Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 12 декабря 2023 г. по делу N 8а-21451/2023[88а-23266/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А. и Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 25 августа 2023 года кассационную жалобу администрации муниципального района Красноярский Самарской области на решение Красноярского районного суда Самарской области от 16 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 25 апреля 2023 года по административному делу N 2а-9/2023 по административному исковому заявлению прокурора Красноярского района Самарской области к администрации муниципального района Красноярский Самарской области об обеспечении объектами дорожной инфраструктуры.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и содержание кассационной жалобы, выслушав в ее поддержку объяснения представителя администрации муниципального района Красноярский Самарской области по доверенности Мотринец Н.В, мнение прокурора Трофимова А.А, полагавшего судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор Красноярского района Самарской области (далее - прокурор) обратился в суд с административным исковым заявлением с вышеназванными требованиями, в обоснование которых указал, что семье Калягановых как многодетной семье на основании распоряжения администрации муниципального района Красноярский Самарской области от 8 октября 2020 года N 1602-з предоставлен в собственность земельный участок с кадастровым номером N в "адрес", включенный в специализированный фонд земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления в собственность граждан.

Однако, данный земельный участок, как и иные сформированные для этих целей 599 земельных участок, не обеспечены объектами дорожной инфраструктуры (подъездной дорогой к земельным участкам).

Отсутствие объектов дорожной инфраструктуры (подъездной дороги к земельным участкам) кземельнымучасткам, по мнению прокурора, может создать угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, угрозу возникновения аварий, что очевидно из существа выявленных нарушений, создающих препятствие к доступу транспортных средств специализированных служб в случае возникновения чрезвычайной ситуации.

Орган местного самоуправления, предоставивший земельные участки, обязан обеспечить такие земельные участки транспортной инфраструктурой, то есть возможностью подъезда к ним, в том числе автомобильным транспортом.

Администрация муниципального района Красноярский Самарской области (далее - административный ответчик, Администрация) в рамках принятых мер по улучшению жилищных условий граждан, имеющих трех и более детей, путём предоставления им земельных участков, не приняла мер к надлежащему обустройству проездов к ним, тогда как действующее законодательство предполагает необходимость обеспечения образуемых земельных участков транспортной инфраструктурой.

Администрацией меры, направленные на получение субсидий и иных межбюджетных трансфертов у органов государственной власти субъекта, не принимались, что свидетельствует о бездействии указанного органа местного самоуправления на протяжении длительного периода времени (более 2 лет).

В связи с этим, обратившись в суд, уточнив требования, прокурор просил признать незаконным бездействие администрации муниципального района Красноярский Самарской области, выразившееся в непринятии мер по обеспечению объектами дорожной инфраструктуры (подъездной дорогой) земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", а также 599 земельных участков, сформированных для предоставления льготной категории граждан-многодетным семьям, в границах кадастрового квартала N, находящегося в северной части "адрес".

Решением Красноярского районного суда Самарской области от 16января 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 25 апреля 2023 года, требования прокурора удовлетворены, признано незаконным бездействие администрации муниципального района Красноярский Самарской области, выразившееся в непринятии мер по обеспечению объектами дорожной инфраструктуры (подъездной дорогой) земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", а также 599 земельных участков, сформированных для предоставления льготной категории граждан-многодетным семьям, в границах кадастрового квартала N, находящегося в северной части "адрес": на Администрацию возложена обязанность обеспечить объектами дорожной инфраструктуры (подъездной дорогой) земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", а также 599 земельных участков, сформированных для предоставления льготной категории граждан- многодетным семьям, в границах кадастрового квартала N, находящегося в северной части "адрес", в течение 2-х лет со дня вступления решения суда в законную силу.

В кассационной жалобе Администрация ставит вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов, как принятых при неправильном применении норм материального права, просит принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

В обоснование поданной кассационной жалобы, ее автор утверждает, что реализация государственной программы по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг возложена на органы государственной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Полномочия органов местного самоуправления по реализации упомянутой программы ограничены исключительно вопросами по предоставлению земельных участков в границах муниципальных образований, при этом обеспечение этих земельных участков объектами инженерной инфраструктуры должно осуществляться за счет средств субъекта Российской Федерации, а не исключительно за счет средств бюджета муниципального образования. Вопреки этому, суд первой инстанции, что оставлено без внимания судом апелляционной инстанции, возложил обязанность по обеспечению земельных участков, сформированных для предоставления многодетным семьям только на администрацию муниципального образования и за счет средств его бюджета, что является недопустимым, повлечет необоснованную дополнительную финансовую нагрузку, и по сути, неисполнимость судебного акта, ввиду отсутствия в бюджете на это финансовых средств.

Участвующие в деле лица извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав мнения участвующих лиц, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами обеих инстанций при рассмотрении настоящего административного дела, влекущие отмену постановленных по делу судебных актов.

