочий без обеспечения их соответствующими ресурсами. Большинству муниципалитетов не хватает собственной доходной базы для полноценного осуществления полномочий органов местного самоуправления, трансферты из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации не способны исправить эту ситуацию. Сама по себе передача полномочий Российской Федерации на места вызывает немало вопросов: если указанные полномочия являются федеральными по своей природе, то их передача на местный уровень противопоказана; если же полномочия являются местными, то отсутствует необходимость передавать их сначала Федерации, потом - субъектам Федерации и только потом - муниципалитетам, к тому же без соответствующего финансового обеспечения. При субделегировании полномочий цепочка исполнителей по конкретным полномочиям удлиняется, вырастают объемы отчетности, а также число занятых их составлением сотрудников органов власти разных уровней. Принципы такой деятельности идут вразрез с объективными законами эффективности управления, вызывают излишнюю забюрократизированность и бесконтрольность системы власти.

3. Предварительные итоги и перспективы мониторинга разграничения компетенции в Российской Федерации

В действующей схеме разграничения компетенции сохраняются значительные диспропорции.

1. Полномочия возлагаются на определенный уровень власти, однако передача под их осуществление соответствующих финансовых ресурсов с другого уровня не предусмотрена. Ответственность за реализацию полномочий в социальной сфере ложится на плечи субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, не располагающих достаточными ресурсами для нормального осуществления данных полномочий.

2. Вместо решения данной проблемы по сути законодатель избрал иной путь - были учреждены добровольные полномочия субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, сущность которых заключается не в том, чтобы обеспечить регионы и муниципалитеты соответствующими их расходным статьям доходными полномочиями, а в том, чтобы снять с них социальные обязательства перед населением, сделать эти обязательства факультативными.

3. Практика добровольно-обязательных полномочий в связи с этим выглядит социально оправданной, она не позволяет резко снижать уровень социальной поддержки граждан регионами и муниципалитетами, хотя и не способствует социальному развитию.

4. В новой схеме разграничения полномочий фактически сохраняется нефинансируемый федеральный мандат, законодательными актами федерального уровня на регионы и муниципалитеты налагаются расходные полномочия, не обеспеченные финансированием. Однако теперь нефинансируемый мандат носит скрытый характер.

5. Несовершенно нормативно-правовое закрепление действующей схемы разграничения компетенции, что проявляется в следующем:

сосуществует множество разновидностей полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципалитетов; кроме 4 блоков, предусмотренных Конституцией, - ведения Федерации, ведения субъектов Российской Федерации, совместного ведения и ведения муниципалитетов - предусматриваются полномочия субъектов Российской Федерации по предметам ведения Федерации, собственные полномочия субъектов Российской Федерации, делегированные полномочия субъектов Российской Федерации, добровольные полномочия субъектов Российской Федерации, добровольно-обязательные полномочия субъектов Российской Федерации, административные полномочия субъектов Российской Федерации, опережающие полномочия субъектов Российской Федерации, субделегированные полномочия субъектов Российской Федерации и прочее, что затрудняет деятельность правоприменителя, направленную на реализацию регулирующих их правовых норм;

формулировки полномочий нечетки, поэтому бывает сложно установить природу полномочия (регулятивную, исполнительную, контрольную, финансовую);

лишь незначительная доля полномочий на уровне отраслевых федеральных законов четко отнесена к собственным полномочиям либо к делегированным субъектов Российской Федерации; большинство же полномочий финансово не ранжированы, что размывает границы финансовой ответственности центра, регионов и муниципалитетов;

в разряд добровольных полномочий попали многие полномочия из социальной сферы - обязательные, императивные по своей сути; наряду с таким добровольным по своей природе полномочием органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, как ведение просветительской и агитационной работы в целях популяризации садоводства, огородничества или дачного хозяйства, существует и такое полномочие: "органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов имеют право участия в реализации государственной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов Российской Федерации", которое к добровольным категорически нельзя отнести;

многие из так называемых административных полномочий таковыми в действительности не являются, поскольку требуют финансирования, в связи с чем обязательства по их финансированию посредством предоставления субъектам Российской Федерации субвенций Федерация сняла с себя необоснованно;

формулировки многих полномочий нечетки, расплывчаты, перечни полномочий зачастую являются открытыми, что в отношении определения источника их финансирования совершенно недопустимо;

часто полномочия закрепляются за субъектами Российской Федерации и за муниципалитетами не единым списком, а рассредоточены по всему тексту закона, либо список полномочий имеется, но кроме него текст закона содержит отдельные полномочия, не входящие в этот список, что затрудняет инвентаризацию полномочий.

6. Доходные полномочия субъектов Российской Федерации и муниципалитетов по-прежнему не соответствуют их расходным обязательствам, причем введение института добровольных полномочий на региональном и муниципальном уровне решает данный вопрос за счет нарушения социального баланса в отношениях государства и общества.

7. Субъекты Федерации остаются отстранены от реализации некоторых своих "традиционных" полномочий (особенно в сфере природопользования), что негативным образом сказывается на социально-экономической ситуации в регионах.

Назрела необходимость обновления концептуальных подходов к перспективам федеративного строительства. Принято считать, что главная проблема федеративной реформы заключается в том, что в ее рамках не было осуществлено полноценное делегирование регионам и муниципалитетам дополнительных полномочий. Однако такая постановка вопроса сегодня уже неактуальна. Перечень полномочий субъектов Российской Федерации на сегодняшний день значителен, он включает 68 собственных полномочий субъектов Российской Федерации, более 900 - условно делегированных (то есть полномочия делегированы субъектам Российской Федерации федеральными законами, однако финансирование их из федерального бюджета не предусмотрено) и значительное количество добровольных и добровольно-обязательных полномочий субъектов Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации могут осуществлять сегодня практически любые полномочия в социальной сфере. Основная проблема действующей модели разграничения компетенции заключается в том, что у субъектов Федерации нет стимулов к реализации социальных полномочий и соответствующей материальной базы для этого. В связи с этим среднесрочное реформирование компетенционной сферы на нынешнем этапе ее развития должно идти по следующим основным направлениям.

Первое. Обеспечение субъектов Российской Федерации ресурсами, достаточными для осуществления возложенных на них обязательств перед населением. Это подразумевает неперечисление субъектам Российской Федерации дополнительных трансфертов из федерального бюджета, а предоставление им доходных полномочий и стимулирование к осуществлению самостоятельной хозяйственной деятельности.

Второе. Повышение ответственности субъектов Российской Федерации за проводимую ими социально-экономическую политику. Сегодня у руководства субъектов Федерации отсутствует заинтересованность в эффективном осуществлении своих социальных функций, поскольку будущее практически не зависит от результатов его деятельности. Как следствие - несоответствие потенциальных возможностей регионов действительному состоянию их социально-экономической сферы; это необходимо исправлять в кратчайшие сроки, в том числе при помощи установления механизмов ответственности. Существующих механизмов здесь явно недостаточно (даже с учетом положений Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации").

Третье. Необходимо принятие Федерального закона "О минимальных социальных стандартах в Российской Федерации" (Социального кодекса), где были бы закреплены основные нормативы предоставления гражданам социальных услуг. Положениями данного закона должны охватываться все основные направления социально-экономической сферы, на них должны быть ориентированы нормы отраслевых федеральных законов (социальная сфера должна финансироваться не спорадически, в рамках приоритетных национальных проектов, а на регулярной и прочной законодательной основе).

Четвертое. Необходимо скорректировать порядок законодательного регулирования компетенционной сферы. Все законодательные акты, регулирующие полномочия субъектов Российской Федерации, должны моделироваться по единой схеме, полномочия в них должны закрепляться по единым образцам. Следует также избавить компетенционные перечни от неуместной диспозитивности, наделение субъектов правоотношений полномочиями должно в основном иметь императивный характер. Также целесообразно отказаться от административных полномочий, включив их в общие компетенционные перечни. Наличие добровольных полномочий не исключается. Но они должны занять подобающее место в схеме разграничения компетенции, а именно - за рамками установленных социальных стандартов. Добровольно-обязательные полномочия в данном случае подлежат переводу в собственные полномочия субъектов Российской Федерации.

Однако перечисленные меры направлены на решение среднесрочных задач федеративной реформы, их уже недостаточно для того, чтобы компетенционная сфера отвечала вызовам времени. Ее дальнейшее реформирование требует в том числе передачи субъектам Российской Федерации полномочий инновационного характера, которые позволили бы укрепить ресурсную базу регионов и придать импульс их дальнейшему социально-экономическому развитию.

4. Мониторинг разграничения компетенции на уровне субъектов Российской Федерации*(15)

В период подготовки доклада в адрес Совета Федерации поступило значительное число материалов от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, содержащие в том числе анализ практики разграничения полномочий между уровнями публичной власти и предложения по их оптимизации.

Зачастую регионы сталкиваются с трудностями при решении важных общегосударственных задач именно из-за отсутствия федерального правового регулирования. Поэтому многие предложения субъектов Российской Федерации объективно связаны с изменениями федерального законодательства.

Одной из центральных проблем является проблема финансирования переданных полномочий. По мнению субъектов Федерации, полномочия должны быть переданы вместе с финансированием на уровень субъектов Федерации. Порядок расчета размера субвенций на реализацию полномочий, переданных Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации, должен исключать использование дополнительных средств из бюджетов субъектов Российской Федерации*(15).

Реализация полномочий подразумевает предоставление субъектам Российской Федерации доходных полномочий и стимулирование к осуществлению самостоятельной хозяйственной деятельности. Поэтому целесообразно предоставить региональным бюджетам собственные налоговые источники доходов, соответствующие объему их финансовых обязательств для обеспечения полномочий в рамках компетенции в соответствии с законодательством России, а также позволяющие продолжить закрепление за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, в целях обеспечения полномочий местных органов власти.

Необходимо продлить право субъектов Российской Федерации по замещению дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений, муниципальных районов (городских округов) дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений на 2009 год и далее. Актуальность данных предложений обусловливается также необходимостью повышения самостоятельности субъектов Российской Федерации и местных органов власти в целях увеличения доходной базы бюджетной системы Российской Федерации за счет улучшения налогового администрирования и повышения уровня собираемости налогов.

Несовершенными в настоящее время являются методы стимулирования регионов, развивающих экономический потенциал, экспорт производимой продукции и собственную налоговую базу. В основе построения межбюджетных отношений заложена схема, не позволяющая региону значительно повысить уровень бюджетной обеспеченности за счет собственных доходов.

В частности, предлагается увеличить доходную базу бюджетов регионов за счет увеличения объемов (доли) налоговых доходов, зачисляемых в бюджет территорий:

увеличить налоговую ставку налога на прибыль организаций, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации с 17,5% до 20%;

установить, что платежи акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла подлежат зачислению в региональные бюджеты по нормативу 100%.

Мониторинг реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) выявил ряд проблем в сфере организации взаимодействия с органами местного самоуправления по вопросам реализации переданных полномочий. Имеют место случаи передачи постановлениями Правительства Российской Федерации отдельных государственных полномочий Российской Федерации на региональный и муниципальный уровень без предоставления соответствующих средств на администрирование функций по их реализации. Данный порядок передачи федеральных государственных полномочий противоречит общим принципам формирования доходов и расходов бюджетов, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации, и порядку передачи государственных полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, установленному федеральными законами от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ. Решить эти проблемы можно только путем совершенствования федерального законодательства в части разработки эффективных механизмов финансового обеспечения передаваемых органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления полномочий Российской Федерации, объективных критериев оценки и методики расчетов объемов выделяемых средств.

Значительное место в материалах субъектов Федерации уделено уточнению полномочий в социальной сфере в связи с принятыми в последние годы актами в сфере социального законодательства.

В результате перехода от натуральных льгот к выплате денежной компенсации в сложном положении оказался целый ряд категорий граждан, особенно тех, кто проживает в сельской местности. В частности, руководители органов государственной власти справедливо ставят вопрос о необходимости изменения действующего законодательства в сфере разграничения полномочий по отношению к сельским педагогам, врачам, провизорам, работникам со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающим с ними членов их семей, по вопросу их права на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением*(16).

Аналогичного решения требует и ситуация с предоставлением скидки не ниже 50% на оплату жилого помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов.

Различное социально-экономическое положение субъектов Российской Федерации не позволяет им формировать одинаковый уровень социальной защиты тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий. В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос о передаче полномочий по предоставлению мер социальной поддержки тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий, на федеральный уровень.

Ряд предложений касается вопросов финансирования полномочий по материальной поддержке вдов умерших участников Великой Отечественной войны, индексации размера социального пособия на погребение, денежных компенсаций гражданам, подвергшимся воздействию радиации*(17).

Требует уточнения закрепленное за субъектами Российской Федерации полномочие по содействию развитию детско-юношеского спорта*(18).

Повышение качества жизни граждан не может быть реализовано без отработки механизма государственного регулирования минимальных социальных стандартов. Социальные стандарты позволят перейти от постатейного к подушевому финансированию расходов на социальные нужды, что значительно повысит эффективность использования выделяемых средств на социальное развитие и создаст объективные критерии эффективной работы власти. Кроме того, с введением минимальных социальных стандартов бюджеты всех уровней станут намного прозрачнее*(19).

В Волгоградской области, например, принят в первом чтении проект Социального кодекса Волгоградской области - свод социальных законов, принятых на основе единых социальных стандартов и подходов в решении социальных проблем различных категорий граждан, проживающих в Волгоградской области. Но так как на федеральном уровне вопрос разработки и принятия государственных социальных стандартов не урегулирован, это тормозит использование субъектами Российской Федерации института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также не позволяет объективно и полно определить объем субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления соответствующих полномочий.

Говоря о проблеме разграничения полномочий в области демографии, субъекты Российской Федерации предлагают на федеральном уровне:

разработать механизм, позволяющий совмещать воспитание детей и уход за ними с трудовой деятельностью. Законодательство в этой области должно содержать положения, направленные на формирование у людей желания иметь семью и здоровых детей. С этой целью следует предусмотреть для вступивших в брак молодых людей налоговые льготы, в том числе освобождение от уплаты налога с доходов физических лиц в случае получения субсидий и кредитов на приобретение жилья, установление особого порядка предоставления жилья с рассрочкой его оплаты, бесплатное предоставление садовых участков, различные виды социальной поддержки молодой семьи, финансовую помощь при рождении каждого ребенка;

выработать Концепцию охраны материнства, детства и семьи, а также Концепцию государственной семейной политики. Последняя могла бы быть методической основой реализации социальной политики в области поддержки семьи, материнства и детства во всех регионах Российской Федерации, концепция позволила бы обеспечить стабильность мер государственной семейной политики, ее единство на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

В современных условиях важна четкость в разграничении полномочий государственных органов в сфере миграционного регулирования и привлечения иностранной рабочей силы. Неразграниченность полномочий негативно отразилась на положении как коренного населения в субъектах Российской Федерации, так и самих мигрантов, возможностях их безболезненной интеграции в социально-экономическую и демографическую среду на конкретной территории*(20).

Наибольшее число проблем, поднятых в материалах субъектов Федерации, связано с разграничением полномочий в области местного самоуправления.

Практика показывает, что органы местного самоуправления либо вынуждены осуществлять отдельные федеральные государственные полномочия вообще без предоставления субвенций из федерального бюджета, либо сталкиваются с проблемами несвоевременного или недостаточного по объему перечисления субвенций в местные бюджеты. К числу государственных полномочий, не обеспеченных финансированием за счет средств федерального бюджета, относятся:

полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена;

полномочия по регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства в тех населенных пунктах, где отсутствуют территориальные органы федеральной миграционной службы;

полномочия по приему от налогоплательщиков (налоговых агентов) денежных средств в счет уплаты налогов и их перечислению в бюджетную систему Российской Федерации в тех местностях, где отсутствуют банки;

организационные полномочия по приему документов, постановке на учет, принятию решений о выплате ежемесячных денежных компенсаций в возмещение вреда и иных выплат для лиц, пострадавших от воздействия радиации, а также по определению размера данных выплат.

Исполнение данных полномочий требует существенных трудовых и материальных затрат со стороны органов местного самоуправления, однако муниципалитеты вынуждены осуществлять их за счет собственных бюджетных средств.

Необходимы законодательные решения в части упрощения процедуры принятия решений по укрупнению муниципальных образований - поселений, учитывая демографическое сжатие сельских территорий, а также то, что фактические поступления налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты не позволяют в полной мере обеспечить расходные полномочия сельских муниципальных образований.

С 2006 года основными доходными источниками бюджетов поселений стали налог на имущество физических лиц и земельный налог, доля которых в составе бюджетов муниципальных образований, в частности в Ростовской области, в среднем не превышает 10%. Столь низкие показатели обусловлены, во-первых, низкой собираемостью налогов, а во-вторых, большим количеством налоговых льгот, предусмотренных федеральным законодательством.

В целях обеспечения полноты учета плательщиков налога на имущество физических лиц целесообразно законодательно на федеральном уровне отнести к полномочиям органов местного самоуправления выявление и понуждение собственников имущества, не оформивших имущественные права в установленном порядке, к обязательной государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

Целесообразно также на федеральном уровне ускорить разработку единых минимальных социальных стандартов и нормативов финансовых затрат муниципальных услуг, организация предоставления которых в соответствии с федеральным законодательством возложена на органы местного самоуправления.

Как известно, регулирование большинства вопросов в области правопорядка и общественной безопасности в соответствии с существующим федеральным законодательством находится в исключительном ведении Российской Федерации. В связи с этим крайне затруднена разработка и внедрение правовых, организационных и иных механизмов в данной сфере на уровне субъектов Российской Федерации.

Учитывая положения статьи 72 Конституции Российской Федерации, необходимо изменить законодательство в части конкретизации (возможного расширения) прав и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере обеспечения региональной безопасности и правопорядка*(21).

Следует также дополнить перечень вопросов местного значения поселения, муниципального района и городского округа, включив в число полномочий органов местного самоуправления участие в профилактике правонарушений и незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

Для обеспечения реализации полномочия в сфере профилактики правонарушений необходимо при принятии проекта Федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении общественной безопасности" четко определить полномочия органов местного самоуправления в этой сфере.

В сфере разграничения полномочий в области экономического развития во главу угла ставятся вопросы изменения налоговой системы в целях повышения эффективности исполнения полномочий субъектов Российской Федерации, увеличения их собственной доходной базы и создания благоприятных условий для стимулирования инновационной и инвестиционной деятельности. Для качественного решения этих задач необходимо устранить имеющиеся пробелы в действующем федеральном законодательстве:

распределять сумму сбора за участие в конкурсе (аукционе) по предоставлению права пользования участков недр в доходы федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в равных долях;

отменить порядок перераспределения акцизов на нефтепродукты и алкогольную продукцию между региональными бюджетами с использованием дополнительных нормативов и увеличить долю акцизов на нефтепродукты, поступающую в бюджеты субъектов Российской Федерации до 40%;

установить норматив отчислений водного налога в бюджеты субъектов Российской Федерации в размере 100%;

вернуть субъектам Российской Федерации право создавать региональные зоны экономического развития.

Требуется разработка и принятие федерального закона о государственной инновационной политике, направленного на определение целей, принципов, приоритетных направлений государственной инновационной политики, закрепление функций и полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов власти в сфере инновационной политики, установление порядка и форм поддержки субъектов инновационной деятельности.

В настоящее время имеется ряд постановлений Правительства России, которые предписывают регионам принять меры, обеспечивающие сохранение потребления на душу населения основных видов продовольствия, определить меры по социальной поддержке наименее защищенных групп населения и т.д. В связи с этим ряд вопросов ценовой политики, в том числе и вопрос государственного регулирования цен на хлеб, должен быть передан регионам*(22).

Предлагается передать на уровень субъектов Федерации дополнительные функции по лицензированию. Это касается медицинской, фармацевтической деятельности, добычи полезных ископаемых, лицензирования участков недр, содержащих мелкие и средние месторождения полезных ископаемых. В результате того, что эти вопросы решаются через федеральный центр, снижается оперативность, увеличиваются сроки принятия решений, хозяйствующие субъекты несут дополнительные расходы.

В сфере развития транспорта регионы нуждаются в оказании государственной поддержки на федеральном уровне для обеспечения соответствия автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения требованиям технических регламентов. Для решения указанной проблемы предлагается предусмотреть в федеральном бюджете дополнительное финансирование субъектам Российской Федерации на содержание, капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения с долевым участием на условиях софинансирования.

Необходимо также ускорить деятельность по доработке законопроекта и принятию закона о магистральном трубопроводном транспорте. Принятие законопроекта необходимо в целях сохранности и обеспечения рационального использования природных ресурсов, получения оптимальной доли доходов от использования этих ресурсов в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, укрепления единства страны, создания рабочих мест, обеспечения потребностей внутреннего рынка в соответствующей продукции.

Жизненно важно оптимизировать полномочия между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области природопользования. В частности, целесообразно законодательно закрепить полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по охране и использованию объектов растительного и животного мира, в том числе занесенных в Красные книги субъектов Российской Федерации, и среды их обитания.

Назрела необходимость принятия федерального закона об охоте и охотничьем хозяйстве, в котором должны быть конкретизированы и развиты положения Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире", создана стабильная система законодательства в области охоты и ведения охотничьего хозяйства, установлен на законодательном уровне порядок организации охоты.

Принятый Государственной Думой в первом чтении проект федерального закона N 66299-5 "Об охоте" не отвечает указанным выше требованиям. В нем отсутствуют нормы, устанавливающие права органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охоты, наделены таковыми только исполнительные органы государственной власти Российской Федерации.

В сфере жилищной политики и жилищно-коммунального хозяйства субъектами Федерации предлагается:

полномочия органов местного самоуправления по установлению надбавок к тарифам на электрическую и тепловую энергию отнести к полномочиям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

урегулировать отношения по механизму признания ветхого и аварийного жилья, сносу либо его капитальному ремонту;

предусмотреть в федеральном бюджете средства на строительство и приобретение жилья для малоимущих, инвалидов и иных лиц, пользующихся социальными преимуществами по федеральному законодательству;

осуществлять софинансирование жилищных программ и программ модернизации жилищно-коммунального хозяйства с учетом социально-экономического развития регионов.

В целях повышения защиты дольщиков следует обязать застройщика включать в информацию о себе сведения о величине собственных денежных средств и установить их минимальный размер, использовать денежные средства, уплачиваемые участниками долевого строительства по договору, исключительно для строительства (создания) в соответствии с проектной документацией многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости, в котором находится объект долевого строительства.

Для отдаленных от центра субъектов Российской Федерации крайне важно не потерять связи с центром в области поддержания единой образовательной системы. В частности, в целях создания на Дальнем Востоке и в Сибири современной и престижной системы образования целесообразно:

организовать за счет средств федерального бюджета стажировку в высших учебных заведениях, находящихся в центральных районах России, преподавателей учебных заведений, ученых с Дальнего Востока;

предусмотреть финансирование за счет средств федерального бюджета строительство объектов образования при комплексной застройке новых жилых микрорайонов;

внести изменения в Федеральный закон от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в части предоставления бесплатного билета на самолет для прохождения стажировки, подготовки к защите диссертаций аспирантам-бюджетникам один раз за период обучения;

предусмотреть поддержку из федерального бюджета проектов по строительству субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями дошкольных образовательных учреждений*(23).

Не последнее место в предложениях субъектов Федерации занимают вопросы о необходимости систематизации и дальнейшего совершенствования законодательства о государственной службе, обеспечения подлинного единства и взаимосвязи различных видов и типов государственной и муниципальной службы, включая единство воинских званий и классных чинов, исчисления стажа, формирования единого кадрового резерва, медицинского страхования гражданских служащих, соотношения должностей федеральной гражданской службы и должностей гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Поскольку перераспределение полномочий в основном происходит посредством принятия федеральных законов, то субъекты Федерации справедливо ставят вопрос о совершенствовании законодательного процесса и участия в нем органов государственной власти регионов.

Можно констатировать, что на сегодняшний день по-прежнему отсутствует механизм обратной связи по вопросу учета замечаний и предложений, направляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральные государственные органы (в том числе в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации), в отношении недостатков федерального правового регулирования.

По мнению субъектов Федерации необходимо:

утвердить на уровне Правительства Российской Федерации основные направления законопроектной деятельности в сфере регионального развития с четким изложением концепции предполагаемых к подготовке законопроектов;

рекомендовать Правительству Российской Федерации до внесения в Государственную Думу всех без исключения проектов федеральных законов, разграничивающих полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации либо изменяющих объем полномочий субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, направлять проекты в адрес субъектов Российской Федерации для подготовки ими замечаний и предложений;

заблаговременно информировать органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации о подготовке федеральными органами исполнительной власти и внесении в Государственную Думу поправок к проектам федеральных законов в случаях, если такие поправки затрагивают компетенцию субъектов Российской Федерации, влияют на их расходные полномочия;

распространить порядок предварительного выяснения позиций органов государственной власти субъектов Российской Федерации на проекты нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Не всегда федеральный закон можно напрямую применить ко всем регионам без учета их специфики и политической обстановки. В связи с этим представляется целесообразным, чтобы федеральный закон о закреплении полномочий по предметам совместного ведения носил рамочный характер, оставляя место для регулирования законами субъектов Российской Федерации правоотношений, возникающих в связи с передачей им этих полномочий.

Общие итоги мониторинга разграничения полномочий на уровне субъектов Российской Федерации достаточно емко сформулированы в докладе Воронежской областной Думы "О состоянии законодательства Воронежской области в сфере разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Федеральному законодателю не удалось пока создать сбалансированную модель взаимоотношений центра, регионов и муниципалитетов. В действующей схеме разграничения компетенции существуют значительные проблемы:

1) полномочия часто возлагаются без передачи под их осуществление соответствующих финансовых ресурсов. Ответственность за реализацию полномочий в социальной сфере ложится на плечи субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, не располагающих достаточными ресурсами для нормального осуществления данных полномочий;

2) субъекты Российской Федерации остаются отстраненными от реализации некоторых своих традиционных полномочий (особенно в сфере природопользования), что негативным образом сказывается на социально-экономической ситуации в регионах;

3) доходные полномочия субъектов Российской Федерации и муниципалитетов не соответствуют их расходным обязательствам;

4) формулировки многих полномочий нечетки, расплывчаты, перечни полномочий зачастую являются открытыми;

5) один и тот же вопрос регулируется сразу несколькими не связанными друг с другом законодательными актами (особенно это характерно для социальной сферы), что не способствует систематизации законодательства.

Все вышесказанное позволяет сделать однозначный вывод о необходимости пересмотра действующего порядка законодательного регулирования сферы разграничения полномочий.

Глава 3
О взаимосвязи системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и показателей качества жизни граждан*(24)

Сложившаяся система оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации создает дополнительные стимулы к улучшению качества жизни граждан.

С одной стороны, это достигается через включение в перечень основных и дополнительных показателей индикаторов, характеризующих смертность населения, обеспеченность жилым фондом, уровень образования и т.д. Как правило, эти индикаторы являются основными составляющими понятия "качество жизни населения" и присутствуют в большинстве оценивающих его индексов.

Не менее важным представляется и другой аспект - формирование институциональных основ, обеспечивающих рост качества жизни в долгосрочной перспективе. В этой части система показателей содержит два ключевых компонента - оценка эффективности расходования бюджетных средств и оценка проведения структурных реформ.

Оценка эффективности расходования бюджетных средств призвана определить объем средств региональных бюджетов, направляемых на финансирование бюджетной сети сверх нормативных показателей. Эти средства, будучи сэкономленными в результате мероприятий по оптимизации бюджетной сети, могут стать дополнительным источником для повышения качества предоставляемых бюджетных услуг, повышения заработной платы работникам бюджетной сферы и т.д.

Другим направлением, создающим долгосрочную основу повышения качества жизни является проведение структурных реформ в социальной сфере и жилищно-коммунальном хозяйстве. Речь идет в первую очередь о внедрении новых финансово-экономических моделей. В сфере общего образования примером такой модели является переход к нормативному подушевому финансированию деятельности общеобразовательных учреждений. Внедрение такого механизма способствует развитию конкуренции между образовательными учреждениями, росту их самостоятельности и, как следствие, росту качества предоставляемых услуг. Аналогичным направлением в системе здравоохранения является переход к системе одноканального финансирования с последующим размещением заказа на конкурсной основе.

Безусловно, связывать улучшение качества жизни населения с внедрением оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации нужно крайне осторожно. Качество жизни населения определяется сложным набором факторов, отличающимся от других для каждого субъекта Российской Федерации.

Более важным представляется создание на региональном уровне системы стимулов к повышению эффективности собственной деятельности, в первую очередь путем обеспечения доступности показателей, по которым органы власти субъектов Российской Федерации могут самостоятельно сравнивать себя с другими регионами, а также за счет распространения лучших достижений регионального управления.

Правовой основой формирования системы оценки эффективности послужили поправки, внесенные в Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий". Согласно им статьей 26.3.2 "Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации" указанного федерального закона было установлено:

право Президента Российской Федерации устанавливать перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

обязанность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) представлять Президенту Российской Федерации доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях показателей в порядке и сроки, установленные Президентом Российской Федерации;

право Президента Российской Федерации и (или) Правительства Российской Федерации выделять за счет средств федерального бюджета гранты субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

В целях реализации указанного федерального закона был издан Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года N 825), которым утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, порядок и сроки представления докладов о фактически достигнутых и планируемых значениях показателей, а также поручено Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия разработать и утвердить:

перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе показателей эффективности использования средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации;

методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

форму доклада высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период.

Необходимо отметить, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года N 606 "О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" полномочия по изменению (по результатам рассмотрения доклада об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Президентом Российской Федерации) упомянутых выше перечня дополнительных показателей, методики оценки, а также формы доклада переданы Правительству Российской Федерации.

Основываясь на указанных полномочиях, Правительство Российской Федерации издало постановление от 14 августа 2008 года N 608 "Об утверждении Правил выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (далее - постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 2008 года N 608).

В соответствии с указанной нормативной базой была проведена оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2007 года, результатом которой стало представление Президенту Российской Федерации соответствующего доклада, формирование предложений по повышению эффективности деятельности и выделение грантов 20 регионам, продемонстрировавшим по итогам 2007 года наилучшие показатели эффективности деятельности*(25).

Одним из самых сложных вопросов оценки эффективности стала выработка Правил выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Ключевым вопросом здесь стало определение "фокуса" оценки, иными словами, выбор среди широкого спектра показателей приоритетных с учетом целей и задач государственной политики в соответствующих направлениях.

В результате выработанной концепции оценка эффективности строится на основе применения 5 подходов. Первый - это оценка эффективности на основе показателей социально-экономического развития, на которые субъекты Российской Федерации непосредственно оказывают влияние, например, показатели смертности, особенно в отдельных возрастных группах, таких как трудоспособное население, младенческая смертность.

Второй - оценка на основе показателей, непосредственно связанных с выполнением различных полномочий на региональном уровне.

Третий подход - оценка проведения на региональном уровне реформ, признанных приоритетными на федеральном уровне, в частности реформы систем образования, здравоохранения, жилищно-коммунальной сферы. По большинству из этих направлений соответствующими федеральными органами сформулированы четкие концепции преобразований. Так, в жилищно-коммунальной сфере действует Федеральный закон от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", где установлены соответствующие показатели деятельности региональных властей, требования к заявкам, критерии выделения средств и т.д.

Четвертый подход - показатели оценки эффективности расходования бюджетных средств. В этой сфере Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия была разработана методика оценки эффективности, которая позволяет четко определить объемы неэффективных расходов в региональных бюджетах. Определение объемов неэффективных расходов региональных бюджетов позволяет "высветить" зоны неэффективности, провести мероприятия с целью сокращения этих расходов и в конечном счете дает возможность направить больший объем финансовых ресурсов в приоритетные сферы социального развития.

Наряду с перечисленными также может применяться оценка эффективности деятельности власти населением, то есть опросные, социологические показатели.

Если говорить о распределении весов по этим группам, то на первые 3 группы (они на сегодняшний день рассматриваются единым блоком) приходится 40% итогового индекса, 50% - на показатели оценки неэффективных расходов и 10% - на оценку населения.

Выделение грантов регионам осуществляется на основе оценки эффективности органов власти в 4 сферах - государственного управления и повышения инвестиционной привлекательности, обеспечения здоровья населения, образования и жилищно-коммунального комплекса. Во всех этих сферах определены приоритеты реформ, есть конечные и непосредственные показатели деятельности, и по всем (кроме жилищно-коммунального комплекса) есть показатели опроса.

Правила выделения грантов предполагают 2-этапную процедуру представления грантов. На первом этапе оценка осуществляется по формализованной методике. На втором этапе полученные результаты подвергаются экспертному анализу. Правила выделения грантов содержат четкие критерии проведения экспертного анализа - как правило, это проверка представленных значений показателей реформ на предмет их соответствия приоритетам, обозначенным на федеральном уровне. Так, например, в сфере образования экспертному анализу подвергается показатель доли общеобразовательных учреждений, переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда. Критерием экспертного анализа выступает соответствие принятой на региональном уровне системы оплаты труда установленной Министерством образования Российской Федерации модельной методике. По результатам экспертизы результаты могут быть подвергнуты корректировке.

При разработке Правил выделения грантов активно обсуждался также вопрос предмета стимулирования. Рассматривалось два варианта: стимулировать накопленный уровень эффективности управления, накопленные результаты, социально-экономический потенциал, или динамику развития, рост эффективности управления и соответствующих показателей социально-экономического развития. В результате постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2008 года N 608 закреплен следующий компромисс: в 2008 году по результатам работы за 2007 год предложено выделять гранты именно за достигнутый уровень эффективности. Это позволит поощрить регионы-лидеры, которые давно реализуют реформы, достигли определенных результатов. Начиная с 2009 года будет оцениваться динамика развития и рост эффективности управления. В 2008 году будет выявляться соотношение с 2006 годом, а затем будет отслеживаться динамика за 3-летний период.

Еще одно перспективное направление, которое пока не нашло отражения в Правилах выделения грантов, - это предложение по выделению грантов в обмен на обязательства региональных органов власти, в том числе по проведению реформ и повышению эффективности. Эта возможность будет более подробно рассмотрена на следующем этапе.

Гранты будут предоставляться 20 лучшим субъектам Российской Федерации. При этом, с одной стороны, число претендентов на получение грантов оказывается весьма большим. С другой стороны, это позволяет сконцентрировать средства и сделать поддержку ощутимой, особенно при выделении грантов в зависимости от динамики результативности, когда на их получение будут претендовать относительно небольшие по размерам регионы.

Средства будут предоставлены в виде дотаций, субъекты самостоятельно определят, на какие цели потратить эти средства - на дальнейшее проведение реформ, на стимулирование специалистов или еще какие-то направления.

Решение выявленных по итогам оценю! эффективности проблем связано с внедрением эффективных методов управления и новых организационных и финансовых моделей в бюджетном секторе, призванных обеспечить конкуренцию и привлечь негосударственный сектор к предоставлению услуг населению. Для этого сформирован набор рекомендаций федеральным органам исполнительной власти, в который вошли:

обеспечение организационно-методического содействия субъектам Российской Федерации во внедрении современных методов регионального управления;

анализ ведомственных нормативных правовых актов с целью выявления и исключения из них норм, препятствующих проведению в субъектах Российской Федерации преобразований в соответствующих сферах;

формирование региональных рейтингов эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соответствующим сферам, интегрируемым в единый рейтинг эффективности деятельности;

предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации при условии определения в качестве критериев оценки эффективности выделяемых субсидий показателей, используемых при оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

распространение лучших достижений в области регионального управления, включая успешное проведение институциональных преобразований и улучшение качества жизни населения.

