Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 25 декабря 2023 г. по делу N 8а-24987/2023[88а-25015/2023]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Городкова А.В, судей Корнюшенкова Г.В, Чуфистова И.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Вишнякова С.А. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 27 апреля 2023 года по административному делу N 2а-3409/2022 по административному иску Вишнякова С.А. к Комитету по управлению муниципальным имуществом и градостроительству администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области, Ленинградскому областному государственному казенному учреждению "Управление лесами Ленинградской области", Комитету по природным ресурсам Ленинградской области, Департаменту лесного хозяйства по Северо-Западному федеральному округу, администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области, исполняющему обязанности председателя Комитета по управлению муниципальным имуществом и градостроительству администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области Рупышевой М. А. об оспаривании отказа в отнесении земельного участка к определённой категории земель.

Заслушав доклад судьи Чуфистова И.В, объяснения представителя Вишнякова С.А. - Кулябиной Т.В. (по доверенности), поддержавшей доводы кассационной жалобы, изучив материалы дела, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Вишняков С.А. обратился в Выборгской городской суд Ленинградской области с административным исковым заявлением к Комитету по управлению муниципальным имуществом и градостроительству администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области, в котором оспаривал законность отказа от 7 февраля 2022 года N оз-844 в принятии решения об отнесении земельного участка к категории земель "земли населённых пунктов".

В качестве меры по восстановлению нарушенного права просил суд возложить на Комитет обязанность принять решение об отнесении земельного участка к указанной категории земель.

В обоснование административного иска Вишняков С.А. указал, что ему на праве собственности принадлежит земельный участок, площадью 3800, 0 кв.м, кадастровый N, расположенный по адресу: "адрес"; право собственности истца в отношении земельного участка зарегистрировано и в установленном законом порядке и внесено в ЕГРН с видом разрешённого использования - под строительство индивидуального жилого дома.

В связи с тем, что категория земельного участка не установлена, истец 19 января 2022 года обратился в администрацию муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области с заявлением об отнесении земельного участка к категории земель "земли населённых пунктов", однако, письмом названного отраслевого Комитета администрации муниципального образования от 04.02.2022 Nоз-793 ему было отказано в принятии испрашиваемого решения, с указанием на то, что данный участок, согласно утвержденному генеральному плану, не входит в черту установленных границ населенного пункта посёлка Улыбино.

По утверждению истца, в связи с отсутствием записи в ЕГРН об отнесении земельного участка к определённой категории земель он лишён возможности в полной мере распоряжаться участком.

Истец полагает, что бездействие органов, в чью компетенцию входит разработка генеральных планов населенных пунктов, не может служить основанием для отказа гражданину в определении вида разрешённого использования земельного участка.

Поскольку, согласно заключению, составленному 28 апреля 2022 года кадастровым инженером ФИО5, в соответствии с генеральным планом МО "Гончаровское сельское поселение" земельный участок, принадлежащий истцу, частично площадью 883 кв.м. (72% от общей площади) расположен в функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами в границах посёлка Улыбино, частично - площадью 317 кв.м. находится в рекреационной зоне лесов, на землях лесного фонда, постольку, по мнению истца, с учётом положений частей 11 и 12 статьи 14 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", а также принимая во внимание то обстоятельство, что на земельном участке расположен жилой дом с кадастровым номером N, а сам земельный участок непосредственно граничит и является единым домохозяйством с принадлежащим истцу другим земельным участком с кадастровым номером N с видом разрешенного использования - для личного подсобного хозяйства, ему не могло быть отказано в удовлетворении заявления.

Определением суда от 30.05.2022 к участию в деле в качестве административных соответчиков привлечены ЛОГКУ "Ленобллес", Комитет по природным ресурсам Ленинградской области, Департамент лесного хозяйства по СЗФО (л.д. 36).

Другим определением суда, внесённым в протокол судебного заседания 27 июня 2022 года, к участию в деле в качестве соответчиков привлечены и.о. председателя КУМИГ М.А. Рупышева и администрация муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области (л.д. 51).

Решением Выборгского городского суда Ленинградской области, принятым 13 сентября 2022 года, иск Вишнякова С.А. удовлетворён частично: признан незаконным отказ, изложенный в письме Комитета от 04.02.2022 Nоз-793; этим же решением суда на администрацию муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Вишнякова С.А. об отнесении земельного участка с кадастровым номером N к землям определенной категории (л.д. 209-217).

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 27 апреля 2023 года решение Выборгского городского суда Ленинградской области, принятое 13 сентября 2022 года, отменено с принятием нового решения об отказе Вишнякову С.А. в удовлетворении административного иска.