Как следует из материалов административного дела и установлено судами, на основании распоряжения администрации муниципального района Красноярский Самарской области от 8 октября 2020 года N 1602-з в собственность семьи Калягановых, относящихся к категории многодетная семья, предоставлен в собственность земельный участок с кадастровым номером N в "адрес", включенный в специализированный фонд земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления в собственность граждан.

Земельный массив, на котором располагается земельный участок, предоставленный многодетной семье Калягановых, а также 599 земельных участков, сформированных для целей предоставлениях их многодетным семьям, не обеспечены необходимой дорожной инфраструктурой.

Разрешая административный спор и принимая решение об удовлетворении требований прокурора, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что административному истцу и членам ее семьи, как многодетной семье, был предоставлен земельный участок, который в нарушение пункта 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, государственной программы Самарской области "Образование земельных участков для предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, в Самарской области" на 2015 - 2023 годы, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 11 февраля 2015 года N 55, не обеспечен необходимой транспортной инфраструктурой. Указанная обязанность в силу приведенного правового регулирования, по утверждениям судов, возлагается на администрацию муниципального района Красноярский Самарской области, как на орган, осуществляющих распоряжение данными земельными участками.

Судебная коллегия согласиться с приведенными выводами судов и правильность постановленных по делу судебных актов не может в силу следующих обстоятельств.

Так, задача государства по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем обозначена в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг".

Пунктом 2 названного Указа постановлено Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

В Самарской области право граждан, имеющих трех и более детей, на бесплатное предоставление в собственность земельных участков закреплено статьей 9 Закона Самарской области "О земле" от 11 марта 2005 года N 94-ГД.

Постановлением Правительства Самарской области от 11 февраля 2015 года N 55 утверждена государственная программа Самарской области "Образование земельных участков для предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, в Самарской области" на 2015 - 2023 годы".

Целью Государственной программы является обеспечение условий, необходимых для предоставления земельных участков в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, состоящим на учете желающих бесплатно приобрести образованные земельные участки.

Пунктом 2 указанного постановления Правительства Самарской области определено, что расходные обязательства Самарской области, возникающие на основании данного постановления, исполняются Самарской областью самостоятельно за счет средств областного бюджета в пределах общего объема бюджетных ассигнований, предусматриваемого на соответствующий финансовый год в установленном порядке соответствующему главному распорядителю средств областного бюджета на реализацию мероприятий государственной программы.

Государственной программой предусмотрены мероприятия по предоставления органам местного самоуправления субсидий из областного бюджета для целей образования земельных участков, но не регулирует вопросы финансирования для целей обеспечения земельных участков объектами инженерной, дорожной инфраструктуры.

При этом постановлением Правительства Самарской области от 26 декабря 2011 года N 857 утвержден Порядок подготовки и представления информации, содержащей сведения об образованных земельных участках из земель, находящихся в муниципальной собственности и (или) государственная собственность на которые не разграничена, в том числе для индивидуального жилищного строительства, документов об их образовании для последующего предоставления бесплатно в собственность граждан, имеющих трех и более детей, и размещения указанной информации в средствах массовой информации и сети Интернет.

Пунктом 3 упомянутого Порядке предусмотрено, что информация об образованных земельных участках должна содержать, в том числе, сведения: наличие (отсутствие) транспортной инфраструктуры; наличие (отсутствие) социальной инфраструктуры (объектов соцкультбыта) на прилегающей к образованным земельным участкам территории; наличие (отсутствие) системы коммунальной инфраструктуры с указанием всех имеющихся видов инженерно-технического обеспечения образованных земельных участков и технических условий на подключение (технологическое присоединение) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в Определении от 9 ноября 2017 года N 2516-О, если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Таким образом, в системе как прежнего, так и действующего правового регулирования органы местного самоуправления при определении земельных участков для предоставления в установленных субъектом Российской Федерации случаях в собственность гражданам, имеющим трех и более детей (а равно в иных случаях реализации в такой форме государственной поддержки семей, имеющих детей), должны исходить из оснащенности такого земельного участка объектами необходимой инфраструктуры, организация которой возложена, в частности, на органы местного самоуправления городских округов положениями пунктов 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При отсутствии же на территории городского округа земельных участков, отвечающих критериям инфраструктурной пригодности для индивидуального жилищного строительства, не исключается возможность предоставления органами местного самоуправления на основе взаимодействия с органами государственной власти субъекта Российской Федерации в собственность гражданам бесплатно иных находящихся в муниципальной собственности земельных участков, на которых создание объектов необходимой инфраструктуры должно в таких случаях обеспечиваться органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке исполнения полномочий, установленных подпунктами 24 и 29 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Из приведенного правового регулирования и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации следует, что по возможности, земельные участки, предоставляемые гражданам, имеющим трех и более детей, сразу же или в течение определенного разумного срока после такого предоставления, должны быть снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой.

При этом в том или ином случае, к финансированию указанных мероприятий должен привлекаться соответствующий субъект Российской Федерации, поскольку в первую очередь это относится к его расходным обязательствам.

Данные вывод вытекают из следующего.

