Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 15 января 2024 г. по делу N 8а-40786/2023[88а-3104/2024-(88а-40580/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Софронова В.А, судей Найденовой О.Н, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Город Саратов" на решение Волжского районного суда города Саратова от 20 февраля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 13 июля 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора города Саратова к Правительству Саратовской области, администрации муниципального образования "Город Саратов", министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области об оспаривании бездействия.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, объяснения представителя администрации муниципального образования "Город Саратов" С.А.А, поддержавшего доводы кассационной жалобы, прокурора апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, представителя Правительства Саратовской области ФИО10, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, представителя комитета дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации муниципального образования "Город Саратов" А.Д.Д, полагавшего кассационную жалобу подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам

УСТАНОВИЛА:

прокурор города Саратова обратился в суд с названным административным исковым заявлением, с учетом уточнения просил признать незаконным бездействие администрации муниципального образования "Город Саратов" по нерассмотрению представления прокуратуры города Саратова от 29 апреля 2021 года N 57-2021; возложить на Правительство Саратовской области, администрацию муниципального образования "Город Саратов", министерство строительства и жилищно- коммунального хозяйства Саратовской области обязанность в пределах возложенной компетенции осуществить организацию комплекса мер, направленных на обеспечение на бесплатной основе до границ земельных участков с кадастровыми номерами N системой коммунальной инфраструктуры в сфере газоснабжения, водоснабжения, водоотведения и транспортной инфраструктуры в части обеспечения подъезда к указанным земельным участкам в течение 2 лет со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование требований указал, что в нарушение закона земельные участки в поселке Зональный города Саратова, предназначенные для предоставления многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства (всего 14 участков), не оснащены коммунальной инфраструктурой в сфере газоснабжения, водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, транспортной инфраструктурой. Представление прокурора об устранении допущенного нарушения администрацией муниципального образования "Город Саратов" необоснованно оставлено без удовлетворения.

Решением Волжского районного суда города Саратова от 20 февраля 2023 года административный иск удовлетворен частично, на Правительство Саратовской области, администрацию муниципального образования "Город Саратов" возложена обязанность осуществить организацию комплекса мер, направленных на обеспечение на бесплатной основе до границ земельных участков с кадастровыми номерами: N системой коммунальной инфраструктуры в сфере газоснабжения, водоснабжения, водоотведения и транспортной инфраструктуры в части обеспечения подъезда к указанным земельным участкам в течение 2 лет со дня вступления решения суда в законную силу. В удовлетворении административного иска в остальной части и к иным административным ответчикам отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 13 июля 2023 года, решение районного суда отменено в части возложения указанной обязанности на Правительство Саратовской области. В остальной части решение районного суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 30 ноября 2023 года, Администрация просит отменить состоявшиеся судебные постановления, вынести новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. Повторяя доводы, изложенные в судах нижестоящих инстанций, ссылается на наличие возможности подключения к сетям газоснабжения и водоснабжения по заявкам граждан, установки септиков, а не центрального водоотведения; утверждает, что обязанность по прокладке коммуникаций до границ земельного участка на орган местного самоуправления не возложена, финансирование на эти цели не предусмотрено.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Согласно подпункту 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Задача государства по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем была обозначена в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг". Пунктом 2 Указа Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации предписано разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

При решении вопроса о предоставлении земельного участка в собственность гражданам бесплатно должны приниматься во внимание реальные показатели пригодности конкретного земельного участка для целей ведения индивидуального жилищного строительства с точки зрения его оснащенности объектами необходимой инфраструктуры, что получило свое отражение в Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей (утверждены приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 9 сентября 2013 года N 372; подпункты 3 и 4 пункта 17).

На территории Саратовской области случаи и порядок предоставления земельных участков в собственность бесплатно гражданам, имеющим трех и более детей урегулирован Законом Саратовской области от 30 сентября 2014 года N 119-ЗСО "О предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности" (далее - Закон от 30 сентября 2014 года N 119-ЗСО).

В соответствии с частью 1 статьи 2 названного закона земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляются гражданам в собственность бесплатно органами местного самоуправления, в частности - органом местного самоуправления муниципального образования "Город Саратов".

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 9 ноября 2017 года N 2516-О "По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем, чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, в целях реализации основных положений Закона от 30 сентября 2013 года N 119-ЗСО на основании постановлений администрации муниципального образования "Город Саратов" земельные участки из земель населенных пунктов с кадастровыми номерами N, расположенные по адресу: город Саратов, поселок Зональный, б/н в Волжском районе, были предоставлены бесплатно в собственность М.Н.Б, М.Е.П, Р.Р.С, П.Ю.В, Г.Н.К, К.Е.А, П.С.Н, К.Т.К, Д.Н.Р. для размещения жилых домов в границах, указанных в выписке из Единого государственного реестра недвижимости на земельный участок.

Данные земельные участки необходимой инфраструктурой в сфере газоснабжения, водоснабжения, водоотведения и дорожной инфраструктурой в части обеспечения подъезда к указанным земельным участкам не оснащены, что лицами, участвующими в деле, не оспаривалось и подтверждено выводами проведенной по делу судебной экспертизы.