В кассационной жалобе на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 27 апреля 2023 года, поступившей в суд первой инстанции 30 октября 2023 года, в Третий кассационный суд общей юрисдикции 2 ноября 2023 года, Вишняковым С.А. ставится вопрос об отмене судебного акта суда апелляционной инстанции в связи с нарушением норм материального и процессуального права и об оставлении в силе решения Выборгского городского суда Ленинградской области от 13 сентября 2022 года.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Выслушав объяснения представителя истца, проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Судом первой инстанции установлено, что Вишнякову С.А. на основании решения Выборгского городского суда Ленинградской области от 01.06.2021 по делу N 2-1694/2021 на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 1200, 0 кв.м, с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес".

Изначально земельный участок на основании Постановления главы администрации сельского совета N 171 от 17.12.1992 был предоставлен отцу Вишнякова С.А. - ФИО7 под строительство индивидуального жилого дома (л.д. 11-16, 29-33, 68а-70).

Согласно выписке из EГPH, 22 мая 1990 года земельный участок поставлен на кадастровый учет с присвоением участку кадастрового номера N; категория земли не установлена. Право собственности истца на земельный участок зарегистрировано 26 ноября 2021 года (л.д. 11).

В соответствии с данными, внесёнными в ЕГРН, на земельном участке расположен жилой дом с кадастровым номером 47:01:1104001:12 (л.д. 23-25).

19 января 2022 года Вишняков С.А. обратился в администрацию муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области с заявлением об отнесении земельного участка с кадастровым номером N к определенной категории земель - земли населенных пунктов; заявление зарегистрировано 20 января 2022 года вх. номером 171/22 (л.д. 171 том 1).

Письмом от 04.02.2022 N оз-793 Комитета по управлению муниципальным имуществом и градостроительству администрации названного муниципального образования истцу отказано в принятии решения об отнесении земельного участка к землям населённых пунктов, поскольку земельный участок, принадлежащий истцу, согласно утвержденному генеральному плану МО "Гончаровское сельское поселение", не входит в черту населенного пункта "адрес". В этом же письме содержатся разъяснения исполняющей обязанности председателя Комитета ФИО8 о том, что в целях отнесения земельного участка к категории земель "земли населённых пунктов" Вишнякову С.А. следует обратиться с заявлением в администрацию о внесении изменений в генеральный план МО "Гончаровское сельское поселение" в части включения земельного участка в границы населённого пункта (л.д. 170). Ответ получен представителем истца 10 февраля 2022 года.

Частично удовлетворяя иск, суд первой пришел к выводу о том, что поскольку в соответствии со статьёй 8 Земельного кодекса Российской Федерации, перевод земель иных категорий в категорию земель населённых пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путём установления или изменения границ населённых пунктов в порядке, установленном Земельным кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, что, в свою очередь относится к компетенции органов местного самоуправления, постольку бездействие последних в составлении и корректировки генерального плана муниципального образования не может умалять право истца на испрашиваемый перевод земель в соответствии с установленным назначением земельного участка.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, указал, что выводы, изложенные в решении, противоречат порядку установления или изменения границ населённых пунктов, установленному статьёй 84 Земельного кодекса Российской Федерации.

С данным выводом судебной коллегии Ленинградского областного суда следует согласиться.

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ (далее Земельный кодекс), одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Пунктами 1, 2 статьи 7 Земельного кодекса предусмотрено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на определенные категории, в том числе, земли лесного фонда, земли населенных пунктов и земли сельскохозяйственного назначения. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Согласно статье 1 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее Закон о переводе земель), правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом, данным Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 2 названного Федерального закона предусмотрено, что для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также - ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

Согласно части 4 статьи 3 Закона о переводе земель, по результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Земельного кодекса, перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном этим же Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

В соответствии с пунктом 4 статьи 14 Закона о переводе земель, земельный участок подлежит отнесению к землям населенных пунктов, если он находится в границах населенного пункта.

Администрацией муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области постановлением N 1343 от 22 апреля 2020 года утверждён административный регламент по предоставлению муниципальной услуги "Отнесение земель и земельных участков в составе таких земель к определённой категории".

Согласно данным кадастрового учёта, земельный участок, принадлежащий Вишнякову С.А, частично находится в границах населенного пункта "адрес", и частично вне его границ - на землях лесного фонда, принадлежащего на праве собственности Российской Федерации (л.д. 19-21 том 1). Данное обстоятельство в ходе производства по делу сторонами не оспаривалось.

В силу части 1 статьи 11 Закона о переводе земель, перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий разрешается, в том числе, в случае, установления или изменения границы населенного пункта (пункт 2).

В соответствии с частью 2 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий.

Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации и Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов (ч. 1 ст. 8 Закона о переводе земель).

Порядок установления или изменения границ населенных пунктов определен статьей 84 Земельного кодекса Российской Федерации.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса предусмотрено, что утверждение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

Таким образом, утверждение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границу населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением границ населенных пунктов, что в свою очередь означает перевод земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Согласно пунктам 1-3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и генеральные планы городских округов.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, генерального плана городского округа определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьей 25 названного Кодекса.

В соответствии с пунктом 2 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации решение о подготовке проекта генерального плана, а также решение о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, к полномочиям органов местного самоуправления поселений относится подготовка документов территориального планирования, в том числе проекта генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки в объемах и в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, действующим законодательством установлена возможность изменения категории земель лесного фонда, относящихся к федеральной собственности, исключительно по согласованию собственника - Российской Федерации в лице Рослесхоза.

Согласно статье 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" земли лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что лесной фонд - ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, требований сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и необходимости рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов, граждан, имеющих право на благоприятную окружающую среду (статья 42 Конституции Российской Федерации), - представляет собой публичное достояние многонационального народа России, является как таковой федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим (постановления от 9 января 1998 года N 1-П, от 7 июня 2000 года N 10-П, от 22 сентября 2023 года N 45-П; определения от 27 июня 2000 года N 92-О и от 3 февраля 2010 года N 238-О-О).

По смыслу приведенных конституционных положений и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, рассматриваемых во взаимосвязи с провозглашенной в преамбуле Конституции Российской Федерации целью обеспечения благополучия и процветания России исходя из ответственности перед нынешним и будущими поколениями и во исполнение конституционной обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58 Конституции Российской Федерации), правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2015 года N 5-О).

Нарушение установленного федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Следует также учитывать, что перевод земель лесного фонда в категорию земель населенных пунктов затрагивает и отношения собственности, поскольку земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Это означает, что включение земель лесного фонда в границы населенных пунктов, о чем фактически в суде ставит вопрос административный истец, существенно меняет правовое положение соответствующих земель, как в части охраны лесов, так и в части соответствующих имущественных отношений, непосредственно затрагивая интересы Российской Федерации.

С учётом того обстоятельства, что земельный участок с кадастровым номером N частично расположен за установленными границами населенного пункта и на землях лесного фонда, Комитет по управлению муниципальным имуществом и градостроительству администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области и администрация указанного муниципального образования были не вправе без определённых законом согласований принимать решение в отношении части земельного участка относящегося к федеральной собственности (землям лесного фонда).

Из материалов дела следует, что Генеральный план муниципального образования "Гончаровское сельского поселение" Выборгского района Ленинградской области утверждён Постановлением Правительства Ленинградской области N 537 от 04.12.2017. Сведения о границах посёлка Улыбино внесены в ЕГРН в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 N 218 -ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Административный истец не обращался в администрацию муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области с предложением о внесении изменений в генеральный план и Правила землепользования и застройки МО "Гончаровское сельского поселение".

Вопреки доводам кассационной жалобы и сути его первичного обращения в администрацию МО "Гончаровское сельского поселение", в рассматриваемом споре административным истцом фактически ставится вопрос именно об изменении категории земель, в частности земель лесного фонда на земли населенных пунктов.

Между тем, в оспариваемом отказе Комитета административному истцу разъяснен порядок отнесения земель к категории "земли населенных пунктов", внесения изменений в генеральный план и изменения границ населенного пункта.

Само же заявление истца об отнесении принадлежащего ему земельного участка к категории земель населенных пунктов, как правильно указал суд апелляционной инстанции, не является тождественным предложению о внесении изменений в генеральный план названного сельского поселения, вследствие чего такое заявление не могло служить основанием для начала процедуры перевода земель лесного фонда в категорию земель "земли населённых пунктов" и внесения соответствующих изменений в документы территориального планирования сельского поселения.

Довод административного истца об обязательности установления категории земельного участка обоснованно отклонён судом апелляционной инстанции с указанием на то, что само по себе отсутствие сведений в ЕГРН о категории земельного участка препятствий в использовании земельного участка по его целевому назначению не создаёт.

Довод кассационной жалобы о невозможности отчуждения земельного участка по договору купли-продажи, независимо от его правовой обоснованности, не может служить основанием для отмены обжалуемого апелляционного определения и признания незаконным отказа Комитета администрации муниципального образования в принятии желаемого для истца решения в силу отсутствия в таком отказе элемента допущенного органом муниципальной власти нарушения действующего законодательства, определяющего порядок перевода земель лесного фонда в иную категорию земель.

Прочие доводы истца по существу повторяют его позицию при разбирательстве дела в судах обеих инстанций, являлись предметом всесторонней проверки суда апелляционной инстанции при рассмотрении апелляционной жалобы, получили надлежащую оценку с подробным правовым обоснованием.

Несогласие истца с установленными по делу обстоятельствами и оценкой судом апелляционной инстанции доказательств, с выводами суда, иная оценка им фактических обстоятельств дела, иное толкование положений законодательства не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки и не является основанием для пересмотра постановленного по делу апелляционного определения кассационным судом общей юрисдикции.

Процессуальных нарушений, влекущих отмену судебного акта в кассационном порядке, по делу не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 27 апреля 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу Вишнякова С.А. - без удовлетворения.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 27 апреля 2023 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объёме изготовлено 16 января 2024 года.