В настоящее время на основе полученных результатов идет подготовка предложений по уточнению перечня показателей и методики оценки эффективности, а также по совершенствованию сбора и обработки информации.

______________________________

*(1) Материал предоставлен аудитором Счетной палаты Российской Федерации А.А. Пискуновым (руководитель исследования - Т.В. Ярыгина, исполнители - И.В. Шалганова, Ю.П. Воронов).

*(2) Наглядным примером неэффективности государства является деформация конституционных норм, гарантирующих гражданам получение доступного и бесплатного образования (отдельных видов) в государственных и муниципальных учреждениях и "на предприятиях". Объем этой гарантии определялся, в числе прочего, действующим на момент принятия Конституции Российской Федерации Законом РСФСР от 25 декабря 1990 года N 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности" и установленными им перечнем и признаками реализующих государственные гарантии организаций (цели создания, форма собственности). Отмена указанного закона и принятие Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" исказили конституционный механизм реализации гарантий, исключив из "перечня гарантирующих поставщиков" образовательных услуг "предприятия" и не включив в него их фактических правопреемников в сфере образования - "негосударственные образовательные учреждения". Результатом стали: 1) монополизация и неэффективность сферы дошкольного и общего образования; 2) отсутствие стимулов (механизмов) саморазвития этой сферы и источников ее внебюджетного финансирования. Социально-экономические последствия этого очевидны: конституционные права граждан не реализованы в полном объеме, система общего образования не выполняет гарантированную функцию защиты детства (в форме защиты детей в период трудовой занятости родителей). Например, в Свердловской области не обеспечены местами в ДОУ около 50 тысяч детей, число общеобразовательных учреждений, ведущих занятия в две смены, составляет почти 30%. В подавляющем большинстве регионов ситуация аналогичная.

*(3) Прямые методы государственного регулирования.

*(4) Косвенные методы государственного регулирования.

*(5) Закон Белгородской области от 2 апреля 2003 года N 74 "Об утверждении программы улучшения качества жизни населения Белгородской области", Закон Калужской области от 20 октября 2004 года N 362-ОЗ "О программе повышения качества жизни населения Калужской области на 2004 - 2010 годы".

*(6) Постановление правительства Нижегородской области от 17 августа 2006 года N 265 "Об утверждении областной целевой программы "Развитие социальной и инженерной инфраструктуры как основы повышения качества жизни населения Нижегородской области на 2007 год" (с изм. и доп.), постановление администрации Липецкой области от 8 октября 2008 года N 265 "Об утверждении областной целевой комплексной программы "Развитие промышленности Липецкой области на 2009 - 2011 годы", Закон Липецкой области от 14 июня 2001 года N 144-ОЗ "О промышленной политике в Липецкой области", Закон Республики Адыгея от 23 декабря 2008 года N 227 "О реализации прав субъектов малого и среднего предпринимательства на отчуждаемое арендуемое недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности Республики Адыгея или муниципальной собственности", Закон Алтайского края от 5 декабря 2008 года N 130-ЗС "Об утверждении краевой целевой программы "Подготовка квалифицированных рабочих кадров для различных отраслей экономики Алтайского края" на 2008 - 2012 годы", постановление Правительства Республики Бурятия от 1 июня 2007 года N 181 "Об утверждении Республиканской инновационной программы на 2008 - 2012 годы", Закон Магаданской области от 10 ноября 2006 года N 760-ОЗ "О градостроительной деятельности в Магаданской области", Закон Приморского края от 7 марта 2000 N 83-КЗ "О залоговом фонде Приморского края", Областной закон Ленинградской области от 8 апреля 2002 года N 10-оз "О мерах государственной поддержки трейдерской деятельности на территории Ленинградской области", Закон Челябинской области от 28 августа 2008 года N 297-ЗО "О предоставлении государственных гарантий Челябинской области", Закон Челябинской области от 28 августа 2008 года N 296-ЗО "Об управлении государственным долгом Челябинской области", Закон Тюменской области от 22 августа 1995 года N 9 "О государственной политике цен в Тюменской области", Закон Томской области от 29 декабря 2007 года N 306-ОЗ "О расходах областного бюджета, обеспечивающих инвестиционную и инновационную деятельность в Томской области на 2008 год", Закон Пермской области от 31 октября 2003 года N 1040-209 "О порядке формирования и использования регионального продовольственного фонда", Закон города Москвы от 12 июля 2006 года N 39 "О продовольственной безопасности города Москвы" и иные правовые акты.

*(7) Распоряжение главы администрации Белгородской области от 27 февраля 2002 года N 113-р "О проведении социологического исследования "Профилактика наркомании и токсикомании как фактор повышения качества жизни молодежи Белгородской области".

*(8) Постановление главы Ступинского района Московской области от 27 января 2001 года N 147-п "Об утверждении системы показателей, используемых для сравнительного анализа интегральных свойств качества жизни населения Ступинского района"; Закон Республики Бурятия от 28 ноября 2005 года N 1356-III "О перечне и количественных значениях государственных минимальных, социальных и финансовых нормативов в Республике Бурятия".

*(9) Закон Липецкой области от 5 декабря 2008 года N 213-ОЗ "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области", постановление администрации Костромской области от 20 ноября 2007 года N 260-а "О межведомственной комиссии по законопроектной деятельности и совершенствованию законодательства Костромской области", Закон Иркутской области от 12 января 2006 года N 1-оз "О депутатской проверке в Иркутской области".

*(10) Закон Белгородской области от 14 февраля 2001 года N 131 "О наказах избирателей", распоряжение главы администрации города Белгорода от 27 января 2003 года N 241 "Об организации обсуждения концепции и проекта программы улучшения качества жизни населения Белгородской области в трудовых коллективах города", постановление Тюменской областной Думы от 26 июня 2008 года N 859 "О рекомендациях дня депутата по теме: "Роль личных подсобных хозяйств в обеспечении занятости сельского населения, повышении благосостояния и качества жизни сельских семей", Закон Сахалинской области от 16 июля 2002 года N 354 "Об участии граждан, их объединений и юридических лиц Российской Федерации в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности в Сахалинской области".

*(11) Распоряжение коллегии администрации Кемеровской области от 13 июля 2005 года N 583-р "О координационно-аналитическом совете по качеству жизни населения Кемеровской области", постановление правительства Красноярского края от 12 августа 2008 года N 38-п "О комиссии по вопросам развития социальной сферы и повышения качества жизни населения", распоряжение Кабинета Министров Республики Адыгея от 30 декабря 2008 года N 500-р "О межведомственной комиссии по оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов".

*(12) Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 4 февраля 2008 года N 69 "Об утверждении государственного заказа на управление министерствам, ведомствам Республики Татарстан по индикаторам оценки качества жизни населения и эффективности их деятельности на 2008 - 2010 годы", Закон Белгородской области от 5 июля 2007 года N 128 "О наделении органов местного самоуправления полномочиями по оплате расходов на реализацию государственного стандарта начального, среднего и высшего профессионального образования учреждениям, находящимся в ведении Белгородской области, при выполнении регионального заказа на целевую контрактную подготовку кадров".

*(13) Областной закон от 10 марта 1999 года N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области", Закон Республики Башкортостан от 12 августа 1996 года N 42-з "О нормативных правовых актах Республики Башкортостан", Закон Республики Марий Эл от 6 марта 2008 года N 5-3 "О нормативных правовых актах Республики Марий Эл", Закон Омской области от 21 ноября 2002 года N 409-ОЗ "О нормативных правовых актах Омской области" и т.д.

*(14) Закон Тульской области от 18 июля 2008 года N 1073-ЗТО "О стандартах качества государственных услуг Тульской области", постановления администрации Тульской области: от 10 сентября 2008 года N 529 "О порядке оценки соответствия основным требованиям к результатам работы государственных учреждений субъектов бюджетного планирования Тульской области в соответствии со стандартами качества государственных услуг", от 10 сентября 2008 года N 528 "О порядке проведения оценки соответствия качества фактически оказываемых государственных услуг установленным стандартам качества государственных услуг Тульской области".

*(15) Положения данной части подготовлены по материалам: председателя Народного Собрания Республики Дагестан М. Сулейманова, заместителя председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия X. Эльбикова, Главы Республики Коми В. Торлопова, первого заместителя председателя Парламента Республики Северная Осетия - Алания С. Кесаева, заместителя губернатора Алтайского края Б.В. Ларина, председателя Законодательного Собрания Пермского края Н.А. Девяткина, исполняющего обязанности губернатора Пермского края В.А. Сухих, губернатора Хабаровского края В.И. Ишаева, исполняющего обязанности главы администрации Архангельской области С.Г. Молчанского, председателя Волгоградской областной Думы В.В. Лихачева, губернатора Вологодской области В.Е. Позгалева, губернатора Воронежской области Л.И. Селитренникова, исполняющего обязанности первого заместителя губернатора Курганской области А.И. Бухтоярова, заместителя губернатора Курской области Н.А. Ткачева, губернатора Магаданской области Н. Дудова, губернатора Омской области Л.К. Полежаева, председателя Законодательного Собрания Пензенской области А.Д. Гулякова, председателя Законодательного Собрания Ростовской области В.Е. Дерябкина, губернатора Рязанской области О.И. Ковалева, губернатора Смоленской области С.В. Антуфьева, председателя Тульской областной Думы О.В. Татаринова, вице-губернатора Тульской области А.Б. Кораблёва, заместителя губернатора Ярославской области А.В. Бушуева, председателя Комиссии по законодательству Московской городской Думы А.Г. Семенникова.

*(15) Письмо вице-губернатора Тульской области А.Б. Кораблёва от 19 ноября 2008 года N 60-к-20/6149-4862и.

*(16) Письма исполняющего обязанности губернатора Пермского края В.А. Сухих от 20 ноября 2008 года N СЭД-01-16-194, председателя Законодательного Собрания Пермского края Н.А. Девяткина от 17 ноября 2008 года N 01/2452-08, председателя Народного Собрания Республики Дагестан М. Сулейманова от 26 ноября 2008 года N 01-01/3.3-16/2337, председателя Законодательного Собрания Пензенской области А.Д. Гулякова от 11 ноября 2008 года N 15-2518, председателя Волгоградской областной Думы В.В. Лихачева от 26 ноября 2008 года N 27-01/5111, первого заместителя губернатора Курганской области А.И. Бухтоярова от 18 ноября 2008 года N 01-02-825/ВХ, заместителя губернатора Ярославской области А.В. Бушуева от 17 ноября 2008 года N 9/06-5462.

*(17) Письма председателя Волгоградской областной Думы В.В. Лихачева от 26 ноября 2008 года N 27-01/5111, губернатора Хабаровского края В.И. Ишаева от 25 ноября 2008 года N 6.3.7-14647.

*(18) Письма губернатора Омской области Л.К. Полежаева от 2 декабря 2008 года N ИСХ-08/ГБ-1046/01, первого заместителя председателя Парламента Республики Северная Осетия - Алания С. Кесаева от 28 ноября 2008 года N 1199.

*(19) Письма председателя Тульской областной Думы О.В. Татаринова от 28 ноября 2008 года N Д/10-3908/1, первого заместителя председателя Парламента Республики Северная Осетия - Алания С. Кесаева от 28 ноября 2008 года N 1199, председателя Волгоградской областной Думы В.В. Лихачева от 26 ноября 2008 года N 27-01/5111.

*(20) Письмо заместителя губернатора Алтайского края Б.В. Ларина от 30 октября 2008 года N 2788.

*(21) Письмо Главы Республики Коми В. Торлопова от 17 ноября 2008 года N 03-36/6947.

*(22) Письмо заместителя губернатора Курской области - председателя административно-правового комитета администрации Курской области Н.А. Ткачева от 12 ноября 2008 года N 02-20/1434.

*(23) Письмо губернатора Хабаровского края В.И. Ишаева от 25 ноября 2008 года N 6.3.7-14647.

*(24) Материал представлен А.В. Раковой, заместителем Министра регионального развития Российской Федерации, и М.Г. Решетниковым, директором департамента мониторинга и оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации Министерства регионального развития Российской Федерации.

*(25) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 года N 1710-р "О распределении дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на 2008 год в целях поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2007 года".

Раздел V
Тенденции правоприменительной практики

Часть I
Мониторинг судебной практики

Глава 1
Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации*(1)

§ 1. Тенденции исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации

Сегодня многие правовые постулаты и принципы подвергаются пересмотру и переоценке перед лицом глобальных угроз и вызовов. От того, насколько своевременно и эффективно государственная власть сможет найти правовые способы воздействия на стремительно меняющиеся политические и экономические условия и затем применить их, в конечном счете зависят защищенность наших граждан, дальнейшее развитие и процветание государства. При этом обязательным условием, неотъемлемой частью эффективной законотворческой и правоприменительной деятельности является проведение всестороннего мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Важно помнить, что при всей сложности происходящих процессов законодательное регулирование должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему правовых норм. Незыблемыми должны оставаться конституционно закрепленные социальные и правовые приоритеты, важнейшими из которых являются признание, соблюдение и защита прав и свобод граждан. Конституционный Суд Российской Федерации как орган конституционного контроля неизменно стоит на страже конституционных норм и ценностей.

В процессе осуществления своих полномочий Конституционный Суд принимает решения, которым, исходя из положений Конституции и Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ), отведено особое место: решения Конституционного Суда являются окончательными, не подлежат обжалованию и вступают в силу немедленно после их провозглашения. Изложенные в его решениях правовые позиции вне зависимости от их указания в мотивировочной или резолютивной части, подлежат неукоснительному исполнению и учету всеми государственными органами и организациями. Исполнение органами государственной власти решений Конституционного Суда должно основываться прежде всего на понимании особой значимости этих актов, авторитета самого органа, наделенного Конституцией исключительными полномочиями по проверке конституционности законоположений.

Вместе с тем не все решения Конституционного Суда реализуются в соответствии с установленными в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ требованиями об обязательности и сроках исполнения. Кроме того, в процессе осуществления нормотворческой деятельности государственные органы, включая федерального законодателя, не всегда учитывают позиции Конституционного Суда. В результате случается, что признанное неконституционным положение одного нормативного акта фактически переносится в другой акт или остается без изменений в ином акте.

Не наделенный специальными полномочиями по непосредственному обеспечению своих решений, Конституционный Суд не может оставаться безучастным к проблеме неисполнения собственных актов. В связи с этим необходимо указать на наиболее значимые аспекты в проблеме исполнения решений Конституционного Суда и определить меры по повышению эффективности исполнения актов Конституционного Суда. Этому способствовало бы налаживание процесса взаимодействия с органами государственной власти и должностными лицами, участвующими в исполнении решений или влияющими на процесс исполнения. Именно от их согласованной с Конституционным Судом работы зависит в конечном счете обеспечение верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации является органом конституционного контроля, основной целью функционирования которого является обеспечение правовой защиты Конституции Российской Федерации. Необходимо учитывать, что нормы Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ не предполагают возможности оценки Конституционным Судом Российской Федерации в каком-либо аспекте конституционности положений законодательства, а также правоприменительной деятельности органов государственной власти, за исключением указанной оценки непосредственно при осуществлении конституционного судопроизводства.

Результаты проверки положений нормативных правовых актов и практики их применения на соответствие Конституции Российской Федерации, а только в этом смысле можно говорить о мониторинге законодательства и правоприменительной практики со стороны Конституционного Суда Российской Федерации, находят свое отражение в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, среди которых ключевую роль играют постановления, а также определения с позитивным содержанием.

Деятельность Конституционного Суда Российской Федерации позволяет выявить следующие основные проблемы, препятствующие должной реализации на территории Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина:

неисполнение либо ненадлежащее исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации;

противоречивость правового регулирования отдельных сфер общественных отношений.

1. Согласно положениям статьи 80 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ в случае, если решением Конституционного Суда Российской Федерации нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично либо из решения Конституционного Суда Российской Федерации вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, у уполномоченных органов государственной власти возникает обязанность по подготовке проекта нормативного правового акта, устраняющего выявленное противоречие Конституции Российской Федерации либо пробел, и по принятию указанного акта в установленный срок.

Проблема несвоевременного исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, которая неоднократно поднималась как самим судом, так и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, приобретает критический характер, поскольку сам факт неисполнения либо несвоевременного исполнения этих решений ставит под сомнение реальность конституционных прав и свобод, получивших формальную защиту в ходе конституционного судопроизводства, делает иллюзорными конституционные гарантии судебной защиты прав и свобод граждан (статья 46 Конституции Российской Федерации).

1.1. На данный момент остаются неисполненными следующие постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, принятые по вопросам реализации социально-экономических прав граждан:

а) постановление от 3 июня 2004 года N 11-П, согласно которому должно быть установлено надлежащее правовое регулирование общественных отношений по расчету (учету) стажа, дающего право отдельным категориям граждан на досрочное назначение трудовой пенсии по старости;

б) постановление от 5 апреля 2007 года N 5-П, которым федеральному законодателю предписано урегулировать условия и порядок обеспечения жильем граждан, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года и уволенных или подлежащих увольнению с военной службы;

в) постановление от 10 июля 2007 года N 9-П, в силу которого федеральному законодателю в целях обеспечения права застрахованных лиц, работавших по трудовому договору, на трудовую пенсию надлежит установить правовой механизм, гарантирующий реализацию приобретенных ими в системе обязательного пенсионного страхования пенсионных прав, в том числе источник выплаты той части страхового обеспечения, которая не покрывается страховыми взносами страхователя;

г) определение от 15 февраля 2005 года N 17-О, на основании которого федеральному законодателю надлежит гарантировать гражданам (отдельным категориям граждан) величину трудовой пенсии по старости, позволяющую им в совокупности с иными мерами социальной поддержки удовлетворять минимальные естественные потребности, стоимостной оценкой которых - в рамках действующего правового регулирования - является прожиточный минимум в субъекте Российской Федерации, где они проживают, и тем самым не ставящую под сомнение возможность достойной жизни пенсионера, осуществления им как гражданином иных провозглашенных Конституцией Российской Федерации прав и свобод личности;

д) определение от 27 декабря 2005 года N 502-О, согласно которому федеральному законодателю надлежит выработать механизм обеспечения ранее приобретшим право на бесплатный проезд на городском транспорте общего пользования ветеранам боевых действий реальной возможности воспользоваться услугами городского транспорта общего пользования за пределами территории субъекта Российской Федерации, в котором они постоянно или преимущественно проживают, на сравнимых с установленными в данном субъекте Российской Федерации условиях;

е) определение от 11 мая 2006 года N 133-О, которым установлена необходимость закрепления на законодательном уровне правового механизма, обеспечивающего реальное восстановление покупательной способности сбережений граждан;

ж) определение от 3 октября 2006 года N 471-О, в связи с которым федеральному законодателю надлежит принять специальный закон о профессиональных пенсиях;

з) определение от 2 ноября 2006 года N 563-О, на основании которого федеральному законодателю надлежит урегулировать порядок возмещения из федерального бюджета Пенсионному фонду Российской Федерации затрат, связанных с включением в специальный трудовой стаж работников летно-испытательного состава времени военной службы в должностях летного состава, и обеспечить его введение в срок не позднее 1 июля 2007 года;

и) определение от 4 декабря 2007 года N 947-О-П, определение от 7 февраля 2008 года N 383-О-П, определение от 1 апреля 2008 года N 268-О-П, которые предполагают корректировку правового регулирования, установленного действующей редакцией статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.

1.2. Серьезную озабоченность вызывает проблема неисполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации правоприменительными органами, прежде всего судебными.

Одним из важнейших показателей, характеризующих качество жизни, является возможность для гражданина защиты своих прав и законных интересов в судебном порядке, обеспечивающем осуществление квалифицированного непротиворечивого правосудия. В механизме государства судебные органы в процессе своей повседневной деятельности первыми выявляют пробелы, коллизии, недостатки законодательства. Конституционному Суду Российской Федерации в этой сфере отведена особая роль "стража" Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем судебные органы не всегда учитывают правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, осуществляя толкование законоположений, идущее вразрез с выявленным Конституционным Судом Российской Федерации их конституционно-правовым смыслом, что не способствует согласованной работе единой судебной системы Российской Федерации.

В связи с этим считаем необходимым обратить внимание на отдельные факты, свидетельствующие о сложности процессов обеспечения единой непротиворечивой правоприменительной практики на твердой конституционной основе:

а) по делу с участием главы города Екатеринбурга, обратившегося в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием проверить конституционность положений абзацев 12 - 14 части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ), Конституционным Судом Российской Федерации было принято определение от 7 декабря 2006 года N 542-О, в котором выявлен конституционно-правовой смысл указанных законоположений, устанавливающих, что порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации имущества, находящегося в муниципальной собственности, в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в системе действующего правового регулирования предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и не может рассматриваться как позволяющий исполнительному органу государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или в собственность Российской Федерации в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления на такую передачу.

Несмотря на общеобязательный характер выявленного Конституционным Судом Российской Федерации конституционно-правового смысла оспоренных нормативных положений, а также на возникшую в связи с этим обязанность пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам соответствующих правоприменительных решений, судебные органы, рассматривавшие дело с участием главы Екатеринбурга о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации, посчитали, что принятое Конституционным Судом Российской Федерации решение не является достаточным основанием для пересмотра. В последующем глава города Екатеринбурга обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о разъяснении принятого Конституционным Судом решения, обращая внимание на отказ арбитражных судов в пересмотре дела по вновь открывшимся обстоятельствам.

Конституционным Судом Российской Федерации на основании данного ходатайства было принято определение от 1 ноября 2007 года N 827-О-П, в котором была подтверждена обязательность всех решений Конституционного Суда Российской Федерации и указано на обязанность арбитражных судов пересмотреть решение по делу, если оно основано на положениях части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ в истолковании, расходящемся с выявленным конституционно-правовым смыслом. Однако заявителю вновь было отказано в рассмотрении дела по вновь открывшимся обстоятельствам. Принятые судебными органами решения базировались на ином истолковании указанных законоположений, отличном от данного Конституционным Судом Российской Федерации в своем решении;

б) по делу о проверке конституционности положений статей 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Кабинета министров Республики Татарстан, жалобами открытых акционерных обществ "Нижнекамскнефтехим" и "Хакасэнерго", а также жалобами ряда граждан Конституционный Суд Российской Федерации вынес постановление от 5 февраля 2007 года N 2-П, в котором был выявлен конституционно-правовой смысл положений статьи 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которому правомочие Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации внести в Президиум Верховного Суда Российской Федерации мотивированное представление о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора в целях обеспечения единства судебной практики и законности может быть реализовано только при наличии обращения заинтересованных лиц, по общим правилам главы 41 данного Кодекса, в том числе в пределах установленных частью второй статьи 376, частью первой статьи 381 и частью первой статьи 382 сроков для обжалования в надзорную инстанцию, истребования дела и вынесения определения по результатам его рассмотрения, при том, что Председатель Верховного Суда Российской Федерации или заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации, внесшие представление, не могут участвовать в рассмотрении дела Президиумом Верховного Суда Российской Федерации.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что федеральному законодателю при реформировании надзорного производства, включая процедуры инициирования надзорного пересмотра судебных постановлений в Президиуме Верховного Суда Российской Федерации, надлежит конкретизировать порядок осуществления правомочия, предусмотренного статьей 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Также было отмечено, что принятые на основе указанных положений правоприменительные решения в истолковании, расходящемся с выявленным конституционно-правовым смыслом, подлежат пересмотру.

Вместе с тем Президиумом Верховного Суда Российской Федерации данные позиции не были учтены при вынесении решений о пересмотре дела по вновь открывшимся обстоятельствам по заявлению ОАО "Хакасэнерго", поскольку, по мнению Президиума Верховного Суда Российской Федерации, позицию Конституционного Суда Российской Федерации надлежит рассматривать лишь как задачу, поставленную перед федеральным законодателем при реформировании надзорного производства.

Пункты 6 и 7 резолютивной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 года N 2-П в их истолковании Президиумом Верховного Суда Российской Федерации, по существу, были положены в основу его отказа в пересмотре соответствующих правоприменительных решений по делу ОАО "Хакасэнерго", что привело к невозможности исполнения требований пункта 10 резолютивной части данного постановления.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 11 ноября 2008 года N 556-О-Р о разъяснении постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 N 2-П подчеркнул, что в случае установления того обстоятельства, что неконституционный смысл придается норме в результате неадекватного истолкования Конституции Российской Федерации правоприменителем, Конституционный Суд Российской Федерации вправе, не устраняя саму норму из правовой системы, поскольку это может существенно повлиять на функционирование правовой системы в целом и создать трудности в правоприменении, в частности обусловленные возникшей пробельностью в правовом регулировании и необходимостью ее устранения, восстановить ее конституционно-правовую интерпретацию, признав не противоречащей Конституции Российской Федерации в выявленном в результате конституционного судопроизводства конституционно-правовом смысле.

Решение Конституционного Суда Российской Федерации, которым подтверждается конституционность нормы именно в данном им истолковании и тем самым исключается любое иное, то есть неконституционное, ее истолкование, а, следовательно, и применение в неконституционной интерпретации, имеет в этой части такие же последствия, как и признание нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации.

1.3. Необходимо обозначить также проблему недопустимо длительного неисполнения постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации:

а) один из примеров - решение, напрямую влияющее на качество жизни граждан, поскольку затрагивает вопросы эффективного осуществления судопроизводства (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2001 года N 1-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труханова").

В указанном решении признано не противоречащим Конституции Российской Федерации положение, содержащееся в пункте 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации, и выявлен его конституционно-правовой смысл, согласно которому вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу, поскольку на основании этого положения подлежит возмещению государством вред, причиненный при осуществлении правосудия посредством гражданского судопроизводства в результате принятия незаконных судебных актов, разрешающих спор по существу. При этом данное положение в его конституционно-правовом смысле, выявленном в указанном постановлении, и во взаимосвязи со статьями 6 и 41 Конвенции по защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция), не может служить основанием для отказа в возмещении государством вреда, причиненного при осуществлении гражданского судопроизводства в иных случаях (а именно, когда спор не разрешается по существу) в результате незаконных действий (или бездействия) суда (судьи), в том числе при нарушении разумных сроков судебного разбирательства, если вина судьи установлена не приговором суда, а иным соответствующим судебным решением.

В резолютивной части постановления от 25 января 2001 года N 1-П содержится требование, обращенное к Федеральному Собранию Российской Федерации, о необходимости законодательного регулирования оснований и порядка возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) суда (судьи), а также определения подведомственности и подсудности соответствующих дел.

Изменения в законодательство до настоящего времени не внесены, а судебные органы при рассмотрении обращений о возмещении вреда, причиненного в том числе нарушением разумных сроков судебного разбирательства, принимают решения об отказе в принятии таких заявлений, ссылаясь на отсутствие необходимых законодательных норм о порядке рассмотрения подобных дел.

В определении от 27 мая 2004 года N 210-О Конституционный Суд Российской Федерации пояснил, что отсутствие специального законодательного регулирования не означает, что до принятия соответствующего закона к подобного рода делам не могут применяться общие правила о подведомственности и подсудности гражданских дел.

Однако и уточненные позиции Конституционного Суда Российской Федерации не смогли повлиять на практику отказов судебных органов в удовлетворении жалоб на причинение вреда незаконными действиями (бездействием) суда (судьи) в процессе осуществления судопроизводства. (определения Верховного Суда Российской Федерации от 20 марта 2003 года N 49-Г03-22, от 16 июня 2003 года N 49-Г03-43, от 24 июня 2003 года N 50-Г03-5, от 10 июля 2003 года N 49-Г03-58, от 24 января 2005 года N ГКПИ2005-77, от 29 ноября 2005 года N ГКПИ05-1484, от 26 января 2006 года N КАС05-644 и др.).

Следует отдельно отметить, что исполнение постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2001 года N 1-П представляет особую важность не только в контексте вопроса о реализации конституционных прав граждан, но и в контексте проблемы выполнения Российской Федерацией своих международно-правовых обязательств, вытекающих, в частности, из Конвенции.

В связи с отказом правоприменительных органов в удовлетворении жалоб о возмещении вреда, причиненного ненадлежащим отправлением правосудия, граждане все чаще обращаются за защитой своих нарушенных прав в Европейский суд по правам человека. При этом Европейский суд по правам человека признает отсутствие в российской правовой системе эффективных средств правовой защиты от нарушений, вытекающих из ненадлежащего отправления правосудия, нарушением положений Конвенции;

б) другим характерным примером значительного запаздывания законодателя в части соблюдения сроков исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации могут служить также определения от 24 мая 2005 года N 223-О и от 11 мая 2006 года N 187-О, касающиеся реализации права граждан на пенсионное обеспечение в порядке обязательного пенсионного страхования, которые после назначения пенсии как бывшим военнослужащим в системе государственного пенсионного обеспечения осуществляют трудовую, предпринимательскую или иную деятельность. При этом в определении от 11 мая 2006 года N 187-О законодателю было предложено предусмотреть соответствующий правовой механизм, который позволил бы обеспечить реализацию обусловленных уплатой страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации пенсионных прав граждан, которым были назначены пенсии в системе государственного пенсионного обеспечения в связи с выполнением обязанностей военной службы по контракту.

Федеральным законодателем лишь в июле 2008 года были внесены соответствующие изменения в отдельные законодательные акты по вопросам пенсионного обеспечения (Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 156-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения"), которые соответствуют положениям определения Конституционного Суда Российской Федерации. Так, лицам, проходившим военную службу по контракту, и приравненным к ним в области пенсионного обеспечения при наличии условий для назначения трудовой пенсии по старости, предусмотренных статьей 7 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ), предоставлено право на одновременное получение пенсии за выслугу лет или пенсии по инвалидности, предусмотренных Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей", и трудовой пенсии по старости (за исключением ее базовой части), устанавливаемой в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ. Соответствующие изменения, касающиеся исчисления страхового стажа и определения размера страховой части трудовой пенсии по старости, были внесены также в Федеральный закон от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ;

в) принятое 25 марта 2008 года постановление N 6-П по делу о проверке конституционности части 3 статьи 21 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества "Товарищество застройщиков", открытого акционерного общества "Нижнекамскнефтехим" и открытого акционерного общества "ТНК-ВР Холдинг" исполнено лишь 3 декабря 2008 года принятием Федерального закона N 229-ФЗ "О внесении изменений в статьи 19 и 21 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

1.4. В практике законотворчества существует тенденция принятия к исполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации лишь в части положений (предписаний), содержащихся в их резолютивной части. Примером этого являются изменения, которые внесены в Трудовой кодекс Российской Федерации после принятия постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 марта 2005 года N 3-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 278 и статьи 279 Трудового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 4 статьи 69 Федерального закона "Об акционерных обществах".

В указанном постановлении Конституционный Суд Российской Федерации, выявив конституционно-правовой смысл нормы пункта 2 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации, подчеркнул, что увольнение по закрепленному в нем основанию не связано с виновным поведением работника (руководителя) и не является мерой юридической ответственности. Такое истолкование предполагало внесение изменений в действующее законодательство, содержащих четко сформулированные основания увольнения, в связи с которым осуществляется выплата соответствующей компенсации. Однако принимая закон о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, законодатель учел лишь положения резолютивной части данного постановления Конституционного Суда Российской Федерации, признавшего пункт 2 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации не противоречащим Конституции Российской Федерации в истолковании, выявленном в указанном постановлении, а статью 279 Трудового кодекса Российской Федерации противоречащей Конституции Российской Федерации в той мере, в какой она, не устанавливая гарантированный минимальный размер компенсации, полагающейся руководителю организации в указанном случае, допускает досрочное расторжение с ним трудового договора без выплаты справедливой компенсации. Соответственно, новая система регулирования предусматривает только минимальный размер компенсации при увольнении по основаниям пункта 2 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации.

Необходимость давать столь сложное и пространное конституционно-правовое истолкование зачастую свидетельствует о нечеткой редакции норм, отсутствии их системной отраслевой и межотраслевой связи, неполном соответствии отраслевым принципам и т.п. Такого рода сигналы законодатель не воспринимает, что свидетельствует о зачастую формальном, поверхностном отношении к решениям Конституционного Суда Российской Федерации.

Прежде всего следует остановиться на проблеме с исполнением решений Конституционного Суда правотворческими органами - федеральным законодателем и Правительством Российской Федерации.

Приходится констатировать, что в ряде случаев исполнение решений Конституционного Суда осуществляется с нарушением предусмотренных Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ сроков.

При этом Конституционный Суд в целях способствования своевременному исполнению своих решений регулярно (к осенней и зимней сессиям) направлял в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации перечень актов, из которых следует необходимость законодательного регулирования ряда позиций. Для возможного рассмотрения в период весенней сессии 2009 года предложено примерно 30 позиций, подлежащих законодательному регулированию в первоочередном порядке. В этот перечень в том числе были включены позиции, сроки исполнения по которым исчисляются уже десятилетием. Это касается, в частности, постановлений Конституционного Суда от 2 февраля 1996 года N 4-П и от 20 февраля 1996 года N 5-П.

Анализ показывает, что проблемы, связанные с несвоевременностью исполнения решений Конституционного Суда, из которых следует необходимость осуществления законодательного регулирования, возникают чаще всего на этапе подготовки проектов законов во исполнение решений Конституционного Суда. Направленные в Государственную Думу законопроекты, как правило, проходят дальнейшие стадии законотворческой деятельности без нарушения требований к порядку рассмотрения законопроектов. При этом в основном учитывается требование о первоочередном порядке рассмотрения.

Аналогичная ситуация складывается и с исполнением решений Конституционного Суда, содержащих позиции о необходимости нормативного регулирования Правительством Российской Федерации. Проблемы со сроками исполнения этих решений предопределяются прежде всего несвоевременным выполнением действий по разработке соответствующих проектов нормативных актов федеральными исполнительными органами.

Затягиванию со сроками исполнения решений Конституционного Суда как федеральным законодателем, так и Правительством Российской Федерации способствует несовершенство нормативной базы, конкретизирующей порядок реализации указанных решений. В связи с этим необходимо проведение соответствующей работы в данном направлении.

В рамках повышения эффективности исполнения своих решений федеральным законодателем и Правительством Российской Федерации Конституционный Суд планирует в дальнейшем осуществлять прямое взаимодействие с органами (должностными лицами), которые в силу нормативных положений наделены полномочиями по исполнению судебных решений либо по оказанию содействия в части своевременной разработки проектов законов (нормативных актов Правительства Российской Федерации) во исполнение решений Конституционного Суда. Эта работа уже приносит первые позитивные результаты.

С 2008 года в рамках установления более тесного сотрудничества с Правительством Российской Федерации Конституционный Суд направляет перечень неисполненных решений, из которых следует необходимость законодательного регулирования (аналогично существующей процедуре предоставления указанного перечня в Государственную Думу).

Результатом явилось направление соответствующего письма от Заместителя Председателя Правительства, координирующего работу федеральных органов исполнительной власти, в том числе в части осуществления нормативного регулирования и разработки проектов федеральных законов, об ускорении Правительством Российской Федерации работы в этом направлении и о закреплении ответственных исполнителей за разработку проектов нормативных актов во исполнение решений Конституционного Суда.

Кроме того, Конституционный Суд организует взаимодействие с Министерством юстиции Российской Федерации, которое согласно Положению о Министерстве юстиции Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации") призвано непосредственно обеспечивать решения судебных органов, в том числе решения Конституционного Суда.

Важное значение Конституционный Суд придает сотрудничеству с Советом Федерации. В ежегодных докладах Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации" самое пристальное внимание уделяется анализу решений Конституционного Суда, проблеме их своевременного, точного и неукоснительного исполнения. И если в последнее время в целом можно отметить положительную динамику по сравнению с предыдущим периодом со стороны правотворческих органов в части исполнения решений Конституционного Суда, то Конституционным Судом Российской Федерации это обстоятельство оценивается и как результат усилий в этом направлении Совета Федерации.

Повышению эффективности взаимодействия с органами государственной власти мог бы способствовать реально функционирующий институт представительства в Конституционном Суде. В настоящее время вследствие нормативной неурегулированности полномочий представителей органов государственной власти (Президента Российской Федерации, Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства Российской Федерации) в части содействия своевременному исполнению решений Конституционного Суда они фактически лишены возможностей влияния на решение указанной проблемы. Вместе с тем налаживание согласованной с Конституционным Судом работы и составляет смысл деятельности полномочных представителей.

Повышению эффективности исполнения решений Конституционного Суда федеральным законодателем, Правительством Российской Федерации способствовала бы также конкретизация во внутренних нормативных актах органов, участвующих в исполнении решений Конституционного Суда, процедуры исполнения решений Конституционного Суда, а также установление возможных мер персональной ответственности за неисполнение обязанности в рамках обеспечения решения Конституционного Суда.

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

3. В условиях федеративного государства всегда остаются важными вопросы обеспечения единого конституционно-правового поля.

Законодательством предусмотрен четкий механизм исполнения решений Конституционного Суда субъектами Российской Федерации, включая реализацию мер юридической ответственности за неисполнение. Несмотря на это, как доказывает практика, органами законодательной, исполнительной власти субъектов Российской Федерации также иногда не соблюдаются установленные законодательством требования к исполнению актов Конституционного Суда. Нередко нарушается требование о незамедлительности опубликования решений в официальных изданиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которых касается принятое решение.

Нельзя допустить ситуаций, при которых субъекты Российской Федерации в нарушение статьи 87 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ не принимают мер по устранению из действующей правовой системы положений, аналогичных тем, которые были предметом рассмотрения в Конституционном Суде и признаны не соответствующими Конституции. Этому должен способствовать опыт, когда несколько лет назад на основе всестороннего мониторинга в рамках скоординированных усилий федеральных органов государственной власти была осуществлена работа по приведению в соответствие с федеральным законодательством и решениями Конституционного Суда региональных нормативных актов.

Кроме того, органы государственной власти других субъектов Российской Федерации обязаны самостоятельно осуществлять меры по своевременному выявлению таких нормативных положений и осуществлению необходимого регулирования в соответствии с позициями Конституционного Суда. К сожалению, большинством субъектов Российской Федерации такая работа не проводится.

Проблема несвоевременного выявления в действующих правовых системах субъектов Российской Федерации положений, аналогичных признанным неконституционными, отчасти связана с отсутствием необходимой информации у органов государственной власти субъектов Российской Федерации о принимаемых Конституционным Судом решениях (несвоевременным ее получением). Для повышения эффективности исполнения указанных решений Конституционный Суд намерен обеспечить дополнительное информирование о принятых Конституционным Судом решениях не только органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в отношении которых принято решение о необходимости осуществления соответствующего регулирования, но и органов государственной власти других субъектов Российской Федерации.

Кроме того, Конституционный Суд устанавливает взаимодействие с органами прокуратуры Российской Федерации, на которые возложена обязанность принятия мер по усилению надзора за законностью нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации (согласно положениям приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 2 октября 2007 года N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления").

Также организуется сотрудничество с Руководителем Аппарата Правительства Российской Федерации, к ведению которого относится координация работы по повышению эффективности исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий.

Для повышения эффективности исполнения решений Конституционный Суд также устанавливает взаимодействие с полномочным представителем Президента Российской Федерации в соответствующем федеральном округе, к функциям которого относится осуществление обеспечительных мер по реализации актов федеральных органов, в том числе решений Конституционного Суда (Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе; утв. Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года N 849).

4. Особенно остро стоит проблема с исполнением решений Конституционного Суда правоприменительными органами.

Требование обязательности распространяется на все решения Конституционного Суда вне зависимости от того, в какой процессуальной форме они принимаются (постановления, определения). Однако нередки случаи, когда судебные органы, отказывая в принятии к производству дел, ссылаются на то, что основаниями для пересмотра правоприменительных решений являются не все решения Конституционного Суда, а только постановления. Ведущиеся на этот счет дискуссии об обязательности решений Конституционного Суда не делают чести участвующим в них представителям правоприменительных органов.

Особенно остро стоит проблема исполнения определений с так называемым "позитивным содержанием", которые Конституционный Суд Российской Федерации принимает в случаях, когда для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется вынесения предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ итогового решения в виде постановления. О проблеме неисполнения "позитивных" определений Конституционного Суда наглядно свидетельствует практика судов общей юрисдикции, которые иногда отказывают в пересмотре судебных решений по делам заявителей в Конституционный Суд, несмотря на прямое указание об этом в самом решении Конституционного Суда. Соответствующие правовые позиции были неоднократно сформулированы Конституционным Судом в решениях, в частности, в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2007 года N 504-О-О и от 27 мая 2004 года N 211-О. Этой проблеме было уделено внимание и в докладе Совета Федерации 2007 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации". Однако пока эта проблема остается неразрешенной.

Кроме того, следует обратить внимание и на другой способ неисполнения судами решений Конституционного Суда Российской Федерации - это игнорирование содержащихся в них правовых позиций и разрешение дел на основании того толкования норм закона, которое существовало до принятия соответствующего решения Конституционного Суда. Невостребованность судебными органами правовых позиций Конституционного Суда, выявляющих конституционно-правовой смысл, приводит к тому, что Конституционный Суд вынужден "повторяться", вынося определения, когда вопрос по существу ранее уже разрешался и ясен.

В случае, если Конституционным Судом принято решение, содержащее позиции о необходимости осуществления соответствующего регулирования, то судебные органы не вправе отказывать в принятии к производству дел в отсутствие исполненных законодателем правовых позиций. Вместе с тем нередки ситуации, когда судебные органы отказывают в принятии к производству дел в отсутствие исполненных законодателем правовых позиций, содержащихся в решении Конституционного Суда. В данном случае следует говорить о недопустимом нарушении позиций Конституционного Суда как федеральным законодателем, затянувшим со сроками исполнения решения, так и судебных органов, отказывающихся от рассмотрения дел в отсутствие соответствующего законодательного регулирования.

Одним из примеров подобного нарушения является неисполнение органами государственной власти постановления Конституционного Суда от 25 января 2001 года N 1-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труханова" (далее - постановление Конституционного Суда от 25 января 2001 года N 1-П). В указанном решении содержится требование, обращенное к Федеральному Собранию Российской Федерации, о необходимости законодательного регулирования оснований и порядка возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) суда (судьи), а также определении подведомственности и подсудности соответствующих дел. Вопреки изложенным в постановлении от 25 января 2001 года N 1-П позициям Конституционного Суда Российской Федерации судебные органы при рассмотрении обращений о возмещении вреда, причиненного в том числе нарушением разумных сроков судебного разбирательства, принимают решения об отказе в принятии таких заявлений, ссылаясь на необходимость их рассмотрения и разрешения в ином судебном порядке, отличном от общего порядка гражданского судопроизводства, а также на отсутствие необходимых законодательных норм о порядке рассмотрения подобных дел.

Анализ поступающих в Конституционный Суд обращений показывает, что решения Конституционного Суда иногда толкуются судами общей юрисдикции весьма свободно, изыскиваются различные возможности для неприменения позиций Конституционного Суда, а в ряде случаев не обеспечивается и реализация так называемой привилегии заявителя - разрешения дела заявителя, в связи с обращением которого принято постановление или определение с позитивным содержанием, способом, который обеспечил бы восстановление его нарушенных конституционных прав.

Так, не была надлежащим образом обеспечена защита судами прав заявителей - участников конституционного судопроизводства по делу о проверке конституционности положений статей 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (постановление от 5 февраля 2007 года N 2-П).

Судебные органы, включая Президиум Верховного Суда Российской Федерации, сочли выраженные в данном постановлении Конституционного Суда позиции не в качестве оснований для пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам по заявлению заявителя, а как задачу федеральному законодателю. Это вызвало, в частности, необходимость вынесения Конституционным Судом Российской Федерации определения от 11 ноября 2008 года N 556-О-Р о разъяснении названного постановления в связи с ходатайством правопреемника одного из заявителей - ОАО "Хакасэнерго".

Вот лишь неполный перечень проблем, связанных с исполнением решений Конституционного Суда судебными органами.

Негативная практика с неисполнением решений Конституционного Суда встречается и в сфере правоприменения исполнительных органов. Поскольку практически отследить реализацию решений Конституционного Суда в исполнительной сфере весьма сложно, в этой сфере иногда сохраняют силу механизмы принятия правоприменительными органами решений на основе актов, признанных неконституционными. Основными причинами этого являются недостаточная и несвоевременная осведомляемость правоприменителей о принимаемых Конституционным Судом решениях, неумение ими грамотно осуществлять анализ правовых позиций на основе решений Конституционного Суда.

Встречающиеся еще недооценка, недопонимание значения решений Конституционного Суда тесно связаны с проблемами низкого уровня правосознания должностных лиц. В связи с этим следует рассчитывать на то, что государственная программа по борьбе с коррупцией, направленная в том числе на повышение уровня профессионального правосознания, окажется действенной и позволит перейти на качественно новый уровень уважения к закону, и прежде всего к Конституции Российской Федерации. В процессе совершенствования правоприменительной деятельности первоочередной задачей является создание таких условий, которые способствовали бы действительной реализации принципа общеобязательности решений Конституционного Суда и отражаемых в них правовых позиций, в частности.

§ 2. Особенности деятельности Конституционного Суда Российской Федерации по обеспечению реализации прав и свобод человека и гражданина в 2008 году: конституционно-правовые аспекты

Многочисленные обращения граждан в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам реализации социально-экономических прав позволяют выявить и обозначить следующие основные проблемы правового регулирования, прежде всего в сфере трудового законодательства, а также законодательства о социальной защите.

а) Глава 26 Трудового кодекса Российской Федерации, устанавливающая гарантии и компенсации работникам, совмещающим работу с обучением, определяет круг гарантий и компенсаций, предоставляемых работникам, которые совмещают работу с обучением в образовательных учреждениях высшего профессионального образования (ст. 173), среднего профессионального образования (ст. 174), начального профессионального образования (ст. 175), в вечерних (сменных) общеобразовательных учреждениях (ст. 176). Одновременно с этим гарантии, предоставляемые работникам в связи с получением послевузовского профессионального образования, закреплены не в Трудовом кодексе Российской Федерации, а в Федеральном законе от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (далее - Федеральный закон от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ). В связи с этим суды в отдельных случаях рассматривают статью 19 Федерального закона от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ как противоречащую Трудовому кодексу Российской Федерации и не подлежащую применению. Вместе с тем согласно статье 165 Трудового кодекса Российской Федерации работникам, помимо закрепленных в Трудовом кодексе общих гарантий и компенсаций, за счет средств работодателя предоставляются иные гарантии и компенсации, в частности при совмещении работы с обучением и в других случаях, предусмотренных самим кодексом и иными федеральными законами (определение от 19 июня 2007 года N 472-О-О).

б) Трудовой кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 12 января 1996 года N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (далее - Федеральный закон от 12 января 1996 года N 10-ФЗ) устанавливают различный круг гарантий трудовых прав, предоставляемых работникам, входящим в состав выборных коллегиальных органов профсоюзных организаций (включая руководителей профсоюзных организаций) и не освобожденным от основной работы по трудовому договору. Более того, при применении норм указанных законов в системном единстве возникает парадоксальная ситуация: при совершении работником однократного грубого нарушения дисциплины труда работодатель имеет право уволить работника, входящего в состав выборного коллегиального органа профсоюзной организации, не обращаясь в профсоюзный орган (Трудовой кодекс Российской Федерации), а при применении иных дисциплинарных взысканий (не связанных с увольнением) он должен получить согласие профсоюзного органа (Федеральный закон от 12 января 1996 года N 10-ФЗ).

в) Рассмотрение индивидуальных жалоб граждан на нарушение конституционных прав и свобод выявляет также отдельные проблемы функционирования системы обязательного пенсионного страхования, государственного пенсионного обеспечения. В частности, недостаточно четко урегулирован порядок оценки приобретенных до 1 января 2002 года пенсионных прав, в том числе применительно к определению ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии, назначенной до достижения пенсионного возраста. Конституционный Суд Российской Федерации принял несколько определений об отказе в принятии обращения к рассмотрению (определения от 24 июня 2008 года N 338-О-О, от 15 июля 2008 года N 403-О-О и другие), поскольку проблема заключается в отсутствии четких и согласованных между собой правовых норм, регулирующих указанные отношения, при том что конституционные права граждан таким регулированием непосредственно не затрагиваются. Однако многочисленность обращений свидетельствует о необходимости устранения противоречия в нормативном содержании статей 30 и 32 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

г) Длительная задержка подготовки федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и членов их семей, принятие которого предусмотрено Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", приводит к тому, что сохраняют свою актуальность вопросы пенсионного обеспечения государственных служащих субъектов Российской Федерации, а также лиц, замещавших муниципальные должности (определения от 11 мая 2006 года N 88-О, от 3 апреля 2007 года N 332-О-П и другие).

д) Несмотря на позицию Конституционного Суда Российской Федерации относительно индексации компенсационных выплат, входящих в объем возмещения вреда, причиненного чернобыльской и другими радиационными катастрофами, правоприменительная практика по данной категории дел не отличается единообразием, что подтверждает и анализ обращений граждан по таким вопросам. Указав в постановлении от 19 июня 2002 года N 11-П, что определение механизма и выбор критериев индексации выплат, входящих в объем возмещения вреда, причиненного радиационными катастрофами, относится к дискреции законодателя, а суды до осуществления соответствующего правового регулирования вправе выносить решения об индексации таких выплат исходя из роста величины прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации, в дальнейшем Конституционный Суд Российской Федерации вынужден был периодически возвращаться к этой проблеме и выносить соответствующие определения (от 25 марта 2003 года N 49-О, от 4 октября 2005 года N 364-О, от 4 декабря 2007 года N 879-О-О и т.д.). Однако законодатель, предусмотрев в Федеральном законе от 26 апреля 2004 года N 31-ФЗ "О внесении изменений в статью 5 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и в статью 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" новый механизм индексации выплат в возмещение вреда, причиненного чернобыльской катастрофой, по существу проигнорировал проблему индексации таких выплат за период, предшествовавший вступлению названного закона в силу (2001 - 2004 годы). Во многом именно этим фактом обусловлено отсутствие единообразия в судебной практике по указанным категориям дел.

е) Практика реализации Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) в отдельных субъектах Российской Федерации предопределила многочисленные жалобы граждан на нарушение конституционных прав и свобод указанным федеральным, а также региональными законами. В частности, законодательными актами отдельных субъектов Российской Федерации установлены меры социальной поддержки ветеранов труда, включая ежемесячную денежную выплату, размер которой, по мнению ряда граждан, не позволяет компенсировать отмену натуральных льгот, до 1 января 2005 года предусматривавшихся Федеральным законом от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах". При этом не учитывается сформулированная Конституционным Судом Российской Федерации правовая позиция, в соответствии с которой из положений преамбулы и статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ следует, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, определяющих меры социальной поддержки ветеранов труда, вновь устанавливаемые размеры и условия предоставления социальных выплат, гарантии и компенсации в денежной форме не могут быть ниже прежних размеров (по состоянию на 31 декабря 2004 года), а при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся им до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены; в случае избрания субъектом Российской Федерации иного порядка, чем тот, который существовал на 31 декабря 2004 года (например, замена отдельных льгот на денежные компенсации), субъект Российской Федерации обязан вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие не только сохранение, но и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты указанных категорий граждан (определения от 16 февраля 2006 года N 14-О, от 18 апреля 2006 года N 85-О, от 18 июля 2006 года N 295-О, от 25 января 2007 года N 16-О и т.д.).

ж) Отсутствие надлежащего правового регулирования не позволяет защитить права бывших военнослужащих, ущерб здоровью которых был причинен в ходе их участия в боевых действиях (определение от 11 июля 2006 года N 276-О).

з) До настоящего времени не решен вопрос об увеличении размера компенсации, установленного статьей 16.1. Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года N 1761-I "О реабилитации жертв политических репрессий", не пересматривавшегося с 1 января 2001 года (определения от 15 мая 2007 года N 383-О-П, от 3 июля 2007 года N 523-О-П и т.д.).

и) Чрезвычайно важным показателем качества жизни является обеспечение достоинства личности, в том числе во взаимоотношениях с государственными органами. При этом, несмотря на соответствующее решение Конституционного Суда Российской Федерации, до настоящего времени не осуществлена детальная регламентация порядка реализации гражданином либо его близкими родственниками или законными представителями права заявить письменно или устно о несогласии на изъятие органов и (или) тканей для трансплантации, направленного на соблюдение баланса прав и законных интересов доноров и реципиентов при трансплантации; недостаточны и механизмы информирования граждан о действующем правовом регулировании с учетом его особенностей (определение от 4 декабря 2003 года N 459-О).

Проблемы, обозначенные в § 1 настоящей главы, сохранили свою актуальность и в 2008 году.

Перечень ранее указанных неисполненных решений Конституционного Суда Российской Федерации в 2008 году пополнился рядом постановлений и определений, требующих скорейшего реагирования со стороны Федерального Собрания Российской Федерации, а также иных органов государственной власти, включенных в законотворческий процесс:

1) постановление от 17 января 2008 года N 1-П: с целью обеспечения единообразного подхода к рассмотрению судами общей юрисдикции и арбитражными судами сходных категорий дел федеральный законодатель в рамках своих дискреционных полномочий вправе реформировать процедуры рассмотрения высшими судебными инстанциями в системе судов общей юрисдикции и системе арбитражных судов дел об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;

2) постановление от 31 января 2008 N 2-П: федеральный законодатель обязан надлежащим образом установить порядок обеспечения жилыми помещениями судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий;

3) постановление от 28 февраля 2008 года N 3-П (разъяснение - определение от 9 октября 2008 года N 428-О-Р): федеральному законодателю в течение 6 месяцев следует внести изменения в Федеральный закон от 14 марта 2002 года N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", предусмотрев тайное голосование членов квалификационной коллегии судей при решении вопроса о применении к судье дисциплинарного взыскания в виде досрочного прекращения полномочий судьи;

4) постановление от 14 апреля 2008 года N 7-П: абзац второй статьи 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в той части, в какой им ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов, признан не соответствующим Конституции Российской Федерации, что предполагает внесение соответствующих изменений в законодательство;

5) постановление от 27 мая 2008 года N 8-П: нормативное положение части первой статьи 188 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) в той мере, в какой оно позволяет - во взаимосвязи с примечанием к статье 169 УК РФ - при привлечении к уголовной ответственности за контрабанду, совершаемую путем перемещения через таможенную границу Российской Федерации недекларированной или недостоверно декларированной иностранной валюты и (или) валюты Российской Федерации в крупном, то есть превышающем в эквиваленте 250 тыс. рублей, размере, признавать его таковым исходя из всей перемещаемой суммы, включая и ту ее часть, которую закон разрешает ввозить в Российскую Федерацию без письменного декларирования, признано не соответствующим Конституции Российской Федерации. Изменения в законодательство не внесены;

6) постановление от 16 июля 2008 года N 9-П: взаимосвязанные положения подпункта "в" пункта 1 части второй и части четвертой статьи 82 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, поскольку эти законоположения позволяют лишать собственника или законного владельца его имущества, признанного вещественным доказательством, без вступившего в законную силу приговора, которым решается вопрос об этом имуществе как вещественном доказательстве, и (в случае, когда спор о праве на имущество, являющееся вещественным доказательством, подлежит разрешению в порядке гражданского судопроизводства) до вступления в силу соответствующего решения суда. Требуется внесение соответствующих изменений в законодательство;

7) постановление от 18 июля 2008 года N 10-П: взаимосвязанные положения абзаца 14 статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" в части, устанавливающей возможность взыскания с индивидуальных предпринимателей по требованию органа государственного контроля (надзора) расходов, понесенных этим органом на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых были выявлены нарушения обязательных требований, признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации. Указанные положения, признанные настоящим постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации, утратили силу с 1 января 2009 года. При этом Конституционный Суд Российской Федерации зафиксировал в данном решении возможные варианты правового регулирования в данной сфере общественных отношений: либо установление для всех индивидуальных предпринимателей специального неналогового сбора, либо введение конкретных мер административной ответственности (например, более высоких, нежели в настоящее время, штрафных санкций), либо иных мер компенсации расходов органов государственного контроля (надзора) на проведение по их инициативе исследований (испытаний) и экспертиз, в том числе в случаях неисполнения индивидуальным предпринимателем установленной законом обязанности.

§ 3. Предложения по совершенствованию законодательства

Рассмотренные в § 1, 2 настоящей главы примеры несвоевременного либо ненадлежащего исполнения или неисполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации наглядно свидетельствуют о необходимости создания системы законодательных предпосылок и условий для формирования единой непротиворечивой правоприменительной практики, в связи с чем предлагается рассмотреть следующие предложения:

1) решение проблемы надлежащего исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации правотворческими органами видится в конкретизации законодательного регулирования деятельности соответствующих органов государственной власти по осуществлению обязанности исполнения актов Конституционного Суда Российской Федерации, вытекающей из положений подпунктов 1, 2 статьи 80 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", включая введение норм, предусматривающих меры персональной ответственности соответствующих должностных лиц;

2) требует серьезного изучения вопрос о возможности внесения соответствующих дополнений в законодательство в части необходимости пересмотра правоприменительных решений, принятых на основе нормативных положений в истолковании, расходящемся с выявленным в решении Конституционного Суда Российской Федерации конституционно-правовым смыслом, в частности, расширения перечня оснований для пересмотра судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам;

3) Конституционный Суд Российской Федерации, хотя не наделен полномочиями по непосредственному исполнению своих решений, считает важным создание дополнительных механизмов взаимодействия с органами государственной власти и должностными лицами, участвующими или влияющими на процесс исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации.

Представляется, что одним из таких механизмов могла бы стать постоянно действующая совместная комиссия, состоящая из представителей обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, а также Правительства Российской Федерации, которая рассматривала бы выявленные в процессе конституционного судопроизводства проблемы законодательного регулирования и обеспечивала принятие своевременных мер по их решению.

Глава 2
Основные направления деятельности Верховного Суда Российской Федерации по обеспечению реализации прав и свобод человека и гражданина*(2)

§ 1. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в деятельности Верховного Суда Российской Федерации

Основные направления деятельности Верховного Суда Российской Федерации связаны с выполнением конституционного полномочия высшего судебного органа по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществлением в предусмотренных процессуальных формах судебного надзора за их деятельностью, а также в даче разъяснений по вопросам судебной практики.

Верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, входящие в систему судов общей юрисдикции, осуществляют правосудие путем рассмотрения отнесенных к их подсудности гражданских, уголовных, административных и иных дел. За 9 месяцев 2008 года ими рассмотрено 7,5 миллиона гражданских дел (+20% к показателю за 9 месяцев 2007 года), 859 тысяч уголовных дел (-4,3%), 4 миллиона дел об административных правонарушениях (практически на уровне 2007 года).

Данные мониторинга судебной практики показывают, что на протяжении последних нескольких лет отмечается тенденция увеличения поступления в суды гражданских дел, число которых за последнее пятилетие (2003 - 2008 годы) увеличилось в 1,4 раза и в 2008 году превысило 9,365 миллиона. Аналогичная тенденция отмечается по делам об административных правонарушениях (рассмотрено 5,254 миллиона - рост на 20%), а также по рассмотрению других материалов в порядке гражданского и уголовного судопроизводства (превысило 2 миллиона - рост на 23%). Практически не отмечается снижение количества рассматриваемых судами уголовных дел, которое в 2008 году составило 1,2 миллиона.

Несмотря на возросший объем дел в судах, качество их работы остается неизменно высоким: стабильность решений областных и равных судов составляет по гражданским делам - 98%, по уголовным - 88%; решений районных судов по гражданским делам - 97%, по уголовным - 96%; решений мировых судей по гражданским делам - 97,7%, по уголовным - 99,6%.

Судебная статистика наглядно свидетельствуют о расширении сфер судебной защиты, эффективность которой может быть достигнута в первую очередь при наличии качественной законодательной базы.

В структуре гражданских дел наиболее распространенной категорией являются споры, вытекающие из жилищного законодательства (прирост с 2005 года составил 72%), среди которых преобладают дела о взыскании задолженности за жилую площадь и коммунальные услуги, тепло- и электроэнергию (за 6 месяцев 2008 года рассмотрено 616,5 тысячи дел), о выселении (17,4 тысячи) и споры, связанные с приватизацией жилой площади (23,5 тысячи).

Значительный удельный вес составляют трудовые споры, число которых, несмотря на ежегодное снижение, превышает 500 тысяч дел (за 6 месяцев 2008 года - 222,9 тысячи). Это преимущественно дела об оплате труда (более 400 тысяч исков в год), о возмещении ущерба, причиненного при исполнении трудовых обязанностей (3,6 тысячи), о восстановлении на работе (9 тысяч).

Судами ежегодно рассматривается более 123 тысяч исковых заявлений о защите прав потребителей.

Примечательно, что по указанным категориям гражданских дел отмечается высокая удовлетворяемость судами заявленных исков: по трудовым спорам - 91,6%, по жилищным - 96,4%, по искам о защите прав потребителей - 86%, что свидетельствует о распространенности нарушений законов в сфере указанных правоотношений, в том числе прав и законных интересов граждан.

Растет количество рассмотренных судами гражданских дел по жалобам граждан на неправомерные решения и действия органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц (в 2006 году - 45 тысяч, в 2007 - 48,8 тысячи, за 6 месяцев 2008 года - 30,6 тысячи), которые вызывают негативную реакцию общества вследствие того, что многими из них нарушаются права и законные интересы значительного числа граждан. Материалы судебной статистики убедительно указывают на то, что в стране идет процесс расширения сфер судебной защиты, эффективность которой может быть обеспечена в первую очередь наличием качественной законодательной базы судопроизводства и действенного механизма реализации судебных решений.

Положительно оценивая высокую интенсивность происходящего в Российской Федерации процесса обновления и совершенствования законодательной базы правосудия, следует отметить, что значительное число законов достаточно противоречивы, а отдельные - не отвечают современным стандартам регулирования возникающих правоотношений, в связи с чем их применение и толкование представляется весьма сложным и нередко приводит к судебным ошибкам. Во многих законах отсутствует механизм их реализации.

В связи с этим необходимо отметить, что за последние 5 лет, используя свое право законодательной инициативы, Верховный Суд внес в Государственную Думу более 30 законопроектов, из которых 16 были приняты и стали федеральными законами. Значительную долю работы Верховного Суда составила деятельность по подготовке заключений на законопроекты, вносимые в Государственную Думу другими субъектами законодательной инициативы, направленные на совершенствование уголовного законодательства.

Несовершенство и противоречивость многих законодательных актов приходится восполнять путем разъяснений Верховным Судом Российской Федерации порядка их применения в судебной практике.

Существенным недостатком организации и правового обеспечения судебной деятельности остается отсутствие ряда законов, принятие которых способно оказать позитивное воздействие на состояние российского правосудия и работу судов.

Правовую основу организации судебной деятельности до сих пор составляют нормы безнадежно устаревшего и не соответствующего современным требованиям Закона РСФСР от 8 июля 1981 года "О судоустройстве РСФСР", на что обратил внимание и Президент Российской Федерации Д.А. Медведев. В то же время так и не приняты представленные на рассмотрение Государственной Думы законопроекты "О федеральных судах общей юрисдикции" и "О Верховном Суде Российской Федерации", хотя необходимость их рассмотрения прямо вытекает из части 3 статьи 118 Конституции Российской Федерации, что было подчеркнуто еще в решении V Всероссийского съезда судей в 2000 году.

Мониторингом судебной практики зафиксирована положительная динамика в рассмотрении уголовных дел в особом порядке принятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением. В 2007 году количество уголовных дел, рассмотренных по упрощенной процедуре, составило в районных судах 34%, у мировых судей - 27%. Эта тенденция продолжалась и в 2008 году.

Расширение доступа к правосудию и реализация гражданами своего права на своевременную и эффективную судебную защиту во многом зависит от рабочей нагрузки на судей и сотрудников аппаратов судов. В свою очередь, проблема сокращения судебных дел является одним из важных условий снижения нагрузки на судей и резервом улучшения качества судопроизводства. Решение этой проблемы непосредственно связано с возможностью прекращения уголовного преследования на стадии дознания и предварительного следствия при наличии установленных законом оснований. В настоящее время большинство подобных дел для окончательного разрешения направляются в суды. К примеру, только в 2007 году за примирением с потерпевшими судами были прекращены уголовные дела в отношении 272 тысяч лиц, то есть на каждого пятого подсудимого. Положение дел не изменилось и в 2008 году. Совершенно очевидно, что реализация примирительных процедур могла быть осуществлена на досудебной стадии процесса.

Другим фактором, снижающим эффективность правосудия и судебной защиты, является длительность процедуры прохождения дела в суде. Проведенный анализ свидетельствует, что в основе нарушения сроков движения и рассмотрения дел лежит недостаточная организация работы со стороны председателей судов; отсутствие постоянного мониторинга дел, находящихся в производстве суда; недостатки в существующих формах статистической отчетности; необоснованное назначение судьями экспертиз, влекущее существенное затягивание процесса; неявка в судебные заседания адвокатов и государственных обвинителей; высокая (иногда предельно) служебная нагрузка на судей; некачественная подготовка судей к судебным разбирательствам, влекущая необоснованное их отложение; ненадлежащее извещение участников процесса о времени и месте слушания дела.

Верховный Суд Российской Федерации осуществляет постоянный мониторинг соблюдения судами установленных законом сроков рассмотрения дел. За последние 15 лет к этому вопросу трижды обращался Пленум Верховного Суда, принявший постановление от 27 декабря 2007 года N 52, в котором приведены основные причины нарушений, даны рекомендации по их устранению, а также разъяснен ряд вопросов, возникших при применении законодательства. В постановлении указано, что грубое или систематическое нарушение судьей процессуального закона, повлекшее неоправданное нарушение сроков разрешения дела, может служить основанием наложения на виновных дисциплинарного взыскания вплоть до прекращения полномочий судьи.

Вместе с тем длительность рассмотрения многих дел зависит от участников процесса, которые не являются в судебное заседание в назначенное время по неуважительным причинам. Это вызывает необходимость дополнения процессуального законодательства нормами защиты правосудия от злоупотребления участниками судопроизводства своими процессуальными правами с целью искусственного затягивания сроков рассмотрения дел.

Нуждается в совершенствовании Федеральный закон от 31 мая 2001 года N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации". Необходимо предоставить суду возможность устанавливать сроки проведения экспертных исследований, а также предусмотреть в законе предельно допустимую продолжительность проведения экспертиз. Сегодня во многих регионах образовались огромные очереди на проведение судебных экспертиз. Так, в Кемеровской области по делам, находящимся в производстве суда, сроки проведения некоторых экспертиз назначены на 2011 год, чем практически парализована работа судов. Для нормализации ситуации требуется серьезное реформирование этого вида деятельности с установлением ответственности экспертных учреждений за нарушение сроков, влекущих длительное отложение судебного разбирательства. В интересах судебной деятельности следует существенно увеличить штатную численность экспертов и количество экспертных учреждений, создать единый банк данных экспертных учреждений.

Мониторинг законодательства и судебной практики свидетельствует о том, что доступ к судебной защите для многих граждан затруднен ввиду отсутствия гарантий реализации права каждого на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной. Особенно остро стоит эта проблема для малоимущих категорий граждан.

Федеральный закон от 31 мая 2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" включает нормы о праве малоимущих граждан на получение бесплатной юридической помощи. В целях выработки оптимального механизма его реализации и государственной политики по оказанию бесплатной юридической помощи Правительством Российской Федерации приняты два специальных постановления о проведении в период до 2008 года в ряде субъектов Российской Федерации эксперимента по оказанию бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам*(3). Было создано 10 государственных юридических бюро, которые оказали бесплатную юридическую помощь 80 тысячам малоимущих граждан, из которых 54,4% - пенсионеры, 16% - инвалиды, 9% - безработные. Однако эта положительная идея своего дальнейшего развития пока не получила.

Проведенный Верховным Судом Российской Федерации анализ 10-летнего опыта функционирования института мировых судей позволил выявить несовершенство отдельных вопросов правовой регламентации и организации этого института правосудия.

Еще в 2006 году стала очевидной чрезмерность рабочей нагрузки на мировых судей на судебных участках с численностью населения до 30 тысяч человек. По инициативе Верховного Суда в Федеральный закон от 17 декабря 1998 года N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 17 декабря 1998 года N 188-ФЗ) были внесены изменения, направленные на совершенствование порядка формирования судебных участков мировых судей и установление предельной численности его населения в 23 тысячи человек, что позволило несколько снизить напряженность в их работе. В феврале 2008 года в связи со значительным увеличением рабочей нагрузки на мировых судей вследствие роста количества поступавших на их рассмотрение уголовных и гражданских дел, а также дел об административных правонарушениях, Верховный Суд Российской Федерации выступил с законодательной инициативой о внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 17 декабря 1998 года N 188-ФЗ. В результате принятия закона была перераспределена подсудность гражданских дел между мировыми судьями и районными судами, что в совокупности позволило частично разгрузить мировую юстицию.

В качестве следующего шага в этом направлении целесообразно рассмотреть возможность исключения из подсудности мировых судей все уголовные дела (в 2007 году ими рассмотрено 485,7 тысячи уголовных дел).

Изучение кадровой динамики за последние несколько лет свидетельствует о наметившейся тенденции к текучести кадров, оттоку квалифицированных специалистов. Особые трудности связаны с комплектованием квалифицированными кадрами аппаратов судов. Эти тенденции вызваны высокой служебной нагрузкой на фоне низкого уровня материального обеспечения и заработной платы. Так, в 2007 году в аппаратах судов г. Санкт-Петербурга текучесть кадров составила 50%. Только в Московском районном суде г. Санкт-Петербурга за четыре месяца 2008 года уволились 15 секретарей судебных заседаний, специалистов, без которых процессуально невозможно провести судебное разбирательство, для качественной подготовки которых требуются месяцы, а иногда и годы совместной работы с судьей. Такое положение не способствует подготовке кадрового резерва для замещения судейских должностей.

В качестве актуальных мер по повышению привлекательности судейской работы следует рассматривать и более оперативную процедуру назначения на должности судей.

Заслуживает внимания предложение об упрощенном порядке наделения полномочиями судьи по истечении трехлетнего срока назначения.

Среди мер, направленных на повышение качества судейских кадров, огромное значение имеет институт дисциплинарной ответственности судей.

За годы реформ удалось создать правовые механизмы, которые в полной мере позволяют обеспечить независимость и беспристрастность судьи при отправлении правосудия. Однако в некоторых случаях ошибочное толкование правовых позиций, вытекающих из статуса судьи, ведет к редкому привлечению к ответственности судей за низкое качество принимаемых решений. В связи с этим председателям судов при обсуждении результатов работы судей и выявлении фактов недобросовестного отношения к служебным обязанностям следовало бы чаще прибегать к процедуре внесения представлений в квалификационные коллегии судей о наложении дисциплинарного взыскания.

Судебная реформа вступила в свой завершающий этап, однако граждане и общество не всегда располагают всей полнотой достоверной информации о ее результатах, о качественных изменениях, происходящих в судопроизводстве, о проблемах, которые решает сегодня судейское сообщество, о перспективах и задачах судебной системы на будущее.

Верховный Суд Российской Федерации в марте 2006 года внес на рассмотрение в Государственную Думу законопроект "Об обеспечении прав граждан и организаций на информацию о судебной деятельности судов общей юрисдикции в Российской Федерации", развивающий и конкретизирующий нормы Конституции и федерального законодательства об открытости и гласности судебной деятельности, информационной доступности судебных актов, о праве граждан на доступ к информации, принципах взаимодействия судов и СМИ и ряд других.

Федеральным законом от 22 декабря 2008 года N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" был сформирован важнейший механизм повышения эффективности деятельности судов в Российской Федерации. Особую значимость закон приобретает в свете борьбы с коррупцией в государственных сферах, важность его принятия была отражена в положениях Национального плана противодействия коррупции.

§ 2. Особенности деятельности Верховного Суда Российской Федерации по обеспечению реализации прав и свобод человека и гражданина в 2008 году

Президент Российской Федерации Д.А. Медведев 5 ноября 2008 года в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации акцентировал внимание судейского сообщества на важнейших вопросах качества правосудия, в значительной мере определяемого уровнем судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций, сокращением сроков рассмотрения судебных дел и исполнения принятых по ним решений.

Символично, что проведение VII Всероссийского съезда судей совпало с 15-летием Конституции Российской Федерации, утвердившей Россию как демократическое федеративное правовое государство, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Закрепленный в Конституции правовой потенциал и сегодня предоставляет широкие возможности для дальнейшего совершенствования правосудия.

Доступ к правосудию и его осуществление в разумные сроки неразрывно связаны с возможностью скорого исполнения состоявшегося судебного решения. На особую актуальность этой проблемы указал Президент Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации (2008 год). Сложившаяся ситуация с исполнением судебных актов подрывает веру в правосудие, вселяет уверенность в безнаказанности противоправных действий как отдельных граждан, так и должностных лиц.

Неоправданно длительные сроки судебного разбирательства и исполнения судебных решений по конкретным делам служат поводом для обращения граждан в Европейский суд по правам человека и, как следствие этого, для взыскания с Российской Федерации материального ущерба и компенсации морального вреда, причиненного лицу в связи с нарушением положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующей право на разбирательство дела в разумные сроки.

С целью защиты нарушенного права на судопроизводство в разумные сроки, а также права на исполнение в разумные сроки вступившего в законную силу судебного акта Верховным Судом Российской Федерации разработан и внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона "О возмещении государством вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумные сроки и права на исполнение в разумные сроки вступивших в законную силу судебных актов", необходимость принятия которого вызвана положениями Конституции, а также Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Урегулирование этих вопросов на уровне национальных внутригосударственных институтов не только позволит существенно уменьшить количество обращений российских граждан в Европейский суд по правам человека, но и сократит время рассмотрения подобных обращений. Кроме того, такой закон будет выполнять еще и огромную профилактическую функцию в части соблюдения судами сроков рассмотрения дел.

Верховный Суд Российской Федерации полностью разделяет уверенность Президента Российской Федерации в необходимости разработки дополнительных мер ответственности должностных лиц и граждан за неисполнение судебного решения. В связи с этим своевременным является предложение Министерства юстиции Российской Федерации о необходимости разработки и принятия соответствующей федеральной целевой программы, направленной на реформирование системы исполнения судебных актов.

Действенным рычагом влияния на объективные причины несоблюдения сроков назначения и рассмотрения дел является научная организация судебной деятельности. Как показывает практика, в субъектах Российской Федерации, в которых председатели судов еще несколько лет назад начали отлаженную каждодневную работу по соблюдению установленных законом сроков, ситуация выглядит более чем отлично.

В связи с этим Председателем Верховного Суда было предложено Российской академии правосудия разработать и ввести для председателей и заместителей председателей судов специальный курс по организации судебной деятельности в рамках программы повышения квалификации.

Наряду с этим председателям судов должна быть предоставлена реальная возможность по управлению служебной нагрузкой судей в целях более эффективного использования имеющегося кадрового потенциала.

Одной из таких мер могло бы стать создание так называемых межрайонных судов посредством ликвидации и реорганизации малосоставных районных судов. Во исполнение этой задачи уже приняты федеральные законы об упразднении некоторых районных судов Ульяновской, Курганской, Пензенской, Владимирской, Читинской, Ивановской, Липецкой, Рязанской, Псковской, Саратовской и Ростовской областей. 7 законопроектов находятся на рассмотрении в Государственной Думе, более 30 - в стадии разработки.

В настоящее время действует 65 подразделений районных судов, расположенных в других населенных пунктах. В ближайшее время Верховным Судом Российской Федерации будет внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроект, направленный на законодательное закрепление правового статуса постоянных судебных присутствий районных судов общей юрисдикции, с тем чтобы установить порядок их образования по ходатайству председателя вышестоящего суда.

В подобных мерах нуждается и мировая юстиция. В целях обеспечения равномерной нагрузки мировых судей необходимо изменение законодательства в части назначения мировых судей без привязки к конкретному судебному участку. Председателям судов республиканского и областного звена следует предоставить более гибкий механизм распределения общего количества мировых судей по территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

К сожалению, на сегодняшний день ситуация со служебной нагрузкой судей характеризуется существенной диспропорцией в пределах не только административно-территориального района, но и субъекта Федерации. В частности, в Ростовской области диспропорция в служебной нагрузке мировых судей разных районов достигает соотношения 1 : 64.

Для лучшего обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина необходима либерализация уголовного закона. Следует декриминализировать многие составы преступления небольшой тяжести с установлением за них административной ответственности; увеличить размер мелкого хищения, за которое наступает административная ответственность; разработать новые, более эффективные виды наказания за экономические преступления.

Требует совершенствования система назначения наказания. Необходимо снять ограничения судейского усмотрения, введенные в 1997 году на волне упреков в адрес суда в излишней либеральности, обратиться к предложению об исключении из санкций закона нижнего предела.

Нуждается в совершенствовании институт избрания меры пресечения в отношении подозреваемых и обвиняемых. Как показывает практика, из семи предусмотренных законом мер пресечения используется только две: в 60% случаев - подписка о невыезде и в 35% случаев - заключение под стражу.

Это обусловлено тем, что вопросы избрания указанных мер пресечения четко определены в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации. Применение таких мер пресечения, как залог или домашний арест, нередко связано с объективными трудностями.

Законодательством не урегулированы сроки внесения залога, не предусмотрена ответственность залогодателя за несвоевременное внесение залога, отсутствуют критерии определения адекватного размера залога. Органы предварительного расследования, по ходатайству которых судом избирается данная мера пресечения, проявляют явную пассивность. Как следствие, практика применения залога остается стабильно низкой - ежегодно залог избирается в отношении примерно 1200 лиц.

Достаточно скудна практика применения домашнего ареста в качестве меры пресечения, что объясняется отсутствием четкого порядка его исполнения - не определен уполномоченный орган, осуществляющий надзор за соблюдением меры пресечения; не созданы условия, исключающие возможность нарушения подозреваемым или обвиняемым установленных ограничений. Между тем целесообразность его применения в отношении несовершеннолетних особенно актуальна.

Главным объективным фактором, влияющим на уровень реальной судебной защиты прав и свобод человека, является формирование профессионального судейского корпуса.

Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации (2008 год) справедливо отметил: "Какие бы идеальные законы и стратегии ни принимались на основе Конституции, реализация заложенного в них смысла зависит от конкретных людей".

В этом плане большое внимание уделяется кадровому обеспечению судов общей юрисдикции. В 2008 году штатная численность судей федеральных судов составила - 23 172 единицы, мировых судей - 7422 единицы.

Средний возраст судей судов общей юрисдикции составляет от 40 до 50 лет (среди судей районного звена доля судей в возрасте 25 - 30 лет - 4%, 30 - 40 лет - 34%).

Источниками пополнения судейского корпуса в судах районного звена являются: мировые судьи (30%); работники аппаратов судов (32%); работники прокуратуры (16%); работники следственного аппарата органов внутренних дел (9%); адвокаты (3%); юрисконсульты организаций (6%); работники других организаций (4%).

По стажу судейской работы судьи районного суда представлены следующим образом: до 3 лет - 16,5%; от 3 до 10 лет - 42,5%; от 10 до 20 лет - 29%; свыше 20 лет - 12%. Судьи областного звена имеют стаж судейской работы: до 3 лет - 2%; от 3 до 10 лет - 24,5%; от 10 до 20 лет - 41%; свыше 20 лет - 32,5%.

Таким образом, значительная часть кадрового состава судей представлена высококвалифицированными юристами, имеющими большой опыт судебной работы. Тем не менее очевидна необходимость дополнительной подготовки: в среднем 30% желающих занять должность судьи не выдерживают квалификационного экзамена.

В процессе разработки проекта Национального плана противодействия коррупции Верховный Суд Российской Федерации выступил с инициативой усечения процедуры привлечения к уголовной ответственности лиц, защищенных особым статусом (глава 52 УПК РФ). Это предложение было поддержано Президентом Российской Федерации.

В частности, получили поддержку предложения об исключении из данной процедуры стадии дачи заключения коллегией судей о наличии в действиях судьи, прокурора, следователя, депутата признаков преступления. Такая стадия является избыточной, необоснованно усложняющей и затягивающей уголовное производство, а чаще всего и предрешающей вопросы виновности и невинности лица.

Судебная справедливость - это критерий, по которому общество оценивает всю судебную систему. Даже единичный случай судебного взяточничества, реальный или предполагаемый, способен навсегда очернить репутацию всего судейского корпуса, нанести непоправимый урон престижу всей судебной системы. В связи с этим необходимо полнее применять меры пресечения коррупционных проявлений при отправлении правосудия, не оставляя без внимания любое обращение или сообщение, свидетельствующие о совершении действий, порочащих честь судьи и умаляющих авторитет судебной власти.

Следует на законодательном уровне предусмотреть четкий и ясный порядок проверки и рассмотрения таких обращений граждан, строгую и оперативную процедуру реагирования по ним. В целях повышения эффективности государственных мер по предотвращению коррупции целесообразно наладить документирование информации и организовать мониторинг статистических и иных данных о коррупционных проявлениях в каждом ведомстве, республике, крае, области и районе, а также изучение характера поступающих жалоб и заявлений по этим вопросам для их использования в целях предупреждения коррупции.

Надлежит более тесно взаимодействовать с правозащитными организациями, используя имеющуюся у них информацию о деятельности судов.

В качестве антикоррупционной меры следует рассматривать транспарентность правосудия, в том числе транспарентность процедур отбора и назначения на должность судьи, практики работы дисциплинарных коллегий, прозрачность самой судебной деятельности, доступность и открытость судебных решений.

Не может не вызывать понимания необходимость декларирования доходов судьи, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Судебная реформа движется вперед, однако не только граждане, но порой и представители власти не всегда имеют достоверную информацию о ее результатах, о том, насколько качественно удалось усовершенствовать российское правосудие, какими проблемами живет сегодня судейское сообщество, какие перспективные задачи стоят перед судебной системой.

За годы реализации судебно-правовой реформы вопрос о гласности и открытости правосудия неоднократно поднимался судейским сообществом и сегодня по-прежнему остается в центре внимания общественности и средств массовой информации. Проведенный Верховным Судом Российской Федерации анализ судебной практики показал, что в 2007 году в закрытом судебном заседании судами рассмотрено примерно 18 тысяч гражданских дел, или 0,2% от общего числа рассмотренных дел, и 11 тысяч уголовных дел, или 1% от общего числа. Из гражданских дел 93% составили дела об усыновлении, 6% дел - по основаниям сохранения тайны частной жизни, 1% дел, содержащих сведения, составляющие государственную тайну. Наибольшее количество уголовных дел, рассмотренных в закрытом заседании, составили дела о преступлениях против половой неприкосновенности - 68%; о преступлениях, совершенных несовершеннолетними - 29%; по основаниям обеспечения безопасности участников процесса - 2%; дела, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, - 1%. Обобщение судебной практики показало, что в целом суды рассматривают дела в закрытом судебном заседании по основаниям, прямо предусмотренным в процессуальных законах. Однако имеются отдельные факты нарушения судьями основополагающего принципа правосудия - гласности судебного разбирательства.

Нельзя не отметить важность реализации положений федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы (далее - ФЦП), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2006 года N 583. Верховный Суд Российской Федерации и Судебный департамент при Верховном Суде являются одними из ее государственных заказчиков и основных разработчиков.

Целью программы провозглашено повышение качества правосудия, уровня судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций. Реализуются задачи по: обеспечению гласности и прозрачности правосудия; повышению доверия к судам, в том числе путем повышения эффективности и качества рассмотрения дел; созданию необходимых условий для осуществления правосудия, обеспечения его доступности; обеспечению независимости судей; повышению уровня исполнения судебных актов.

Перспективы деятельности судов и судейского сообщества обозначены в ожидаемых конечных результатах реализации ФЦП. В частности, с точки зрения предупреждения и противодействия коррупции намечается: введение обязательного порядка оглашения судьей до начала слушания дела всех неформальных обращений по этому делу; установление запрета на участие в рассмотрении дел адвокатов - супругов, родственников или свойственников судьи в пределах юрисдикции суда; осуществление обязательной аудиозаписи судебного заседания; создание приемных во всех районных судах общей юрисдикции, что устранит общение судей со сторонами до рассмотрения дела и тем самым исключит возможности возникновения условий, способствующих коррупции в работе судов.

Многие намеченные в ФЦП меры антикоррупционного характера уже реализуются.

Существенная роль в предупреждении коррупционных проявлений и одновременно в формировании объективного образа российской судебной системы принадлежит средствам массовой информации. Их деятельность направлена на то, чтобы довести до общества правду о работе судов.

В ответ на существующие информационные запросы в течение непродолжительного времени во всех без исключения республиканских и областных судах появился институт пресс-секретарей, что позволило представителям прессы оперативно и беспрепятственно посещать судебные процессы и получать необходимую информацию. На базе судов и региональных управлений Судебного департамента открыто 2,5 тысячи интернет-сайтов, выполняющих информационно-прикладные и представительские функции. Это и сведения, касающиеся непосредственной судебной деятельности, и порядок работы судов, сведения о назначенных к слушанию делах и вынесенных судебных решениях, данные судебной статистики, обзоры судебной практики судов по различным категориям дел, информация об органах судейского сообщества, их составе и порядке работы, о кандидатах в судьи и процессе рассмотрения их кандидатур.

На базе Российской академии правосудия на регулярной основе с председателями судов и рядовыми судьями проводятся занятия по эффективному построению взаимоотношений судов со средствами массовой информации, где лекторами выступают ведущие судебные журналисты федеральных печатных и электронных СМИ. Для подавляющего большинства судебных руководителей стали нормой встречи с представителями журналистского корпуса.

В то же время необходимо отметить, что по целому ряду направлений информационной деятельности позиция судов и органов судейского сообщества могла бы быть более активной. Практически на каждом рейтинговом телевизионном канале сегодня есть ток-шоу, посвященные судам. Не оценивая их художественных достоинств, следует отметить, что процессуальных и правовых погрешностей в данных программах предостаточно. Тем же отличаются и отдельные аналитические программы. Все это скорее способствует формированию у населения искаженных представлений о деятельности судебной системы.

В ближайшее время будет завершена процедура учреждения тремя высшими судами на базе Агентства РИА "Новости" нового средства массовой информации - Агентства правовой и судебной информации. Цель проекта - правовое просвещение граждан, повышение уровня правовой культуры, объективное и квалифицированное информирование граждан о деятельности судебной системы России.

Особый интерес будут представлять качественные социологические исследования, направленные на изучение устойчивых стереотипов, сложившихся в сознании граждан по отношению к судебной системе, выявление которых позволит выработать эффективные методики их преодоления.

Сфера интернет-представительства судебной власти пока не выходит за рамки официальных порталов и сайтов судов. Возможное расширение - это участие в совместных с федеральными информационными агентствами и другими корпоративно близкими судам структурами проектах просветительской образовательной направленности.

При динамичном развитии взаимоотношений судов и средств массовой информации потенциал для информационного обмена и профессионального сотрудничества достаточно велик.

Создание необходимых условий для практической реализации конституционного права на судебную защиту прав и свобод граждан зависит от слаженной работы и взаимодействия всех трех ветвей государственной власти.

§ 3. Предложения по совершенствованию законодательства

Несмотря на то что правоприменительная практика законодательства, обеспечивающего и регулирующего деятельность судов в Российской Федерации, а также регулирующего отдельные сферы общественных отношений, демонстрирует позитивную динамику результатов, тем не менее выявляется насущная необходимость совершенствования правовой базы в ряде сфер правового регулирования.

Несмотря на поддержку парламентариями и широкими слоями общества идеи создания в стране ювенальной юстиции, перспективы принятия федерального закона "О ювенальных судах" представляются весьма неопределенными. Хотя последние три года отмечены некоторым снижением преступности среди несовершеннолетних, число осужденных этой категории лиц остается значительным (за девять месяцев 2008 года - 85 тысяч человек), а рецидив преступности составляет 22%. В гражданском судопроизводстве не всегда и не в полной мере удается защитить или восстановить права детей. Учреждение специализированных ювенальных судов позволило бы решить многие накопившиеся здесь проблемы.

Нет заметного продвижения и в вопросе об учреждении в стране административной юстиции и административного судопроизводства, предусмотренного в качестве самостоятельного вида частью 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации. Внесенный Верховным Судом в Государственную Думу в 2000 году проект закона "О федеральных административных судах Российской Федерации", предусматривающий создание специализированных административных судов в системе судов общей юрисдикции, так и не принят. Более двух лет на рассмотрении Государственной Думы находится также внесенный Верховным Судом проект Кодекса административного судопроизводства, призванный обеспечить повышение уровня правовой защиты граждан в их спорах с органами государственной власти и местного самоуправления, укрепление режима законности в деятельности властных структур.

В свете осуществляемой административной реформы важное значение приобретает передача в компетенцию административных судов трудовых споров государственных служащих с администрацией, что должно подорвать корни протекционизма в решении кадровых вопросов, способствовать формированию качественного кадрового резерва государственной службы.

Наряду с созданием административной юстиции существует потребность в создании законодательного механизма досудебного урегулирования споров, которое не должно ограничиваться посредничеством в сфере их регламентации между предпринимателями. Отсутствие эффективного механизма рассмотрения в федеральных органах исполнительной власти жалоб на решения подведомственных органов, а также на действия должностных лиц влечет поток обращений в суды по вопросам, которые могли бы решаться во внесудебной процедуре.

Судебная практика также свидетельствует о том, что требования государственных органов о взыскании штрафов и пени, особенно на незначительные суммы, как правило, ответчики не оспаривают. Обязательный судебный порядок их рассмотрения лишь загружает государственные органы, вынужденные отвлекаться на участие в судебных процедурах, а также граждан и судебные инстанции, что не соответствует принципу разумной затратности.

К примеру, только мировыми судьями Оренбургской области за девять месяцев 2008 года рассмотрено более 110 тысяч заявлений налоговых органов по выдаче судебного приказа о взыскании налогов и сборов, из них по 25% заявлений сумма налоговых претензий составляла от 2 копеек до 50 рублей. Для наглядного представления этой проблемы в масштабе страны достаточно отметить, что в целом по России в течение 2007 года мировыми судьями рассмотрено более 2 миллионов заявлений налоговых органов о взыскании налогов и сборов с физических лиц.

Разрешение бесспорных требований во внесудебном порядке позволит существенно снизить бремя финансового и материально-технического обеспечения судебной деятельности, более эффективно использовать кадровые ресурсы, предоставит судье возможность сосредоточиться на актуальных делах, имеющих действительно спорные вопросы.

Другим перспективным направлением является разработка и принятие законодательного порядка обязательной досудебной подготовки материалов для государственных фискальных органов. В этих вопросах полезно обратиться к опыту других государств, которые принимают действенные меры к сокращению количества дел, передаваемых на разрешение суда, где из общей массы правовых споров до суда доходит не более трети.

Одновременно с расширением форм внесудебного разрешения споров требуется развивать упрощенные и ускоренные способы рассмотрения судебных дел. В гражданском судопроизводстве это дела о расторжении брака по взаимному согласию супругов и отсутствии общих несовершеннолетних детей, исключение из подведомственности суда требований о взыскании недоимок по налогам и сборам, по которым сегодня отмечается практически 100-процентная удовлетворяемость исков.

В уголовном судопроизводстве имеется необходимость законодательного совершенствования регулирования так называемой "сделки о признании вины". В Государственной Думе находится законопроект, предусматривающий совершенствование этого института, с тем чтобы предоставить обвиняемому более ясные и понятные гарантии наступления благоприятных последствий его сотрудничества с органами расследования и судом.

Представляется целесообразным вернуться к идее декриминализации некоторых составов преступлений, в основном уголовных дел частного обвинения, а также к идее отнесения преступлений небольшой тяжести к административным проступкам. Степень общественной опасности указанных правонарушений несоизмерима с отрицательными последствиями судимости и фактическим поражением человека в правах. Кроме того, именно эти незначительные по своему объему конфликтные дела, как правило, сопряжены с длительными судебными разбирательствами, многократными судебными слушаниями, заявлением большого количества различных ходатайств и обжалованием всякого рода процессуальных действий.

В целях дальнейшей гуманизации российского уголовного права представляется целесообразным рассмотреть вопрос о создании условий для более широкого применения наказаний, не связанных с лишением свободы.

В настоящее время в качестве наказаний, альтернативных лишению свободы за преступления небольшой и средней тяжести, УК РФ предусматривает штраф, арест, ограничение свободы, исправительные работы. Однако назначение исправительных работ ограничено возможностью их применения только к лицам, имеющим постоянное место работы. Арест и ограничение свободы практически не назначаются за отсутствием соответствующих учреждений для их исполнения, и их создание не предусмотрено даже федеральной целевой программой "Развитие уголовно-исполнительной системы на 2007 - 2016 годы" (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2006 года N 540). Ограничено и применение штрафа, который не назначается в отношении малоимущих и не имеющих постоянного дохода слоев населения, а за преступления в сфере экономики данный вид наказания в установленных пределах не всегда оказывается адекватным содеянному.

Проблема управления служебной нагрузкой на судей может быть решена принятием федерального закона "О нормах нагрузки судей арбитражных судов, судов общей юрисдикции, мировых судей, работников аппаратов судов и государственных служащих Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и его органов в субъектах Российской Федерации", работа над которым находится в стадии завершения.

Требует совершенствования правовая база подготовки кадров для судебной системы. Хотя в настоящее время основная масса судей являются высококвалифицированными юристами с большим опытом судебной работы, тем не менее проблема привлечения в судебную систему образованных, высоконравственных и заинтересованных в карьерном росте специалистов существует. Отчасти эту задачу решает Российская академия правосудия и ее филиалы в субъектах Российской Федерации.

За период 2000 - 2007 годов в Академии повысили квалификацию более 45 тысяч судей, сотрудников аппаратов судов и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. Однако основная цель создания специализированного учебного заведения для судебной системы - профессиональная подготовка на должность судьи - пока не достигнута.

26 июня 2008 года Верховным Судом в Государственную Думу внесен проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации". Законопроект предусматривает профессиональную подготовку судьи федерального суда, впервые назначенного на должность, в форме обучения в Российской академии правосудия и стажировки в суде общей юрисдикции продолжительностью до одного года с сохранением заработной платы на период обучения и стажировки.

Реализация этих предложений позволит молодым судьям изучить современные теоретические и практические проблемы материального и процессуального права, выработать необходимые практические навыки подготовки процессуальных документов и ведения судебного процесса.

Для выполнения поставленных задач помимо принятия законодательных решений необходимо создать достаточную материально-техническую базу Российской академии правосудия, существенно увеличить финансирование капитальных вложений. Соответствующий проект постановления Правительства Российской Федерации подготовлен, однако имеются сложности по его согласованию.

Глава 3
Основные направления деятельности арбитражных судов по защите прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности*(4)

§ 1. Основные направления деятельности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по защите и обеспечению прав и свобод человека и гражданина

Основные направления деятельности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации как высшего судебного органа по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, определяются поставленными перед арбитражными судами Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 года N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (далее - Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 года N 1-ФКЗ) задачами: защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов организаций и граждан, а также содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 104) и Федеральным конституционном законом от 28 апреля 1995 года N 1-ФКЗ (пункт 2 статьи 10) Высший Арбитражный Суд Российской Федерации наделен правом законодательной инициативы по вопросам его ведения.

Так, по инициативе Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации принят Федеральный закон от 3 апреля 2008 года N 41-ФЗ "О создании Арбитражного суда Камчатского края", обеспечивающий права субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности на доступ к правосудию во вновь образованном субъекте Российской Федерации. Этой же цели служит и принятый 14 ноября 2008 года в первом чтении проект федерального закона N 5136-5 "О создании Арбитражного суда Забайкальского края".

Государственной Думой 21 мая 2008 года принят в первом чтении внесенный Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации проект федерального закона N 381225-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании в части взыскания недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов", обеспечивающий более действенный механизм реализации права граждан на пенсионное обеспечение при соблюдении гарантий судебной защиты интересов страхователей.

Важно отметить также, что по инициативе Правительства Российской Федерации Государственной Думой 14 марта 2008 года принят в первом чтении проект федерального закона N 411356-4 "О внесении изменения в статью 19 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", предусматривающий порядок обеспечения судей жилыми помещениями. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации принял активное участие в подготовке данного законопроекта, поскольку отсутствие такого порядка в действующем законодательстве лишает судей предоставленных им Конституцией Российской Федерации и Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 года N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" гарантий.

Важнейшим этапом работы стало формирование арбитражных апелляционных судов. За последние четыре года, прошедшие после VI Всероссийского съезда судей, в арбитражной системе была создана и начала работать новая инстанция, создание которой было принципиально важно. Была устранена ненормальная ситуация, когда апелляционная инстанция непосредственно подчинялась председателю суда, решения судей которого она должна проверять. И это большой шаг к оздоровлению наших судов, направленный на профилактику коррупции и усиление независимости.

Значимость суда определяется не бюджетом и количеством судей, но авторитетом принятых решений, их обоснованностью и влиянием на общественное сознание. Необходимо отдавать себе отчет в том, что дальнейший экстенсивный рост судебной системы не поможет ответить на новые запросы общества.

Российским гражданам нужен высокоэффективный механизм защиты их прав и свобод. Такой механизм не появляется при помощи примитивного наращивания мощностей, он требует длительной, кропотливой и сознательной работы по его тонкой настройке.

Нам необходима модернизация отечественной судебной системы, причем модернизация, проведенная во всех ветвях и на всех уровнях этой системы. Необходимо заняться интенсификацией ее работы. Это подразумевает следующие меры:

повышение квалификации кадров;

создание ситуации, при которой судьи будут рассматривать действительно сложные дела, в которых есть спор;

проведение ревизии процессуального законодательства, чтобы исключить положения, усложняющие и замедляющие движение дел;

постоянное проведение мониторинга с целью выявления "узких" мест и дальнейшего совершенствования процессуального законодательства.

использование современных технологий.

Таким образом, можно вернуть уважение общества к судам. Для этого судебная система должна быть открытой. Во многом изменить ситуацию должен Федеральный закон от 22 декабря 2008 года N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации".

Судам всех уровней и всех ветвей судебной системы уже сейчас следует активно осваивать современные технологии. Опыт внедрения информационных технологий в работу арбитражной судебной системы показал их высокую эффективность. К примеру, успешным стал выход арбитражных судов в интернет-пространство. Теперь на официальных сайтах арбитражных судов можно быстро получить информацию о движении дел, о дате, времени и месте судебного рассмотрения, получить информацию о принятом решении в режиме реального времени, ознакомиться с текстами практически всех решений всех арбитражных судов в банке данных арбитражных судов. Сайт Высшего Арбитражного Суда посещает более миллиона человек в месяц, что сопоставимо с посещаемостью крупнейших информационных порталов русскоязычного Интернета.

Для обеспечения повышения открытости необходимо изменить подход к работе со средствами массовой информации. Общество должно получать полноценную информацию, суды - справедливую оценку.

Судебная система страны должна быть доступной. Для этого также необходимо активное внедрение современных технологий. Например, возможность трансляций судебных заседаний поможет справиться с малой вместимостью залов судебных заседаний и даст возможность выполнить требования Европейского Суда по правам человека о свободном доступе в суды.

Правосудие должно быть доступно не только жителям крупных городов. Необходимо активно использовать видеоконференцсвязь для проведения судебных заседаний; создать постоянные судебные присутствия в разных городах; разработать механизм миграции судей между городами в пределах своего судебного округа. Эта практика доказала свою эффективность в разных странах, например в Канаде, где условия вполне сопоставимы с российскими. Все эти меры, а также предоставление опции предъявления исков через Интернет и переход к формированию цифровых судебных дел жизненно необходимы для повышения доступности судебной системы.

Но, разумеется, одни лишь новые технологии поставленную задачу не решат. Требуются дополнительные меры для защиты права граждан на справедливое судебное разбирательство, гарантированное и Конституцией Российской Федерации, и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Например, необходимо введение компенсационных механизмов за нарушение права на рассмотрение дела в разумный срок. Но для этого нужно определить разумные сроки судебного разбирательства. В то же время с целью исключения злоупотреблений правом и сохранения баланса публичных и частных интересов требуется разработать систему институтов, гарантирующих действительную реализацию принципов равноправия и состязательности сторон, установить ответственность сторон за злоупотребление процессуальными правами и неисполнение процессуальных обязанностей, предусмотреть последовательное раскрытие доказательств.

§ 2. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики деятельности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации

Мониторинг правоприменительной практики является одной из важнейших составляющих в деятельности системы арбитражных судов Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному конституционному закону от 28 апреля 1995 года N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" арбитражные суды всех уровней осуществляют постоянную работу по изучению и обобщению практики применения ими законов и иных нормативных правовых актов. Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации (далее - ВАС РФ) наряду с указанными полномочиями предоставлено также право дачи судам разъяснений по вопросам судебной практики.

В силу установленной для арбитражных судов подведомственности разрешение споров с участием лиц, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (граждане), возможно только в случаях, прямо предусмотренных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее - АПК РФ) и иными федеральными законами.

Так, в соответствии со статьей 33 АПК РФ арбитражным судом, независимо от того, что участниками правоотношений являются граждане, рассматриваются дела: о несостоятельности (банкротстве), создании, реорганизации и ликвидации организаций; об отказе в государственной регистрации или уклонении от такой регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; споры между акционером и акционерным обществом, участниками иных хозяйственных товариществ и обществ; о защите деловой репутации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности другие дела, возникающие при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Ограниченный перечень споров, в которых участниками правоотношений могут быть граждане, и незначительное количество таких дел не умаляет их равенства в процессуальной правоспособности и процессуальной дееспособности по сравнению с юридическими лицами.

Учитывая, что основная задача суда - обеспечение защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов организаций и граждан, в условиях нестабильного и зачастую далекого от совершенства законодательства она может успешно решаться только при надлежащей организации работы в системе, направленной на единообразное применение судами действующего законодательства.

Эффективным средством в достижении соответствующих результатов в этом направлении является деятельность ВАС РФ по подготовке разъяснений по применению наиболее проблемного законодательства путем принятия постановлений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации или информационных писем (обзоров) Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Так, за период с января 2008 года по вопросам судебной практики было принято три постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в которых даны разъяснения по вопросам, касающимся процессуального, гражданского и антимонопольного законодательства, а также два информационных письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам транспортного законодательства и законодательства о приватизации. Аналитическая работа проводится в арбитражных судах субъектов Российской Федерации, в арбитражных апелляционных судах и в федеральных арбитражных судах округов.

Отдельные проблемы по вопросам защиты прав и законных интересов граждан затронуты, в частности, в постановлениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и информационных письмах Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касающихся антимонопольного законодательства, отдельных положений статей 40 и 40.1 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", статей 10 (о пределах осуществления гражданских прав), 169 (о недействительности сделок, совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравственности), 301 и 302 (об истребовании имущества из чужого незаконного владения) Гражданского кодекса Российской Федерации, а также норм АПК РФ о пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам.

В настоящее время в ВАС РФ ведется работа по подготовке проектов постановлений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и информационных писем (обзоров) Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам, касающимся части четвертой ГК РФ (об интеллектуальной деятельности); текущих платежей по денежным обязательствам в деле о банкротстве; применения норм Бюджетного кодекса Российской Федерации; применения судами Устава железнодорожного транспорта; правового регулирования особо охраняемых природных территорий и других проблем.

При выработке рекомендаций по применению действующего законодательства учитываются обычаи делового оборота, практика Верховного Суда Российской Федерации, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, международные договоры, нормы иностранного права, а также практика Европейского Суда по правам человека.

В достижении положительных результатов в этом вопросе важное значение имеют проводимые ВАС РФ мероприятия, направленные на повышение профессионального уровня судей и работников, занимающихся анализом и обобщением судебной практики, а также по оказанию методической и практической помощи арбитражным судам в проводимой ими аналитической деятельности.

Решению задачи обеспечения защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов организаций и граждан способствует деятельность Президиума ВАС РФ по рассмотрению дел в порядке надзора, которая создает условия для формирования единообразной практики по применению судами наиболее сложного законодательства.

§ 3. Предложения по совершенствованию законодательства

Достижение положительных результатов в обеспечении защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов организаций и граждан обеспечивается не только путем выработки рекомендаций по результатам постоянного изучения действующего законодательства и практики его применения арбитражными судами, но и анализа поступающей от судов информации о проблемах, с которыми они сталкиваются при разрешении споров, а также статистических данных об их работе, обсуждения правовых вопросов на различных встречах (совещаниях, конференциях), изучения писем министерств и ведомств, публикаций в СМИ и т.д.

Эта работа в условиях постоянно меняющегося, недостаточно качественного, проблемного и противоречивого законодательства становится одним из важнейших направлений в деятельности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. При этом соответствующие рекомендации по его применению высший судебный орган вынужден зачастую давать не только по результатам изучения практики применения судами нормативных правовых актов, но и непосредственно после их принятия. Такая форма работы позволяет предотвратить различное толкование судами наиболее проблемных норм.

Представляется, что наметившаяся за последние годы тенденция к снижению количества поступающих в арбитражные суды заявлений в определенной степени связана с принимаемыми ВАС РФ мерами, направленными на выработку разъяснений по применению законодательства.

Кроме того, нерешенным в законодательстве остается ряд вопросов, касающихся регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, последствий самовольного строительства, защиты прав на недвижимое имущество, незаконного владения имуществом.

1. В соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (далее - Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ) основанием для осуществления государственной регистрации юридических лиц является предоставление заявителем соответствующих документов, по которым регистрирующий орган не вправе проводить правовую экспертизу на предмет их достоверности и соответствия законодательству. Это приводит к тому, что при отсутствии формальных оснований для отказа в государственной регистрации регистрирующий орган обязан произвести такую регистрацию независимо от того, соответствуют ли представленные документы законодательству.

Данное положение позволяет недобросовестным заявителям представлять для государственной регистрации недостоверные и подложные документы, что способствует мошенническому хищению имущества, в том числе в рамках так называемых корпоративных войн, недружественных поглощений при переделе собственности. Нормы названного федерального закона дают возможность осуществлять легальную государственную регистрацию так называемых фирм-однодневок, в частности в целях ухода от налогообложения, использования незаконных схем возмещения из бюджета налога на добавленную стоимость. Кроме того, государственный реестр юридических лиц в значительной степени теряет свое значение, поскольку не обеспечивает достоверность содержащихся в нем сведений, при том что в отношении ряда сведений реестр имеет правоустанавливающее значение. Изложенное свидетельствует о необходимости внесения в указанный федеральный закон изменений в части включения в обязанности регистрирующего органа проводить правовую экспертизу представленных для регистрации документов, а также решения вопроса о предоставлении регистрирующему органу соответствующих прав и установления порядка их реализации.

2. Законодательство, регулирующее вопросы, связанные с оспариванием записей в Едином государственном реестре юридических лиц (в том числе по делам, касающимся так называемых корпоративных захватов (рейдерства), не содержит ответов на вопросы об основаниях и порядке оспаривания таких записей.

В связи с этим целесообразно внести соответствующие изменения (прежде всего в Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ) относительно соотношения оспаривания материального основания для внесения записи в Единый государственный реестр юридических лиц (решения органа управления юридического лица или сделки) и самой записи, а также порядка корректировки этого реестра при признании недействительной записи.

3. Высокую актуальность и важность для хозяйственной жизни страны представляют вопросы, связанные с последствиями самовольного строительства, в частности с порядком сноса самовольных построек (статья 222 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Систематическое истолкование законодательства позволяет сделать вывод о том, что решение о сносе самовольной постройки может быть принято только судом.

Действующее федеральное законодательство не предусматривает возможности обращаться в арбитражный суд с исками о сносе самовольных построек контролирующим органам или органам, осуществляющим надзорные функции (например, органам, осуществляющим строительный надзор, надзор в сфере охраны окружающей природной среды), что может привести к существенным затруднениям в реализации положений указанной статьи.

В связи с этим назрела необходимость внесения дополнений в ряд законодательных актов (например, в Градостроительный кодекс Российской Федерации), предоставляющих право соответствующим органам в пределах установленной компетенции обращаться в арбитражные суды с требованиями о сносе самовольных построек.

4. Некоторые проблемы, связанные с несовершенством законодательства, возникают при оспаривании лицом, считающим себя собственником недвижимого имущества, регистрационных записей о правах на это имущество.

Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" не содержит специальных правил защиты прав на недвижимое имущество, которые позволили бы такому лицу добиваться исправления не соответствующей действительности регистрационной записи о праве собственности другого лица на это имущество.

Последствием неопределенности в этом вопросе явилось появление большого количества споров по требованиям о признании права собственности на недвижимое имущество, о признании регистрационной записи недействительной, о признании зарегистрированного права недействительным и т.п., что в определенной степени затрудняет защиту нарушенных прав. Не всегда достигается она и при помощи норм, содержащихся в Гражданском кодексе Российской Федерации (виндикационный и негаторный иски).

В связи с этим представляется целесообразным изучение законодателем данного вопроса с целью выработки соответствующих предложений и внесения изменений в законодательство.

5. В совершенствовании законодательного урегулирования нуждается также вопрос о так называемом задавненном владении - незаконном владении, которое может быть "защищено" от виндикационного иска собственника возражением владельца об истечении по нему срока исковой давности.

При этом складывается ситуация, когда налоговое бремя несет собственник имущества, хотя он не владеет спорным имуществом.

Такие случаи провоцируют собственников прибегать к силовым захватам имущества. Необходимо выработать регулирование, которое не стимулировало бы лиц к совершению подобных действий.

______________________________

*(1) Материал представлен Конституционным Судом Российской Федерации.

*(2) Материал представлен Верховным Судом Российской Федерации.

*(3) Постановления Правительства Российской Федерации от 22 августа 2005 года N 534 "О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам" и от 13 ноября 2006 года N 676 "О продлении на 2007 год срока проведения эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам".

*(4) Материал представлен Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации.

Часть II
Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в деятельности генеральной прокуратуры Российской Федерации*

Глава 1
Особенности правового мониторинга, осуществляемого органами прокуратуры

В последние годы российская правовая система часто характеризуется как несовершенная и имеющая пробелы в законодательстве, не поспевающем за ходом социально-экономических преобразований. Подчеркивается также нестабильная практика правоприменения, укоренившийся на всех уровнях правовой нигилизм, которые, к сожалению, пока полностью не преодолены.

В то же время нельзя не видеть, что вектор движения твердо повернулся в сторону верховенства закона и права. Упрочились и получили дальнейшее развитие тенденции к укреплению российской государственности, формированию единого правового пространства, улучшению деятельности государственных структур по защите прав и свобод человека и гражданина. Восполнены пробелы в правовой регламентации и охране многих жизненно важных для общества отношений.

Органы прокуратуры Российской Федерации уделяют большое внимание укреплению государственности, развитию федерализма, сохранению единого правового и экономического пространства.

Интенсивное обновление федерального законодательства, нормотворческая деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по-прежнему требуют повышения качества принимаемых законов и иных нормативных правовых актов.

Повседневная работа прокурора сопровождается мониторингом федерального и иного законодательства, то есть постоянным наблюдением и оценкой норм законодательства, что позволяет увидеть пробельность законодательного регулирования общественных отношений. Аналитическая функция прокуратуры закреплена в Федеральном законе от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которым Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в стране.

Поскольку обязанность прокурора - осуществлять от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории законов, то он безусловно заинтересован в том, чтобы эти законы были качественными, справедливыми. С другой стороны, обеспечивая надзор за исполнением законов в различных сферах, рассматривая ежегодно свыше 1 миллиона обращений граждан, прокуратура владеет информацией и о состоянии правоприменения, и об изъянах правового регулирования.

Ежегодно только в аппарате Генеральной прокуратуры Российской Федерации готовится более 800 экспертных заключений на проекты федеральных законов, которые приняты к рассмотрению Государственной Думой Российской Федерации либо готовятся Правительством Российской Федерации для внесения на ее рассмотрение. В этой работе нуждаются и правительственные структуры, ответственные за подготовку законодательных предложений, и обе палаты Федерального Собрания, ответственные за качество конечного продукта - федеральных законов.

Генеральная прокуратура Российской Федерации заявляет свою позицию по всем проектам, связанным с вопросами защиты прав и свобод человека, борьбой с преступностью, обеспечением национальной безопасности.

Генеральный прокурор России и его заместители регулярно присутствуют на заседаниях палат, комитетов и комиссий Государственной Думы и Совета Федерации, встречаются с депутатами. Старшие помощники Генерального прокурора Российской Федерации - его полномочные представители в Государственной Думе и Совете Федерации - обеспечивают постоянное и оперативное взаимодействие с парламентариями.

Одно из важных направлений правотворческой деятельности - работа в составе групп по подготовке проектов законов. При непосредственном участии прокуратуры принимались Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы, Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы, Кодекс об административных правонарушениях и многие другие законы.

В экспертной оценке над законопроектами основным критерием оценки документа для прокуратуры является его соответствие Конституции Российской Федерации как основополагающему источнику действующего права, а также нормам и принципам международного права, международным обязательствам.

За последние несколько лет проделана существенная работа по принятию системообразующих нормативных правовых актов, что, безусловно, способствовало сокращению жалоб на нарушение конституционных прав граждан. Однако проблемы остаются. Основная задача при этом - создание такой правовой системы, которая позволила бы гражданам осуществлять свои права свободно, не сталкиваясь с проблемами правоприменения, а государству добросовестно исполнять свои обязанности.

Вызывает обеспокоенность значительное количество выявленных нарушений федеральных законов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

В связи с этим в соответствии с приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 2 октября 2007 года N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" и от 17 сентября 2007 года N 144 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления" органами прокуратуры налажена систематическая проверка актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления. Систематически изучаются проекты нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечено действенное функционирование межведомственных групп, направленное на выявление и устранение нарушений законодательства. При выявлении нарушений законодательства в указанной сфере, фактов несоответствия нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления федеральному законодательству незамедлительно принимаются конкретные меры прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений закона и наказание виновных.

Анализ практики прокурорского надзора свидетельствует о необходимости внесения изменений в базовые федеральные законы, регулирующие общие принципы организации деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Изменения должны быть направлены на повышение эффективности работы и ответственности указанных органов.

Говоря о роли прокуратуры Российской Федерации в формировании правового пространства, необходимо охватить еще один немаловажный аспект. Прокуратура Российской Федерации, являясь органом, владеющим информацией о качестве законов, уровне их исполнения, степени правовой урегулированности общественных отношений и существующих изъянах правотворчества, не имеет права законодательной инициативы. Необходимо восстановить право законодательной инициативы Генерального прокурора России, а также его право обращения с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации.

Прокурор видит тенденции, последствия применения несовершенного законодательства, злоупотребления законами. Однако чтобы внести соответствующие изменения в закон, вынужден обращаться в иные органы, являющиеся субъектами права законодательной инициативы.

Надзорными мероприятиями прокуроров охватывается главным образом 2 жизненно важные сферы: защита конституционных прав и свобод граждан (в том числе политических и социальных прав, свободы экономического самовыражения, права на объединение граждан для занятия предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью), а также выполнение законов, обеспечивающих реализацию экономической функции государства (защиту экономической безопасности, функционирование системы жизнеобеспечения, исполнение законов о доходных источниках бюджета и целевом, рачительном использовании средств казны).

Реализуя предоставленные статьей 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации полномочия, прокуроры в 2008 году продолжили работу по защите трудовых, жилищных, социальных и иных прав граждан, и прежде всего незащищенных слоев населения - пенсионеров, инвалидов, несовершеннолетних.

Так, в интересах пенсионеров предъявлялись заявления о перерасчете пенсий, в интересах инвалидов - о предоставлении скидки в размере 50% при оплате за фактически потребляемую электроэнергию, о признании незаконными действий при начислении платы за ремонт и содержание жилья.

Анализируя состояние законодательного регулирования в социальной сфере, можно констатировать, что в 2008 году одним из приоритетных направлений государственной политики стало повышение качества и уровня жизни населения в свете реализации приоритетных национальных проектов.

Неослабное внимание уделялось надзору за исполнением законов о правах и интересах несовершеннолетних. На данную сферу правоотношений приходится 12,9% обнаруженных в ходе прокурорских проверок правонарушений.

Развитие законодательства в сфере охраны прав и законных интересов несовершеннолетних в целом происходит бессистемно, хаотично, принимаемые законы не в полной мере соответствуют назревшим социальным потребностям, законы субъектов Российской Федерации нередко вступают в противоречие с базовым федеральным законодательством, не всегда соответствуют требованиям Конституции Российской Федерации, Конвенции ООН о правах ребенка и другим общепризнанным принципам и нормам международного права. Отсутствие единых социальных стандартов во многих сферах охраны основных, базовых, прав ребенка (кроме прав на образование и на оказание медицинской помощи) влечет нарушение конституционного принципа равенства прав и свобод для детей, проживающих в разных регионах страны, нарушает требования статьи 19 Конституции Российской Федерации.

Так, количество нарушений прав в сфере охраны жизни, здоровья несовершеннолетних, защиты семьи, материнства и детства возросло за последние 5 лет более чем в 3 раза, а число нарушений прав детей на образование увеличилось почти в 4 раза.

Сложившаяся в современной России сложная демографическая ситуация, неудовлетворительное положение с защитой прав детей, как воспитывающихся в семье, так и находящихся в детских воспитательных и образовательных учреждениях, обусловливают необходимость обращения прокуроров в суд с заявлениями в интересах несовершеннолетних. Прокурорами, в частности, предъявлялись иски о взыскании пособий на детей. Но на судебную практику по указанной категории дел отрицательно влияет позиция Верховного Суда Российской Федерации, полагающего, что надлежащим истцом по делу о взыскании денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой, является его опекун, и поэтому прокурор, обращаясь в суд с таким требованием, должен обосновать невозможность предъявления данного иска опекуном.

Между тем, как свидетельствует практика, не все законные представители надлежащим образом исполняют возложенные на них обязанности, некоторые из них действуют вопреки интересам своих подопечных. Кроме того, реализация гражданином своего конституционного права на социальное обеспечение не может ставиться в зависимость от воли или возможностей его законного представителя.

В ряде случаев суды отказывают прокурорам в принятии заявлений без рассмотрения спора по существу, поскольку проблема связана с разным толкованием прокурорами и судами положений части 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. При обращении с заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов граждан неоднозначно толкуется термин "другие уважительные причины", по которым сам гражданин не может обратиться в суд.

Так, прокурор вправе принимать участие в делах по трудовым спорам, если он не является истцом, лишь в делах о восстановлении на работе. Практика рассмотрения иных трудовых споров остается вне поля зрения органов прокуратуры, что не позволяет в полной мере судить о практике применения норм Трудового кодекса Российской Федерации.

По тем же основаниям остается вне поля зрения прокуроров подавляющее большинство жилищных дел, рассматриваемых судами. Многие нормы Жилищного кодекса Российской Федерации расплывчаты, неконкретны, создают трудности в правоприменительной практике. В силу процессуального законодательства прокурор принимает участие в рассмотрении судами только дел о выселении.

Пятилетняя практика применения нового Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) свидетельствует о необходимости расширения полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве. В связи с этим часть 1 статьи 45 ГПК РФ следует изложить в редакции, предоставляющей прокурору возможность обращаться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, а равно публичных интересов без каких-либо ограничений.

Существенно ограничены права прокурора и арбитражным процессуальным законодательством.

С точки зрения практики участия прокуроров в арбитражном судопроизводстве прокуратура как государственная структура, не имеющая своего ведомственного интереса в защите какой-либо социальной, экономической или иной отрасли, призвана обеспечить соблюдение закона и баланса частных и публичных интересов участниками экономических отношений. Но для этого прокурор должен обладать необходимыми процессуальными полномочиями.

Статья 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в действующей редакции фактически не позволяет выполнять эту задачу, принимать меры по выявленным многочисленным нарушениям в экономической сфере. В частности, пресекать рейдерские захваты предприятий и возвращать государству и другим добросовестным участникам гражданского оборота объекты собственности, незаконно выбывшие из их владения; обращаться в суд с исками о признании недействительными сделок, совершенных коммерческими организациями с целью отмывания денежных средств, добытых преступным путем, или совершенных с целью сокрытия имущества от наложения на него ареста в связи с задолженностью перед фискальными органами, и др.

На современном этапе реформ в арбитражном процессуальном законодательстве должна найти отражение публичная роль прокурора - уполномоченного законом защитника интересов государства.

Неоправданным, на наш взгляд, является существенное ограничение полномочий прокурора по надзору за следствием, законодательно закрепленное после образования Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Осуществление функции уголовного преследования будет более эффективным, если у прокурора появятся реальные возможности не только направлять следствие, но и своевременно поправлять его.

Прокурору с целью осуществления эффективного надзора за производством предварительного следствия и обеспечением соблюдения прав и законных интересов участников судопроизводства необходимо предоставить следующие процессуальные полномочия, которых он был лишен в соответствии с изменениями, внесенными в УПК РФ в сентябре 2007 года:

возбуждать уголовное дело и в установленном порядке поручать его расследование следователю, руководителю следственного органа либо принимать к своему производству;

участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях давать обязательные для следователя, руководителя следственного органа письменные указания о направлении расследования, производстве следственных и процессуальных действий либо лично производить их;

давать согласие следователю, руководителю следственного органа на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного следственного действия, требующего судебного решения;

отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, руководителя следственного органа или нижестоящего прокурора;

продлевать срок предварительного расследования;

утверждать постановление следователя о прекращении уголовного дела;

возвращать уголовное дело следователю, руководителю следственного органа со своими указаниями для производства дополнительного расследования;

расследовать уголовные дела в отношении так называемых специальных субъектов - лиц с особым статусом, указанных в ст. 448 УПК РФ.

Кроме того, в ходе осуществления прокурорами своих полномочий выявлено значительное количество норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, затрудняющих правоприменение.

Так, необходимо изменить статью 405 УПК РФ в целях приведения ее в соответствие с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2005 года N 5-П. В ней должна быть предусмотрена не только возможность поворота к худшему при пересмотре вступившего в законную силу приговора, но и сформулировано определение существенных (фундаментальных) нарушений.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2003 года N 18-П признана не соответствующей Конституции Российской Федерации часть 9 статьи 246 УПК РФ, однако необходимые изменения до настоящего времени не внесены.

УПК РФ в качестве одного из основополагающих принципов уголовного процесса установил состязательность сторон (статья 15). Однако реализации указанного принципа препятствуют положения статьи 75 УПК РФ, в соответствии с которой недопустимым доказательством могут быть признаны показания подозреваемого, обвиняемого, данные в отсутствие защитника при добровольном отказе от него, а также содержащийся в статье 281 запрет на оглашение показаний потерпевших (свидетелей), не явившихся в суд по причинам уважительным, но не чрезвычайным. Суду следует предоставить право по ходатайству сторон оглашать показания потерпевших и свидетелей, полученные на следствии с соблюдением процессуальных норм. Иначе теряется смысл предварительного расследования как такового. Кроме того, необходимость исследования всех доказательств, не признанных недопустимыми, в полном объеме вытекает из смысла статей 86 и 87 УПК РФ.

До настоящего времени ни УПК РФ (статья 81), ни УК РФ (глава 15-1) не решен вопрос о возможности конфискации предметов контрабанды, в то время как согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях такое возможно.

Следует отметить, что серьезной проблемой является неоправданно широкая подсудность дел, рассматриваемых с участием присяжных заседателей. Это все дела, которые подсудны судам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним (пункт 2 части 2 статьи 30, часть 3 статьи 31 УПК РФ), - 76 составов преступлений.

Единственное условие, с которым законодатель связывает участие присяжных заседателей в рассмотрении дела, - наличие соответствующего ходатайства обвиняемого.

Возникает много вопросов, касающихся формирования законного состава коллегии присяжных заседателей, особенно в республиках Южного федерального округа. Примером тому является формирование коллегии присяжных по делу о нападении на г. Нальчик в октябре 2005 года. Дело находится в Верховном Суде Кабардино-Балкарской Республики с октября 2007 года. Коллегия присяжных до настоящего времени не сформирована.

Проведенным Институтом гуманитарных исследований Правительства Кабардино-Балкарской Республики и КБНЦ РАН в 2006 году исследованием установлено, что каждый из 53 процентов кандидатов в присяжные заседатели от их общего количества по списку имеет родственные связи среди лиц, участвующих в отражении нападения (201 лицо), либо среди боевиков (58 лиц). Специалисты-этнографы, занимающиеся этнической историей и родословной кабардинцев и балкарцев, пришли к выводу о невозможности формирования независимого состава коллегии присяжных заседателей при указанных обстоятельствах. Фактически это процессуальный тупик: подсудимые заявили ходатайство о рассмотрении дела с участием присяжных заседателей, а сформировать законный состав коллегии присяжных с учетом принципа территориальной подсудности невозможно.

Проблему необходимо разрешить лишь в законодательном порядке:

ограничить перечень составов преступлений, подсудных суду с участием присяжных заседателей, только уголовными делами в отношении лиц, обвиняемых в совершении особо тяжких преступлений, за которые им может быть определена исключительная мера наказания - смертная казнь (что соответствует статье 20 Конституции Российской Федерации);

установить процедуры отбора присяжных заседателей, которые позволят председательствующему судье и сторонам обвинения и защиты реально выявлять обстоятельства, исключающие возможность участия каждого конкретного кандидата в присяжные заседатели в рассмотрении дела, в первую очередь из-за его неспособности быть объективным и беспристрастным;

разработать систему мер, позволяющих исключить возможность оказания на присяжных заседателей на протяжении всего периода судебного разбирательства незаконного воздействия, в том числе и непосредственно в ходе судебного заседания.

Согласно статье 133 УПК РФ право на реабилитацию, то есть на возмещение имущественного вреда, устранение последствий морального вреда, восстановление в правах, возникает у осужденного в случаях оправдания подсудимого либо прекращения уголовного дела или уголовного преследования. Нередко суд, соглашаясь с осуждением лица за тяжкое и особо тяжкое преступление (убийство, разбой и др.), оправдывает либо прекращает дело в части осуждения за менее тяжкие преступления (хранение наркотиков для личного употребления, подделку документов). В связи с этим на практике возникают вопросы применения этой нормы. Нередко возникают вопросы и по поводу исчисления денежных средств, взыскиваемых в счет компенсации морального вреда, потери заработка, возмещения услуг адвоката и др.

Глава 2
Тенденции развития законодательства и правоприменительной практики с позиции надзорно-конституционной роли органов прокуратуры

Институтами власти, в том числе правоохранительными органами и прокуратурой, проделана значительная работа, направленная на укрепление российской государственности, правопорядка в стране, соблюдение конституционных прав и свобод граждан, повышение эффективности борьбы с преступностью. Однако состояние законотворческой деятельности, как и в прежние годы, оставляет желать лучшего. Качество законотворческой работы все еще страдает существенными недостатками, главный из которых состоит в нестабильности действующих норм закона. Многократные изменения и дополнения законов зачастую не только не устраняют пробелы, но и усиливают нормативные противоречия. Более того, анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что несовершенство законодательного механизма в ряде сфер оказывает негативное воздействие на эволюционное развитие страны.

Так, до сей поры не создан целостный, эффективный механизм контроля государства за исполнением законов, соблюдением прав человека и гражданина, с одной стороны, и гражданского общества за деятельностью должностных лиц как представителей государства, с другой. Распространенный характер носят нарушения в социальном секторе общественной жизни, связанные с трудовыми правами и охраной труда, медицинским обслуживанием, работой жилищно-коммунальных служб. В условиях происходящих изменений в финансовом и других секторах экономики массовый характер приобрели нарушения законодательства об оплате труда. Впервые после длительного времени стабильности значительно выросла суммарная задолженность по заработной плате - на 1 сентября 2008 года она составила 7,7 млрд. руб. При этом наблюдается тенденция ее роста в организациях всех форм собственности, но особенно на градообразующих предприятиях. В этой ситуации государство должно иметь надежные и эффективные институты защиты прав граждан. В то же время прокуратура, являющаяся основным таким институтом, не обладает всей полнотой необходимых полномочий. Как известно, принятый в 2002 году Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - ГПК РФ) ограничил право прокуроров направлять в суды заявления в защиту интересов граждан в этой и некоторых других сферах общественной жизни. Однако неоднократные попытки изменить статью 45 ГПК РФ так и не привели к положительному результату. Только в последнее время эта идея была поддержана Президентом Российской Федерации, который вышел в Государственную Думу с соответствующей законодательной инициативой.

Не менее сложная ситуация сложилась в экономической деятельности. Прокурор, выявляя массовые нарушения в сфере экономической и предпринимательской деятельности, не может принять надлежащие меры к их устранению, так как принятый в 2002 году Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - АПК РФ) полностью лишил прокуроров права на обращение в суд с исками к юридическим лицам, в которых нет доли государства. В результате при выявлении нарушений хозяйствующими субъектами бюджетного, налогового, природоохранного законодательства прокурор не может принять действенных мер по возмещению ущерба, причиненного государству. В силу сложившегося положения он не в состоянии эффективно противодействовать рейдерству, защищать интересы государства и инвесторов в сфере обращения ценных бумаг, при процедуре банкротства. Не может он истребовать возврата в государственную или муниципальную собственность незаконно выделенных, например, земельных, лесных и водных объектов. В ситуации, когда органы исполнительной власти или местного самоуправления под различными причинами уклоняются от возложенной на них обязанности по обращению в арбитражный суд, прокурор, не преследующий личной или корпоративной заинтересованности, лишен права защищать интересы государства. Поэтому назрела необходимость расширения процессуальных прав прокурора, внеся соответствующие изменения в статью 52 АПК РФ.

В настоящее время в осуществлении государственной политики противодействия коррупции на первый план выдвигается не столько нормотворчество, сколько обеспечение качественного исполнения действующего законодательства, в том числе и недавно принятых антикоррупционных законов. Тем не менее важно сформулировать некоторые предложения по совершенствованию законодательства, реализация которых возможна как в ближайшее время, так и в перспективе, поскольку принятые законодательные акты о противодействии коррупции не решают эту проблему в комплексе.

Так, Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ), устанавливая ограничения для государственных служащих, предусматривает, что федеральными законами о видах государственной службы, а также о муниципальной службе в отношении государственного или муниципального служащего могут устанавливаться более строгие запреты, ограничения, обязательства, правила служебного поведения (часть 9 статьи 8). Данная норма корреспондируется с нормами другого федерального закона, а именно Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", согласно которым правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливаются соответствующим федеральным законом о виде государственной службы (часть 4 статьи 10). Прошло уже 5 лет с момента принятия упомянутого федерального нормативного правового акта, но законы о военной и правоохранительной службе так и не разработаны.

В целях надлежащей законотворческой работы под углом зрения антикоррупционной политики в ближайшее время необходимо разработать и принять федеральные законы:

о нормативных правовых актах Российской Федерации;

о порядке разработки и принятия федеральных конституционных и федеральных законов (закрепив требования и технологические процедуры подготовки и прохождения законопроектов, обеспечивающих их антикоррупционность);

о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК РФ), направленных на усиление ответственности за коррупционные преступления; на расширение круга субъектов коррупционных преступлений, предусмотрев в УК РФ понятие "публичный служащий", включающее не только должностных лиц, но и иных лиц, осуществляющих публичные функции в государственных и муниципальных органах, а также в государственных, муниципальных и частных организациях. Кроме того, следует отметить, что в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" далеко не все требуемые в связи с ратификацией международных конвенций положения относительно криминализации деяний должностных лиц и руководителей коммерческих организаций в части пассивного и активного подкупа, а также злоупотребления влиянием (например, статьи 15, 16, 18, 20, 21, 22, 24 Конвенции ООН против коррупции) нашли свое отражение. Поэтому необходимо внесение соответствующих изменений и в указанный выше федеральный закон.

В силу своей институциональной принадлежности и правового статуса органы прокуратуры сосредоточивают свои усилия на базисных направлениях деятельности государства, от которых зависят благосостояние людей и их безопасность. Прежде всего - это защита прав граждан. За последние 5 лет число выявленных прокурорами нарушений законов в области прав и свобод человека и гражданина увеличилось в 4,5 раза. Так, в ходе проверки исполнения законодательства в области регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, товары и услуги организаций жилищно-коммунального комплекса было выявлено более 5 тысяч нарушений федерального законодательства. Правительству Российской Федерации было предложено разработать дополнительные меры, в том числе и правового характера, направленные на обеспечение прав граждан и хозяйствующих субъектов при установлении тарифов на электрическую и тепловую энергию.

Особое внимание уделяется надзору за законностью реализации приоритетных национальных проектов. В то же время следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в предмет надзора органов прокуратуры не входят постановления и распоряжения Правительства России (а также приказы министерств и ведомств). Вместе с тем правовая регламентация приоритетных национальных проектов в основном осуществляется именно в этих актах. В целях усиления правовой основы и статуса национальных проектов, их прозрачности и публичности целесообразно было бы утверждать их актом, имеющим силу федерального закона. Это позволило бы более детально разрабатывать правовые меры и механизмы их осуществления, усилить не только государственный и муниципальный контроль, но и общественный контроль за их реализацией.

Для реализации приоритетных национальных проектов необходимо большое количество нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, отсутствие которых затрудняет, а порой тормозит их осуществление. Поэтому повседневной задачей прокуроров всех уровней является побуждение законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к приведению своей нормативной базы в соответствие с федеральным законодательством, и тем самым устранению препятствий развития правоотношений в сфере приоритетных национальных проектов.

С учетом важности и значимости осуществляемого органами прокуратуры мониторинга в этой сфере происходит устранение излишних административных барьеров и ограничений, препятствующих их реализации.

В стране еще не сложилось четкой и завершенной системы социальной профилактики преступлений и правонарушений. До сих пор в стороне от решения задач предупреждения преступлений остаются многие институты гражданского общества, не сформированы основные принципы привлечения предпринимательских структур к деятельности по противодействию преступности, развитию правосознания широких слоев населения, пропаганде здорового образа жизни и законопослушного поведения. Назрела необходимость разработки системы предупреждения преступности, соответствующей демократическим ценностям, новым социально-экономическим и политическим условиям, в том числе изменившейся роли государства.

Приоритет профилактики преступности в качестве базового принципа борьбы с ней требует законодательного закрепления. Выстраивание системы профилактики преступлений должно предусматривать участие в ней всех звеньев государственного аппарата, а также общественных структур. В связи с этим необходимо не только совершенствовать деятельность правоохранительных органов в этой сфере, но и принять федеральные законы "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации", "Об участии граждан в охране общественного порядка".

Это поможет добиться положительных результатов и переломить существующую негативную ситуацию в области общей и специальной профилактики правонарушений. Отсутствие указанных законов приводит к тому, что элементы, образующие систему профилактики преступлений и иных правонарушений, остаются законодательно не определенными.

Глава 3
Основные направления разработки и принятия новых нормативных правовых актов

1. Принятые в конце 2008 года антикоррупционные федеральные законы не в полной мере отвечают требованиям, вытекающим из Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года.

Так, указанными федеральными законами вносится ряд изменений в законодательные акты Российской Федерации, которыми уточняются требования к судьям; на сотрудников прокуратуры, органов внутренних дел распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Однако в этих законах отсутствуют определение и перечень коррупционного преступления и правонарушения, в силу чего реализация многих их положений вызывает серьезные сомнения.

Кроме того, целый ряд требований конвенций к нормам национального уголовного законодательства в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" остался нереализованным (в частности, необходимость отнесения к преступным деяниям самого по себе предложения взятки и согласия получить ее со стороны должностного лица; расширение круга субъектов коррупционных преступлений).

2. До настоящего времени на федеральном уровне не решен вопрос о разработке концепции развития законодательства о борьбе с преступностью, об участии граждан в охране общественного порядка (МВД России подготовлен проект федерального закона, однако его согласование и внесение в Государственную Думу затянулось). Требуется дальнейшее развитие законодательных основ национальной и общественной безопасности Российской Федерации, противодействия терроризму и экстремизму, борьбы с организованной преступностью. Важнейшей задачей остается принятие новой редакции Концепции национальной безопасности, а также федерального закона о национальной безопасности.

Необходима также скорейшая разработка и принятие федерального закона об основах государственной системы профилактики преступлений и иных правонарушений.

3. Следует обратить внимание на особую важность в контексте законодательного обеспечения конституционных прав и свобод несовершеннолетних принятия Концепции государственной политики в области духовно-нравственного воспитания детей в Российской Федерации и защиты их нравственности, проект которой разработан Комитетом Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей при участии Общественной палаты Российской Федерации. Принятие названной концепции и реализация в законодательной и правоприменительной практике пакета предусмотренных ею федеральных законов, направленных на обеспечение гарантий права детей на надлежащее воспитание; защиту детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию; развитие благоприятной для здоровья и развития ребенка детской игровой среды; упорядочение пребывания детей в общественных местах; обеспечение прав детей на доступное и качественное дошкольное образование, дополнительное образование, отдых, досуг и оздоровление; повышение эффективности системы профилактики среди детей ВИЧ-инфекции и других заболеваний, передающихся половым путем; повышение эффективности профилактики наркомании и алкогольной зависимости среди детей; усиление уголовной ответственности за действия, связанные с незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ, преступления, посягающие на половую неприкосновенность детей, позволит создать эффективные правовые гарантии обеспечения безопасности несовершеннолетних в разных сферах их жизнедеятельности и тем самым будет способствовать укреплению конституционного правопорядка и национальной безопасности в демографической и нравственно-духовной сфере.

4. В надзорной деятельности прокурорам пришлось столкнуться с проблемой непринятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными органами власти нормативных правовых актов, которые они должны принять в силу требований федерального законодательства.

Так, более года в Читинской области не принимался нормативный акт о размере опекунских пособий, который органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны были установить, исходя из требований Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ). Поскольку иные формы реагирования на нарушение закона оказались безрезультативны, прокуратурой Читинской области было направлено заявление в суд в порядке главы 25 ГПК РФ в защиту неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администрации области и обязанности разработать необходимый нормативный акт. Суд отказал в принятии заявления со ссылкой на статью 10 Конституции Российской Федерации, устанавливающую принципы разделения и самостоятельности властей, отсутствие права суда на вмешательство в нормотворческую деятельность. Верховный Суд Российской Федерации придерживается такой же позиции, которая, по мнению Генеральной прокуратуры Российской Федерации, является достаточно спорной.

В данном случае речь идет не о "самостоятельном", в чистом виде нормотворчестве, а о "необходимом", в связи с чем бездействие заключается в непринятии нормативных актов, которые органы власти обязаны разработать и принять в силу требований федерального законодательства.

Исходя из статьи 46 Конституции Российской Федерации о возможности судебной защиты заинтересованным лицом нарушенных прав и свобод, статьи 255 ГПК РФ, устанавливающей право судебного оспаривания незаконного бездействия, в том числе коллегиальных органов власти, присуждение выполнить законодательно установленную обязанность по принятию нормативного правового акта не должно расцениваться как вмешательство суда в деятельность органа власти, нарушающее принцип разделения властей. Выводы о вмешательстве не согласуются с положениями статьи 46 и статьи 15 Конституции Российской Федерации, обязывающих соблюдать законы всех субъектов права и ограничивающих самостоятельность указанных органов в вопросах нормотворчества рамками законности.

Следуя позиции суда, логично поставить под сомнение право обжалования в суде действующих нормативных правовых актов, поскольку это также является своего рода вмешательством в деятельность органа власти. Между тем право обжалования заинтересованными лицами, прокурором актов нормативного и ненормативного характера закреплено законом.

Оспаривая бездействие органа власти, суд, как и при осуществлении нормоконтроля в порядке главы 24 ГПК РФ, не может и не должен высказываться по содержанию необходимого к принятию нормативного акта, однако вправе устанавливать незаконность бездействия коллегиального органа власти, обязывая его устранить допущенное нарушение.

Предусмотрена ответственность органа власти за неисполнение судебного акта, связанного с признанием несоответствующим закону нормативного акта (для представительных органов регионов она определена статьей 9 Федерального закона от 6 октября 1996 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в виде досрочного прекращения полномочий).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Федерального закона следует читать как "6 октября 1999 года"

Пунктом 2.2 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 года N 8-П определено, что неподчинение органа государственной власти субъекта Российской Федерации решению Федерации, выраженному в судебном решении, обязывающем отменить принятый нормативный акт, представляет собой непризнание верховенства Конституции России и, по существу, означает присвоение органом государственной власти субъекта Федерации не принадлежащих ему властных полномочий и суверенных прав Российской Федерации. Такие действия органа государственной власти субъекта Федерации, по существу, ведут к утрате им своей легитимности, в связи с чем досрочное прекращение его полномочий согласуется с целями защиты Конституции.

Предусмотренная форма ответственности органа публичной власти за неисполнение судебного акта вполне применима к ситуации признания судом незаконным бездействия органа власти по вопросам непринятия "обязательных" нормативных правовых актов по определенным федеральным законодательством вопросам.

Необходимо отметить, что указанная проблема характерна для многих субъектов Российской Федерации. Так, до настоящего времени не в полной мере реализованы положения:

Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, в части, касающейся социальной сферы, - в республиках Алтай, Дагестан, Ингушетия, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Карачаево-Черкесской Республике, Республике Северная Осетия - Алания, Забайкальском, Краснодарском, Пермском, Ставропольском краях, Архангельской, Ивановской, Нижегородской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Тверской областях, Ненецком автономном округе;

Земельного кодекса Российской Федерации - в республиках Алтай, Дагестан, Республике Северная Осетия - Алания, Татарстан, Карачаево-Черкесской и Чеченской республиках, Красноярском, Краснодарском краях, Омской, Оренбургской областях;

Жилищного кодекса Российской Федерации - в республиках Дагестан, Ингушетия, Республике Северная Осетия - Алания, Карачаево-Черкесской Республике, Краснодарском крае, Псковской области;

Градостроительного кодекса Российской Федерации - в республиках Дагестан, Коми, Республике Северная Осетия - Алания, Карачаево-Черкесской и Чеченской республиках, Ленинградской, Омской областях, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре.

В результате правовой неурегулированности на региональном уровне значительной части вопросов, переданных в ведение субъектов Федерации, нарушаются конституционные права и законные интересы граждан, в том числе социально незащищенных категорий населения. Кроме того, пробелы в нормотворчестве являются благоприятной почвой для проявления коррупции, поскольку чиновники могут по своему усмотрению решать те или иные вопросы предоставления гражданам публичных услуг.

Таким образом, предлагается дополнить главу 25 ГПК РФ нормой о том, что органы прокуратуры вправе направлять заявления в суд в защиту неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия региональных и муниципальных органов публичной власти в связи с непринятием в рамках полномочий, переданных им федеральным законом, необходимых нормативных актов, и об обязании указанных органов разработать и принять соответствующие региональные, муниципальные нормативные правовые акты.

5. Имеются проблемы в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, а также семей, имеющих детей.

В настоящее время складывается судебная практика, когда прокурорам отказывают в принятии исковых заявлений в защиту прав несовершеннолетних со ссылкой на абзац второй части 1 статьи 64 Семейного кодекса Российской Федерации, согласно которой родители являются законными представителями своих детей и выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах без специальных полномочий.

В соответствии с частью 1 статьи 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может обратиться в суд сам.

Вместе с тем многие родители (законные представители) в силу отсутствия правовых знаний, состояния здоровья, различных социальных проблем (отсутствие денежных средств на оплату юридических услуг, злоупотребление алкоголем и др.) не принимают меры к защите прав своих детей, а зачастую действуют вопреки их интересам. Прокурорам далеко не всегда удается убедить суд в том, что законный представитель ребенка по тем или иным уважительным причинам не может самостоятельно обратиться в суд с иском. В результате права ребенка остаются не защищенными.

Кроме того, прокурор, не являющийся стороной в судебном процессе, согласно действующему законодательству лишен возможности внести представление на решение суда в суд второй и надзорной инстанции. Вместе с тем в Генеральную прокуратуру Российской Федерации поступают многочисленные жалобы на бездействие прокуроров по защите прав несовершеннолетних в порядке гражданского судопроизводства, а разъяснения требований закона, даваемые прокурорами, воспринимаются гражданами как нежелание помочь детям. Особенно часто такие жалобы поступают от опекунов и родственников детей, лишившихся жилья по вине или в результате непродуманных действий их собственных родителей.

В связи с этим представляется необходимым внести дополнения в статью 64 Семейного кодекса Российской Федерации в части наделения прокурора полномочиями по представлению в суде интересов несовершеннолетних детей в случае действий родителей, направленных в ущерб интересам детей, либо уклонения от принятия мер по защите их прав, а также в часть 1 статьи 45 ГПК РФ, предоставив прокурору право обращаться в суд в защиту прав несовершеннолетних граждан независимо от наличия у них законных представителей.

6. Согласно статье 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, в связи с чем представляется недопустимыми нормы частей 2 и 3 статьи 16 Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 49-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (далее - Федеральный закон от 24 апреля 2008 года N 49-ФЗ), предусматривающие возможность выплаты вознаграждения опекуну или попечителю несовершеннолетнего ребенка за счет доходов последнего от его имущества, а также безвозмездного использования имущества подопечного в своих интересах. Формулировка "в своих интересах" требует уточнения, поскольку не отвечает принципу приоритетности интересов подопечного. Кроме того, статьей 37 ГК РФ установлено, что доходы подопечного, в том числе доходы, причитающиеся подопечному от управления его имуществом, расходуются опекуном или попечителем исключительно в интересах подопечного. Учитывая это, в данную статью следует внести соответствующие коррективы.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного Федерального закона от 24 апреля 2008 года следует читать как "N 48-ФЗ"

7. Принимая во внимание, что имеют место многочисленные факты неисполнения решений суда об определении места жительства ребенка с одним из родителей в связи с активным нежеланием другого родителя передать ребенка (скрывают место его нахождения, вывозят за границу и т.п. или отказываются вернуть ребенка в Россию, если один из родителей является гражданином иностранного государства) и отсутствие при этом у судебных приставов - исполнителей законного основания реально исполнить решение суда, в том числе вынести постановление о розыске ребенка, необходимо дополнить часть 1 статьи 65 Федерального закона от 2 октября 2007 года N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" после слов: "требования об отобрании ребенка" словами: "требования о передаче ребенка от одного родителя другому в случае вынесения судом решения об определении места жительства ребенка с одним из родителей".

8. Согласно статье 7 Конституции Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В соответствии со статьями 19, 38, 29 Конституции мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации. Материнство и детство находятся под защитой государства. Забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей. Каждому гарантируется социальное обеспечение для воспитания детей.

Равенство прав и обязанностей родителей по воспитанию детей установлено статьями 61, 63 и 65 Семейного кодекса Российской Федерации. Все вопросы, касающиеся воспитания детей, решаются родителями по их взаимному согласию исходя из интересов детей.

Ранее действующим законодательством (до 2007 года) были предусмотрены выплаты пособия отцу или другому члену семьи по уходу за ребенком в возрасте до трех лет в случае болезни матери, находящейся в отпуске по уходу за ребенком. Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 225-ФЗ "Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих социальному страхованию", а также иными нормативными правовыми актами такие выплаты не предусмотрены.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного Федерального закона от 29 декабря 2006 года следует читать как "N 255-ФЗ"

В результате отсутствия законодательного регулирования названных вопросов ухудшается материальное положение семей и условия воспитания малолетних детей. В связи с этим, исходя из интересов ребенка, который в силу своего малолетнего возраста не в состоянии обходиться без постоянной помощи родителей (законных представителей), а также интересов семьи, которая при отсутствии возможности оплаты работающему отцу или иному члену семьи времени ухода за ребенком в возрасте до трех лет в связи с болезнью матери зачастую попадает в трудное материальное положение, необходимо закрепить в законодательном порядке право на обеспечение пособием названных лиц при возникновении подобной ситуации.

9. Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации было принято постановление от 5 декабря 2001 года N 389-СФ "О парламентских слушаниях "Детская безнадзорность и беспризорность как один из факторов угрозы национальной безопасности России", в котором было рекомендовано Правительству Российской Федерации разработать и ввести в действие реальные механизмы квотирования рабочих мест для несовершеннолетних, предусмотрев это в проекте Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ).

Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года N 197-ФЗ введен в действие с 1 февраля 2002 года, однако указанные рекомендации Правительством Российской Федерации не были выполнены.

В связи с этим предлагается дополнить главу 42 ТК РФ нормой об установлении квоты для приема на работу несовершеннолетних граждан.

Необходимо дополнить статью 13 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" следующим положением: "Квота для приема на работу лиц в возрасте до 18 лет устанавливается в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации".

10. Принимая во внимание многочисленные факты нарушения прав несовершеннолетних на труд и охрану труда, привлечение их к работам с вредными и опасными условиями труда, в целях защиты их жизни и здоровья полагаем необходимым повысить ответственность работодателей за несоблюдение трудового законодательства в отношении несовершеннолетних работников и внести в статью 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нарушения законодательства о труде и охране труда) дополнения, предусмотрев отдельным пунктом ответственность за указанные нарушения в отношении несовершеннолетних, увеличив при этом меру наказания по сравнению с предусмотренной частью первой данной статьи.

11. Федеральный закон от 24 апреля 2008 года N 49-ФЗ не только не способствует улучшению положения детей, лишившихся родительского попечения, но и осложняет их устройство в семью, противоречит существу семейных отношений, поскольку основное внимание уделяет только имущественным отношениям опекуна (попечителя) и его воспитанника, усложняет формальную сторону опеки (попечительства), что служит реальным препятствием для реализации государственной политики на повсеместное, более широкое устройство осиротевших детей в семью.

12. Для успешного решения проблемы обеспечения законности и соблюдения прав граждан в сфере административных правоотношений необходимо скорейшее принятие Федерального закона "Об административных судах субъектов Российской Федерации" и Кодекса об административном судопроизводстве, что позволит более эффективно защитить права граждан и организаций от неправомерных действий органов государственной власти и управления и их должностных лиц.

13. Здоровье работника и охрана труда прежде всего зависят от условий, созданных работодателем. Изменения, внесенные в Трудовой кодекс Российской Федерации, не решили всех проблем, связанных с охраной труда. В нарушение требований статьи 212 ТК РФ работодателями и сейчас не всегда обеспечиваются безопасные условия работы. В этой ситуации целесообразно увеличить размер санкций, предусмотренных уголовным и административным законодательством за нарушения правил охраны труда.

Необходима разработка законопроектов, направленных на совершенствование правового обеспечения охраны труда и страхования профессиональных рисков, в том числе в части: совершенствования правового механизма экономического стимулирования деятельности работодателей по обеспечению безопасных условий труда работников; повышения эффективности подготовки работодателей и работников по вопросам охраны труда; повышения ответственности за нарушение трудового законодательства, сокрытие несчастных случаев на производстве и по пути на работу и с работы.

14. Приходится констатировать, что в 2007 году, равно как и за весь прошедший период 2008 года, во исполнение постановлений Конституционного Суда Российской Федерации для устранения отмеченных им противоречий, пробелов и иных существенных недостатков правовых норм, по сути, не было принято ни одного федерального закона, регулирующего правоотношения в сфере уголовного судопроизводства, которые затрагивают конституционно значимые права и свободы граждан, интересы государства, общества и правосудия.

Наиболее актуальным продолжает оставаться приведение УПК РФ в соответствие с состоявшимися решениями Конституционного Суда Российской Федерации. Так, до сих пор остаются неисполненными пять постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, требующих внесения кардинальных изменений в ряд норм и институтов УПК РФ:

постановление от 8 декабря 2003 года N 18-П (статья 237 и др. УПК РФ - восстановление в полном объеме положений института возвращения судом уголовного дела прокурору для устранения препятствий судебного разбирательства);

постановление от 29 июня 2004 года N 13-П (статьи 107, 234 и 450 УПК РФ - распространение депутатского иммунитета неприкосновенности на положения института домашнего ареста);

постановление от 22 марта 2005 года N 4-П (статьи 108, 109 и др. УПК РФ - совершенствование процедуры решения вопроса о заключении обвиняемых под стражу по поступившим в суд уголовным делам);

постановление от 11 мая 2005 года N 5-П (статья 405 УПК РФ - восстановление института надзорного пересмотра судебных решений, допускающего ухудшение положения осужденного или оправданного лица);

постановление от 16 мая 2007 года N 6-П (статьи 237, 413 и 418 УПК РФ - расширение сферы действия института возобновления производства по уголовному делу ввиду новых вновь открывшихся обстоятельств).

Генеральная прокуратура Российской Федерации неоднократно вносила в Администрацию Президента Российской Федерации, Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, заинтересованные министерства и ведомства конкретные аргументированные предложения о совершенствовании норм уголовно-процессуального законодательства и их приведении в точное соответствие установлениям Конституции Российской Федерации. Однако до настоящего времени указанные предложения остаются нереализованными.

15. Учитывая рекомендации парламентских слушаний, состоявшихся 29 мая 2008 года в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на тему "Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации", с учетом задач, решаемых органами прокуратуры в настоящее время и на перспективу, требуется разработка и принятие новой редакции Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

______________________________

* Материал представлен Генеральной прокуратурой Российской Федерации.

Раздел VI
Тенденции и перспективы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации

Часть I
Тенденции и итоги обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина в деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Глава 1
Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: статус, компетенция и проблемы совершенствования

Конституция Российской Федерации провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью.

Защита прав и свобод человека и гражданина признается приоритетным направлением деятельности всех органов государственной власти. Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и принципы применения законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Конституция Российской Федерации отводит важнейшую роль Президенту Российской Федерации как гаранту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и наделяет его исключительными полномочиями по защите прав человека в Российской Федерации.

Органы законодательной (представительной) власти призваны обеспечить законодательное регулирование отношений в сфере признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека.

Органы исполнительной власти, обеспечивая надлежащее исполнение законодательных актов, обеспечивают соблюдение и защиту прав граждан.

Особая роль в государственной защите прав и свобод человека и гражданина принадлежит органам правосудия и прокуратуры.

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации дополняет существующие в обществе и государстве средства защиты прав и свобод граждан и является независимым инструментом обеспечения и защиты прав человека в Российской Федерации.

Более чем десятилетняя деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации свидетельствует о его большом вкладе в реализацию правозащитной функции государства.

4 января 2009 года Бюро Международного координационного комитета национальных правозащитных институтов Совета ООН по правам человека присвоило институту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации высший аккредитационный статус "А". Такая оценка роли Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, безусловно, будет способствовать дальнейшему повышению его международного авторитета и эффективности осуществляемой им деятельности. Заслуженный международный статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, полное его соответствие Парижским принципам*(1) подтверждают высокую планку, взятую данным институтом, его жизненную необходимость и востребованность.

Высший стандарт правозащитной деятельности предусматривает наделение института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации широкими и четко сформулированными полномочиями по поощрению и защите прав человека.

Правовое регулирование деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (далее - Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ), федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами.

Целями деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдение и уважение государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются:

рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;

анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

развитие международного сотрудничества в области прав человека;

правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты;

подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и направление его Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации;

выступления с докладами на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;

направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации;

обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентеких слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях;

обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд Российской Федерации для защиты прав и свобод граждан;

принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;

анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию;

информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации;

направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.

Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по мониторингу законодательства и правоприменительной практики является самой репрезентативной формой анализа качества законодательства, выявления несовершенства правовых норм, препятствующих надлежащему обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

По определению институт уполномоченных по правам человека занимается независимым ежедневным и круглосуточным анализом, прогнозом, оценкой и защитой прав и свобод человека на всем пространстве жизнедеятельности системы государственной власти и управления.

Активно развивается сотрудничество Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по программе мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Взаимодействие данных органов носит непрерывный и системный характер.

Комплексный, целевой анализ предложений Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, принятых за все годы его работы, а также мониторинг их реализации позволяет сделать уникальный диагноз состояния обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в России и дает возможность осуществить необходимую коррекцию.

Вместе с тем практика осуществления деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации свидетельствует о некоторых существенных недостатках правового регулирования его статуса и необходимости его совершенствования для дальнейшего повышения эффективности правозащитной деятельности.

Не являясь непосредственным участником законотворческого процесса, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не имеет полноценной возможности оказывать влияние на совершенствование законодательства в области защиты и реализации прав и свобод личности. Уполномоченный по правам человека вправе обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями о совершенствовании действующего законодательства.

До настоящего времени не внесены дополнения в Гражданский процессуальный и Уголовно-процессуальный кодексы Российской Федерации, обеспечивающие реализацию Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации предоставленных ему полномочий по обращению с ходатайствами о пересмотре вступивших в законную силу судебных решений, вынесенных с нарушением прав человека. Несмотря на то что федеральные законы, какими являются указанные кодексы, не должны согласно части 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации противоречить федеральным конституционным законам, в них по-прежнему отсутствуют соответствующие правовые нормы, предусмотренные Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ.

Совершенствование правового регулирования компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации должно сопровождаться созданием этого института в каждом субъекте Российской Федерации и формированием на этой основе единой системы защиты прав человека. Из-за ее отсутствия на всей территории Российской Федерации ситуация с обеспечением гарантий безопасности личности, ее защиты от неправомерных решений и действий органов власти и должностных лиц будет постоянно оставаться напряженной*(2). При этом основными принципами формирования этой системы являются независимость уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, но вместе с тем согласование и координация их деятельности на основе равноправного с ним сотрудничества.

Исходя из положений пункта "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации о том, что защита прав и свобод человека и гражданина относится к предмету совместного ведения, именно такая система построения отношений в деятельности института уполномоченных в настоящее время реализована на практике и должна сохраняться в дальнейшем. Но при этом возможно принятие на федеральном уровне мер по стимулированию субъектов Российской Федерации, в которых должность уполномоченного по правам человека не учреждена, к принятию решений по созданию этого института*(3).

В настоящее время наблюдается тенденция к увеличению числа субъектов Российской Федерации, в которых существует институт уполномоченных по правам человека, тем не менее сегодня он функционирует только в 48 регионах.

Глава 2
Рекомендации Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по совершенствованию законодательства и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права

Вопросы соблюдения и защиты прав инвалидов в социальной сфере, трудовых отношениях, в сфере культуры, спорта и туризма заслуживают особого внимания, поскольку в сентябре 2008 года Российская Федерация подписала Конвенцию ООН о правах инвалидов, что предполагает необходимость подготовки национального законодательства, позволяющего реализовать ее положения.

Объем предстоящей законотворческой работы весьма значителен, так как непосредственно касается не только многих отраслей права, но и предполагает пересмотр действующих технических регламентов, ГОСТов, СНиПов, регламентирующих вопросы конструирования и производства средств транспорта, строительства жилых и нежилых зданий и сооружений, многих других социальных и экономических проблем. К названной проблематике примыкает вопрос обеспечения и защиты прав пожилых людей.

Как известно, Организацией Объединенных Наций 1 октября 2008 года отмечался Международный день пожилых людей. В послании по случаю этой даты Генеральный секретарь ООН акцентировал внимание всего мирового сообщества на необходимость устранения нарушений прав пожилых людей.

Принимая Мадридский международный план действий по проблемам старения (далее - План), государства - участники ООН обязались искоренить все виды дискриминации, включая дискриминацию по признаку возраста, добиться того, чтобы пожилые люди независимо от своего возраста имели возможность вести полноценную и здоровую жизнь, активно участвовать в экономической, социальной, культурной и политической жизни общества.

Однако по прошествии 6 лет со дня принятия данного Плана в Российской Федерации все еще не создана эффективная система учета потребностей пожилых людей, с тем чтобы обеспечить уважение их права на достойное существование на всех этапах жизни.

Размеры пенсий, пособий и компенсаций по-прежнему обеспечивают лишь их минимальный прожиточный уровень. Трудовое законодательство не содержит норм о поощрении работодателей к их позитивному отношению по использованию производительного потенциала пожилых людей, предоставлению им возможности продолжать трудовую деятельность, пока они хотят и в состоянии работать, устранению препятствий к их трудовой деятельности после достижения пенсионного возраста.

В 2008 году не были приняты меры, направленные на обеспечение прав трудящихся-мигрантов и членов их семей. До настоящего времени Российская Федерация не присоединилась к таким основополагающим международным договорам, как:

Конвенция МОТ от 1 июля 1949 года N 97 "О трудящихся-мигрантах";

Конвенция МОТ от 24 июня 1975 года N 143 "О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения";

Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 года;

Европейская конвенция от 24 ноября 1977 года "О правовом статусе трудящихся-мигрантов".

Подписание и ратификация названных международно-правовых актов позволят разработать и принять ряд необходимых федеральных законов о регулировании трудовых, социальных, экономических и культурных прав мигрантов и членов их семей.

До настоящего времени Российская Федерация не присоединилась к таким важным международным договорам в сфере защиты достоинства личности, недопустимости его умаления и гарантиям неприкосновенности, как:

Конвенция Совета Европы о защите прав и достоинства человека в связи с применением достижений биологии и медицины (Конвенция о правах человека и биомедицине) от 4 апреля 1997 года;

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названной Конвенции следует читать как "19 ноября 1996 года"

Европейское соглашение об обмене терапевтическими веществами человеческого происхождения от 15 декабря 1958 года.

Отсутствует в Российской Федерации и уголовно-правовой запрет на клонирование людей в такой мере, в какой оно несовместимо с человеческим достоинством и защитой человеческой жизни, использованием методов генной инженерии, которые могут противоречить человеческому достоинству, и эксплуатацию женщин при применении биологических наук, как это предлагается Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 5 марта 2005 года N 59/280.

Кроме того, ООН и Совет Европы уделяют значительное внимание защите прав ВИЧ-инфицированных.

В Российской Федерации, как отмечается в материалах XVII Международной конференции по СПИДу, состоявшейся в Мехико в 2008 году, наметился рост указанных заболеваний. По информации Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ), по состоянию на октябрь 2008 года в Российской Федерации у ВИЧ-инфицированных родителей родились более 41,5 тысячи детей.

Проводимые в этой сфере исследования свидетельствуют о негативном отношении населения к таким больным и их детям, даже в том случае, когда дети являются здоровыми. ВИЧ-положительные родители редко обращаются в социальные службы и, как результат, не получают социальной помощи в полном объеме; возникают сложности с определением детей в детские сады и образовательные учреждения.

Одним из основных международных документов в этой сфере являются Международные руководящие принципы по поощрению и защите прав человека в связи с ВИЧ/СПИДом, принятые на Второй международной консультации по ВИЧ/СПИДу и правам человека в 1996 году. Согласно руководящему принципу 4 государствам рекомендуется пересмотреть и реформировать уголовное законодательство и исправительные системы с тем, чтобы они соответствовали их международным обязательствам в области прав человека, не использовались недобросовестно в контексте ВИЧ/СПИДа и не были направлены против уязвимых групп населения.

Глава 3
Ежегодные и специальные доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как индикаторы качества законодательства и эффективности правоприменения

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный) ежегодно представляет доклад о положении дел в сфере соблюдения и обеспечения прав и свобод человека и гражданина и специальные доклады по отдельным актуальным проблемам в этой области.

Ежегодные и специальные доклады Уполномоченного являются важнейшей формой информирования государства и общества о состоянии прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, способствуют выработке мер по совершенствованию законодательства и служат цели устранения его нарушений.

Ежегодный доклад направляется Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации. По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады.

Доклады составляются по результатам мониторинга законодательства и правоприменительной практики, осуществляемого путем анализа рассмотрения жалоб граждан, информации, полученной от государственных органов и неправительственных организаций, публикаций средств массовой информации.

Ежегодные и специальные доклады Уполномоченного являются важнейшими индикаторами качества законодательства в сфере состояния прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, в которых не только обобщается информация о типичных нарушениях прав граждан, но и представлены предложения по совершенствованию законодательства и административных процедур.

Ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию в "Российской газете", специальные доклады по отдельным вопросам могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в "Российской газете" и в других изданиях. По его инициативе они также могут быть направлены в федеральные органы государственной власти, а также в органы власти субъектов Российской Федерации.

Такая форма представления информации о состоянии прав и свобод человека и гражданина в России позволяет обеспечить максимально широкий доступ и внимание со стороны государственных органов и должностных лиц к ежегодным и специальным докладам Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

За период своей деятельности Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации представил 10 ежегодных докладов и 13 специальных докладов. Тематика специальных докладов следующая:

о соблюдении прав граждан, страдающих психическими расстройствами (16 июня 1999 года);

о нарушении уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при отсутствии между ними отношений подчиненности (17 июня 2000 года);

о конституционном праве на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации (15 сентября 2000 года);

о нарушениях прав граждан сотрудниками Министерства внутренних дел Российской Федерации и уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации (10 октября 2000 года);

права и возможности инвалидов в Российской Федерации (10 сентября 2001 года);

экология и нарушение прав человека (5 сентября 2002 года);

о выполнении Россией обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы (20 мая 2002 года); защита прав жертв террористических актов и иных преступлений (20 марта 2003 года);

проблемы совершенствования деятельности суда присяжных в современной России (14 октября 2004 года);

о соблюдении прав граждан в связи с прохождением военной службы по призыву (1 июня 2005 года);

права человека и модернизация российского образования (17 апреля 2006 года);

о соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации (10 мая 2006 года);

о практике изъятия российских паспортов у бывших граждан СССР, переселившихся в Российскую Федерацию из стран СНГ (6 декабря 2007 года);

о соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания (26 июня 2007 года);

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного доклада следует читать как "28 июня 2007 года"

проблемы защиты прав потерпевших от преступлений (27 мая 2008 года).

В специальных докладах проводится анализ состояния прав человека и гражданина в определенных сферах правоотношений и вносятся предложения по усилению их гарантий.

Так, в специальном докладе "Проблемы защиты прав потерпевших от преступлений" (2008 год) указывается на недостаточное урегулирование законодательства в сфере соблюдения прав потерпевших от преступлений на всех стадиях уголовного процесса и их защите, обращено внимание на неравное положение пострадавшего от преступления по сравнению с подозреваемым, обвиняемым и подсудимым, выражающееся в давлении на потерпевших на этапе предварительного следствия, в результате чего их жизнь и здоровье подвергаются опасности.

В связи с этим Уполномоченный предлагает ряд мер, направленных на совершенствование законодательства в сфере защиты прав потерпевших. Среди них - внесение в Бюджетный кодекс Российской Федерации положения о создании фонда защиты жертв преступлений, дополнение Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации нормами, позволяющими обеспечивать безопасность защищаемых лиц после завершения судебного процесса и разработать методику определения стоимости человеческой жизни и исчисления морального вреда для расчетов сумм компенсаций потерпевшим.

Важное значение имеет специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания" (2007 год). Ознакомившись с содержанием доклада, Генеральная прокуратура Российской Федерации не ограничилась профессиональной оценкой ряда его концептуальных положений и в инициативном порядке провела проверку содержащейся в докладе информации. Многие факты при этом нашли подтверждение. Именно такая сугубо деловая реакция государственного органа на документы и оценки Уполномоченного является, безусловно, залогом совершенствования правового государства и формирования гражданского общества в России.

С интересом и вполне содержательно отреагировали на специальный доклад и органы власти многих субъектов Российской Федерации. Впрочем, государственные органы не всегда реагируют должным образом на обращения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и на информацию, содержащуюся в его докладах*(4).

______________________________

*(1) Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений, которые занимаются поощрением и защитой прав человека (Парижские принципы). Одобрены Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1993 года N 48/134.

*(2) Письмо Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 10 декабря 2008 года N ВЛ 36363-28.

*(3) Письмо Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области М.А. Таранцова от 13 февраля 2009 года N 10-02-008.

*(4) Из доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 год.

Часть II
Тенденции в реализации прав и свобод человека и гражданина в деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации

Глава 1
Особенности деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации: статус, компетенция и проблемы совершенствования

Принимая во внимание федеративный характер государственного устройства Российской Федерации, законодатель Федеральным конституционным законом от 26 декабря 1997 года N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (статья 5) предусмотрел право субъекта Российской Федерации в соответствии с его конституцией (уставом) учреждать должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.

К настоящему времени уполномоченные по правам человека имеются в 48 субъектах Российской Федерации.

Практически во всех субъектах Российской Федерации, где учрежден институт Уполномоченного, соответствующими органами законодательной власти приняты законы, регулирующие его деятельность.

Законы определяют компетенцию уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации (далее - уполномоченные по правам человека), порядок назначения и освобождения от должности, а также правовые и организационные формы их деятельности.

Основными задачами уполномоченных по правам человека являются обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина, содействие восстановлению нарушенных прав и свобод, усиление гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, правовое просвещение и разъяснение гражданам их прав и свобод, развитие международного сотрудничества в сфере прав человека.

Ежегодно уполномоченные по правам человека представляют свои доклады в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом уполномоченные по правам человека независимы от органов государственной власти и неподотчетны им.

Значимость ежегодных докладов уполномоченных по правам человека заключается в том, что содержащиеся в них выводы и рекомендации направлены на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие своих граждан.

В доклады уполномоченных по правам человека включаются сведения не только о количестве и видах поступивших жалоб и проведенной по ним работе, но и предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства в целях устранения существующих нарушений.

Осуществляя контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уполномоченные по правам человека тесно сотрудничают не только с органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но и с институтами гражданского общества: политическими партиями, общественными объединениями, религиозными организациями, средствами массовой информации, семьей, школой, личностью.

Мониторинг законодательства и правоприменительной практики является одним из инструментов деятельности уполномоченных по правам человека. Его системный характер позволяет выявлять пробелы правового регулирования в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина и способствует выработке предложений по совершенствованию законодательства.

Важнейшим инструментом взаимодействия уполномоченных по правам человека с органами государственной власти является участие в законотворческой деятельности по вопросам прав человека.

В большинстве субъектов Федерации, где учрежден институт Уполномоченного по правам человека, за уполномоченными по правам человека закреплена возможность обращаться с предложениями по совершенствованию законодательства к субъектам права законодательной инициативы.

В ряде субъектов Российской Федерации уполномоченные по правам человека наделены правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. Такой статус позволяет им не только следить за состоянием законодательства субъектов Российской Федерации в области защиты и реализации прав и свобод личности, но и реально формировать его, приводя в соответствие с международными стандартами и нормами в области защиты прав человека.

Так, например, реализуя право законодательной инициативы, Уполномоченный по правам человека в Республике Татарстан обратился к Государственному Совету Республики Татарстан с предложением о внесении изменений в действующее уголовно-исполнительное законодательство в части предоставления права посещения для осуществления контроля без специального разрешения учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов уполномоченным по правам человека.

Государственный Совет Республики Татарстан, поддержав его инициативу, внес в Государственную Думу проект федерального закона "О внесении изменений в статью 38 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года N 5473-I "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы".

Таким образом, Уполномоченный по правам человека в Республике Татарстан реализовал не только право законодательной инициативы по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, но и активно использовал механизм взаимодействия института уполномоченных по правам человека с органами государственной власти на региональном и федеральном уровнях.

На данном этапе развития института уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации существует ряд актуальных проблем правового регулирования их деятельности:

отсутствие на федеральном уровне четкого определения правовых основ, гарантий и компетенции деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации;

отсутствие конкретных механизмов взаимодействия уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации;

отсутствие института уполномоченных по правам человека в ряде субъектов Федерации, что приводит к невозможности в полной мере защитить права граждан от неправомерных действий органов публичной власти.

Решением указанных проблем могло бы стать принятие Федерального закона "Об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации" или внесение изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон от 26 декабря 1997 года N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"*(1).

Принятие рамочного Федерального закона "Об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации" будет способствовать совершенствованию деятельности по защите прав и свобод гражданина в Российской Федерации, укреплению и развитию института уполномоченных, созданию единой национальной системы государственной защиты прав человека, ее осуществлению совместными усилиями Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Принятие данного федерального закона закрепит полномочия, организационные формы и условия деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, механизм их взаимодействия с федеральными органами государственной власти и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, гарантии их независимости и самостоятельности, а также недопустимости вмешательства в их правозащитную деятельность*(2).

Кроме того, закон послужит обеспечению лучшего взаимодействия в области правозащитной деятельности между Уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации и находящимися на территории субъекта подразделениями федеральных органов исполнительной власти и иных учреждений и ведомств.

Положительное воздействие на защиту прав и свобод граждан в субъектах Российской Федерации окажут и изменения в действующем уголовно-процессуальном и гражданско-процессуальном законодательстве в части наделения уполномоченных правом обращения в суд с заявлением о защите прав и свобод граждан, участия в судебном процессе, обращения в суд с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения или приговора.

Глава 2
Реализация права на достойную жизнь (ст. 7 Конституции Российской Федерации) как конституционный критерий качества жизни населения*(3)

В соответствии со статьей 7 Конституции Российской Федерации "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты".

Анализ материалов о деятельности региональных уполномоченных по правам человека показал, что в каждом субъекте Российской Федерации существуют как типичные, так и специфические проблемы, связанные с правовым регулированием вопросов, обеспечивающих достойный уровень и качество жизни населения.

Наиболее общими для всех субъектов Российской Федерации остаются проблемы обеспечения конституционных прав граждан на жилище, на труд, обеспечения соблюдения прав наиболее незащищенных категорий граждан (детей, инвалидов, ветеранов), а также вопросы здравоохранения, защиты семьи и детства, ущемления прав военнослужащих и их семей.

Право на жилище

Практика обращений в адрес уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации свидетельствует о следующих проблемах в реализации жилищных прав граждан:

улучшения жилищных условий за счет предоставления жилья по социальному найму;

обеспечения жильем отдельных категорий граждан;

выселения граждан из жилого фонда;

переселения граждан из жилых помещений, признанных непригодными для проживания;

ненадлежащего содержания муниципального жилищного фонда.

По итогам мониторинга Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации отмечают существенное увеличение количества граждан, для которых жилье стало недоступным. Первоочередного права на получение жилья лишились инвалиды войны, семьи погибших, ряд тяжелобольных, многодетные, одинокие матери и другие категории граждан (всего 25 категорий).

Практикой применения ЖК РФ уже выработаны механизмы выселения собственником жилого помещения без предоставления другого жилого помещения не только бывшего супруга, но и общих несовершеннолетних детей.

Острой проблемой становится выселение граждан из специализированного жилого фонда (общежитий), особенно находящегося в оперативном управлении различных образовательных учреждений.

В 1990-е годы в уставы этих организаций были включены нормы, позволяющие использовать данное имущество по усмотрению руководства образовательного учреждения, в том числе в коммерческих целях. Обусловлено это было действовавшим в то время законодательством, предоставлявшим широкие права собственнику как субъекту хозяйственной деятельности.

Вызывают обеспокоенность трудности при оформлении гражданами в собственность жилых домов, построенных десятки лет назад, а также обеспечение прав граждан, проживающих в общежитиях, которые ранее находились в хозяйственном ведении государственных предприятий.

В целях устранения данных нарушений уполномоченными по правам человека предлагаются следующие меры по совершенствованию действующего законодательства:

дополнить пункт 5 статьи 135 Федерального закона от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" понятием жилищного фонда социального использования как совокупности жилых помещений, которые находятся в ведении должника, и используются для решения социальных проблем граждан;

дополнить статью 18 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" нормой, согласно которой граждане сохраняют все свои жилищные права не только в случае, если жилищный фонд государственного предприятия передается в хозяйственное ведение или оперативное управление его правопреемников или органов местного самоуправления, но и в тех случаях, когда общежития были незаконно приватизированы вместе с остальным имуществом предприятия. Этой норме необходимо придать обратную силу;

Российская Федерация, допустившая нарушение законодательства о приватизации и включившая общежития предприятий в уставный капитал создаваемых акционерных обществ, должна принять меры по устранению этих нарушений и(или) их последствий. Меры могут быть различными. Среди них и выкуп приватизированных общежитий у нынешних владельцев, и расселение жильцов в другие государственные или муниципальные общежития. Данные меры можно включить в существующие государственные программы по обеспечению граждан Российской Федерации жильем. Плата граждан за проживание в приватизированных общежитиях не должна превышать размер платы за жилое помещение и коммунальные услуги, которая устанавливается в государственных или муниципальных общежитиях*(4).

Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге по итогам подготовки специального доклада "Проблемы Санкт-Петербурга при расселении и приватизации общежитий" предложил два проекта законов Санкт-Петербурга: "О социальном найме жилищного фонда Санкт-Петербурга" и "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О специализированном жилищном фонде Санкт-Петербурга"*(5).

Решения требует проблема соблюдения прав граждан на жилище, проживающих в жилых помещениях, которые составляют специализированный жилищный фонд, незаконно включенный в ходе приватизации в уставной капитал акционерных обществ.

В настоящее время сроки исковой давности по таким сделкам истекли и применить последствия недействительности их ничтожности в рамках действующего законодательства не представляется возможным. В итоге сотни тысяч людей по всей стране оказались проживающими в частном жилищном фонде коммерческого использования, что означает нарушение их прав на приватизацию жилья, которая была бы возможной после передачи указанного жилищного фонда в муниципальную собственность, как и предусматривалось законодательством*(6).

С целью решения этой проблемы Законодательное Собрание Пермского края, одобрив позицию уполномоченного по правам человека в Пермском крае и органов местного самоуправления г. Перми, выступило с законодательной инициативой по внесению соответствующих изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ). Изменения направлены на дополнение установленного ГК РФ перечня требований, на которые исковая давность не распространяется, требованием о применении последствий недействительности ничтожной сделки приватизации в части внесения жилищного фонда в уставной капитал акционерных обществ.

В настоящее время проект федерального закона "О внесении изменений в статью 208 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" направлен Законодательным Собранием Пермского края в Правительство Российской Федерации*(7).

Отсутствие в ЖК РФ четкого срока предоставления жилья позволяет органам местного самоуправления не исполнять обязанности по предоставлению жилья, не неся за такое неисполнение какой-либо ответственности. В целях реализации права граждан на жилище необходимо установить в обязательном порядке ежегодное расходование средств бюджета муниципального образования для строительства или приобретения жилья.

Права инвалидов

Проблемы, существующие в сфере социальной защиты инвалидов, одинаково характерны для большинства регионов Российской Федерации. Это прежде всего:

уменьшение степени ограничения способности к трудовой деятельности органами медико-социальной экспертизы (далее - МСЭ), приводящее к существенному уменьшению размера получаемой инвалидами пенсии (при отсутствии специально оборудованных рабочих мест);

лекарственное обеспечение инвалидов (отсутствие отдельных препаратов в перечне бесплатных лекарств, задержки поступления лекарств в аптеки и др.);

социальная защита граждан, пострадавших в результате аварии на Чернобыльской АЭС. Недостаточный объем выделяемых федеральных средств приводит к грубейшим нарушениям при реализации федерального законодательства в отношении граждан, пострадавших в результате радиационных катастроф: многолетняя и большая очередь на получение жилья, долги по выплатам инвалидам-ликвидаторам;

социальная поддержка семей с детьми-инвалидами (оплата проезда в транспорте сопровождающему инвалида лицу, обеспечение санаторно-курортными путевками и др.);

реабилитация и обеспечение жизнедеятельности инвалидов.

Нарушаются права на бесплатную или льготную медицинскую помощь (статья 13 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ), на обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры (статья 15), на обеспечение жилой площадью (статья 17), на обеспечение занятости инвалидов (статья 20), на создание необходимых условий труда в соответствии с индивидуальной программой труда. Большинство этих прав по-прежнему остаются декларативными.

Основную причину проблем соблюдения прав инвалидов уполномоченные по правам человека видят в постоянном недофинансировании, предусмотренном в федеральном бюджете на реализацию Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ*(8).

Действующее законодательство ужесточило критерии признания гражданина инвалидом, что способствует освобождению государства от необходимости оказания социальной помощи многим россиянам. Перестройка системы врачебно-трудовой экспертизы, разработка новой идеологии МСЭ вместо создания эффективного механизма поддержки инвалидов привели к снижению их социальной защиты, что является причиной роста числа заявлений граждан в различные органы власти по вопросам установления статуса инвалида*(9).

Признание гражданина инвалидом осложняется несоответствием российского законодательства трехмерной концепции оценки последствий болезни, разработанной экспертами Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ). Как следствие, в Федеральном законе от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ и подзаконных актах наблюдается тенденция закрепления более жестких требований к условиям признания гражданина инвалидом. Поэтому предлагается концептуально пересмотреть порядок признания гражданина инвалидом.

С 1 января 2005 года со вступлением в силу главы 31 Налогового кодекса Российской Федерации произошло ухудшение правового положения инвалидов I и II групп. Ранее они освобождались от уплаты земельного налога в полном объеме, а с 1 января 2005 года они имеют право только на уменьшение налоговой базы на 10 тыс. рублей. Между тем часть 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации не допускает издание в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права человека и гражданина.

Для восстановления прав инвалидов I и II групп, приобретших согласно ранее действовавшему законодательству право на освобождение от уплаты земельного налога, необходимо внести изменения в действующее законодательство таким образом, чтобы или восстановить их право на льготы по уплате земельного налога, или предусмотреть для них компенсацию возникающих дополнительных расходов*(9).

С целью полноценной реализации права инвалидов на труд необходимо понизить планку минимальной численности работников предприятий и организаций для квотирования рабочих мест для инвалидов со 100 до 50 человек, что позволит расширить перечень предприятий и организаций, где смогут работать инвалиды; установить обязательную плату, ежемесячно вносимую работодателями в бюджет региона за невыполнение условий квотирования. Для этого потребуется внесение изменений в Федеральный закон от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ*(10).

Требует правового урегулирования проблема обеспечения инвалидов транспортными средствами и вставших на учет после 1 января 2005 года*(11).

По итогам работы над специальным докладом "О соблюдении прав инвалидов и других маломобильных групп населения на безбарьерную среду жизнедеятельности на территории Московской области" Уполномоченным по правам человека в Московской области подготовлены рекомендации по принятию Федерального закона "Об осуществлении общественного контроля за соблюдением прав и законных интересов инвалидов", восстановлению в Федеральном законе от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ изъятой нормы, согласно которой инвалид вправе самостоятельно, с учетом последующей компенсации стоимости, решить вопрос об обеспечении себя конкретными техническими и иными средствами реабилитации или видом реабилитации, а также нормы об участии общественных организаций инвалидов в процессах создания для них безбарьерной среды. На уровне региона предлагается принять долгосрочную целевую программу по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры на территории Московской области и другие.

Обоснованны и многочисленные требования граждан и организаций инвалидов в части реализации права на санаторно-курортное лечение, которое должно быть неразрывно связано с правом на проезд до места лечения и обратно. Поэтому набор социальных услуг предлагается составить из следующих частей:

1) дополнительная бесплатная медицинская помощь, в том числе предусматривающая обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи по рецептам врача (фельдшера) необходимыми лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов;

2) бесплатное обеспечение, при наличии медицинских показаний, путевками на санаторно-курортное лечение и проезд на междугороднем транспорте до места лечения и обратно;

3) бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте.

Федеральное законодательство предлагается дополнить также нормой о наделении субъектов Российской Федерации полномочиями устанавливать размер ежемесячной платы за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах установленной квоты*(12).

С принятием ЖК РФ и разделением жилищного фонда в зависимости от формы собственности на государственный, муниципальный и частный, льгота по 50% скидке по оплате жилищных помещений перестала распространяться на инвалидов и семьи, имеющие детей-инвалидов, проживающих в домах государственного, муниципального жилого фонда, но приватизировавших квартиры*(9).

В результате фактически произошло разделение граждан, относящихся к категории социально незащищенных групп населения, на две категории: проживающих в домах государственного (муниципального) жилищного фонда и в домах частного жилищного фонда, несмотря на то что обе категории в равной степени нуждаются в материальной поддержке со стороны органов власти.

Уполномоченные по правам человека активно содействуют и восстановлению прав детей-инвалидов.

В действующем законодательстве Российской Федерации в соответствии с нормами международного права заложена определенная концепция отношения общества к ребенку, основанная на принципах приоритетности, защищенности, заботы, уважения и серьезного отношения к ребенку.

Принципу заботы должны следовать не только семья, законные опекуны, но и прежде всего государство. Государство обязуется заботиться об особых категориях детей, например о детях, находящихся в трудной жизненной ситуации. Статьей 1 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка" выделен ряд категорий детей, подпадающих под понятие "находящиеся в трудной жизненной ситуации", в том числе дети-инвалиды и дети, имеющие недостатки в физическом и психическом развитии.

Но на практике эти принципы зачастую не находят своей реализации, что приводит к нарушению прав ребенка.

Одна из основных причин нарушений прав детей-инвалидов - непринятие мер по устранению несовершенства критериев и процедуры установления инвалидности несовершеннолетних.

Федеральным и региональным законодательством предусмотрены меры предоставления семьям с детьми-инвалидами мер социальной поддержки: по оплате жилья и коммунальных услуг, в предоставлении жилья, пенсионном обеспечении.

За счет субвенций, поступающих из федерального бюджета, дети-инвалиды получают социальную поддержку по оплате жилья в размере 50-процентной скидки. Но в связи с тем что федеральным законодательством не предусмотрена данная мера социальной поддержки для инвалидов, проживающих в жилых помещениях, находящихся в собственности граждан, эти семьи, имеющие детей-инвалидов, не могут воспользоваться данной льготой*(9).

Не все благополучно также и в части обеспечения детей-инвалидов средствами реабилитации.

Большинство семей детей-инвалидов имеют материальные трудности и не могут приобрести собственный автомобиль, так как в связи с болезнью ребенка часто может работать только один из родителей, много детей-инвалидов воспитываются в неполных семьях*(13).

Проблемы передвижения и бытового обслуживания детей-инвалидов, страдающих серьезными заболеваниями центральной нервной системы и опорно-двигательного аппарата, можно решить путем расширения перечня технических средств реабилитации инвалидов, включая детей-инвалидов (при наличии соответствующих медицинских показаний), за счет средств федерального бюджета*(13).

Недостаточно отработаны условия и критерии получения материнского капитала. Распорядиться этими средствами мать может только после достижения ребенком 3-летнего возраста и лишь для получения жилья или образования. Ребенок-инвалид, которому до 3 лет необходимо лечение, этими средствами воспользоваться не вправе.

Учитывая значение и остроту финансового решения проблемы в случаях, угрожающих жизни и здоровью ребенка, Уполномоченный по правам человека в Республике Татарстан обратился к депутату Государственной Думы Г.К. Сафаралиеву с просьбой в порядке законодательной инициативы внести поправки в Федеральный закон от 29 декабря 2006 года N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей", позволяющие матерям по необходимости использовать эти средства на сложные операции и дорогостоящее лечение детей*(14).

Право на труд

В сфере реализации права на труд наболевшей проблемой остается несоответствие минимального размера оплаты труда и прожиточного минимума для трудоспособного населения. Хотя в части 1 статьи 133 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) определено, что минимальный размер оплаты труда не может быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения, данная норма не реализуется уже почти 7 лет*(9).

Вызывает обеспокоенность ситуация, возникшая в результате принятия Федерального закона от 20 апреля 2007 года N 54-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О минимальном размере оплаты труда" и другие законодательные акты Российской Федерации", внесшего изменения в статьи 129 и 133 ТК РФ, когда совокупность всех назначенных работнику выплат будет меньше минимального размера оплаты труда. В этом случае работнику выплачивается дополнительная денежная сумма, которая увеличит его зарплату до 2300 рублей. Если заработная плата двух человек, выполняющих работу разной квалификации, которым определены разные тарифные ставки, с учетом всех надбавок будет меньше минимальной заработной платы, то обоим выплаты будут увеличены до одинаковой суммы, то есть 2300 рублей. Следовательно, нарушается положение о зависимости заработной платы работника от его квалификации, сложности выполняемой работы (статья 132 ТК РФ). Такая ситуация не может способствовать росту благосостояния граждан.

По-прежнему остается актуальной проблема оставления без погашения задолженности по заработной плате перед работниками в случае банкротства работодателя. Нынешнее законодательство о банкротстве допускает ситуацию, при которой задолженность перед работниками банкрота должна погашаться только после того, как были совершены внеочередные платежи и погашена задолженность перед лицами, имеющими к банкроту требования из обязательств по возмещению вреда, причиненного жизни или здоровью. Причина в несовершенстве Федерального закона от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Федеральный закон от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ). В соответствии с предписанным порядком вне очереди производится расчет по целому ряду показателей (судебные расходы, расходы, связанные с выплатой вознаграждения арбитражному управляющему, текущие эксплуатационные платежи, требования кредиторов, задолженность по заработной плате, возникшая после принятия арбитражным судом заявления о признании должника банкротом, и иным связанным с проведением конкурсного производства расходам). Затем следуют расходы первой очереди*(15).

Как следствие, нередко работники несостоятельного должника реально не могут получить положенную им заработную плату. Очевидно, что такая ситуация не способствуют защите законных интересов граждан.

Позиции работников ослаблены и Федеральным законом от 30 июня 2006 года N 90-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации", внесшим изменения в статью 4 ТК РФ. Теперь в случае неполучения работниками несостоятельного должника по итогам конкурсного производства заработной платы невозможно признать, что имел место принудительный труд.

Уполномоченный по правам человека в Пермском крае выступил с инициативой о внесении изменения в Федеральный закон от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ. Разработанный им законопроект направлен на устранение указанных недостатков и предусматривает внесение двух значительных изменений:

во-первых, все задолженности по выплате заработной платы наемным работникам, возникшие как до, так и после принятия арбитражным судом заявления о признании должника банкротом, должны погашаться вне очереди за счет конкурсной массы;

во-вторых, за кредиторами - наемными работниками предприятия, требования которых не удовлетворены по причине недостаточности имущества должника, должно сохраняться право требования непогашенного долга*(16).

Законодательным Собранием Пермского края принято постановление от 21 августа 2008 года N 968 "О законодательной инициативе" (о проекте федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)"). Законопроект был направлен в Государственную Думу Российской Федерации. Принятие указанного проекта федерального закона позволило бы обеспечить гарантии государства по оплате труда работникам организаций-банкротов.

По мнению Уполномоченного по правам человека в Свердловской области, назрела необходимость в разработке и принятии федерального закона о неэффективном собственнике, а также поддержке законопроекта по обеспечению обязательных государственных гарантий материальных прав работников на оплату их труда в условиях несостоятельности (банкротстве) работодателя.

Остается неопределенным порядок исполнения обязанности Российской Федерации по выплате капитализированных повременных платежей в случае, предусмотренном пунктом 3 статьи 135 Федерального закона от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ. Правительство России до сих пор не приняло нормативный правовой акт, определяющий порядок исполнения Российской Федерацией указанной обязанности по выплате капитализированных повременных платежей.

Все лица, перед которыми банкрот несет обязанность по возмещению вреда, причиненного здоровью, впоследствии перешедшую в соответствии с законодательством к Российской Федерации, могут реализовать свое право на получение от Российской Федерации капитализированных повременных платежей только в судебном порядке, что требует от них дополнительных расходов на услуги юристов, приводит к затягиванию времени и неполучению во время судебных разбирательств возмещения вреда здоровью, хотя указанные вопросы должны разрешаться в административном порядке*(17).

Проблемы пенсионного обеспечения

Проводимая государством пенсионная реформа, направленная на повышение уровня жизни пенсионеров, гарантирование будущего высокого пенсионного обеспечения ныне работающих молодых граждан, до сих пор далека от достижения поставленных целей.

Назначаемая гражданам Российской Федерации пенсия должна быть достаточной не только для выживания пенсионера, но и для реализации его основных человеческих потребностей. Последнее означает не только приобретение минимального набора продуктов, товаров первой необходимости, оплату жилья и коммунальных услуг, но и удовлетворение потребностей, например, в области культуры, информации и других сферах. Такая позиция позволит существенно улучшить качество их жизни*(17).

Очевидно, что существующая пенсионная система не позволяет решить эту задачу и не обеспечивает многим лицам, имеющим право на получение пенсии, достойных условий проживания. При строгом соблюдении действующих законов в области пенсионного обеспечения возможны ситуации, когда размер пенсии оказывается ниже установленного для пенсионеров прожиточного минимума. Нередко маленький размер пенсии является следствием норм Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях", приводящих к ограничению размера пенсии, которые перешли из ранее действовавшего законодательства*(17).

Сохраняется уравнительный принцип в отношении большей части пенсионеров, что не соответствует требованиям справедливости.

Нарушения пенсионных прав граждан возникают вследствие двух причин - неверного толкования законодательства органами, осуществляющими пенсионное обеспечение, и в результате исполнения положений, заложенных в действующем законодательстве, влекущих низкий уровень пенсионного обеспечения, не обеспечивающий достойную жизнь пожилых граждан.

Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге обращает внимание на необходимость установления правового механизма, гарантирующего реализацию права застрахованных лиц на трудовую пенсию независимо от фактического перечисления взносов страхователем, признанную постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2007 года N 9-П*(18).

Проблемой пенсионного обеспечения также по-прежнему является необходимость упрощения порядка ежегодного перерасчета пенсии работающим пенсионерам, отказ от ежегодных обращений об установлении размера пенсии по имеющимся сведениям о начисленных страховых взносах в беззаявительном порядке*(19).

Обеспечение достойного качества жизни ветеранов Великой Отечественной войны

На федеральном уровне требует разрешения проблема социальной поддержки ветеранов Великой Отечественной войны, тружеников тыла за счет средств федерального бюджета и определения статуса и мер социальной поддержки детям защитников Отечества, погибших в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 гг., в части установления для них ежемесячной денежной выплаты по аналогии с другими "федеральными льготниками" и мер социальной поддержки в виде набора социальных услуг (по выбору)*(20).

В целях социальной справедливости целесообразно расширить категории граждан, пользующихся льготами как ветераны труда и труженики тыла. Граждане, имеющие необходимый трудовой стаж и региональные ведомственные знаки отличия в труде, должны быть приравнены к гражданам, имеющим такой же трудовой стаж и федеральные знаки отличия*(10).

Необходимо устранить нарушение прав ветеранов (участников) Великой Отечественной войны на жилище, в соответствии с которым ветераны, не вставшие по каким-либо причинам на учет по улучшению жилищных условий до 1 марта 2005 года, лишаются гарантии по обеспечению жильем до 1 мая 2010 года, что является дискриминационным фактом по отношению к остальной части ветеранов Великой Отечественной войны*(21).

По инициативе Уполномоченного по правам человека в Республике Дагестан принят Закон Республики Дагестан от 3 октября 2007 года N 46 "О внесении изменений в статью 2 Закона Республики Дагестан "О социальной поддержке жертв политических репрессий" и в Закон Республики Дагестан "О социальной поддержке тружеников тыла и ветеранов труда", в котором предусмотрено осуществление ежемесячных денежных выплат жертвам политических репрессий, труженикам тыла и ветеранам труда в Республике Дагестан по месту жительства, либо по месту пребывания, либо месту фактического проживания. Указанные поправки приводят в соответствие с положениями ЖК РФ Порядок предоставления нуждающимся в улучшении жилищных условий и вставшим на учет до 1 января 2005 года ветеранам, инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, безвозмездной субсидии на приобретение жилья, утвержденный постановлением Правительства Республики Дагестан от 25 декабря 2007 года N 348в, и устраняют нарушение жилищных прав ветеранов*(21).

Права военнослужащих

До настоящего времени из-за отсутствия механизма реализации и принятия нормативного акта, предписанного определением Конституционного Суда от 11 мая 2006 года N 187-О, не имеется возможности установить трудовые пенсии бывшим военнослужащим, продолжающим трудовую деятельность после ухода со службы, хотя Конституционный Суд Российской Федерации предписал федеральному законодателю решить этот вопрос до 1 января 2007 года*(4).

В соответствии с указанным судебным решением необходимо внести изменения и дополнения в федеральное законодательство, в соответствии с которыми гражданам, получающим пенсию за выслугу лет или пенсию по инвалидности, из числа военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и приравненным к ним лицам предоставляется право на получение от органов Пенсионного фонда Российской Федерации страховой части трудовой пенсии в связи с выполнением ими трудовой деятельности (после ухода с военной службы) и уплатой при этом в общеустановленном порядке страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Отсутствие законодательного регулирования, затягивающееся законодательное решение по названной проблеме вызывают справедливое возмущение военных пенсионеров, которые продолжают работать по трудовым договорам. Данная проблема требует незамедлительного решения.

Аналогичная ситуация сложилась в настоящее время по перерасчету пенсий по начисленным, но не уплаченным страхователем страховым взносам, а также по исчислению пенсий летчикам-испытателям*(8).

Федеральным законом от 25 октября 2007 года N 233-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" в Федеральный закон от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" внесены изменения, в соответствии с которыми для указанной категории граждан предусмотрены дополнительные меры социальной защиты, выражающиеся в установлении единовременного пособия (14 тыс. рублей) беременной жене военнослужащего по призыву, при сроке беременности свыше 180 дней, а также в установлении ежемесячного пособия (6 тыс. рублей) на ребенка военнослужащего по призыву.

При этом в соответствии со статьей 2 названного закона право на единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, и на ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, возникает у лиц, указанных в статьях 12.3 и 12.5 Федерального закона от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", при призыве граждан на военную службу начиная с 1 января 2008 года.

Право на досрочное увольнение с 1 января 2008 года утратили все военнослужащие, имеющие детей в возрасте до 3 лет, проходящие военную службу по призыву и не имеющие офицерского звания, а не только те, кто призван на военную службу начиная с 1 января 2008 года.

Граждане, призванные на военную службу до 1 января 2008 года, и их семьи оказались лишенными государственной поддержки при прочих равных условиях по сравнению с гражданами, призванными на военную службу начиная с 1 января 2008 года и их семьями.

Сложившаяся ситуация негативно отражается на материальном положении семей военнослужащих и отрицательно влияет на их отношение к исполнению обязанностей военной службы.

Данный вопрос будет оставаться актуальным до июля 2009 года, когда закончится срок службы граждан, призванных осенью 2007 года на 1,5 года*(12).

Право на охрану здоровья и медицинскую помощь

Многочисленные обращения в адрес уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации связаны с проблемой ненадлежащего лекарственного обеспечения льготных категорий граждан. Уполномоченными по правам человека выявлена также устойчивая тенденция ухудшения состояния здоровья детей во время обучения в школе, а также недостаточность и неэффективность принимаемых государством мер по сохранению и укреплению здоровья школьников.

Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге обратился в Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации с предложением о внесении изменений и дополнений в приказ министерства от 29 декабря 2004 года N 328 "Об утверждении порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан" с целью максимального упрощения порядка льготного лекарственного обеспечения с учетом возможностей и мнения граждан, имеющих право на указанные меры поддержки*(22).

Уполномоченный по правам человека в Свердловской области отмечает необходимость федерального урегулирования лекарственного обеспечения больных мукополисахаридозом 2 типа (синдром Хантера), федерального финансирования и детальной разработки механизма обеспечения больных препаратом "Элапраз", так как процедура получения разрешения на ввоз препарата не позволяет оперативно обеспечить им нуждающихся пациентов*(12).

Права и законные интересы ребенка

Уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации и уполномоченными по правам ребенка неоднократно поднималась проблема материального обеспечения детей, оставшихся без попечения родителей. Речь идет о подкинутых детях (доставленных по акту органов внутренних дел о доставлении подкинутого или заблудившегося ребенка).

Данная категория несовершеннолетних, фактически оставшаяся без родительского попечения, не имеет права на получение пенсии по случаю потери кормильца, социальной пенсии, сумм, причитающихся ребенку в качестве алиментов, либо иных видов денежных выплат.

В г. Москве данный вопрос удалось решить путем принятия постановления правительства Москвы от 6 апреля 2004 года N 206-ПП "О ежемесячной компенсационной выплате отдельным категориям детей, оставшихся без попечения родителей"*(23).

В Калужской области Уполномоченный по правам человека участвует в рабочей группе по разработке проекта закона Калужской области "О дополнительных гарантиях прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". Целью закона является улучшение материально-бытового положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Право на образование

Конституция Российской Федерации провозглашает, что дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование являются бесплатными и доступными. Доступность образования предполагает создание условий для беспрепятственного получения его человеком по перечисленным образовательным программам. При этом должны исключаться случаи невозможности получения образования из-за отсутствия денежных средств на оплату не образовательного процесса, а иных связанных с ним расходов.

Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области отмечает наличие трудностей получения дошкольного образования, которые возникли в г. Волгограде в связи с установлением городскими властями новых правил определения размера оплаты родителями содержания детей в дошкольных образовательных учреждениях. Кроме того, были отменены ранее установленные на муниципальном уровне льготы по оплате за содержание в дошкольных учреждениях детей из многодетных семей, детей одиноких, безработных родителей и родителей-беженцев. Такая ситуация ухудшает качество жизни указанных категорий граждан*(9).

Уполномоченный по правам человека в Калужской области предлагает усилить работу органов опеки и попечительства, учреждений образования и социальной защиты с биологической семьей, воспрепятствовать разрушению кризисной семьи; создать в каждом сиротском учреждении службу по охране прав детства; решить вопрос постинтернатной адаптации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; повысить профессионализм приемных родителей, установить постоянный контроль за их деятельностью; максимально полно обеспечить детей местами в детских дошкольных учреждениях; ввести гражданский контроль за соблюдением прав детей (проведение постоянного общественного мониторинга положения детей в Калужской области региональными НКО) и разработать региональный план (программу) действий в интересах детей на среднесрочную перспективу*(8).

Права человека в местах принудительного содержания

Актуальной остается проблема ненадлежащих условий содержания арестованных во время производства по уголовному делу.

Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области считает необходимым внести в законодательство нормы, запрещающие принятие судом решений о заключении обвиняемых и подозреваемых под стражу в случае, если государство в лице органов, обращающихся с соответствующим ходатайством в суд, не может гарантировать суду в письменной форме обеспечение предусмотренных законом условий содержания под стражей в каждом конкретном случае по отдельно взятому следственному изолятору (как минимум по вопросу о наличии необходимых 4 кв. метров площади на одного человека и индивидуального спального места). Такие изменения приведут к более активному внедрению в практику правоохранительных органов иных предусмотренных законодательством мер пресечения, например залога и домашнего ареста. В настоящее время применение этих мер пресечения является единичным*(4).

Серьезной проблемой, требующей законодательного урегулирования, является проблема социальной адаптации осужденных, обучающихся в профессиональных образовательных учреждениях, находящихся в структуре Федеральной службы исполнения наказаний. Их выпускники получают диплом образовательного учреждения

Федеральной службы исполнения наказаний с печатью уголовно-исполнительной системы, что отрицательно влияет на возможность их трудоустройства после отбытия наказания. Такая ситуация увеличивает вероятность совершения ими повторных противоправных поступков*(23).

Другой проблемой остается вопрос получения бесплатной юридической помощи несовершеннолетними осужденными и несовершеннолетними, содержащимися в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений.

Уполномоченный по правам человека в Саратовской области предлагает внести изменения в Федеральный закон от 31 мая 2002 года N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" в части оказания бесплатной юридической помощи во всех случаях несовершеннолетним осужденным*(23).

В целях улучшения положения лиц, находящихся в изоляторах временного содержания, Уполномоченный по правам человека в Свердловской области предлагает внести в статью 9 Федерального закона от 15 июля 1995 года N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" дополнение следующего содержания: "Дополнительное финансирование и материально-техническое обеспечение изоляторов временного содержания органов внутренних дел могут производиться также за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов".

С просьбой оказать содействие в переводе осужденного в исправительное учреждение, расположенное на территории Чеченской Республики, к Уполномоченному по правам человека в Чеченской Республике обращаются тысячи жителей. Однако, к сожалению, в силу части 4 статьи 73 УИК РФ помочь им бывает невозможно, и на обращения из ФСИН России поступают отказы со ссылкой на эту норму закона. Особенно страдают от этого близкие родственники осужденных, когда каждое свидание с родными требует от них огромных усилий и значительных материальных затрат. Таким образом, во исполнение части 4 статьи 73 УИК РФ грубо нарушаются права как отдельной категории осужденных к лишению свободы, так и их близких родственников.

Права человека в сфере миграции и гражданства

Скорейшего решения требует проблема разрешения неопределенности правового статуса лиц без гражданства. Учитывая большое количество лиц без гражданства, необходимо, по мнению Уполномоченного по правам человека в Свердловской области, разработать и принять документ для удостоверения личности лица без гражданства, проживающего на территории Российской Федерации. Сегодня такой документ выдается только в разрешительном порядке*(12).

Права человека являются неотчуждаемыми и неотменяемыми. Закрепление прав человека в общепризнанных принципах и нормах международного права, в Конституции Российской Федерации свидетельствует о взятом на себя обязательстве государства их признавать, соблюдать и защищать. Государство не может каким-либо образом нарушать права человека. Деятельность органов государственной власти должна быть подчинена основному принципу - принципу обеспечения конституционных прав человека и гражданина.

Формирование и реализация гуманитарно-правовой стратегии Российской Федерации должны сопровождаться принятием качественных законов в целях защиты прав и свобод человека и гражданина.

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является тем институтом, общественное признание и востребованность которого свидетельствуют о честности и прозрачности его деятельности по восстановлению нарушенных прав и свобод.

По роду своей деятельности институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации занимается ежедневным и круглосуточным анализом, прогнозом, оценкой и защитой прав и свобод человека на всем пространстве жизнедеятельности системы государственной власти и управления.

Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по мониторингу законодательства и правоприменительной практики является самой репрезентативной формой анализа качества законодательства, выявления несовершенства правовых норм, препятствующих надлежащему обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

Развитие системы мониторинга правового регулирования и правоприменительной практики по осуществлению и защите прав и свобод человека и гражданина позволит качественно решать проблемы, связанные с правовым регулированием вопросов, обеспечивающих достойный уровень и качество жизни населения.

Принимая во внимание то, что институт уполномоченных по правам человека является наиболее чувствительным индикатором реального качества жизни людей, необходимо более полно и эффективно использовать возможности данного института, реагировать на поднимаемые им проблемы в сфере состояния прав и свобод человека и гражданина, что, безусловно, будет являться залогом совершенствования законодательства в целях реализации гуманитарно-правовой стратегии развития России.

Совершенствование правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации будет способствовать повышению эффективности правозащитной деятельности этого института.

______________________________

*(1) Михайлов И.П. Ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге за 2007 год. СПб., 2008. С. 124; письмо Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан Р.Г. Вагизова от 10 декабря 2008 года N 563.

*(2) Письмо Уполномоченного по правам человека в Московской области А.Е. Жарова от 30 января 2009 года N 35.

*(3) При подготовке данной главы были использованы материалы следующих уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации: Уполномоченный по правам человека в Республике Дагестан С.С. Алисултанова, Уполномоченный по правам человека в Республике Калмыкия В.А. Сависько, Уполномоченный по правам человека в Республике Татарстан Р.Г. Вагизов, Уполномоченный по правам человека в Карачаево-Черкесской Республике В.В. Титаренко, Уполномоченный по правам человека в Чеченской республике Н.С. Нухажиев, Уполномоченный по правам человека в Алтайском крае Ю.А. Вислогузов, Уполномоченный по правам человека в Пермском крае Т.И. Марголина, Уполномоченный по правам человека в Приморском крае С.В. Жеков, Уполномоченный по правам человека в Ставропольском крае А.И. Селюков, Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области М.А. Таранцов, Уполномоченный по правам человека в Калужской области Ю.И. Зельников, Уполномоченный по правам человека в Московской области А.Е. Жаров, Уполномоченный по правам человека в Нижегородской области В.В. Ольнев, Уполномоченный по правам человека в Новгородской области Г.С. Матвеева, Уполномоченный по правам человека в Пензенской области С.Ф. Пинишина, Уполномоченный по правам человека в Самарской области И.А. Скупова, Уполномоченный по правам человека в Саратовской области Н.Ф. Лукашова, Уполномоченный по правам человека в Свердловской области Т.Г. Мерзлякова, Уполномоченный по правам человека в Тверской области И.В. Блохина, Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге И.П. Михайлов.

*(4) Письмо Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области М.А. Таранцова от 11 ноября 2008 года N 9-11-013.

*(5) Михайлов И.П. Проблемы Санкт-Петербурга при расселении и приватизации общежитий (Специальный доклад). СПб., 2008, С. 4.

*(6) Письмо заместителя Уполномоченного по правам человека в Пермском крае П.В. Микова от 2 декабря 2008 года N 624.

*(7) Там же.

*(8) Из доклада Уполномоченного по правам человека в Калужской области за 2007 год.

*(9) Письмо Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области от 25 ноября 2008 года М.А. Таранцова N 9-11-23.

*(10) Письмо Уполномоченного по правам человека в Республике Калмыкия В.А. Сависько от 21 ноября 2008 года N 386.

*(11) Письмо Уполномоченного по правам человека в Саратовской области Н.Ф. Лукашовой от 8 декабря 2008 года N 3868.

*(12) Письмо Уполномоченного по правам человека в Свердловской области Т.Г. Мерзляковой от 23 сентября 2008 года N 08-11/269.

*(13) Письмо Уполномоченного по правам человека в Тверской области И.В. Блохиной от 22 сентября 2008 года N 356.

*(14) Письмо Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан Р.Г. Вагизова от 10 декабря 2008 года N 563.

*(15) Письмо Уполномоченного по правам человека в Алтайском крае Ю.А. Вислогузова от 26 октября 2008 года N 2923.

*(16) Письмо заместителя Уполномоченного по правам человека в Пермском крае П.В. Микова от 2 декабря 2008 года N 624.

*(17) Письмо Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области от 11 ноября 2008 года N 9-11-013.

*(18) И.П. Михайлов. Проблемы Санкт-Петербурга при расселении и приватизации общежитий (специальный доклад). СПб., 2008, С. 81.

*(19) Из доклада Уполномоченного по правам человека в Калужской области в 2007 году.

*(20) Письмо Уполномоченного по правам человека в Тверской области И.В. Блохиной от 22 сентября 2008 года N 356.

*(21) Письмо Уполномоченного по правам человека в Свердловской области Т.Г. Мерзляковой от 23 сентября 2008 года N 08-11/265.

*(22) Михайлов И.П. Проблемы Санкт-Петербурга при расселении и приватизации общежитий (Специальный доклад). СПб., 2008. С. 76.

*(23) Письмо Уполномоченного по правам человека в Саратовской области Н.Ф. Лукашовой от 8 октября 2008 года N 3172.

Совершенствование законодательства - стратегический приоритет государственной политики по формированию нового качества жизни

Анализ действующего законодательства и тенденций его развития свидетельствует о серьезной необходимости повышения качества законов и качества процесса их принятия.

В ежегодных докладах Совета Федерации формулируются выводы и рекомендации для всех участников законотворческой деятельности. В докладах накоплен богатый опыт обобщения законодательства в наиболее важных отраслях общественной жизни. Ежегодно в них высказывались рекомендации по дальнейшему развитию законодательства.

Анализ выводов и рекомендаций ежегодных докладов Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации" позволяет говорить о том, что идеи, обоснованные в докладах за прежние годы, находят свое воплощение в общественных отношениях и в практике. К сожалению, отдельные рекомендации приобрели традиционный, повторяющийся характер, в каждом докладе указывается на ненадлежащее положение дел в определенном секторе законодательства или в деятельности органов государственной власти.

Реализация ряда рекомендаций затрудняется тем, что в них вскрыты глубинные, системные недостатки государственного управления, законодательного процесса, правовой системы. Рассчитывать на их немедленное устранение не приходится.

Некоторые выводы и рекомендации частично сами оказались недостаточно точными и с течением времени и по мере накопления опыта они уточняются. Идет переоценка статистических показателей законотворческой деятельности, тенденции увеличения массива нормативных правовых актов. В начале 90-х годов XX века в росте количества законов виделась положительная динамика, это воспринималось как доказательство успешного строительства правового государства. От 80 законов советского периода продолжительностью около 70 лет до 350 законов в год - такой скачок совершен отечественным законодателем. Это статистика только федерального законодательства. Учет актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации даст геометрическую прогрессию и на порядки увеличит количество законодательных актов государства. При этом важно учитывать, что закон - это рабочий инструмент, и, соответственно, с ним надо ознакомиться, научиться пользоваться, а лишь затем сформировать соответствующий навык. На это уходят годы напряженной работы. Учет этих обстоятельств повышает значение такого признака качественного закона, как его стабильность. Звучат призывы ввести временный мораторий на принятие актов, в первую очередь законов. Прямолинейное проведение в жизнь этого тезиса будет неконституционным. Однако все участники правотворческой деятельности, в первую очередь обладатели права законодательной инициативы, должны критично оценивать значимость, своевременность и регулятивные достоинства вносимых ими проектов законов.

В целом за прошедшие годы оценка количественного возрастания принимаемых законов претерпела существенные изменения, и доминировать стал вывод о том, что следует отказаться от этой гонки. В 2007 году был принят 337 закон, а в 2008 году - 332. Хотя уменьшение общего количества законов и незначительное, но в современных условиях это положительный факт. Тем не менее мы не можем оценивать эффективность деятельности законодательного органа по количеству принимаемых законов. Необходимо переходить к качественному анализу законодательного процесса, что является совершенно естественным на современном этапе развития отечественного правотворчества. В условиях постсоветского государства ощущалась острая потребность в законодательных актах. Сегодня приняты основополагающие акты в ведущих отраслях права и сферах общественной жизни, и нет оснований безудержно гнаться за количественными показателями. Актуальной стала проблема выравнивания баланса между первоначальными законами (с новым, самостоятельным предметом правового регулирования) и с производными (законы о внесении изменений и дополнений). Статистика свидетельствует о том, что объем производных законов составляет более 80%. Этому факту давалась отрицательная оценка и высказывались рекомендации по сокращению такого рода законов.

Вместе с тем нельзя не отметить и положительных моментов в том же статистическом факте. Уменьшение количества первоначальных законов также свидетельствует о том, что произошло насыщение правового пространства, что реформирование основных отраслей законодательства произведено и переход к новым экономическим и политическим отношениям совершился. Российское общество и государство находятся на рубеже новых задач: это настройка правового регулирования и совершенствование законодательства. Основным методом соответственно стало внесение изменений и дополнений в действующее законодательство. Таким образом, нет оснований ожидать уменьшения количества производных законов, однако эта статистическая тенденция не должна выходить из общего поля мониторинга.

Реальным фактором, определяющим стабильность законодательства, является статичность, неизменность общественных отношений. Сложившиеся общественные отношения консервируют законодательство в комфортном для них состоянии. Современное положение может быть охарактеризовано следующим образом. Основные параметры заданы, идеология процесса и отношения определены. Идут примерка и уточнение имеющегося правового регулирования, и это верное, необходимое содержание современного этапа развития законодательства и правовой системы в целом.

В докладах Совета Федерации затрагивались вопросы планирования государственно-правовых отношений, включая законодательную деятельность, высказывались рекомендации по совершенствованию планирования законотворческой деятельности. Тем не менее сохраняется сложившаяся негативная тенденция планирования законопроектной работы отдельными субъектами права законодательной инициативы. Предпринимаемые попытки исправить положение пока не принесли заметных качественных результатов. План законопроектных работ в Государственной Думе продолжает оставаться ситуативной суммой планов отдельных субъектов права законодательной инициативы. Пока это функциональный документ, что лишает его прогностического направляющего характера. Изменить данную ситуацию трудно, так как Конституция Российской Федерации видит в каждом субъекте права законодательной инициативы самостоятельного участника правотворчества. Это доказывает такой принцип, как свобода субъектов права законодательной инициативы, их право внести законопроект по любому предмету в любое время и ставить вопрос перед парламентом о его рассмотрении. Субъект права законодательной инициативы обладает правом отзыва законопроекта до его принятия. Объявление ряда законопроектов первоочередными также нарушает плановый характер законотворчества. Имеются и другие факторы, которые не позволяют исчерпывающим образом распланировать законодательную деятельность, сделать план незыблемым и требовать его неукоснительного соблюдения. Скорее, можно говорить о необходимости формирования основных направлений развития законодательства. Основополагающую роль в этом стратегическом планировании выполняет ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. За прошедшие годы этот документ превратился в реальный фактор направляющего воздействия на законодательный процесс.

***

Фундаментальной идеей докладов стал призыв к реальному взаимодействию между правоприменительными и законодательными органами. Задача сделать это взаимодействие систематическим и действенным пока в полной мере не реализована. Органы власти, восприняв идеи мониторинга, пока осуществляют их обособленно друг от друга, что существенно снижает возможный положительный потенциал методологии сотрудничества. Необходимо связать в единое целое органическими нитями правоприменение и законодательный процесс, а в дальнейшем и все правотворчество. Предметы правового регулирования не следует изобретать, они должны выявляться в ходе анализа реальных общественных отношений. Именно правоприменительные органы сталкиваются с противоречивостью законодательства. Такое состояние законодательства толкает правоприменительные органы к созданию собственных норм и предписаний с целью восполнить несовершенство закона. Подобное положение дел недопустимо, оно нарушает основополагающий принцип современного Российского государства - принцип разделения властей. Один элемент этой общей системы должен не подменять другой, а напротив, создавать условия полноценной, эффективной работы другого элемента. Правоприменительные органы, информируя законодателя о состоянии дел в законодательстве, вырабатывают рекомендации по его совершенствованию. Важно, чтобы это взаимодействие превратилось в эффективный механизм, работающий постоянно и регулярно дающий общий результат - качественное законодательство.

Традиционно острой остается проблема участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. Реализация законодательных инициатив законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации продолжает оставаться крайне низкой. Желание повысить значение законопроектов, внесенных субъектами Российской Федерации, породило новую и перспективную форму сотрудничества между законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, совместно прорабатывающими законопроекты и принимающими решение об их консолидированном внесении в Государственную Думу. Такой коллективный подход к решению проблемы позволит сделать инициативы субъектов Федерации более масштабными и весомыми, что должно отразиться на результатах их рассмотрения федеральным законодателем.

Существенно снижает роль субъектов Российской Федерации в законодательном процессе принятие закона в первом и окончательном чтении. В действительности эта проблема затрагивает права и законные интересы и других участников законотворческой процедуры, так как ускоренные методы принятия законов вытесняют из законодательного процесса всех участников, кроме депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и субъекта, внесшего законопроект. Это происходит за счет исключения такой важнейшей стадии законодательной деятельности, как внесение поправок. Фактически законопроект принимается в том первоначальном виде, в котором его внес субъект права законодательной инициативы. Практически во всех докладах Совета Федерации отмечались негативные последствия форсирования законотворческой процедуры, однако пока эти аргументированные рекомендации не получили своего воплощения.

Конституционный Суд Российской Федерации встал на защиту интересов субъектов Российской Федерации, рассмотрев вопрос о неконституционности статьи 100 Регламента Правительства Российской Федерации. Наделение Конституцией Российской Федерации правом законодательной инициативы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации согласуется с закрепленными ею принципами народовластия, федерализма, равноправия субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой, а также принципами разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, по которым законодательные органы государственной власти Российской Федерации и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают, соответственно, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3, части 3 и 4 статьи 5, статьи 10, 71 - 73 и 76 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в предусмотренных Конституцией Российской Федерации пределах участвуют в федеральном законодательном процессе в силу своего конституционно-правового статуса. Предоставленное им право законодательной инициативы - поскольку оно осуществляется в соответствии с указанными конституционными принципами, с соблюдением конституционных целей и в установленных Конституцией Российской Федерации пределах - не может ограничиваться. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации нарушение прав субъектов Российской Федерации было устранено путем признания не соответствующим Конституции Российской Федерации пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации. Это - значительная победа федерализма и народовластия, однако еще очень многое предстоит сделать для повышения эффективности участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе.

Однако сам факт ускорения законодательной процедуры заслуживает положительной оценки. Длительный процесс принятия законов, когда между чтениями проходят годы, имеет негативные последствия. Законопроект устаревает, субъект права законодательной инициативы может потерять свой статус, общественные отношения меняются, развивается смежное законодательство. Все это выступает негативными факторами правотворчества. Пока только для проекта закона о федеральном бюджете установлены четкие временные рамки каждого чтения. Этот положительный опыт может быть успешно распространен на все законопроекты.

***

В докладах Совета Федерации высказывались рекомендации по совершенствованию правотворческой деятельности Правительства Российской Федерации. В частности, отмечалось, что высший орган исполнительной власти не укладывается в сроки для разработки и внесения законопроектов в связи с постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, запаздывает подзаконное правовое регулирование. Имеются сложности с осуществлением права законодательной инициативы Правительством Российской Федерации в связи с ратификацией международных договоров Российской Федерации. В данной сфере пока не произошло качественных положительных сдвигов. Закрепление контрольных полномочий парламента Российской Федерации в отношении Правительства Российской Федерации в форме ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах своей деятельности может стать новой эрой в организации взаимодействия органов государственной власти, новым качеством в современном состоянии практики разделения властей.

Пакетное принятие законов и подзаконных правовых актов многократно предлагалось Советом Федерации в качестве метода, который позволит устранить ряд давно известных проблем отечественного законодательного процесса: противоречивость, точечность, неполнота, нарушения в системе видов нормативных правовых актов и некоторые другие. Принятие ключевого закона одновременно с производными от него актами - это действительно та идея, которая способна существенно рационализировать правотворческую деятельность.

***

Совет Федерации высказывал рекомендации относительно кадровой составляющей в решении актуальных вопросов развития законодательства и законодательного процесса. Она имеет значение сразу в нескольких плоскостях. Она касается работников аппарата законодательного органа, собственно законодателей и других профессиональных участников законодательных работ, а также экспертного сообщества, специалистов в данной сфере. Организация сотрудничества между всеми указанными участниками с целью качественного прорыва в законодательном процессе представляется достойной задачей. Ее решение также связано с повышением профессиональной квалификации участников процесса и ориентацией на достижение результатов в правотворческой сфере. Если ранее высказывались рекомендации о необходимости юридического образования для участников законотворческой деятельности, то сегодня говорится о специальном виде профессиональной подготовки в области парламентаризма и законотворческой деятельности. При этом в стране до сих пор не создана система профессиональной подготовки парламентских служащих впервые приступивших к законотворческой деятельности. Назрела необходимость в создании "парламентской службы" и внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство. Это позволит более точно обозначить особенности парламентской службы, ее роль, требования к ней и обеспечить преемственность кадровой политики, придаст особый статус государственным служащим в законодательных (представительных) органах государственной власти, от профессионализма, компетенции и знаний которых во многом зависит качество принимаемых законов и в целом формирование единого правового пространства Российской Федерации.

Нуждаются в новых установках и научные кадры, которые должны быть ориентированы на практические задачи и готовы вырабатывать прикладные решения.

***

Закон, представляя собой высшую форму государственного решения, обеспечивает основу всей правовой системы страны. Законотворческий процесс - это очень сложный, ответственный процесс конституционного партнерства, поскольку в нем принимают активное участие глава Российского государства, вся система законодательной и исполнительной власти, субъекты Российской Федерации, научные и корпоративные сообщества.

Качество принимаемого закона напрямую зависит от интересов и профессиональной готовности всех перечисленных субъектов конституционного партнерства, а также от тех противоречий, которые существуют в сфере законодательства между разными органами власти. В связи с этим можно утверждать, что законотворческая деятельность есть наиболее сложная форма творческой деятельности, вбирающая в себя как комплексное интегральное понимание развития общественных отношений, национальных и мировых, так и специфику развития конкретных сфер права, политики, экономики, культуры, безопасности и многих других.

Долгое время в нашей стране недооценивалось то обстоятельство, что законы - это механизм, при помощи которого государство управляет обществом и регулирует жизнь в обществе. В связи с этим повышение качества законодательства в настоящее время становится приоритетной стратегией государственной политики.

В качестве стратегических критериев совершенствования законодательства и повышения его качества, отражающих на сегодняшний день состояние и перспективы развития правовой системы страны, являются принципы трех "Г": "гармонизация", "глобализация" и "гуманизация".

Анализ законодательства с точки зрения обеспечения и защиты прав и свобод граждан как базовых ценностей Конституции рассматривается в пятом докладе как основа гуманитарно-правовой стратегии развития России.

Стратегия гуманитарно-правового развития Российской Федерации представляет собой совокупность гуманистических, конституционных и общеправовых принципов формирования и развития органами конституционного партнерства стабильной правовой системы. Основанием гуманитарно-правовой стратегии являются:

Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы как правовая основа;

права и свободы человека и гражданина как конституционная целостная основа стратегии правового развития;

ежегодные послания Президента Российской Федерации как конституционная основа политико-правового целеполагания;

сводный доклад Правительства Российской Федерации о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации;

ежегодный доклад Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации" как интегральная форма мониторинга текущего состояния правовой системы;

ежегодные доклады субъектов Российской Федерации о состоянии законодательства;

федеральная программа законотворческой деятельности как основа целенаправленного правового развития страны.

В деятельности по совершенствованию законодательства можно выделить следующие проблемные координаты: воспроизводство негативных параметров законотворчества, порядок организации принятия нормативных правовых актов, планирование законопроектной работы субъектами законодательной инициативы, публично-правовые формы обеспечения законодательного процесса.

К негативным параметрам законотворчества относится широкое принятие "поправочного" ("заплатного") законодательства.

Зачастую принимаются неподготовленные законы. Закон обсуждается и принимается Государственной Думой, затем обсуждается в Совете Федерации, где высказываются замечания, но при этом закон принимается - при условии, что сразу после его вступления в силу начнется подготовка поправок к нему. К сожалению, эта печальная ситуация с "заштатным" законодательством до сих пор не преодолена.

Кроме того, анализ материалов, поступивших при подготовке доклада, свидетельствует о том, что несовершенство законодательства проявляется в наличии юридических коллизий между нормами одного закона или разных правовых актов, отсутствии обоснованной кодификации и необходимой систематизации принятых нормативных правовых актов, необоснованности введения новых правовых терминов, порождающих разночтения и противоречия.

Не всегда законопроекты, поступающие в Совет Федерации, соответствуют коренным интересам государственного управления и тем самым - интересам граждан. В конечном счете Совет Федерации обязан стать правовым фильтром, той инстанцией, которая либо одобряет, либо отклоняет закон.

Самая большая проблема, которую мы вынуждены из года в год выявлять по итогам нашего анализа, - это отсутствие в стране хорошо продуманного, аргументированного плана законопроектных работ на длительную перспективу, который защищал бы парламент от конъюнктуры текущего момента, от сомнительной "политической целесообразности".

Стремительный рост законотворческой деятельности в последнее время отнюдь не свидетельствует о качестве правового регулирования. Есть определенный логический предел увеличения количества законов.

В связи с этим на постоянную, системную и качественно новую основу необходимо перевести планирование законопроектной работы субъектами законодательной инициативы. На правовое регулирование негативно влияют отсутствие эффективных механизмов целеполагания (определение стратегических целей и задач государственной политики и ее законодательного обеспечения) и мониторинга результатов применения законов, а также недостаток координирующих и плановых начал в деятельности субъектов права законодательной инициативы.

Законодательная практика последних десяти лет свидетельствует о неэффективности принятия закона без учета его интегрального влияния на всю систему жизнедеятельности людей. Закон может быть полноценным только тогда, когда учитываются системные последствия его влияния на все остальные сферы жизнедеятельности людей.

Для реализации данной задачи должна использоваться система экспертного обеспечения законотворчества. Базу этой системы образуют следующие основные виды экспертиз:

конституционная экспертиза;

гуманитарная экспертиза;

экспертиза с позиции решения общенациональных проблем;

финансовая экспертиза;

экономическая экспертиза;

криминологическая экспертиза;

антикоррупционная экспертиза;

экологическая экспертиза;

инновационная экспертиза;

иные виды экспертиз.

Наиболее трудная, но самая важная - итоговая системная гуманитарная экспертиза. Какое бы ведомство или министерство, какая бы отрасль жизнедеятельности ни добивались принятия закона, регулирующего эту сферу, в итоге каждый закон так или иначе затрагивает интересы конкретного человека. До сих пор только в последующем удавалось оценить, в какой мере закон нужен, полезен и понятен людям. Поэтому гуманитарная экспертиза является наиболее сложным видом экспертизы и предполагает сотрудничество специалистов разных наук (не только правоведения, но и социологии, социальной психологии и так далее). Это и требования, касающиеся специфики российского федерализма, и особенности условий жизнедеятельности людей в разных регионах, их несимметричность.

Кроме того, в дальнейшем совершенствовании нуждается порядок организации принятия нормативных правовых актов. Главными проблемами принятия законов являются: ложное понимание политической целесообразности скорейшего принятия законов; невыполнение Правительством Российской Федерации предписаний законов, касающихся своевременного и исчерпывающего подзаконного регулирования; отсутствие четких механизмов реализации принятого закона.

В рамках организации принятия законов необходимо более активно внедрять публично-правовые формы обеспечения законодательного процесса - например, совершенствовать механизмы учета мнения субъектов Российской Федерации, результатов независимой общественной экспертизы, а также организовывать доступные публичные обсуждения социально значимых законопроектов. Немаловажным фактором привлечения общественности к законотворческой деятельности является повышение доступности для граждан текстов федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, актов местного самоуправления, а также планируемых к принятию нормативных правовых актов.

***

Важным направлением совершенствования качества законодательства является построение многоуровневой системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

В условиях постоянно меняющихся обстоятельств развития общественных отношений правотворчество призвано, несмотря на важность соблюдения принципов сохранения стабильности правовых основ государства, эффективно реагировать на уже имеющиеся последствия этих обстоятельств с целью защиты демократических устоев Конституции России. При этом крайне важно сформировать гибкую комплексную систему правотворческих механизмов, способных в том числе опережать и по возможности деактивировать своими нормативно-правовыми разработками негативные проявления глобализации, сжатия социального времени и пространства. Работа над докладом 2008 года убеждает нас в том, что нынешнее состояние качества законодательства и государственного управления нуждается в таком эффективном инструменте мониторинга права как оценка регулирующего воздействия законодательства.

В настоящее время повсеместно складывается система мониторинга законодательства и практики правоприменения. Сегодня в абсолютном большинстве министерств и ведомств есть специальное подразделение, которое занимается мониторингом нормативно-правовой базы.

Понятно, что мониторингом нельзя заниматься только на инициативных началах. Эта работа требует правового закрепления. Поэтому качественный итог нашей пятилетней работы над докладами выражается в том выводе, что отсутствие трех очень важных законопроектов, на наш взгляд, во многом определяет плохое качество принимаемых законов.

Механизмы прогнозирования и эффективного реагирования на результаты проводимого мониторинга должны быть закреплены в законах "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов" и "О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации".

Действующее законодательство Российской Федерации неполно регулирует различные стороны правотворчества, до сих пор отсутствуют нормативные определения понятия и видов нормативных правовых актов, полномочий правотворческих органов, не регламентирован порядок подготовки и оформления проектов актов.

Это отрицательно сказывается на качестве актов, оперативности их принятия, осложняет взаимоотношения между участниками процесса создания правовых актов, что нарушает системные связи между ними и приводит к возникновению многочисленных юридических противоречий и коллизий.

Именно предлагаемый Советом Федерации пакет из трех законов призван обеспечить структурирование существующей системы нормативных правовых актов, упорядочить правила юридической техники, снизить потенциальную коррупционность и коллизионность правовых норм, решить проблемы их неправильного понимания и, как следствие, неправильного применения, повысить четкость, системность, прозрачность как всех процессов правотворчества в Российской Федерации, так и наиболее важной составляющей нормотворчества - процесса принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов в Российской Федерации.

Подводя итоги пятилетней подготовки ежегодных докладов Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации", мы убеждаемся, что стране необходим всероссийский центр мониторинга качества жизни, который по определению должен базироваться на комплексном системном непрерывном мониторинге законодательства и правоприменительной практики.

Состав редакционного совета
(по состоянию на 18 июня 2008 года)

Миронов Сергей Михайлович	-	Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, руководитель Центра мониторинга законодательства и правоприменительно практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, председатель редакционного совета
Бурбулис Геннадий Эдуардович	-	советник Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, первый заместитель руководителя Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, заместитель председателя редакционного совета
Александров Алексей Иванович	-	председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству
Алтынбаев Рафгат Закиевич	-	председатель Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике
Ананьев Дмитрий Николаевич	-	председатель Комитета Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению
Басыгысов Виталий Николаевич	-	председатель Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) (по согласованию)
Бекетов Владимир Андреевич	-	председатель Законодательного Собрания Краснодарского края (по согласованию)
Белеков Иван Итулович	-	председатель Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай (по согласованию)
Бушмин Евгений Викторович	-	председатель Комитета Совета Федерации по бюджету
Воронин Николай Андреевич	-	председатель Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области (по согласованию)
Горбунов Геннадий Александрович	-	председатель Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и рыбохозяйственному комплексу
Гуляков Александр Дмитриевич	-	председатель Законодательного Собрания Пензенской области (по согласованию)
Густов Вадим Анатольевич	-	председатель Комитета Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств
Дворкович Аркадий Владимирович	-	помощник Президента Российской Федерации (по согласованию)
Дзасохов Александр Сергеевич	-	председатель Комиссии Совета Федерации по культуре
Дмитриев Михаил Эгонович	-	научный руководитель Центра стратегических разработок (по согласованию)
Егоров Владимир Константинович	-	президент-ректор Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (по согласованию)
Завадников Валентин Георгиевич	-	председатель Комитета Совета Федерации по промышленной политике
Зотов Борис Иванович	-	председатель Законодательного Собрания Ульяновской области (по согласованию)
Иванов Сергей Павлович	-	председатель Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации
Исаков Владимир Борисович	-	вице-президент Торгово-промышленной палаты Российской Федерации (по согласованию)
Исламов Марат Нуриевич	-	председатель Курганской областной Думы (по согласованию)
Киричук Степан Михайлович	-	председатель Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления
Котенков Александр Алексеевич	-	полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (по согласованию)
Кулаков Владимир Федорович	-	председатель Комиссии Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации
Лисицын-Светланов Андрей Геннадьевич	-	директор Института государства и права Российской академии наук (по согласованию)
Лукин Владимир Петрович	-	Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (по согласованию)
Лысков Анатолий Григорьевич	-	председатель Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам
Маргелов Михаил Витальевич	-	председатель Комитета Совета Федерации по международным делам
Мезенцев Дмитрий Федорович	-	заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Мухаметшин Фарид Хайруллович	-	председатель Государственного Совета Республики Татарстан (по согласованию)
Нарусова Людмила Борисовна	-	председатель Комиссии Совета Федерации по информационной политике
Николаев Михаил Ефимович	-	заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Оганян Оганес Арменакович	-	председатель Комитета Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности
Озеров Виктор Алексеевич	-	председатель Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности
Олейник Геннадий Дмитриевич	-	председатель Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов
Оноприенко Юрий Иванович	-	председатель Законодательной Думы Хабаровского края (по согласованию)
Орлов Виктор Петрович	-	председатель Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды
Орлова Светлана Юрьевна	-	заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Петренко Валентина Александровна	-	председатель Комитета Совета Федерации по социальной политике и здравоохранению
Платонов Владимир Михайлович	-	председатель Московской городской Думы (по согласованию)
Плигин Владимир Николаевич	-	председатель Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству (по согласованию)
Позгалев Вячеслав Евгеньевич	-	губернатор Вологодской области (по согласованию)
Попов Вячеслав Алексеевич	-	председатель Комиссии Совета Федерации по национальной морской политике
Попов Сергей Александрович	-	председатель Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций (по согласованию)
Радаев Валерий Васильевич	-	председатель Саратовской областной Думы (по согласованию)
Рыжков Николай Иванович	-	председатель Комиссии Совета Федерации по естественным монополиям
Сазонов Виктор Федорович	-	председатель Самарской Губернской Думы (по согласованию)
Сондыков Василий Семенович	-	председатель Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (по согласованию)
Степашин Сергей Вадимович	-	Председатель Счетной палаты Российской Федерации (по согласованию)
Сунгуров Александр Юрьевич	-	президент Санкт-Петербургского гуманитарного и политологического центра "Стратегия" (по согласованию)
Тихомиров Юрий Александрович	-	первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, заместитель руководителя Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (по согласованию)
Ткаченко Петр Федорович	-	Руководитель Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Толкачев Константин Борисович	-	председатель Государственного Собрания - Курултая - Республики Башкортостан (по согласованию)
Толкачев Олег Михайлович	-	председатель Комиссии Совета Федерации по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству
Торшин Александр Порфирьевич	-	заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Тулаев Николай Петрович	-	председатель Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности
Хабриева Талия Ярулловна	-	директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (по согласованию)
Чеченов Хусейн Джабраилович	-	председатель Комитета Совета Федерации по образованию и науке
Шохин Александр Николаевич	-	президент Российского союза промышленников и предпринимателей (по согласованию)
Шпигель Борис Исаакович	-	председатель Комиссии Совета Федерации по вопросам развития институтов гражданского общества
Эбзеев Борис Сафарович	-	судья Конституционного Суда Российской Федерации (по согласованию)
Яцкин Андрей Владимирович	-	полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (по согласованию)

Список
органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, общественных объединений, научных и иных организаций, представивших материалы для доклада

В основу доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" положены материалы:

Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике, Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности, Комитета Совета Федерации по бюджету, Комитета Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению, Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации, Комитета Совета Федерации по международным делам, Комитета Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств, Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности, Комитета Совета Федерации по социальной политике и здравоохранению, Комитета Совета Федерации по образованию и науке, Комиссии Совета Федерации по делам молодежи и туризму, Комитета Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности, Комитета Совета Федерации по промышленной политике, Комиссии Совета Федерации по естественным монополиям, Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды, Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и рыбохозяйственному комплексу, Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов, Комиссии Совета Федерации по информационной политике, Комиссии Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации, Комиссии Совета Федерации по национальной морской политике, Комиссии Совета Федерации по культуре, Комиссии Совета Федерации по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству, Комиссии Совета Федерации по вопросам развития институтов гражданского общества, Комиссии Совета Федерации по физической культуре, спорту и развитию олимпийского движения, а также Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

В подготовке материалов для доклада приняли участие Аналитическое, Правовое и Организационное управления, а также Управление информационного и документационного обеспечения Аппарата Совета Федерации.

Активно участвовали в работе над докладом и представили материалы:

Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации.

При подготовке доклада использовались предложения органов и должностных лиц исполнительной и законодательной власти 78 субъектов Российской Федерации:

Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея, Президента Республики Адыгея, Государственного Собрания - Эл Курултая Республики Алтай, Правительства Республики Алтай, Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Народного Хурала Республики Бурятия, Правительства Республики Бурятия, Правительства Республики Дагестан, Народного Собрания Республики Дагестан, Народного Собрания Республики Ингушетия, Правительства Республики Ингушетия, Парламента Кабардино-Балкарской Республики, Правительства Кабардино-Балкарской Республики, Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, Правительства Республики Калмыкия, Президента Карачаево-Черкесской Республики, Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики, Законодательного Собрания Республики Карелия, Правительства Республики Карелия, администрации Главы Республики Карелия, Правительства Республики Коми, администрации Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми, Государственного Собрания Республики Марий Эл, Правительства Республики Марий Эл, администрации Главы Республики Мордовия, Правительства Республики Мордовия, Государственного Собрания Республики Мордовия, Президента Республики Саха (Якутия), Парламента Республики Северная Осетия - Алания, Государственного Совета Республики Татарстан, Министерства юстиции Республики Татарстан, Правительства Республики Тыва, Правительства Удмуртской Республики, Государственного Совета Удмуртской Республики, администрации Президента и Правительства Чеченской Республики, Государственного Совета Чувашской Республики, Министерства юстиции Чувашской Республики, Алтайского краевого Законодательного Собрания, Законодательного Собрания Забайкальского края, губернатора Камчатского края, администрации Краснодарского края, Законодательного Собрания Краснодарского края, Законодательного Собрания Пермского края, администрации губернатора Пермского края, правительства Пермского края, администрации Приморского края, Законодательного Собрания Приморского края, Государственной Думы Ставропольского края, Законодательной Думы Хабаровского края, правительства Хабаровского края, губернатора Амурской области, Архангельского областного Совета депутатов, главы администрации Архангельской области, губернатора Астраханской области, губернатора Белгородской области, Белгородской областной Думы, администрации Владимирской области, Законодательного Собрания Владимирской области, Волгоградской областной Думы, администрации Волгоградской области, Законодательного Собрания Вологодской области, губернатора Вологодской области, Воронежской областной Думы, губернатора Воронежской области, Ивановской областной Думы, правительства Ивановской области, губернатора Иркутской области, Законодательного Собрания Иркутской области, правительства Калининградской области, Законодательного Собрания Калужской области, губернатора Калужской области, Совета народных депутатов Кемеровской области, правительства Кировской области, администрации Костромской области, Костромской областной Думы, Курганской областной Думы, Курской областной Думы, губернатора Курской области, Законодательного собрания Ленинградской области, Липецкого областного Совета депутатов, администрации Липецкой области, губернатора Магаданской области, губернатора Московской области, Московской областной Думы, губернатора Мурманской области, Мурманской областной Думы, Законодательного Собрания Нижегородской области, губернатора Нижегородской области, администрации Новгородской области, Новгородской областной Думы, Новосибирского областного Совета депутатов, администрации Новосибирской области, правительства Оренбургской области, Законодательного Собрания Оренбургской области, администрации Орловской области, Законодательного Собрания Пензенской области, правительства Пензенской области, Псковского областного Собрания депутатов, Законодательного Собрания Ростовской области, Рязанской областной Думы, правительства Рязанской области, правительства Самарской области, Саратовской областной Думы, администрации Сахалинской области, Законодательного Собрания Свердловской области, администрации губернатора Свердловской области, Смоленской областной Думы, губернатора Смоленской области, Тамбовской областной Думы, администрации Тамбовской области, Законодательного Собрания Тверской области, администрации Тверской области, администрации Томской области, Тульской областной Думы, губернатора Тульской области, Тюменской областной Думы, губернатора Тюменской области, правительства Ульяновской области, Законодательного Собрания Ульяновской области, Законодательного Собрания Челябинской области, правительства Челябинской области, Ярославской областной Думы, правительства Ярославской области, Московской городской Думы, правительства Москвы, губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Еврейской автономной области, администрации Ненецкого автономного округа, правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, администрации Ямало-Ненецкого автономного округа.

Материалы для использования в работе над докладом предложили:

Министерство иностранных дел Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерство образования и науки Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство юстиции Российской Федерации, Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации, Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство связи, Федеральное агентство по государственным резервам, Федеральное агентство морского и речного транспорта, Федеральное агентство по науке и инновациям, Федеральное агентство по информационным технологиям, Федеральное агентство по образованию, Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по управлению свободными экономическими зонами, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Федеральное агентство по рыболовству, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по туризму;

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба по надзору в сфере защиты права потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральная служба судебных приставов, Федеральная регистрационная служба, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков;

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Республике Дагестан, Уполномоченный по правам человека в Республике Калмыкия, Уполномоченный по правам человека в Карачаево-Черкесской Республике, Уполномоченный по правам человека в Республике Татарстан, Уполномоченный по правам человека в Алтайском крае, Уполномоченный по правам человека в Пермском крае, Уполномоченный по правам человека в Приморском крае, Уполномоченный по правам человека в Ставропольском крае, Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области, Уполномоченный по правам человека в Калужской области, Уполномоченный по правам человека в Нижегородской области, Уполномоченный по правам человека в Новгородской области, Уполномоченный по правам человека в Пензенской области, Уполномоченный по правам человека в Саратовской области, Уполномоченный по правам человека в Свердловской области, Уполномоченный по правам человека в Тверской области, Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге;

Академия права и управления (Академия ФСИН России), Академия управления Министерства внутренних дел России, Белгородский государственный университет, Владимирский государственный университет, Волгоградская академия государственной службы, Гуманитарный университет (г. Екатеринбург), Институт государства и права Российской академии наук, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Институт социологии Российской академии наук, Московский университет МВД России, НИИ государствоведения и местного самоуправления, Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства (ОПОРА России), Пензенский государственный университет, Приволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, Республиканский НИИ интеллектуальной собственности, Российский университет дружбы народов, Северо-Западная академия государственной службы, Северо-Осетинский государственный университет, Торгово-промышленная палата Российской Федерации, Ульяновский государственный университет, Уральский институт регионального законодательства, Чувашский государственный университет им. И.Н. Ульянова, Южный федеральный университет, Фонд "Центр стратегических разработок".

Состав авторского коллектива
по подготовке доклада Совета Федерации 2008 года
"О состоянии законодательства в Российской Федерации"

Руководители авторского коллектива: С.М. Миронов, Г.Э. Бурбулис

Состав авторского коллектива: Л.Ф. Абзалова, С.С. Алисултанова, Ф.Х. Банхаева, И.Л. Бачило, И.В. Блохина, А.И. Борновицкая, Т.И. Ботова, С.В. Бошно, Г.О. Брицкий, Г.Э. Бурбулис, Р.Г. Вагизов, Н.Ф. Ващенко, Л.Н. Вдовиченко, Ю.А. Вислогузов, М.В. Глигич-Золотарева, О.А. Егерева, В.Г. Елизаров, В.И. Захарова, В.Е. Земляков, Т.Д. Зражевская, А.Е. Жаров, С.В. Жеков, А.А. Коваль, А.С. Колодка, О.С. Копылова, В.Д. Кривов, С.В. Кулаков, Л.А. Куркина, И.Ю. Ленчевский, Ю.Н. Лобанов, В.Н. Лопатин, Н.Ф. Лукашова, В.П. Лукин, А.В. Лучинин, Е.В. Максименко, И.Н. Маланыч, Г.С. Матвеева, Т.И. Марголина, В.А. Мацнева, Т.Г. Мерзлякова, С.М. Миронов, И.П. Михайлов, Ю.Н. Морозов, О.А. Мотякова, В.Ф. Мятенко, Н.С. Нухажиев, В.В. Ольнев, П.В. Онищенко, А.П. Отрошевская, О.П. Пахутко, Е.В. Першин, С.Ф. Пинишина, А.А. Пискунов, Н.В. Пшеничников, А.В. Ракова, З.А. Резцова, М.Г. Решетников, С.Н. Рябухин, О.П. Савелов, В.А. Сависько, Е.В. Сазонникова, А.С. Саломаткин, В.В. Свинарев, И.Н. Серегин, И.А. Скупова, А.П. Соколов, В.Я. Стрельцов, И.В. Суркова, Л.Е. Сухинина, В.А. Таглина, Э.В. Талапина, М.А. Таранцов, С.В. Тарасов, В.В. Титаренко, Ю.А. Тихомиров, М.А. Тодышев, Я.О. Торко, В.Д. Трофимов, И.И. Тюнина, В.П. Уманская, А.Г. Федулов, О.Б. Франц, Е.Д. Цивилева, В.И. Цымбал, Ю.А. Черный, Л.Н. Чухина, А.В. Шаповалов, Ю.А. Шарандин, Т.И. Шелаева, С.Е. Шилов, В.Н. Южаков, М.В. Яковлева, Т.В. Ярыгина