Разрешая спор и частично удовлетворяя требования, предъявленные к Правительству Саратовской области и администрации муниципального образования "Город Саратов", районный суд, исходил из того, что органами публичной власти не предприняты меры по организации обеспечения предоставленных земельных участков объектами коммунальной и дорожной инфраструктуры вопреки требованиям закона.

Отказывая в удовлетворении требований об оспаривании бездействия администрации муниципального образования "Город Саратов" по нерассмотрению представления прокурора, суд исходил из того, что данное представление было рассмотрено, о результатах рассмотрения прокурору сообщено письменно.

Отменяя решения суда в части возложения обязанности по обеспечению земельных участков коммунальной и транспортной инфраструктуры на Правительство Саратовской области, суд апелляционной инстанции отметил, что земельные участки были представлены органом местного самоуправления - администрацией муниципального образования "Город Саратов" и относятся к зоне застройки, расположенной в границах муниципального образования, обеспечение данных земельных участков всеми необходимыми объектами инфраструктуры должно производиться местной администрацией в рамках соответствующих программ. Отсутствие в бюджете органа местного самоуправления достаточных денежных средств для осуществления комплекса мероприятий по обеспечению земельных участков инженерной и транспортной инфраструктурой не может являться основанием для возложения таких обязанностей на орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации; формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке.

При установленных по делу фактических обстоятельствах судебная коллегия соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций о возложении обязанности по обеспечению земельных участков инженерной и дорожной инфраструктурой на администрацию муниципального образования "Город Саратов".

Доводы кассационной жалобы не ставят под сомнение правильность постановленных по делу судебных актов.

Факт непринятия администрацией муниципального образования "Город Саратов" исчерпывающих мер по организации обеспечения предоставленных многодетным семьям земельных участков объектами коммунальной и дорожной инфраструктуры достоверно установлен судами и подтверждается материалами дела.

Утверждения в кассационной жалобе о наличии возможности подключения в общем порядке к сетям газоснабжения и водоснабжения по заявкам граждан, отсутствии обязанности по прокладке коммуникаций до границ земельного участка фактически сводятся к возложению на многодетных граждан бремени оснащения предоставленных земельных участков объектами инженерной инфраструктуры, поскольку наличие инженерных коммуникаций в зоне технологического подключения, но на удалении от предоставленных земельных участков, предполагает несение многодетными гражданами соответствующих расходов, что противоречит приведенному выше правовому регулированию и толкованию закона, данному Конституционным Судом Российской Федерации, о недопустимости возложения на самих многодетных граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, обесценивающего данную меру социальной поддержки.

Поскольку органом местного самоуправления в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, предоставлены земельные участки, не оснащенные объектами необходимой инфраструктуры, и доказательства такого оснащения в последующем орган местного самоуправления в материалы дела не представил, приобретенные на основании закона социальные права названных граждан, проживающих на территории города Саратова, на получение мер социальной поддержки нарушены, не восстановлены и подлежат судебной защите.

Возлагая обязанность по оснащению земельных участков объектами коммунальной и дорожной инфраструктуры именно на администрацию муниципального образования "Город Саратов", суд апелляционной инстанции правильно исходил из того, что земельные участки находятся в границах данного муниципального образования и предоставлены органом местного самоуправления муниципального образования "Город Саратов". Выводы суда согласуются с предписаниями части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым к вопросам местного значения городского округа отнесены, в частности: организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (пункт 4); дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа (пункт 5).

Данных о том, что предоставленные земельные участки находятся в федеральной собственности или собственности субъекта Российской Федерации по делу не установлено и автор кассационной жалобы на такие обстоятельства не ссылается. В этой связи не имелось правовых оснований для возложения обязанности по непосредственному инфраструктурному оснащению земельных участков в границах городского округа на органы государственной власти.

Ссылки автора кассационной жалобы на недостаточность собственных источников финансирования мероприятий по инфраструктурному оснащению земельных участков не означает возможность освобождения органа местного самоуправления от исполнения возложенной законом публичной обязанности и потому не может повлечь иного исхода дела.

Действительно, недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований не должна умалять предоставленные законом социальные гарантии, ставить возможность их реализации в зависимость от того, на территории какого муниципального образования проживает гражданин, имеющий трех и более детей. В таком случае органы государственной власти обязаны осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в абзаце третьем пункта 1 и пункте 3 его статьи 86, а также статьях 129 и 135 (Постановление от 17 июня 2004 года N 12-П; определения от 12 апреля 2005 года N 142-О, от 13 июня 2006 года N 194-О, от 2 ноября 2006 года N 540-О и от 10 октября 2013 года N 1591-О).

Вместе с тем, обязанность органов государственной власти обеспечить сбалансированность местных бюджетов, в том числе в целях предоставления многодетным семьям мер социальной поддержки, не тождественна обязанности по непосредственному инфраструктурному оснащению земельных участков в границах городского округа. В этом контексте суд апелляционной инстанции обоснованно отменил решение районного суда в части возложения данной обязанности на Правительство Саратовской области.

Таких нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судами не допущено. Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Волжского районного суда города Саратова от 20 февраля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 13 июля 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования "Город Саратов" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 29 января 2024 года.