Так, приказом Минрегиона России от 9 сентября 2013 года N 372 утверждены методические рекомендации субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей (далее - Методические рекомендации).

Пунктом 37 Методических рекомендаций предусмотрено, что в соответствии с требованиями подпунктов 24 и 29 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", действовавшего до 1 января 2023 года, решение вопросов социальной поддержки многодетных семей, а также вопросов организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Согласно требованиям пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в том числе в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, действовавшего до 1 января 2023 года.

При этом в соответствии с пунктом 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации указанные расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Таким образом, обеспечение земельных участков, подлежащих предоставлению гражданам, имеющим трех и более детей, объектами инфраструктуры может осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке реализации указанных полномочий, установленных статьей 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, действовавшего до 1 января 2023 года, При планировании расходов на строительство объектов инженерной инфраструктуры различных видов рекомендуется принимать во внимание, что строительство таких объектов следует осуществлять синхронизированно, с предоставлением гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков для индивидуального жилищного строительства и с освоением таких земельных участков.

До предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков для индивидуального жилищного строительства рекомендуется утвердить план мероприятий по освоению земельного участка, предусматривающий мероприятия по строительству объектов инженерной инфраструктуры различных видов, ответственных исполнителей, в том числе органы местного самоуправления и организации в сфере водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, осуществляющие деятельность на территории, в границах которой расположен земельный участок, этапы освоения, а также мероприятия по контролю за осуществлением строительства и подключением (технологическим присоединением) объектов индивидуального жилищного строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (пункт 39).

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендуется принимать во внимание, что согласно требованиям части 1 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, реализацию законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих случаи и порядок предоставления находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, рекомендуется обеспечивать необходимым финансированием за счет консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иных не запрещенных законодательством Российской Федерации источников, включая финансирование расходов на подготовку документов территориального планирования и градостроительного зонирования, документации по планировке территорий, проведение кадастровых работ, обеспечение земельных участков, предоставляемых для индивидуального жилищного строительства, необходимой инженерной инфраструктурой.

21 декабря 2021 года был принят Федеральный закон N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", согласно пункту 49 которого к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организации предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Из системного толкования вышеприведенных норм права, регулирующих спорные отношения, следует, что вопросы, связанные с реализацией государственной программы по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, относятся к предметам совместного ведения органов власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом органы власти субъекта Российской Федерации должны исполнять свои обязанности путем нормативного правового регулирования, в том числе принятия соответствующих инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, и непосредственного участия в финансовом обеспечении указанных мероприятий.

Однако, эти требования действующего законодательства судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего административного дела учтены не были.

Судами оставлено без внимания то обстоятельство, что земельные участки в количестве 600 единиц были сформированы исключительно в составе проекта планировки территории в северной части села Новый Буян для целей обеспечения земельными участками многодетных семей.

Проект планировки территории был принят администрацией сельского поселения Новый Буян постановлением от 15 января 2020 года N 4 Указанная территория ранее не обеспечена необходимой инфраструктурой, поскольку относится к новой осваиваемой части населенного пункта.

Действительно, в соответствии с пунктом 2 стати 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района.

В то же время, реализация указанных полномочий, применительно к рассматриваемому административному спору, не свидетельствует о том, что данный орган местного самоуправления за счет средств собственного бюджета без финансового обеспечения, в частности субъекта Российской Федерации - Самарской области, обязан обеспечить такие земельные участки дорожной инфраструктурой учитывая, что их формирование и предоставление является реализацией мероприятий по поддержке многодетных семей, относящихся к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации.

Как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в абзаце третьем пункта 1 и пункте 3 его статьи 86, а также статьях 129 и 135 (Постановление от 17 июня 2004 года N 12-П; определения от 12 апреля 2005 года N 142-О, от 13 июня 2006 года N 194-О, от 2 ноября 2006 года N 540-О и от 10 октября 2013 года N 1591-О).

Эта правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации актуальна и при решении вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки семей, имеющих детей, в случаях, установленных субъектом Российской Федерации. Конкретные формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке, а для разрешения возможных разногласий могут быть использованы судебные процедуры.

В этой связи, фактически возлагая на администрацию района обязанность обеспечить объектами дорожной инфраструктуры спорные земельные участки, и тем самым определяя в качестве источника финансирования этих расходов бюджет муниципального района Красноярский Самарской области, судами следовало выяснить имеется ли объективная возможность соответствующего органа местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках.

Надлежащим образом эти вопросы судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении административного дела, несмотря на соответствующие доводы сторон, не разрешены, все юридически значимые обстоятельства не выяснены.

Принимая во внимание данные обстоятельства, судебная коллегия считает, что судами первой и апелляционной инстанций допущены нарушения как в применении норм материального, так и процессуального права, что является основанием для отмены постановленных по делу судебных актов, и направления административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Красноярского районного суда Самарской области от 16 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 25 апреля 2023 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в Красноярский районный суд Самарской области.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 25 декабря 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: